A V I Z

asupra iniţiativei de revizuire a articolului 70

din Constituţia Republicii Moldova

(imunitatea deputatului)

(Sesizarea nr.38c/2016)

 

nr. 4  din  18.04.2016

 

Monitorul Oficial nr.114-122/34 din 29.04.2016

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dnei Sorina Munteanu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 11 aprilie 2016

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Adoptă următorul aviz:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 11 aprilie 2016 de către un grup de deputaţi în Parlament, în temeiul prevederilor articolelor 135 alin.(1) lit.c) şi 141 alin.(1) lit.b) din Constituţia Republicii Moldova, articolului 4 alin.(1) lit.c) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolelor 4 alin.(1) lit.c), 38 alin.(2) şi 63 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Deputaţii semnatari ai iniţiativei de revizuire a Constituţiei sunt: Andrian Candu, Marian Lupu, Serghei Sîrbu, Raisa Apolschii, Oleg Sîrbu, Valentina Buliga, Marcel Răducan, Corneliu Padnevici, Nicolai Dudoglo, Valentina Stratan, Constantin Ţuţu, Eugeniu Nichiforciuc, Serghei Chiseliov, Lidia Lupu, Valentina Rotaru, Demian Caraseni, Elena Bacalu, Corneliu Dudnic, Vladimir Andronachi, Lilian Carp, Roman Boţan, Veaceslav Untilă. Anatolie Zagorodnîi, Igor Vremea, Boris Golovin, Alina Zotea, Ion Apostol, Petru Ştirbate, Ştefan Vlas, Petru Cosoi, Nicolae Juravschi, Nae-Simion Pleşca, Ion Balan, Vladimir Hotineanu, Valerian Bejan, Iurie Dîrda, Ion Casian, Vladimir Vitiuc şi Violeta Ivanov – în total 39 de persoane.

3. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei prevede următoarele:

„Articol unic – Articolul 70 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.1), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

în titlu, cuvintele „şi imunităţi” se exclud;

alineatul (3) se exclude.”

 

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

4. Prevederile relevante ale Constituţiei Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140), sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[...] (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 60

Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ

„(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

(2) Parlamentul este compus din 101 deputaţi.”

Articolul 63

Durata mandatului

„(1) Parlamentul este ales pentru un mandat de 4 ani [...].

(3) Mandatul Parlamentului se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituţia şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.”

Articolul 70

Incompatibilităţi şi imunităţi

„(1) Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice.

(2) Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.

(3) Deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa.”

Articolul 71

Independenţa opiniilor

„Deputatul nu poate fi persecutat sau tras la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile exprimate în exercitarea mandatului.”

Articolul 72

Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

[...]”

Articolul 135

Atribuţiile [Curţii Constituţionale]

„(1) Curtea Constituţională:

[...]

c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;

[...]”

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

„(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

[...]

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

[...]

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”

Articolul 142

Limitele revizuirii

„(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituţiei

„(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”

5. Prevederile relevante ale Legii nr.39 din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament (republicată în M.O., 2005, nr.59-61, art.201) sunt următoarele:

„Art.10. – (1) Deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată pe cauză penală ori contravenţională fără încuviinţarea prealabilă a Parlamentului după ascultarea sa. [...]”

ÎN DREPT

6. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă posibilitatea revizuirii Constituţiei în vederea excluderii inviolabilităţii parlamentare.

7. Potrivit prevederilor în vigoare ale articolului 70 din Constituţie, deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa.

8. Prin proiectul de lege înaintat se propune abrogarea alineatului (3) din articolul 70 din Constituţie, precum şi excluderea sintagmei „şi imunităţi” din titlul articolului.

9. Competenţa Curţii Constituţionale de a soluţiona prezenta cauză este prevăzută de dispoziţiile art.135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, potrivit cărora Curtea Constituţională se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei.

 

I. ASPECTE GENERALE PRIVIND MODIFICAREA CONSTITUŢIEI

10. Constituţia reprezintă cadrul juridic fundamental, în ceea ce priveşte conţinutul normativ, dar şi cadrul juridic suprem, ca forţă juridică, pentru organizarea şi funcţionarea statului şi a societăţii, ea fiind sursa tuturor reglementărilor juridice.

11. În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2014, Curtea Constituţională a menţionat că:

„21. Protecţia Constituţiei Republicii Moldova se exprimă atât în limitele revizuirii prevăzute de articolul 142 din Constituţie, cât şi în rigiditatea procedurilor prevăzute pentru adoptarea revizuirii.”

12. Cu referire la problema revizuirii Constituţiei, în Hotărârea nr.57 din 3 noiembrie 1999 privind interpretarea art.75, art.141 şi 143 din Constituţie, Curtea a menţionat:

„3. În opinia Curţii Constituţionale, revizuirea Constituţiei constă în modificarea acesteia prin reformularea, abrogarea anumitor norme sau prin adăugarea unui text nou.”

13. În ceea ce priveşte garanţiile de protecţie a Constituţiei Republicii Moldova, în aceeaşi Hotărâre nr.57 din 3 noiembrie 1999, Curtea Constituţională a statuat că:

„În calitatea sa de aşezământ scris şi sistematic, de lege supremă în sistemul juridic normativ, Constituţia Republicii Moldova este relativ rigidă, în sensul că ea admite revizuirea, dar numai pentru un sistem tehnic prestabilit vizând iniţiativa de revizuire (art.141), limitele revizuirii (art.142) şi procedura acesteia (art.143).”

