A V I Z
la proiectul de lege pentru modificarea
şi completarea Constituţiei
(sistemul judecătoresc [4])
(sesizarea nr.155c/2020)
nr. 2 din 03.12.2020
Monitorul Oficial nr.344-351/195 din 18.12.2020
* * *
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, judecând în componenţa:
dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,
dlui Nicolae ROŞCA,
dnei Liuba ŞOVA,
dlui Serghei ŢURCAN,
dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,
cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,
Având în vedere sesizarea înregistrată pe 1 octombrie 2020,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,
Emite următorul aviz:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 1 octombrie 2020 de către Guvern, în baza prevederilor articolelor 135 alin.(1) lit.c) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.730 din 30 septembrie 2020.
2. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei este prezentat în următoarea redacţie:
„Art.I. – Constituţia Republicii Moldova (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr.78, articolul 140), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:
1. La articolul 116:
alineatul (2) va avea următorul cuprins:
„(2) Judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie, în condiţiile legii, până la atingerea plafonului de vârstă, de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Preşedintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.”;
alineatele (3) şi (4) se abrogă;
alineatul (5) va avea următorul cuprins:
„(5) Deciziile privind numirea judecătorilor şi cariera acestora trebuie să fie adoptate în baza unor criterii obiective, bazate pe merit, şi a unei proceduri transparente, în condiţiile legii. Promovarea sau transferul judecătorilor se face doar cu acordul acestora.”;
se completează cu alineatul (51) cu următorul cuprins:
„(51) Judecătorii au doar imunitate funcţională în condiţiile legii.”
2. Articolul 121 se completează cu alineatul (11) cu următorul cuprins:
„(11) În procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti se solicită avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii este în drept să prezinte Parlamentului propuneri la proiectul bugetului instanţelor judecătoreşti.”
3. Secţiunea a 2-a din capitolul IX se completează cu articolul 1211 cu următorul cuprins:
„Articolul 1211
Rolul
Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.”
4. Articolul 122 va avea următorul cuprins:
„Articolul 122
Componenţa
(1) Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: şase judecători aleşi de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelurile instanţelor judecătoreşti, şi şase persoane care se bucură de o înaltă reputaţie profesională şi integritate personală, cu experienţă în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic.
(2) Procedura şi condiţiile de alegere, numire şi încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii pot fi revocaţi, în condiţiile legii.
(3) Candidaţii la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectaţi prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, şi numiţi de Parlament cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi.
(4) Dacă numirea candidaţilor care nu fac parte din rândul judecătorilor la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii în condiţiile alineatului (3) a eşuat, procedura şi condiţiile de numire a acestora sunt stabilite de lege.
(5) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii sunt aleşi sau numiţi pentru un mandat de 6 ani, fără posibilitatea de a deţine două mandate.”
5. La articolul 123, alineatul (1) se completează cu următoarea propoziţie: „Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.”
Art.II. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la expirarea a 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
(2) Judecătorii al căror termen iniţial de numire în funcţia de judecător nu a expirat la data intrării în vigoare a prezentei legi se consideră numiţi până la atingerea plafonului de vârstă prin efectul prezentei legi.
(3) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor în funcţie la data intrării în vigoare a prezentei legi îşi exercită mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleşi. Membrii de drept îşi încetează mandatul la data intrării în vigoare a prezentei legi. Mandatul profesorilor titulari în exerciţiu la data intrării în vigoare a prezentei legi urmează să fie confirmat pentru o perioadă de 6 ani în total, cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi.
(4) În termen de 3 luni de la data publicării prezentei legi, Guvernul va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în concordanţă cu prezenta lege.”
3. Pe 9 octombrie 2020, Curtea Constituţională i-a solicitat Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (în continuare – „Comisia de la Veneţia”) o opinie privind amendarea Constituţiei în partea referitoare la confirmarea de către Parlament a mandatelor membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari.
4. Pe 16 noiembrie 2020, Comisia de la Veneţia şi Directoratul General pentru Drepturile Omului şi Preeminenţa Dreptului (DGI) al Consiliului Europei au adoptat, în conformitate cu prevederile articolului 14 a) din Regulamentul de procedură al Comisiei de la Veneţia, Opinia amicus curiae comună urgentă nr.1003/2020 privind cele trei întrebări cu caracter juridic referitoare la mandatul membrilor autorităţilor de rang constituţional (CD-PI(2020)014).
5. La pronunţarea dispozitivului Avizului au fost prezenţi reprezentantul autorului sesizării, dl Dorin Lişman, şi reprezentantul Parlamentului, dl Radu Radu.
LEGISLAŢIA PERTINENTĂ
6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:
Articolul 6
Separaţia şi colaborarea puterilor
„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”
Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă
„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”
Articolul 63
Durata mandatului
„[...]
(3) Mandatul Parlamentului se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituţia şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.
[...]”
Articolul 72
Categorii de legi
„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.
(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.
[...]”
Articolul 102
Actele Guvernului
„[...]
(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei.
[...]”
Articolul 116
Statutul judecătorilor
„(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.
(2) Judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii. Judecătorii care au susţinut concursul sunt numiţi în funcţie pentru prima dată pe un termen de 5 ani. După expirarea termenului de 5 ani, judecătorii vor fi numiţi în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă, stabilit în condiţiile legii.
(3) Preşedinţii şi vicepreşedinţii instanţelor judecătoreşti sunt numiţi în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de 4 ani.
(4) Preşedintele, vicepreşedinţii şi judecătorii Curţii Supreme de Justiţie sunt numiţi în funcţie de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin 10 ani.
(5) Promovarea şi transferarea judecătorilor se fac numai cu acordul acestora.
(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.
(7) Funcţia de judecător este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice.”
Articolul 121
Resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti,
indemnizaţia şi alte drepturi
„(1) Resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament şi sunt incluse în bugetul de stat.
(2) Indemnizaţiile şi alte drepturi ale judecătorilor sunt stabilite prin lege.
(3) Instanţele judecătoreşti dispun de poliţia pusă în serviciul lor.”
Articolul 122
Componenţa [Consiliului Superior al Magistraturii]
„(1) Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi pentru o durată de 4 ani.
(2) Din Consiliul Superior al Magistraturii fac parte de drept: Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, ministrul justiţiei şi Procurorul General.”
Articolul 123
Atribuţiile [Consiliului Superior al Magistraturii]
„(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători.
(2) Modul de organizare şi funcţionare al Consiliului Superior al Magistraturii se stabileşte prin lege organică.”
Articolul 135
Atribuţiile [Curţii Constituţionale]
„(1) Curtea Constituţională:
[...]
c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
[...].”
Articolul 141
Iniţiativa revizuirii
„(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:
[...]
c) Guvern.
(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”
Articolul 142
Limitele revizuirii
„(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.
(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.
(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”
Articolul 143
Legea privind modificarea Constituţiei
„(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.
(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”
ÎN DREPT
Aprecierea Curţii
a) Cu privire la propunerea legislativă de modificare şi completare a Constituţiei
7. Curtea observă că prin proiectul de lege constituţională înaintat de Guvern se propune introducerea unor amendamente constituţionale cu privire la numirea, cariera şi imunitatea judecătorilor, la finanţarea sistemului judecătoresc, la rolul şi componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, precum şi la desemnarea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii.
8. Cu privire la numirea judecătorilor, proiectul de lege propune excluderea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor instanţelor judecătoreşti prevăzut de articolul 116 alin.(2) din Constituţie. Astfel, judecătorii ar urma să fie numiţi în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă, de către Preşedintele Republicii Moldova, care poate respinge doar o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.
9. De asemenea, proiectul de lege propune abrogarea alineatului (3) din articolul 116 din Constituţie, potrivit căruia preşedinţii şi vicepreşedinţii instanţelor judecătoreşti sunt numiţi de către Preşedintele Republicii Moldova pe un termen de patru ani, şi a alineatului (4) din articolul 116 din Constituţie, care prevede că judecătorii, vicepreşedinţii şi preşedintele Curţii Supreme de Justiţie sunt numiţi de Parlament şi că ei trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin 10 ani.
10. Cu privire la numirea şi la cariera judecătorilor, proiectul de lege propune ca deciziile din această materie să fie adoptate pe baza unor criterii obiective, meritocratice şi a unei proceduri transparente, în condiţiile legii, şi că promovarea sau transferul judecătorilor se face doar cu acordul acestora.
11. Prin introducerea alin.(51) la articolul 116 din Constituţie se propune reglementarea expresă în Constituţie a imunităţii funcţionale a judecătorilor.
12. Cu privire la finanţarea sistemului judecătoresc, se propune completarea articolului 121 din Constituţie cu alin.(11), care prevede necesitatea solicitării avizului consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii în procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti şi atribuţia Consiliului Superior al Magistraturii de a prezenta propuneri Parlamentului privind bugetul instanţelor judecătoreşti.
13. Prin completarea Constituţiei cu articolul 1211 se propune reglementarea expresă a rolului Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenţei autorităţii judecătoreşti.
14. Cu privire la componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, proiectul de lege exclude, printr-o reformulare a articolului 122, membrii de drept, i.e. Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, ministrul justiţiei şi Procurorul General, şi substituie textul „profesori titulari” cu textul „persoane care se bucură de o înaltă reputaţie profesională şi integritate, cu experienţă în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic”. Astfel, potrivit proiectului, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri, dintre care şase judecători aleşi de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanţelor judecătoreşti, şi şase persoane care se bucură de o înaltă reputaţie profesională şi integritate, cu experienţă în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic. Membrii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectaţi prin concurs şi numiţi de Parlament cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi. Conform proiectului, durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de şase ani, fără posibilitatea de a fi reînnoit.
15. De asemenea, proiectul de lege propune completarea alineatului (1) din articolul 123 din Constituţie cu prevederea potrivit căreia Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.
16. Conform Guvernului, proiectul de lege constituţională a fost elaborat în vederea realizării unor prevederi din Planul Naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de asociere Republica Moldova–Uniunea Europeană în perioada 2017-2019, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1472 din 30 decembrie 2016, şi din Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr.6 din 16 februarie 2012. De asemenea, Guvernul susţine că aprobarea proiectului de lege constituţională reprezintă una din condiţionalităţile Memorandumului de Înţelegere dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană privind asistenţa macrofinanciară pentru Republica Moldova, semnat la Chişinău la 21 iulie 2020 şi la Bruxelles la 23 iulie 2020 şi ratificat de Parlamentul Republicii Moldova la 10 septembrie 2020.
b) Cu privire la respectarea procedurii de iniţiere a revizuirii Constituţiei
17. Curtea reţine că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, ea este competentă să se pronunţe cu privire la iniţiativele de revizuire a Constituţiei. Prin urmare, soluţionarea acestei sesizări ţine de competenţa sa ratione materiae.
18. De asemenea, conform articolului 141 alin.(1) din Constituţie, revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată: a) de un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot […]; b) de un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament sau c) de Guvern. În această cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei a fost înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de către Guvern, în acest sens fiind adoptată Hotărârea Guvernului nr.730 din 30 septembrie 2020 privind aprobarea proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova.
19. Curtea observă că Hotărârea în discuţie, proiectul legii pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova şi Nota informativă la proiectul de lege sunt publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, aşa cum o impune articolul 102 alin.(4) din Constituţie, care prevede că hotărârile adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi că nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii.
20. Prin urmare, Curtea reţine că Guvernul a respectat procedura de iniţiere a revizuirii Constituţiei, prevăzută de dispoziţiile articolelor 102 alin.(4) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.
21. Cu privire la limitele revizuirii Constituţiei, Curtea a observat că articolele 63 alin.(3) şi 142 din Constituţie stabilesc condiţii temporale şi materiale de revizuire a Constituţiei. Condiţiile temporale presupun că pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război, precum şi în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componenţe, Constituţia nu poate fi revizuită [a se vedea articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie]. Limitele materiale presupun că dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum. De asemenea, este interzisă suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora prin modificările propuse [a se vedea articolul 142 alineatele (1) şi (2) din Constituţie].
c) Cu privire la respectarea condiţiilor temporale ale revizuirii Constituţiei (constituţionalitatea extrinsecă)
22. Curtea a observat că revizuirea Constituţiei iniţiată de Guvern nu cade sub incidenţa vreunei interdicţii temporale prevăzute de Constituţie. Prin urmare, condiţiile formale prevăzute de articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie sunt îndeplinite.
d) Cu privire la respectarea condiţiilor materiale ale revizuirii Constituţiei (constituţionalitatea intrinsecă)
23. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că analiza constituţionalităţii intrinseci (analiza respectării condiţiilor materiale) impune o verificare a modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile articolului 142 alin.(1) şi (2) din Constituţie, pentru a stabili dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse nu au ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Curtea a notat că la această etapă ea examinează dacă modificările constituţionale propuse nu contravin altor prevederi constituţionale şi dacă este posibilă aplicarea coerentă a acestora, fără ca ele să se contrazică. De asemenea, Curtea a reţinut că orice revizuire poate fi operată doar cu respectarea principiilor supremaţiei Constituţiei, stabilităţii acesteia, unităţii materiei şi echilibrului valorilor consacrate prin Legea Supremă. Nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituţiei care ar afecta armonia prevederilor Constituţiei sau armonia valorilor consacrate prin acestea (a se vedea ACC nr.1 din 29 februarie 2016, §20-21; ACC nr.2 din 16 martie 2016, §28-29; ACC nr.4 din 18 aprilie 2016,
§28-29; ACC nr.6 din 19 aprilie 2016, §22-24; ACC nr.7 din 6 decembrie 2016, §20-22; ACC nr.4 din 5 decembrie 2017, §23-25; ACC nr.1 din 22 septembrie 2020, §26).
24. Pentru a vedea dacă iniţiativa de revizuire a Constituţiei corespunde limitelor materiale ale revizuirii stabilite de Legea fundamentală, Curtea va examina în mod separat fiecare propunere din proiectul de lege elaborat de Guvern.
I. Cu privire la excluderea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor [articolul 116 alin.(2)]
25. Curtea observă că, în prezent, articolul 116 alin.(2) din Constituţie prevede că „judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii. Judecătorii care au susţinut concursul sunt numiţi în funcţie pentru prima dată pe un termen de cinci ani. După expirarea termenului de cinci ani, judecătorii vor fi numiţi în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă, stabilit în condiţiile legii”.
26. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune abrogarea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor în funcţie reformulând articolul 116 alin.(2): „Judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie, în condiţiile legii, până la atingerea plafonului de vârstă, de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii”.
27. În motivarea iniţiativei de revizuire a articolului 116 alin.(2) din Constituţie, Guvernul a notat că numirea judecătorilor în funcţie pentru prima dată pe un termen de cinci ani afectează securitatea mandatului judecătorilor nou-numiţi şi independenţa acestora.
28. Cu privire la acest aspect al sesizării, Curtea constată că a fost sesizată anterior să avizeze modificarea Constituţiei cu referire la abrogarea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor.
29. Astfel, în Avizul nr.6 din 19 aprilie 2016, Curtea a reţinut că prin excluderea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor de la alin.(2) al articolului 116 din Constituţie se urmăreşte asigurarea stabilităţii mandatului judecătorilor până la vârsta obligatorie de pensionare. Potrivit standardelor internaţionale, judecătorilor trebuie să li se garanteze perioada de exercitare a funcţiei până la vârsta obligatorie de pensionare sau, dacă sunt numiţi pe o perioadă determinată, până la finalul mandatului. Judecătorii numiţi cu titlu permanent nu pot fi revocaţi fără un motiv just atât timp cât nu au atins vârsta pensionării obligatorii. Aceste motive trebuie să fie definite în mod precis de lege. Curtea a observat că instrumentele internaţionale în această materie stabilesc că judecătorii de drept comun trebuie să fie numiţi în funcţie, cu titlu permanent, până la pensionare. Instituirea unor perioade de probă pentru judecătorii în funcţie ar ridica probleme din punctul de vedere al independenţei lor. În fine, Curtea a notat că siguranţa mandatului reprezintă un element fundamental al independenţei judecătorilor, iar numirea judecătorului până la o vârsta obligatorie de pensionare reprezintă garanţia mandatului acestora (a se vedea §27-33 din Avizul citat). Prin urmare, Curtea a reţinut că iniţiativa de revizuire a Constituţiei nu depăşeşte limitele de revizuire stabilite de articolul 142 alin.(2) din Constituţie.
30. Prin avizele sale ulterioare, i.e. Avizul nr.4 din 5 decembrie 2017, §28-34, şi Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §28-36, Curtea a reiterat considerentele din Avizul nr.6 din 19 aprilie 2016.
31. În prezent, Guvernul propune excluderea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor, aprobând în acest sens Hotărârea nr.730 din 30 septembrie 2020 cu privire la proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova.
32. Curtea reiterează concluziile din avizele sale anterioare menţionate supra cu privire la acest subiect, potrivit cărora iniţiativa de revizuire a Constituţiei referitoare la abrogarea prevederii privind numirea judecătorilor în funcţie pentru prima dată pe un termen de cinci ani corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
II. Cu privire la atribuţia Preşedintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Magistraturii [articolul 116 alin.(2)]
33. Curtea observă că Guvernul propune o redacţie nouă a articolului 116 alin.(2) din Constituţie. Teza a II-a a acestui articol ar stabili că „Preşedintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii”.
34. În motivarea acestei propuneri, Guvernul menţionează că, în prezent, această prevedere se regăseşte la articolul 11 alin.(3) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, iar introducerea ei în Constituţie este necesară pentru a se garanta, la nivel constituţional, că numirea judecătorilor nu poate fi influenţată în mod decisiv de către puterea executivă.
35. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea observă că atât în Avizul nr.6 din 19 aprilie 2016, la §36, cât şi în Avizul nr.4 din 5 decembrie 2017, la §37, ea a reţinut că reglementarea constituţională a acestui aspect va constitui una din garanţiile autorităţii judecătoreşti şi va exclude interferenţa altei puteri în procesul decizional de numire a judecătorilor.
36. De asemenea, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, Curtea a notat că reglementarea în Constituţie a dreptului de veto al Preşedintelui Republicii, care poate fi exercitat doar o singură dată la numirea judecătorilor, consolidează rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii la numirea judecătorilor şi previne situaţiile în care competenţa Preşedintelui ţării în această materie ar putea fi supusă modificărilor frecvente de către Parlament, prin legi organice. Curtea a observat că amendamentul propus asigură un echilibru corect între competenţele Consiliului Superior al Magistraturii şi ale Preşedintelui Republicii în procedura de numire a judecătorilor, aşa cum acesta a fost stabilit în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, Curtea a reţinut că Consiliul Superior al Magistraturii are rolul primar în procedurile privind numirea, promovarea, transferarea, demisia sau eliberarea din funcţia de judecător şi orice abatere de la această regulă contravine articolului 123 alin.(1) din Constituţie (a se vedea §41-42).
37. În acelaşi timp, Curtea a observat că propunerea de modificare a articolului 116 alin.(2) din Constituţie nu stabileşte o soluţie pentru situaţia în care Preşedintele Republicii ar refuza numirea repetată a judecătorului propus de Consiliul Superior al Magistraturii (ACC nr.1 din 22 septembrie 2020, §44). În acest sens, pentru a consolida rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii în procedura de numire a judecătorilor stabilit prin articolul 123 alin.(1) din Constituţie (a se vedea HCC nr.11 din 27 aprilie 2010, §5; HCC nr.21 din 25 iulie 2013, §78) şi, totodată, reieşind din jurisprudenţa Curţii referitoare la neexecutarea obligaţiilor constituţionale de către Preşedintele Republicii (e.g. HCC nr.2 din 24 ianuarie 2017; HCC nr.23 din 9 iulie 1998), Curtea consideră că ar fi necesară reglementarea unui mecanism care ar evita crearea unor blocaje instituţionale.
38. În acest sens, Parlamentul are o marjă discreţionară largă în alegerea mecanismelor capabile să evite blocajele instituţionale în domeniul numirii judecătorilor propuşi de Consiliul Superior al Magistraturii. Este important ca mecanismul ales să asigure un echilibru corect între rolul Consiliului Superior al Magistraturii şi rolul Preşedintelui Republicii în acest domeniu. De exemplu, în opinia Comisiei de la Veneţia, propunerile repetate ale Consiliului Superior al Magistraturii ar putea intra în vigoare direct, fără intervenţia Preşedintelui Republicii, dacă Preşedintele nu va emite un decret cu privire la numirea judecătorului în termenul prevăzut de lege (a se vedea, mutatis mutandis, Opinia cu privire la propunerile de modificare a proiectului de lege privind modificarea Constituţiei pentru consolidarea independenţei judecătorilor din Ucraina, aprobată la cea de-a 97-a sesiune plenară (Veneţia, 6-7 decembrie 2013), CDL-AD(2013)034-e, §16).
39. Aşadar, Curtea reţine că iniţiativa de revizuire a Constituţiei referitoare la atribuţia Preşedintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Magistraturii corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
III. Cu privire la procedura de numire a preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti [articolul 116 alin.(3)]
40. Curtea observă că, în prezent, procedura de numire a preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti este reglementată de articolul 116 alin.(3) din Constituţie. Ei sunt numiţi în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de patru ani.
41. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune abrogarea acestei prevederi.
42. Curtea notează că prin Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §50, ea s-a pronunţat cu privire la modificarea Constituţiei în partea ce ţine de numirea preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti. Sub acest aspect, Curtea a reţinut că prin excluderea din Constituţie a procedurii de numire a preşedinţilor şi vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti nu are loc o diminuare a protecţiei independenţei judecătorilor. În acelaşi timp, funcţiile de preşedinte şi de vicepreşedinte al instanţei judecătoreşti implică responsabilităţi administrative, iar articolul 115 alin.(4) din Constituţie îi permite legislatorului să reglementeze, printr-o lege organică, organizarea instanţelor judecătoreşti.
43. De asemenea, la paragraful 51 din Avizul citat, Curtea a notat că în reglementarea prin lege organică a procedurii de numire a preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti este important să fie respectate exigenţele principiului independenţei interne a judecătorilor. Pentru ca aceste exigenţe să fie respectate, legislatorul ar putea aplica, reglementând procedura în discuţie, bunele practici internaţionale, care prevăd selectarea candidatului pentru funcţia de preşedinte sau de vicepreşedinte al instanţei judecătoreşti de către judecătorii din aceeaşi instanţă. Astfel, potrivit Comisiei de la Veneţia, alegerea prin vot secret a preşedinţilor de instanţă de către judecătorii aceleiaşi instanţe asigură o garanţie mai mare pentru independenţa judecătorilor în comparaţie cu sistemul în care preşedinţii instanţei sunt numiţi de Consiliul Superior al Justiţiei (a se vedea Opinia comună a Comisiei de la Veneţia şi a Direcţiei Drepturile Omului (DHR) din cadrul Direcţiei generale a drepturilor omului şi statului de drept (DG-I) al Consiliului Europei privind proiectul de lege pentru modificările aduse Legii organice a instanţelor judecătoreşti din Georgia, adoptat la cea de-a 100-a sesiune plenară, Roma, 10-11 octombrie 2014, CDL-AD(2014)031, §84, 90).
44. În concluzie, Curtea reiterează că iniţiativa de revizuire a Constituţiei referitoare la excluderea din Constituţie a procedurii de numire a preşedinţilor şi vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti nu diminuează nivelul de protecţie a independenţei judecătorilor şi, prin urmare, corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
IV. Cu privire la procedura de numire în funcţie a judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie [articolul 116 alin.(4)]
45. Curtea observă că, în prezent, articolul 116 alin.(4) din Constituţie prevede că preşedintele, vicepreşedinţii şi judecătorii Curţii Supreme de Justiţie sunt numiţi în funcţie de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin zece ani.
46. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune abrogarea acestei prevederi. În motivarea acestei decizii, Guvernul menţionează că este necesară uniformizarea procedurilor de numire a judecătorilor din toate instanţele judecătoreşti, indiferent de nivelul acestora. În acest mod, Guvernul propune numirea judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie de către Preşedintele Republicii Moldova în baza propunerii Consiliului Superior al Magistraturii. Prin această modificare se urmăreşte reducerea influenţei factorilor politici în procedura de numire a judecătorilor. Totodată, Guvernul propune abrogarea cerinţei cu privire la vechimea în funcţia de judecător de cel puţin zece ani. Scopul acestei propuneri constă în excluderea corporatismului în cadrul Curţii Supreme de Justiţie şi accederea în funcţia de judecător al Curţii Supreme şi a persoanelor care au o vechime în muncă în alte profesii juridice.
47. Curtea observă că acest capăt al sesizării comportă două aspecte: 1) conformitatea cu Constituţia a abrogării procedurii de numire în funcţie a judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie de către Parlament şi 2) conformitatea cu Constituţia a excluderii cerinţei cu privire la experienţa de zece ani în funcţia de judecător necesară pentru a accede în funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie.
48. Cu privire la primul aspect, Curtea observă că prin Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §57-58, ea a reţinut că modalitatea actuală de numire în funcţie a judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie de către Parlament poate fi puternic politizată. În acelaşi timp, modul de numire a judecătorilor instanţei supreme propus de Guvern consolidează rolul Consiliului Superior al Magistraturii în acest proces şi, în mod prezumtiv, independenţa judecătorilor instanţei supreme.
49. Prin urmare, Curtea reiterează că acest amendament corespunde limitelor de revizuire a Constituţiei.
50. Cu privire la abrogarea cerinţei referitoare la experienţa de zece ani în funcţia de judecător necesară pentru a accede în funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie, Curtea notează că în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §62 şi 64, ea a reţinut că abrogarea acestei prevederi constituţionale cu scopul de a le permite accesul la funcţia de judecător al instanţei supreme persoanelor din alte profesii juridice, inclusiv din sfera universitară, nu afectează nicio valoare protejată de Constituţie. Curtea a admis că accesul persoanelor din alte profesii juridice la funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie poate evita corporatismul şi poate îmbunătăţi calitatea actului justiţiei. De asemenea, Curtea a reţinut că din perspectiva Constituţiei este important ca procedura de selectare a candidaţilor pentru funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie să fie reglementată într-un mod care va asigura accederea în această funcţie a persoanelor cu o înaltă pregătire juridică, independente şi imparţiale. Deşi aceste standarde sunt aplicabile pentru toate numirile în funcţia de judecător, Curtea a reţinut că, atunci când este în discuţie funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie, ele au o importanţă mai pregnantă şi intervine o mai mare exigenţă.
51. Comisia de la Veneţia a considerat că pentru funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie cerinţele ca experienţa de cinci ani în funcţia de judecător sau experienţa de cinci ani în calitate de specialist de o înaltă calificare în domeniul dreptului reprezintă un standard scăzut (a se vedea Opinia urgentă nr.949/2019 din 16 aprilie 2019 cu privire la selecţia şi numirea judecătorilor Curţii Supreme a Georgiei, CDL-PI(2019)002-e, §31).
52. Aşadar, Curtea reţine că, la modul abstract, propunerea de abrogare a articolului 116 alin.(4) din Constituţie nu diminuează nivelul de protecţie a independenţei judecătorilor şi se încadrează, aşadar, în limitele de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
V. Cu privire la criteriile privind numirea şi transferul judecătorilor [articolul 116 alin.(5)]
53. Curtea observă că acest capăt al sesizării are două aspecte: 1) conformitatea cu Constituţia a criteriilor privind numirea şi cariera judecătorilor şi 2) conformitatea cu Constituţia a condiţiei obţinerii acordului judecătorului pentru promovarea şi transferul acestuia.
54. Cu privire la primul aspect, Curtea notează că, în prezent, Constituţia nu conţine prevederi care ar reglementa criteriile privind numirea şi cariera judecătorilor. Acestea sunt reglementate de Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului. Astfel, articolul 10 din Legea citată stabileşte că procesul de selectare a candidaţilor la funcţia de judecător se desfăşoară potrivit unor criterii obiective bazate pe merit, în funcţie de pregătirea profesională, de integritatea, de capacitatea şi de eficienţa candidaţilor. Candidaţii la funcţia de judecător sunt selectaţi de colegiul pentru selecţia şi cariera judecătorilor în baza legii menţionate şi a Legii nr.154 din 5 iulie 2012 privind selecţia, evaluarea performanţelor şi cariera judecătorilor.
55. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune o nouă formulare a articolului 116 alin.(5) din Constituţie, în sensul în care „deciziile privind numirea judecătorilor şi cariera acestora trebuie să fie adoptate în baza unor criterii obiective, bazate pe merit, şi a unei proceduri transparente, în condiţiile legii. Promovarea şi transferul judecătorilor se fac numai cu acordul acestora”.
56. Curtea constată că în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §72, ea a reţinut că reglementarea în Constituţie a criteriilor pentru numirea şi cariera judecătorilor nu aduce atingere vreunei valori protejate de Constituţie. Dimpotrivă, în acest mod, criteriile în discuţie vor dobândi un caracter rigid, obligatoriu, cu o aplicabilitate îndelungată, contribuind astfel la dezideratul numirii în funcţie a unor judecători necesari într-o societate democratică.
57. Cu privire la reglementarea în Constituţie a condiţiei obţinerii acordului judecătorului pentru promovarea şi transferul acestuia, Curtea observă că în prezent acest text este conţinut la articolul 116 alin.(5) din Constituţie.
58. Prin urmare, Curtea reţine că propunerea de modificare a articolului 116 alin.(5) din Constituţie corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
VI. Cu privire la imunitatea judecătorilor [articolul 116 alin.(51)]
59. Curtea observă că Constituţia nu conţine prevederi exprese referitoare la imunitatea judecătorilor, însă aceasta era dedusă din prevederile articolului 116 alin.(1) din Constituţie. De asemenea, acest aspect este tratat de articolul 19 alin.(3) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, care prevede că judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărârea pronunţată dacă nu va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal.
60. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune completarea articolului 116 din Constituţie cu alineatul (51), care prevede că judecătorii beneficiază doar de imunitate funcţională în condiţiile legii. În motivarea acestei propuneri, Guvernul face referinţă la opiniile Comisiei de la Veneţia, potrivit cărora judecătorii nu trebuie să beneficieze de imunitate generală, ci doar de imunitate funcţională.
61. Curtea subliniază că, prin Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, Avizul nr.6 din 19 aprilie 2016 şi prin Avizul nr.4 din 5 decembrie 2017, s-a pronunţat cu privire la includerea în Constituţie a unei prevederi referitoare la imunitatea funcţională a judecătorilor.
62. În acest sens, Curtea a reţinut că noţiunea de „imunitate judecătorească” face parte din conceptul de independenţă judecătorească. Stabilind că „judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii”, constituanta a consacrat independenţa judecătorului pentru a asigura excluderea oricărei influenţe din partea altor autorităţi. Această garanţie nu poate fi însă interpretată ca determinând lipsa responsabilităţii judecătorului. Curtea a menţionat că imunitatea nu trebuie să obstrucţioneze principalele funcţii şi atribuţii ale justiţiei şi nici să împiedice funcţionarea principiilor democratice într-un stat de drept. Principiul constituţional al independenţei judecătorilor implică principiul responsabilităţii. Independenţa judecătorului nu constituie şi nu poate fi interpretată ca o putere discreţionară a acestuia sau ca o piedică în calea angajării răspunderii sale penale, contravenţionale sau disciplinare în condiţiile legii. Curtea a observat că în Opinia amicus curiae nr.698/2012 din 11 martie 2013 Comisia de la Veneţia menţionează că judecătorii trebuie să beneficieze doar de imunitate funcţională, i.e. imunitate în caz de urmărire penală numai pentru actele legale efectuate în exercitarea funcţiilor lor. Standardele internaţionale susţin principiul potrivit căruia, atunci când nu îşi exercită funcţia, judecătorii sunt răspunzători în baza dreptului civil, penal şi administrativ ca orice alt cetăţean. Într-adevăr, inviolabilitatea penală a judecătorului nu există în majoritatea statelor europene. Însă toate statele acordă o pondere deosebită independenţei judecătorilor, ca o condiţie obligatorie pentru realizarea valorii preeminenţei dreptului. Curtea a subliniat că imunitatea funcţională a judecătorilor nu este un scop în sine, ci serveşte independenţei acestuia, care ar trebui să fie în măsură să examineze cazurile, fără să se teamă de răspundere civilă sau penală pentru examinarea cu bună-credinţă a cauzei (a se vedea ACC nr.6 din 19 aprilie 2016, §37-38 şi 41-43; ACC nr.4 din 5 decembrie 2017, §39-40 şi 43-45; ACC nr.1 din 22 septembrie 2020, §83).
63. De asemenea, Curtea a reţinut că judecătorilor nu trebuie să li se acorde o imunitate generală, ci doar o imunitate funcţională, deoarece, în principiu, un judecător trebuie să beneficieze de imunitate doar în exerciţiul funcţiilor sale legale. Imunitatea funcţională („imunitatea fără răspundere”) urmăreşte protejarea judecătorului de incriminarea opiniei sale juridice. Beneficiarul nu este persoana judecătorului, ci independenţa instanţei. Este o exigenţă importantă care derivă din însăşi natura şi calitatea independenţei, imparţialităţii şi transparenţei judiciare. Imunitatea funcţională nu-i asigură judecătorului impunitatea pentru o infracţiune pe care a comis-o. Imunitatea protejează pronunţarea hotărârilor în mod independent, fapt care presupune că un judecător nu poate fi pedepsit pentru opinia juridică sau pentru concluzia la care a ajuns în procesul de luare a deciziei. Dacă imunitatea funcţională este aplicată corect, aceasta trebuie să asigure rezultatul urmărit al protecţiei independenţei judecătorilor de efectul negativ al sancţiunilor penale şi administrative pentru exprimarea opiniei juridice sau pentru pronunţarea unei hotărâri privind o problemă specială. Totuşi, judecătorul poate fi pedepsit dacă se demonstrează că a comis o infracţiune, e.g. dacă a votat pentru soluţia unei hotărâri în favoarea unei persoane de la care a luat mită (infracţiunea de luare de mită) (a se vedea Hotărârea nr.9 din 26 martie 2020, §46, 52; ACC nr.1 din 22 septembrie 2020, §84).
64. De asemenea, în Hotărârea nr.12 din 28 martie 2017, Curtea a reţinut că imunitatea li se acordă, de regulă, judecătorilor pentru asigurarea exercitării atribuţiilor lor de serviciu. Independenţa judiciară nu este o prerogativă sau un privilegiu acordat în interesul propriu al judecătorului, ci este un principiu fundamental, un element esenţial al oricărui stat democratic, o condiţie prealabilă a statului de drept şi garanţia fundamentală a procesului echitabil. Independenţa judecătorilor trebuie considerată o garanţie a libertăţii, a respectării drepturilor omului şi a aplicării imparţiale a legii. Puterea judecătorească trebuie să fie independentă pentru a-şi îndeplini rolul în raport cu celelalte puteri ale statului. Astfel, Curtea a reţinut că simpla interpretare a legii, stabilirea faptelor sau aprecierea probelor de către judecători pentru a soluţiona cauzele nu trebuie să genereze răspunderea civilă, penală sau disciplinară, chiar şi în caz de neglijenţă ordinară. Doar erorile săvârşite în mod intenţionat, cu abuz deliberat sau, fără îndoială, cu neglijenţă repetată sau gravă ar trebui să se soldeze cu acţiuni disciplinare şi sancţiuni, răspundere penală sau răspundere civilă. Interpretarea legii pe care o poate oferi un judecător şi care poate să nu fie conformă cu jurisprudenţa consacrată nu trebuie să devină, în sine, un motiv pentru aplicarea sancţiunilor disciplinare, cu excepţia cazului în care această interpretare se face cu rea-credinţă, cu intenţia de a obţine un beneficiu sau de a prejudicia o parte la proces sau ca urmare a unei neglijenţe grave. Simplul fapt că o hotărâre judecătorească este casată de instanţa superioară nu presupune că judecătorul din instanţa inferioară a încălcat standardele profesionale sau a încălcat legea. Pot fi excepţii doar cazurile în care, în procesul de luare a deciziilor, judecătorii au acţionat cu rea-voinţă sau au comis o omisiune gravă. Aplicarea actelor normative prin încălcarea drepturilor fundamentale ale persoanei îi devine imputabilă judecătorului doar dacă acesta şi-a exercitat atribuţiile cu rea-credinţă sau neglijenţă la efectuarea actului de justiţie (a se vedea §57, 68, 71, 76, 79 şi 86 din Hotărârea citată; ACC nr.1 din 22 septembrie 2020, §85).
65. Totodată, potrivit Comisiei de la Veneţia, justificarea imunităţii procedurale a judecătorilor – în cazul în care există – nu poate avea loc pentru a proteja judecătorul de urmărire penală, ci doar pentru a-l proteja împotriva unor acuzaţii false care sunt formulate împotriva sa, în scopul exercitării de presiuni asupra acestuia. În toate celelalte cazuri, imunitatea procedurală trebuie ridicată de o autoritate competentă din cadrul sistemului judecătoresc. Judecătorii – ca orice altă persoană – trebuie pedepsiţi pentru orice infracţiune pe care o comit, fie că este o infracţiune generală, de exemplu, provocarea unui accident în stare de ebrietate, sau o infracţiune specifică, legată de funcţia de judecător, cum ar fi luarea de mită pentru pronunţarea unei hotărâri în favoarea unei părţi. Nicio acţiune cu caracter penal nu trebuie acoperită prin imunitatea fără răspundere şi, evident, judecătorii trebuie urmăriţi penal pentru toate infracţiunile. Ridicarea imunităţii funcţionale la nivelul Constituţiei este binevenită (a se vedea Opinia nr.916/2018 referitoare la Legea privind modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova (Judiciarul), adoptată la cea de-a 114-a sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2018), CDL-AD(2018)003-e, §37, 38, 40).
66. Mai mult, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §87-88, Curtea a menţionat că prin introducerea în Constituţie a imunităţii funcţionale a judecătorilor se stabileşte întinderea imunităţii de care beneficiază judecătorii în exercitarea atribuţiilor jurisdicţionale. Această noţiune reflectă echilibrul necesar între imunitate, ca mijloc de protecţie a independenţei judecătorului împotriva presiunii excesive şi a abuzului din partea puterilor statului, pe de o parte, şi faptul că judecătorul nu este mai presus de lege, pe de altă parte. De asemenea, Curtea a notat că introducerea în Constituţie a imunităţii funcţionale a judecătorilor nu produce vreo ingerinţă în valorile protejate de Constituţie. Dimpotrivă, ridicarea imunităţii funcţionale la nivelul Constituţiei consolidează independenţa judecătorilor.
67. Prin urmare, Curtea reţine că propunerea de completare a Constituţiei cu articolul 116 alin.(51) corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
VII. Cu privire la bugetul instanţelor judecătoreşti [articolul 121 alin.(11)]
68. Curtea observă că, în prezent, procedura de aprobare a bugetului instanţelor judecătoreşti este reglementată de articolul 121 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament şi sunt incluse în bugetul de stat.
69. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune completarea articolului 121 din Constituţie cu alineatul (11), care prevede că în procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti se solicită avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii este în drept să prezinte Parlamentului propuneri la proiectul bugetului instanţelor judecătoreşti.
70. În Nota informativă prezentată, Guvernul menţionează că prin această prevedere Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să fie consultat obligatoriu la orice etapă de examinare a propunerilor de buget pentru sistemul judecătoresc, fiind în drept să prezinte amendamente la actele remise pentru consultare.
71. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea observă că în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §95, 101 şi 102, ea a reţinut că, în general, implicarea Consiliului Superior al Magistraturii în procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti trebuie considerată o punere în valoare a independenţei judecătorilor. De altfel, finanţarea instanţelor judecătoreşti se află în strânsă legătură cu independenţa judecătorilor, prin faptul că determină condiţiile în care instanţele îşi îndeplinesc atribuţiile. Curtea a observat că cuvântul „consultativ” sugerează forţa juridică a avizului Consiliului Superior al Magistraturii privind bugetul instanţelor judecătoreşti. Curtea a considerat că termenul „consultativ” a fost utilizat de către Guvern, pe de o parte, pentru a evita confuziile cu privire la forţa juridică a avizului Consiliului, iar pe de altă parte, pentru a recunoaşte marja discreţionară largă a Guvernului şi a Parlamentului în procedura de elaborare şi adoptare a bugetului de stat. Avizul Consiliului Superior al Magistraturii nu poate fi obligatoriu pentru autorităţi, deoarece proiectul bugetului instanţelor judecătoreşti elaborat de Consiliu se aprobă în baza consultărilor care au loc cu Guvernul şi Parlamentul. Curtea a observat că articolul 121 alin.(11) prevede obligaţia de a solicita avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Astfel, pentru a fi îndeplinită condiţia participării Consiliului Superior al Magistraturii la elaborarea şi aprobarea bugetului instanţelor judecătoreşti, avizul Consiliului trebuie să fie examinat de Guvern. Dacă propunerile Consiliului Superior al Magistraturii sunt respinse integral sau parţial de către Guvern, Consiliul trebuie să poată prezenta poziţia sa în faţa Parlamentului. Curtea a reţinut că doar în aceste condiţii articolul 121 alin.(11) este de natură să asigure independenţa judecătorilor.
72. Aşadar, Curtea reiterează concluziile din Avizul său anterior menţionat supra cu privire la acest subiect, potrivit cărora propunerea de completare a articolului 121 din Constituţie cu alin.(11) corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
VIII. Cu privire la rolul Consiliului Superior al Magistraturii [articolul 1211]
73. Curtea observă că, în prezent, rolul Consiliului Superior al Magistraturii este stabilit de Legea nr.947 din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Articolul 1 alin.(1) din această Lege prevede că Consiliul Superior al Magistraturii este un organ independent, format în vederea organizării şi funcţionării sistemului judecătoresc, şi este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti. De asemenea, alineatul (2) din acelaşi articol prevede că Consiliul Superior al Magistraturii exercită autoadministrarea judecătorească. Totodată, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că prin natura sa juridică Consiliul Superior al Magistraturii are rolul de a garanta independenţa autorităţii judecătoreşti (a se vedea HCC nr.10 din 4 martie 1997 şi HCC nr.23 din 27 iunie 2017, §56).
74. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune completarea Secţiunii a 2-a din capitolul IX din Constituţie cu articolul 1211, care prevede că Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.
75. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea notează că în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §107, ea a reţinut că prin stabilirea la nivelul Constituţiei a rolului Consiliului Superior al Magistraturii nu se produce vreo ingerinţă în valorile protejate de Legea Supremă. Prin prevederea în discuţie se reiterează rolul Consiliului stabilit în jurisprudenţa Curţii, fără a se prelua din atribuţiile sau din rolul altor autorităţi publice.
76. Prin urmare, Curtea reţine că propunerea de completare a Constituţiei cu articolul 1211 corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
IX. Cu privire la componenţa Consiliului Superior al Magistraturii [articolul 122 alin.(1)]
77. Curtea observă că, în prezent, articolul 122 din Constituţie stabileşte că Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi pentru o durată de patru ani [alin.(1)]. Din Consiliul Superior al Magistraturii fac parte, de drept, Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, ministrul justiţiei şi Procurorul General [alin.(2)].
78. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune o nouă redacţie a articolului 122 din Constituţie. Potrivit alineatului (1) al acestui articol, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: şase judecători aleşi de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanţelor judecătoreşti, şi şase persoane care se bucură de o înaltă reputaţie profesională şi integritate personală, cu experienţă în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic.
79. Curtea observă că acest capăt al sesizării trebuie examinat sub două aspecte: a) dacă distribuirea numerică a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii între judecători şi non-judecători, în formula propusă de Guvern, corespunde exigenţelor Constituţiei şi b) dacă cerinţele faţă de candidaţii la funcţia de membru non-judecător al Consiliului corespunde exigenţelor Constituţiei.
80. Cu privire la primul aspect, Curtea notează că în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §116, ea a reţinut că stabilirea unui număr fix al membrilor Consiliului Superior al Magistraturii reprezintă o abordare care aduce mai multă certitudine, spre deosebire de textul actual din Constituţie, care prevede că Consiliul este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi. Astfel, textul propus de Guvern limitează marja de discreţie a Parlamentului în posibilitatea modificării frecvente a cotei de reprezentare a judecătorilor şi a non-judecătorilor în Consiliul Superior al Magistraturii, fapt care reprezintă o consolidare a independenţei autorităţii în discuţie.
81. De asemenea, Curtea a concluzionat că excluderea Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie, a ministrului justiţiei şi a Procurorului General din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii nu afectează, în vreun fel, valorile constituţionale, dar dimpotrivă consolidează independenţa Consiliului (a se vedea din ACC nr.1 din 22 septembrie 2020, §118-120).
82. Cu referire la distribuirea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii între judecători şi non-judecători (i.e. câte şase membri), Curtea a reţinut că proiectul respectă un echilibru între condiţia asigurării independenţei judecătorilor şi condiţia evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. În concluzie, Curtea reţine că această prevedere din proiectul de lege propus nu încalcă limitele revizuirii prevăzute de articolul 142 din Constituţie (a se vedea ACC nr.1 din 22 septembrie 2020, §125).
83. Cu privire la cel de-al doilea aspect, Curtea observă că Guvernul propune următoarele cerinţe pentru candidaţii la funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii: a) înaltă reputaţie profesională şi integritate personală; b) experienţă în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant; c) nu trebuie să activeze în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi d) lipsa afilierii politice.
84. În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §127, Curtea a menţionat că înalta reputaţie profesională şi integritatea personală reflectă atât calificarea profesională recunoscută a candidatului, cât şi calităţile morale ale acestuia. Impunerea acestei condiţii pentru candidaţii la funcţia de membru non-judecător al Consiliului Superior al Magistraturii este justificată prin rolul constituţional şi prin prestigiul acestei instituţii. Condiţia în discuţie nu produce vreo ingerinţă în valorile protejate de Constituţie. Dimpotrivă, ea consolidează, prin calităţile personale şi profesionale impuse candidaţilor, independenţa Consiliului.
85. Cu privire la cerinţa referitoare la experienţa în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §129, Curtea a notat că proiectul de lege nu stabileşte durata experienţei. Durata experienţei este importantă atât din perspectiva atribuţiilor funcţionale ale membrilor Consiliului, cât şi din perspectiva prestigiului acestei instituţii. Examinând pragul acestei cerinţe, Curtea a observat că, spre deosebire de nivelul celorlalte cerinţe impuse candidaţilor, ca înalta reputaţie profesională, termenul „experienţă” de la articolul 122 alin.(1) din proiectul de lege creează, pe de o parte, un dezechilibru sub aspectul nivelului cerinţelor impuse candidaţilor, iar pe de altă parte, permite aplicarea discreţionară a acestui criteriu faţă de candidaţi. Din acest motiv, Parlamentul trebuie să fixeze, prin lege organică, durata experienţei în domeniile menţionate.
86. La §130 din Avizul menţionat supra, Curtea a reţinut că formularea „în domeniul dreptului” se referă în mod clar la profesioniştii dreptului (i.e. avocaţi, notari, profesori de drept etc.).
87. Cu referire la textul „în alt domeniu relevant”, la §131-132 din Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, Curtea a constatat că Guvernul propune o formulare deschisă interpretării, fapt care permite ca experţii din alte profesii să acceadă la funcţia de membru non-judecător al Consiliului Superior al Magistraturii, în baza experienţei lor. În acest context, Curtea a reţinut că, deşi este clar că o parte importantă din componenţa Consiliului trebuie ocupată de judecători, Constituţia nu conţine nicio prevedere care ar interzice ca cealaltă componentă a Consiliului sau anumite mandate ale acestuia să fie deţinute de profesionişti în alte domenii decât dreptul (e.g. sociologie, ştiinţe politice etc.). Constituţia nu le garantează juriştilor deţinerea monopolului în privinţa mandatelor Consiliului Superior al Magistraturii. Chiar dacă atribuţiile Consiliului ţin de domeniul juridic, acesta prestează un serviciu public, iar deciziile sale au repercusiuni nu doar asupra juriştilor, ci şi asupra întregii societăţi. Totodată, pentru a evita aplicarea discreţionară a acestui criteriu, Curtea consideră că Parlamentul trebuie să descrie, printr-o lege organică, care sunt domeniile relevante pentru ocuparea funcţiei de membru non-judecător al Consiliului Superior al Magistraturii.
88. Cu referire la cea de-a treia condiţie, care prevede că candidatul nu trebuie să activeze în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti, la §133 din Avizul menţionat supra, Curtea a reţinut că aceasta se bazează pe faptul că membrii Consiliului Superior al Magistraturii trebuie să facă dovada independenţei şi imparţialităţii lor, obiectiv compatibil cu prevederile Constituţiei. Pe de altă parte, având în vedere faptul că nu există niciun scop legitim ca condiţia în discuţie să fie aplicată faţă de toţi angajaţii autorităţilor menţionate, Curtea a considerat că este necesar ca legislatorul să reglementeze la nivelul legii organice care funcţii cad sub incidenţa acestei condiţii. Totodată, pentru a evita posibilitatea eludării acestei condiţii de către Parlament, prin numirea unor foşti judecători în calitate de membri ai Consiliului pe poziţiile non-judecătorilor, creând în acest fel un monopol al judecătorilor în Consiliu, Curtea a considerat necesar ca legislatorul să nu se limiteze la activitatea prezentă a candidaţilor, dar să extindă această condiţie şi la trecutul profesional al candidaţilor. Spre exemplu, pentru a fi eficientă această condiţie, legislatorul ar putea stabili interdicţia candidării la funcţia de membru non-judecător al Consiliului Superior al Magistraturii dacă în trecut candidatul a activat în cadrul organelor puterii legislative, celor executive sau judecătoreşti. În acest mod, Parlamentul s-ar putea asigura că activitatea membrului non-judecător al Consiliului nu este influenţată de faptul că acesta a activat anterior în una din cele trei puteri ale statului.
89. În partea privind perioada care trebuie cuprinsă de această condiţie, la §134 din Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, Curtea a reţinut că această chestiune ţine de marja discreţionară a Parlamentului. Totuşi, Parlamentul trebuie să aibă în vedere că perioada în discuţie trebuie să fie rezonabilă pentru a-i permite unui observator obiectiv să considere că este puţin probabil ca activitatea membrului Consiliului Superior al Magistraturii să mai fie influenţată de faptul că a activat anterior în cadrul unei autorităţi legislative, executive sau judecătoreşti.
90. Cu privire la condiţia neafilierii politice a candidaţilor la funcţia de membru non-judecător al Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea observă că în nota informativă la proiectul de lege Guvernul menţionează că Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii va stabili în detaliu sensul acestei noţiuni. Astfel, Guvernul consideră că aplicarea interdicţiei de a fi membru al unui partid politic în privinţa membrilor non-judecători ai Consiliului nu este în măsură să asigure caracterul apolitic al candidatului. Limitarea acestei condiţii doar la calitatea de membru de partid reprezintă o abordare formalistă şi nu corespunde cu scopul proiectului de lege, care urmăreşte să nu admită intervenţia politicului în activitatea puterii judecătoreşti prin intermediul Consiliului.
91. Sub acest aspect, Curtea reţine că condiţia neafilierii politice a candidaţilor la funcţia de membru non-judecător al Consiliului Superior al Magistraturii are ca obiectiv depolitizarea activităţii Consiliului, obiectiv care este compatibil cu Constituţia. Curtea observă că textul „nu sunt afiliate politic” este deschis interpretărilor. Totuşi, având în vedere angajamentul Guvernului de a detalia noţiunea în discuţie în Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea reţine că acest aspect al sesizării corespunde limitelor de revizuire a Constituţiei. Totodată, Curtea menţionează că la descrierea acestei noţiuni este important ca Parlamentul să evite utilizarea formulărilor care ar permite aplicarea excesivă a acestei condiţii faţă de acţiuni politice nesemnificative ale candidaţilor.
92. Prin urmare, Curtea reţine că propunerea de a stabili o nouă redacţie a articolului 122 alin.(1) din Constituţie corespunde limitelor de revizuire a Constituţiei stabilite de articolul 142. În acelaşi timp, pentru a asigura aplicarea efectivă a acestor prevederi constituţionale, Parlamentul va reglementa prin lege organică: a) durata experienţei în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant; b) domeniile care sunt relevante pentru ocuparea funcţiei de membru non-judecător al Consiliului Superior al Magistraturii; c) funcţiile publice din cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti deţinerea cărora constituie un impediment în accederea la funcţia de membru non-judecător al Consiliului; d) condiţia care prevede că candidatul nu trebuie să activeze în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti trebuie aplicată atât în cazul în care candidatul activează la momentul participării la concurs, cât şi în cazul în care candidatul a activat o perioadă relevantă în cadrul acestor autorităţi până la desfăşurarea concursului; e) criteriile care pot fi utilizate pentru a se stabili dacă candidatul la funcţia de membru non-judecător al Consiliului este afiliat politic sau acţiunile care cad sub incidenţa acestei noţiuni.
X. Cu privire la procedura de alegere/numire a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii [articolul 122 alineatele (2), (3) şi (4)]
93. Cu titlu preliminar, Curtea observă că articolul 122 alin.(2) din proiect prevede că procedura şi condiţiile de alegere, numire şi încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii pot fi revocaţi, în condiţiile legii.
94. În motivarea acestei propuneri, Guvernul menţionează că, având în vedere caracterul rigid al modificării Constituţiei, este necesară stabilirea printr-o lege specială a procedurii şi a condiţiilor de alegere, numire, încetare şi revocare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii. Astfel, Guvernul notează că motivele de revocare, precum încălcările disciplinare grave, pronunţarea unei sentinţe de condamnare definitive sau existenţa altor motive obiective care fac imposibilă exercitarea funcţiei de membru al Consiliului, vor fi stabilite în Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii.
95. Cu privire la acest aspect al sesizării, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §143, Curtea a reţinut că deşi articolul 122 alin.(2) din proiect poate fi formulat printr-o singură propoziţie, pentru că revocarea reprezintă o modalitate de încetare a mandatului membrului Consiliului Superior al Magistraturii, sub aspect constituţional el nu prezintă vreo ingerinţă în valorile protejate de Constituţie.
96. Curtea constată că articolul 122 alin.(3) din proiect prevede că candidaţii la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectaţi prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, şi numiţi de Parlament cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi.
97. În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §149, Curtea a reţinut că selectarea prin concurs şi în baza unor criterii prestabilite a candidaţilor pentru funcţia de membru non-judecător al Consiliului Superior al Magistraturii este în măsură să evite numirile de către Parlament doar în baza criteriilor politice. Aceste condiţii sunt compatibile cu exigenţele Constituţiei. În acelaşi timp, Curtea a notat că pentru selectarea celor mai calificaţi candidaţi pentru funcţia de membru non-judecător al Consiliului şi pentru a se evita numirile politice este necesar ca Parlamentul să reglementeze la nivelul legii organice componenţa comisiei de concurs, care, pentru realizarea obiectivului stabilit prin acest amendament, trebuie să fie compusă din membri care inspiră încredere publicului.
98. Cu privire la numărul de voturi necesar pentru desemnarea membrilor non-judecători la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii [articolul 122 alin.(3) din proiect], Guvernul a menţionat că raţionamentul necesităţii unui număr mare de voturi din partea Parlamentului (trei cincimi din deputaţii aleşi) rezidă în faptul importanţei conlucrării majorităţii şi opoziţiei parlamentare în vederea selectării şi numirii celor mai potrivite persoane şi, în acelaşi timp, excluderii factorului politic în procedura de numire a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii de către Parlament.
99. În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §150, Curtea a reţinut că acest aspect al sesizării nu produce vreo ingerinţă în valorile protejate de Constituţie.
100. În acest sens, Comisia de la Veneţia a menţionat că pentru asigurarea legitimităţii democratice, dar şi pentru evitarea politizării, atunci când sunt numiţi membrii non-judecători de către parlament, aceştia trebuie votaţi cu o majoritate calificată în scopul asigurării că se va ajunge la un consens larg, cu majoritatea care urmăreşte un compromis cu minoritatea. Pentru a se evita impasurile, trebuie create mecanisme de deblocare (Opinia nr.928/2018 din 25 iunie 2018 cu privire la proiectul de lege privind modificarea legii Consiliului Judiciar şi a Judecătorilor din Muntenegru, CDL-AD(2018)015, §38; Opinia Comună nr.983/2020 privind proiectul revizuit al legii de modificare şi completare a Constituţiei în ceea ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată de Comisia de la Veneţia şi Directoratul general al drepturilor omului şi statului de drept (DGI) al Consiliului Europei la 19 iunie 2020, CDL-AD(2020)007, §25).
101. Cu privire la mecanismul de evitare a blocajelor la numirea membrilor non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea observă că articolul 122 alin.(4) din proiectul de lege stabileşte că acesta va fi reglementat prin lege.
102. Potrivit Comisiei de la Veneţia, mecanismele de evitare a blocajelor sunt importante pentru a asigura funcţionarea instituţiilor statului. Funcţia principală a mecanismului de evitare a blocajelor este tocmai aceea de a face ca procedura ordinară să funcţioneze, forţând atât majoritatea, cât şi minoritatea să găsească un compromis pentru a evita aplicarea mecanismului în discuţie. Într-adevăr, majorităţile calificate consolidează poziţia minorităţii parlamentare, în timp ce mecanismele de evitare a blocajelor corectează echilibrul. Evident, astfel de mecanisme nu ar trebui să acţioneze ca un factor care descurajează părţile să ajungă la un acord în baza unei majorităţi calificate din prima încercare. Dacă mecanismul de evitare a blocajelor nu este atractiv atât pentru majoritate, cât şi pentru minoritate, acesta poate sprijini procesul de încurajare a părţilor să ajungă la un acord (a se vedea Opinia nr.677/2012 din 15 octombrie 2013 cu privire la proiectul de amendamente la trei prevederi constituţionale referitoare la Curtea Constituţională, procurorul suprem de stat şi Consiliul judiciar din Muntenegru, CDL-AD(2013)028-e, §6-7; Opinia comună, CDL-AD(2020)007, §25).
103. Curtea reţine că Parlamentul are o marjă discreţionară largă în alegerea mecanismelor capabile să evite blocajele în numirea membrilor non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii. În acelaşi timp, este important ca mecanismul ales să nu fie supus modificărilor frecvente de conjunctură şi să nu eludeze procedura stabilită prin Constituţie pentru alegerea membrilor non-judecători ai Consiliului. Stabilirea unui număr mai mic de voturi necesare pentru alegerea membrilor non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, decât cel propus de Guvern pentru procedura obişnuită (trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi potrivit articolului 122 alin.(3) din proiectul de lege), va descuraja majoritatea parlamentară să ajungă la un acord cu opoziţia parlamentară la numirea membrilor non-judecători ai Consiliului, preferând mai curând să eludeze procedura stabilită prin Constituţie şi să recurgă la mecanismul prevăzut de lege. În acest sens, procedura de numire a membrilor non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, propusă de Guvern în proiectul de lege constituţională, poate deveni inaplicabilă atât timp cât majoritatea parlamentară va utiliza în mod regulat mecanismul stabilit printr-o lege organică.
104. Comisia de la Veneţia a menţionat că la reglementarea mecanismelor de evitare a blocajului numirii membrilor non-judecători ai Consiliului pot fi prescrise majorităţi diferite, în scădere, în încercările de votare ulterioare, dar dezavantajul constă în faptul că majoritatea poate să nu urmărească un consens în prima încercare, fiind conştientă că în încercările ulterioare candidatul său va prevala. Alte soluţii, probabil preferabile, includ utilizarea metodelor de vot proporţionale, recurgerea la implicarea diferiţilor actori instituţionali sau stabilirea de noi relaţii între instituţiile statului. Fiecare stat trebuie să-şi elaboreze propria formulă (Opinia CDL-AD(2013)028, §7-8; Opinia comună, CDL-AD(2020)007, §30).
105. Prin urmare, Curtea reţine că propunerea de a stabili o nouă redacţie a articolului 122 din Constituţie în partea ce ţine de alineatele (2), (3) şi (4) corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
XI. Cu privire la durata mandatului membrului Consiliului Superior al Magistraturii şi la imposibilitatea acestuia de a fi ales/numit pentru două mandate [articolul 122 alin.(5)]
106. Curtea observă că, în prezent, durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este stabilită de articolul 122 alin.(1) din Constituţie. Astfel, durata mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii este de patru ani.
107. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune, la articolul 122 alin.(5) din proiect, ca membrii Consiliului să fie aleşi sau numiţi pentru un mandat de şase ani.
108. Cu privire la acest aspect al sesizării, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §161-162, Curtea a reţinut că, spre deosebire de reglementarea actuală a duratei mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, mandatul de şase ani, propus de Guvern, nu echivalează cu durata mandatului Parlamentului. Acest fapt împiedică, pe de o parte, fiecare nouă componenţă a Parlamentului să reînnoiască componenţa Consiliului odată cu venirea la guvernare, iar pe de altă parte, le permite membrilor Consiliului Superior al Magistraturii numiţi de Parlament să fie independenţi de autoritatea care i-a numit. Totodată, Curtea a considerat că reglementarea în Constituţie a duratei mandatului de membru al Consiliului face ca acest mandat să se bucure de o mai mare stabilitate.
109. Aşadar, Curtea consideră că mărirea duratei mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii contribuie la consolidarea independenţei membrilor Consiliului, obiectiv care este compatibil cu exigenţele Constituţiei.
110. Cu referire la numărul de mandate care pot fi deţinute de către membrii Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea observă că în prezent Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabileşte, la articolul 9 alin.(1) teza a II-a, că membrii Consiliului nu pot fi aleşi pentru două mandate consecutiv.
111. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune ca interdicţia de a deţine două mandate să fie reglementată la nivelul Constituţiei. Curtea notează că în proiectul legii nu este indicat că se au în vedere două mandate consecutive. Prin urmare, o persoană care a deţinut calitatea de membru al Consiliului Superior al Magistraturii nu mai poate fi ales/numit în această funcţie.
112. Cu privire la acest aspect al sesizării, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §166, Curtea a reţinut că interdicţia de a deţine două mandate în funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii elimină riscul că membrul ales îşi va direcţiona întreaga activitate în Consiliu spre a fi reales. De asemenea, ea elimină eventuala părtinire în luarea deciziilor în vederea unei realegeri în funcţie, determină membrii Consiliului să acţioneze independent şi consolidează obligaţia de ingratitudine faţă de autoritatea care i-a numit în această funcţie. Reglementarea la nivelul Constituţiei a acestei interdicţii limitează marja discreţionară a legislativului.
113. Prin urmare, Curtea consideră că interdicţia de a deţine două mandate în funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii este în măsură să consolideze independenţa membrilor Consiliului, obiectiv care este compatibil cu exigenţele Constituţiei.
114. Aşadar, propunerea de a stabili o nouă redacţie a articolului 122 din Constituţie în partea ce ţine de alin.(5) corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
XII. Cu privire la exercitarea atribuţiilor de către Consiliul Superior al Magistraturii [articolul 123 alin.(1)]
115. Curtea observă că, în prezent, Constituţia nu reglementează expres posibilitatea constituirii organelor specializate ale Consiliului Superior al Magistraturii. Acest aspect este reglementat de articolul 7 alin.(1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, care prevede că organele specializate ale Consiliului sunt Colegiul pentru selecţia şi cariera judecătorilor, Colegiul de evaluare a performanţelor judecătorilor, Colegiul disciplinar şi Inspecţia judiciară.
116. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune ca articolul 123 alin.(1) din Constituţie să fie completat cu textul „Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate”.
117. Cu privire la acest aspect al sesizării, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §172, Curtea a reţinut că nicio prevedere din Constituţie nu-i interzice legislatorului să reglementeze posibilitatea constituirii organelor specializate ale Consiliului Superior al Magistraturii, organe concepute să asigure eficienţa activităţii Consiliului. Prin urmare, Curtea a considerat că includerea în Constituţie a unei prevederi care permite crearea unor organe specializate ale Consiliului nu produce vreo ingerinţă în valorile Constituţiei.
118. Aşadar, Curtea reţine că completarea articolului 123 alin.(1) din Constituţie cu textul propus în proiectul de lege corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
XIII. Cu privire la intrarea în vigoare a legii [articolul II alin.(1)]
119. Curtea observă că articolul II alin.(1) din proiectul de lege prevede că legea intră în vigoare la expirarea a şase luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Guvernul nu a motivat necesitatea amânării cu şase luni a intrării în vigoare a amendamentelor la Constituţie.
120. Cu privire la acest aspect al sesizării, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §177-178, Curtea a reţinut că articolul 76 din Constituţie, care stabileşte condiţiile de intrare în vigoare a legilor, prevede că legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei. În baza acestui articol, Parlamentul deţine o marjă discreţionară în materia stabilirii termenului intrării în vigoare a legilor. Totuşi, chiar şi în acest domeniu, marja sa este delimitată. Astfel, la stabilirea momentului intrării în vigoare a legilor, legislatorul trebuie să aibă în vedere dacă prin amânarea efectelor legii sau prin retroactivitatea ei pot fi încălcate valorile constituţionale. Curtea a observat că termenul de şase luni pentru intrarea în vigoare a amendamentelor la Constituţie ar putea fi necesar pentru armonizarea legilor organice cu amendamentele constituţionale. Totuşi, în vederea sporirii independenţei puterii judecătoreşti, care este o valoare constituţională, Curtea a considerat că termenul de intrare în vigoare a legii de modificare a Constituţiei, stabilit de articolul II alin.(1), în partea ce ţine de abrogarea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor (i.e. articolul 116 alin.(2) din proiectul de lege), ar putea fi redus.
XIV. Cu privire la situaţia judecătorilor cu termenul iniţial de numire în funcţie neexpirat [articolul II alin.(2)]
121. Curtea observă că articolul II alin.(2) din proiectul de lege prevede că judecătorii în privinţa cărora la data intrării în vigoare a legii de revizuire nu a expirat termenul iniţial de numire în funcţia de judecător, prin efectul legii, se consideră numiţi până la atingerea plafonului de vârstă.
122. În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §181, Curtea a reţinut că aceste prevederi nu afectează în vreun fel valorile Constituţiei. Dimpotrivă, ea asigură o trecere, prin efectul legii, de la termenul iniţial de numire în funcţie neexpirat la numirea până la atingerea plafonului de vârstă, fără a fi necesară parcurgerea altor proceduri suplimentare de către judecătorii în discuţie. În acest mod, judecătorii cu termenul iniţial de numire în funcţie neexpirat vor beneficia de stabilitatea mandatului lor imediat cu intrarea în vigoare a amendamentelor la Constituţie.
123. Aşadar, Curtea reţine că articolul II alin.(2) din proiectul de lege corespunde exigenţelor stabilite de Constituţie.
XV. Cu privire la situaţia membrilor Consiliului Superior al Magistraturii [articolul II alin.(3)]
124. Curtea observă că articolul II alin.(3) din proiectul de lege prevede că membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor îşi exercită mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleşi, membrii de drept îşi încetează mandatul la data intrării în vigoare a legii de revizuire a Constituţiei, iar mandatul profesorilor titulari urmează să fie confirmat pentru o perioadă de şase ani în total, cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi.
125. Curtea reţine că această prevedere reglementează trei aspecte: a) situaţia membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor; b) situaţia membrilor de drept ai Consiliului şi c) situaţia membrilor Consiliului din rândul profesorilor titulari.
126. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că durata mandatului membrilor judecători şi non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii este protejată de Constituţie. Astfel, articolul 122 alin.(1) din Constituţie prevede că Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi pentru o durată de patru ani.
127. Cu privire la situaţia membrilor Consiliului din rândul judecătorilor, în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, §189, Curtea a notat că aceştia nu vor fi afectaţi în vreun fel de intrarea în vigoare a amendamentelor la Constituţie, ei urmând să-şi exercite mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleşi. Aşadar, dispoziţiile articolului II alin.(3) din proiectul de lege nu afectează durata mandatului membrilor judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, fapt care le face compatibile cu prevederile constituţionale.
128. De asemenea, cu privire la situaţia membrilor de drept ai Consiliului, la §190 din Avizul menţionat supra, Curtea a notat că, din momentul intrării în vigoare a amendamentelor la Constituţie, mandatul lor va înceta prin efectul legii. Curtea a considerat că, în acest caz, încetarea mandatului reprezintă o consecinţă firească a excluderii membrilor de drept, prin dispoziţiile articolului 122 alin.(1) din proiectul de lege, din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii. Încetarea, prin efectul legii, a mandatelor membrilor de drept ai Consiliului nu încalcă prevederile Constituţiei. În primul rând, Constituţia stabileşte, la articolul 122 alin.(1), că doar membrii judecători şi membrii profesori titulari ai Consiliului sunt aleşi pentru o durată de patru ani, fără a face referire la membrii de drept. În al doilea rând, Procurorul General şi Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie beneficiază de securitatea mandatului sau în cazul ministrului justiţiei de privilegiile mandatului, garantate de prevederile legilor speciale care le reglementează activitatea, iar calitatea de membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii o deţin în virtutea obligaţiilor funcţionale, nu pentru că au fost aleşi în această funcţie.
129. Prin urmare, Curtea reţine că încetarea, ope legis, a mandatului membrilor de drept, la fel ca şi excluderea lor din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, este de natură să consolideze independenţa acestei autorităţi.
130. Cu referire la situaţia membrilor Consiliului din rândul profesorilor titulari, Curtea observă că versiunea anterioară a proiectului de lege prevedea înlăturarea automată din funcţie a membrilor non-judecători la data intrării în vigoare a amendamentelor constituţionale (cu posibilitatea înscrierii în concurs în baza noilor reguli). Prin Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, Curtea a reţinut că înlăturarea automată din funcţie a membrilor non-judecători ai Consiliului reprezintă o măsură disproporţionată şi, prin urmare, contravine Constituţiei. Spre deosebire de proiectul anterior, proiectul actual prevede că, la data intrării în vigoare a legii constituţionale, ei urmează să fie confirmaţi pentru o perioadă de şase ani în total, cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi [a se vedea articolul II alin.(3) teza a III-a din proiectul de lege].
131. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea observă că necesitatea confirmării în funcţie, din momentul intrării în vigoare a proiectului de lege, afectează securitatea mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari, care au fost aleşi în funcţie pentru o durată de patru ani, aşa cum prevede articolul 122 alin.(1) din Constituţie.
132. În Nota informativă la amendamentele Constituţiei, Guvernul nu a prezentat argumente cu privire la scopul legitim al confirmării în funcţie de către Parlament a membrilor aleşi din rândul profesorilor titulari. Pe de altă parte, Curtea observă că la adoptarea acestei măsuri Guvernul a avut în vedere opiniile Comisiei de la Veneţia, care a stabilit că numirea celor patru membri non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, prin Hotărârea Parlamentului nr.53 din 17 martie 2020, este controversată şi neconsensuală. În particular, Comisia de la Veneţia a notat că numirea în funcţie a membrilor non-judecători ai Consiliului a avut loc fără participarea opoziţiei parlamentare şi că în acea perioadă noile reguli privind alegerea membrilor non-judecători erau discutate în societate în cadrul amendamentelor constituţionale (a se vedea Opinia comună nr.983/2020 privind proiectul legii de modificare şi completare a Constituţiei în ceea ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată de Comisia de la Veneţia şi Directoratul general al drepturilor omului şi statului de drept (DGI) al Consiliului Europei la 20 martie 2020, CDL-AD(2020)001, §57-60; Opinia comună, CDL-AD(2020)007, §38, 40 şi 41).
133. Astfel, Curtea observă că prin măsura confirmării în funcţie a membrilor non-judecători de către Parlament Guvernul acceptă, pe de o parte, faptul că desemnarea celor patru membri non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, prin Hotărârea Parlamentului nr.53 din 17 martie 2020, este controversată şi lipsită de consens şi propune, pe de altă parte, redresarea acestui viciu. Prin urmare, Curtea conchide că prin această măsură Guvernul urmăreşte să consolideze legitimitatea şi independenţa membrilor non-judecători ai Consiliului care au fost aleşi recent de către Parlament. Curtea admite că obiectivul urmărit de Guvern este compatibil cu asigurarea „ordinii publice”, care reprezintă un scop legitim, în sensul articolului 54 alin.(2) din Constituţie.
134. Cu privire la proporţionalitatea măsurii, Curtea reţine că esenţa acestui caz constă în asigurarea unui echilibru corect între securitatea mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, pe de o parte, şi ordinea publică, pe de altă parte, la adoptarea măsurii cu privire la confirmarea mandatului membrilor non-judecători din cadrul Consiliului de către Parlament.
135. Curtea observă că, în opinia sa recentă, Comisia de la Veneţia a menţionat că dacă în versiunea anterioară articolul II alin.(3) prevedea înlăturarea automată din funcţie a membrilor non-judecători la data intrării în vigoare a amendamentelor constituţionale (cu posibilitatea unei noi înscrieri în concurs în baza noilor reguli), proiectul actual nu prevede o asemenea încetare automată, ci prevede, în schimb, că mandatul trebuie reconfirmat de o majoritate de trei cincimi din deputaţii aleşi. Chiar dacă ambele proceduri din cele două versiuni diferite ale proiectului de articol II alin.(3) pot conduce, de fapt, la înlăturarea lor din funcţie, şansele că acest rezultat se va produce sunt diferite în mod clar. Conceptul confirmării pe baza unui sprijin mai mare poate contribui la continuitatea exerciţiului mandatului de către profesorii titulari, la asigurarea tranziţiei spre o autoritate cu un mandat mai influent şi spre o independenţă mai mare faţă de politic, în viitor. Procesul de confirmare poate fi, aşadar, justificat de context şi de schimbarea rolului, în special aşa cum este prevăzut în proiectul de amendare, că în viitor Consiliul Superior al Magistraturii va avea rolul precis de „garant al independenţei autorităţii judecătoreşti”. Mai mult, rolul membrilor non-judecători constă în aducerea unei perspective non-judecătoreşti independente în Consiliu. În acest sens, ei au nevoie de un mandat public. Un mandat reînnoit şi o confirmare politică reînnoită pentru membrii non-judecători poate restabili o independenţă afectată. De asemenea, modificarea componenţei Consiliului Superior al Magistraturii nu va conduce la înlocuirea membrilor aleşi de majoritatea anterioară, ci a membrilor aleşi acum câteva luni de această majoritate, fără participarea opoziţiei. În acest sens, Comisia de la Veneţia a considerat că măsura confirmării în funcţie a membrilor non-judecători ai Consiliului de către Parlament nu pare disproporţionată, în sensul în care se poate considera în mod rezonabil că asigură un echilibru corect între cele două interese care vin în conflict – securitatea mandatului membrilor non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii şi nevoia de a menţine ordinea publică. Principiul proporţionalităţii permite şi justifică norma de tranziţie, având în vedere interesul public care prevalează pentru consolidarea legitimităţii şi a independenţei membrilor non-judecători, în comparaţie cu securitatea mandatului membrilor Consiliului. În fine, Comisia a notat că măsura confirmării în funcţie, în contextul viciilor admise de către Parlament la alegerea recentă a membrilor non-judecători, face posibilă asigurarea independenţei Consiliului Superior al Magistraturii de politic, iar acest fapt este conform cu bunele-practici europene (a se vedea Opinia amicus curiae comună urgentă nr.1003/2020 privind cele trei întrebări cu caracter juridic referitoare la mandatul membrilor autorităţilor de rang constituţional, CD-PI(2020)014, §24-25, 30-31, 41-42).
136. Curtea reţine că în cazul în care autorităţile consideră că procedura de alegere a membrilor non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii a fost viciată, ele deţin o marjă discreţionară în alegerea măsurilor care pot conduce la redresarea situaţiei. Rolul Curţii în acest caz este să verifice dacă măsura de redresare a situaţiei are vreo legătură cu obiectivul urmărit de autorităţi. Revenind la această cauză, Curtea reţine că, potrivit Guvernului, prin confirmarea în funcţie de către Parlament cu participarea opoziţiei parlamentare poate fi consolidată legitimitatea şi independenţa membrilor non-judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, care anterior au fost aleşi fără participarea opoziţiei parlamentare. Curtea admite că măsura confirmării în funcţie a membrilor non-judecători este capabilă să realizeze obiectivul urmărit de către autorităţi, obiectiv care este compatibil cu Constituţia.
137. Aşadar, Curtea consideră că articolul II alin.(3) din proiectul de lege corespunde exigenţelor stabilite de Constituţie.
Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.c), 140 alin.(2) şi 141 alin.(2) din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 63 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională adoptă următorul
AVIZ:
1. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova înaintată de Guvern este prezentată de subiectul autorizat şi corespunde procedurii stabilite de articolele 102 alin.(4) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.
2. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova corespunde limitelor temporale de revizuire stabilite de articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie.
3. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova corespunde limitelor materiale de revizuire stabilite de articolul 142 alin.(2) din Constituţie.
4. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.730 din 30 septembrie 2020, respectă condiţiile de revizuire a Constituţiei şi poate fi prezentat spre examinare Parlamentului.
5. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova poate fi adoptat de Parlament după cel puţin şase luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare.
6. Prezentul Aviz este definitiv, nu poate fi supus niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
| PREŞEDINTE | Domnica MANOLE |
| Nr.2. Chişinău, 3 decembrie 2020. |
OPINIA SEPARATĂ A JUDECĂTORULUI SERGHEI ŢURCAN,
expusă în temeiul articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea
Constituţională nr.317 din 13 decembrie 1994 şi articolului 67 din
Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995
Consider imperioasă revizuirea prevederilor constituţionale referitoare la justiţie în vederea consolidării autorităţii judecătoreşti şi a independenţei judecătorilor şi susţin majoritatea completărilor şi modificărilor Constituţiei propuse de Guvern în proiectul legii constituţionale aprobat prin Hotărârea nr.730 din 30 septembrie 2020, avizate pozitiv de Curtea Constituţională prin Avizul nr.2 din 3 decembrie 2020.
În acelaşi timp, consider că orice obiectiv nobil poate fi atins numai cu respectarea strictă şi necondiţionată a prevederilor Constituţiei şi a jurisprudenţei Curţii Constituţionale.
În acest context, menţionez că prin Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020 Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra iniţiativei Guvernului de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova (sesizarea nr.105c/2020). Prin acest Aviz, unele prevederi din proiectul de lege constituţională prezentat de Guvern au fost avizate pozitiv în integralitatea lor, unele prevederi au fost avizate pozitiv parţial, iar altele au fost avizate negativ. Curtea a decis că pentru ca proiectul să poată fi prezentat Parlamentului pentru examinare, Guvernul trebuie să înlăture deficienţele constatate de Curte şi să solicite în mod repetat avizul Curţii Constituţionale asupra proiectului de lege modificat (a se vedea §206 din Avizul citat).
În conformitate cu prevederile constituţionale (articolele 135 alin.(1) lit.c) şi 141 alin.(2) din Constituţie), Curtea Constituţională are competenţa de a se pronunţa asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei, iar proiectele de legi constituţionale pot fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale. În jurisprudenţa sa, Curtea a notat că interpretarea textului constituţional, în sensul atribuirii unui rol pur formal Curţii Constituţionale în cadrul procedurii de avizare a unui proiect de lege privind revizuirea Constituţiei, ar fi de natură să golească de conţinut această competenţă a sa. Or, această competenţă i-a fost conferită de constituantă având în vedere tocmai rolul şi poziţia pe care Curtea o ocupă în cadrul sistemului politic şi juridic al societăţii, rol şi poziţie care îi permit să analizeze amendamentele în mod imparţial, departe de tentaţia actorilor politici de a lua decizii de conjunctură (a se vedea HCC nr.7 din 4 martie 2016, §97).
În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că textul „hotărârile Curţii Constituţionale” din articolul 140 alin.(2) din Constituţie nu distinge nici în funcţie de tipurile actelor pe care Curtea le pronunţă (hotărâre, decizie, aviz), nici în funcţie de conţinutul acestora. Astfel, noţiunea de „hotărâre” este una generală şi cuprinde toate tipurile de acte ale Curţii: hotărâre, decizie, aviz. Orice act al Curţii Constituţionale (hotărâre, aviz, decizie) pronunţat în legătură cu exercitarea unei competenţe prevăzute expres în Constituţie este definitiv şi nu poate fi supus niciunei căi de atac. Indiferent de natura hotărârilor Curţii, ele îşi produc efectele pe care Constituţia le conferă în raport cu atribuţia exercitată de Curte, forţa lor juridică neputând fi contestată sau confirmată de nicio altă autoritate publică (a se vedea HCC nr.5 din 25 februarie 2020, §140; HCC nr.9 din 26 martie 2020, §62; HCC nr.20 din 9 iulie 2020, punctul 2 din Dispozitiv, §34, 36, 37, 44).
Astfel, orice autoritate publică are obligaţia constituţională de a respecta şi de a executa actele Curţii Constituţionale. Respectarea hotărârilor Curţii Constituţionale este o condiţie necesară şi esenţială pentru buna-funcţionare a autorităţilor publice ale statului şi pentru afirmarea statului de drept (HCC nr.33 din 10 octombrie 2013, §52).
Observ că în această cauză, spre deosebire de situaţia precedentă, Guvernul a respectat procedura de iniţiere a revizuirii Constituţiei stabilită de articolele 102 alin.(4) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie (a se vedea Opinia mea separată disidentă la Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020).
În acelaşi timp, constat că, prin Hotărârea nr.730 din 30 septembrie 2020, Guvernul a aprobat un proiect de lege constituţională fără să ţină cont de unele considerente ale Curţii Constituţionale expuse în Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020. Examinând conţinutul acestui proiect, se poate observa că acesta este practic identic cu cel avizat anterior de Curte, cu excepţia faptului că Guvernul a prezentat într-o nouă formulă articolul II alin.(3) din proiect cu referire la mandatul membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari, care anterior a fost avizat negativ de Curte. Astfel, Guvernul a ignorat concluziile Curţii Constituţionale privind neconformitatea unor texte din proiectul avizat cu limitele materiale de revizuire a Constituţiei, expuse în punctul 3 literele a), b) şi c) din dispozitivul Avizului menţionat supra.
Remarc faptul că, în viziunea Comisiei de la Veneţia şi a Directoratului General pentru Drepturile Omului şi Preeminenţa Dreptului al Consiliului Europei, nota informativă anexată la proiectul de revizuire a Constituţiei trebuia să conţină o analiză juridică referitoare la modul în care acest proiect abordează chestiunile ridicate de Curtea Constituţională în Avizul din 22 septembrie 2020 privind versiunea anterioară a proiectului de revizuire (a se vedea Opinia amicus curiae comună urgentă nr.1003/2020 a Comisiei de la Veneţia şi a Directoratului General pentru Drepturile Omului şi Preeminenţa Dreptului (DGI) al Consiliului Europei privind cele trei întrebări cu caracter juridic referitoare la mandatul membrilor autorităţilor de rang constituţional, adoptată la 16 noiembrie 2020, în conformitate cu prevederile articolului 14 a) din Regulamentul de procedură al Comisiei de la Veneţia, CD-PI(2020)014, §27, 44).
Constat că în Nota informativă la proiectul legii pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova, aprobat prin Hotărârea nr.730 din 30 septembrie 2020, nu există nicio menţiune referitoare la Avizul Curţii nr.1 din 22 septembrie 2020. Mai mult, Guvernul nu a argumentat de ce a ignorat Avizul Curţii şi nu a înlăturat deficienţele constatate de Curte, menţionate supra.
În aceste circumstanţe, Guvernul nu a respectat principiul loialităţii constituţionale (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, §49; HCC nr.33 din 10 octombrie 2013, §50; HCC nr.30 din 8 decembrie 2015, §43; DCC nr.3 din 17 februarie 2014, §30; DCC nr.96 din 6 august 2020, §40), fapt care, în opinia mea, nu putea fi neglijat de Curtea Constituţională.
| JUDECĂTOR AL CURŢII CONSTITUŢIONALE | Serghei ŢURCAN |
| 3 decembrie 2020 |