14. În Hotărârea nr.7 din 4 martie 2016 privind controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Legii nr.1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova, Curtea a menţionat că prevederile constituţionale referitoare la revizuirea Constituţiei sunt determinate de noţiunea, natura şi scopul Constituţiei înseşi. În acest sens, orice revizuire poate fi operată doar cu respectarea principiilor supremaţiei Constituţiei, stabilităţii acesteia, unităţii materiei şi echilibrului valorilor consacrate prin Legea Supremă, precum şi a atribuţiei Curţii Constituţionale de a se pronunţa în privinţa iniţiativelor de revizuire a Constituţiei în cadrul competenţei partajate a Parlamentului şi a Curţii în procesul de modificare a Constituţiei. Nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituţiei care ar afecta armonia prevederilor Constituţiei sau armonia valorilor consacrate prin acestea. Or, natura Constituţiei de act cu forţă juridică supremă şi ideea de constituţionalitate implică faptul că nu există şi nici nu pot exista lacune sau contradicţii interne ale Constituţiei.

15. În acelaşi timp, în hotărârea menţionată, Curtea a subliniat că în sensul articolului 135 alin.(1) lit.c) coroborat cu prevederile articolului 141 alin.(2) din Constituţie, după pronunţarea avizului de către Curtea Constituţională, nu se admit intervenţii în textul proiectului legii de revizuire a Constituţiei, iar ignorarea sau depăşirea acestuia pot servi drept temei pentru nulitatea modificărilor astfel operate.

16. Prin urmare, pentru a fi constituţională, orice revizuire a Constituţiei, indiferent de motivele invocate şi de procedeul utilizat, trebuie să se încadreze în ordinea constituţională existentă şi să respecte procedura prevăzută de Titlul VI din Legea Supremă.

 

II. CU PRIVIRE LA PROPUNEREA LEGISLATIVĂ DE MODIFICARE A CONSTITUŢIEI

1. Prevederile şi scopul proiectului

17. Proiectul de lege constituţională a fost elaborat în vederea anulării instituţiei imunităţii parlamentare garantate de Constituţie.

18. Potrivit autorilor proiectului, excluderea imunităţii parlamentare nu afectează independenţa deputaţilor. Or, aceştia vor continua să beneficieze de protecţia garantată la articolul 71 din Constituţie („Independenţa opiniilor”), care este absolută şi perpetuă. Astfel, deputatul nu va putea fi tras la răspundere penală, civilă sau contravenţională pentru voturile sau opiniile exprimate în executarea mandatului.

 

2. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei

19. Potrivit articolului 141 din Constituţie:

„Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot [...];

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

c) Guvern.”

20. În prezenta cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei este înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de un grup de 39 deputaţi, număr care depăşeşte o treime de deputaţi în Parlament.

21. Prin urmare, dreptul de iniţiativă legislativă privind revizuirea Constituţiei a fost exercitat cu respectarea prevederilor art.141 alin.(1) lit.b) din Constituţie.

 

3. Limitele revizuirii Constituţiei

22. În ceea ce priveşte limitele revizuirii, articolul 142 din Constituţie prevede următoarele:

„(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

23. Textul citat reglementează condiţii de constituţionalitate intrinsecă a iniţiativei de revizuire (alin.(1) şi (2) ale art.142) şi de constituţionalitate extrinsecă a acesteia (alin.(3) al art.142).

a) Constituţionalitatea extrinsecă (limitele temporale)

24. Sub aspectul constituţionalităţii extrinseci, cu privire la împrejurările revizuirii Constituţiei, textul articolului 142 alin.(3) din Legea fundamentală, care interzice revizuirea Constituţiei pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război, coroborează cu cel al articolului 63 alin.(3) teza a doua din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul nu poate revizui Constituţia în perioada în care mandatul se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe.

25. De asemenea, limitele temporale includ termenul de adoptare a iniţiativei de revizuire a Constituţiei.

26. În conformitate cu articolul 143 din Constituţie, care reglementează modificarea Constituţiei, o lege cu privire la modificarea Constituţiei poate fi adoptată după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare.

27. Curtea constată că, în momentul iniţierii revizuirii Constituţiei în prezenta cauză, nu subzistă niciuna dintre situaţiile la care fac referire textele constituţionale menţionate, fiind întrunite condiţiile de constituţionalitate extrinsecă a iniţiativei de revizuire.

b) Constituţionalitatea intrinsecă (limitele materiale)

1.1. Consideraţii generale

28. Pronunţarea cu privire la constituţionalitatea intrinsecă (limitele materiale) impune analiza modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile art.142 alin.(1) şi alin.(2) din Constituţie, pentru a determina dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse au ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

29. De asemenea, Curtea va examina dacă modificările constituţionale propuse nu contravin altor prevederi constituţionale şi dacă vor asigura aplicabilitatea în ansamblu a acestora fără a se exclude reciproc.

1.2. Excluderea inviolabilităţii parlamentare

30. Curtea reţine că în propunerea de revizuire a Constituţiei se abrogă alineatul (3) al articolului 70, care prevede că „Deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa”.

31. Curtea reaminteşte că imunitatea parlamentară, în esenţa sa, are două componente: libertatea de exprimare şi inviolabilitatea deputatului. Din practica internaţională, se observă că statele acordă prioritate protecţiei componentei ce ţine de libertatea de exprimare, iar garanţiile privind inviolabilitatea deputatului variază în funcţie de tradiţiile juridice ale fiecărui stat în parte.

32. În acest context, Curtea relevă constatările Comisiei de la Veneţia cu referire la inviolabilitatea parlamentară, după cum urmează:

„184. Comisia de la Veneţia consideră că regulile ce reglementează inviolabilitatea parlamentară nu sunt o parte necesară a unei democraţii moderne. Într-un sistem politic bine funcţional, membrii Parlamentului se bucură de o protecţie adecvată cu ajutorul altor mecanisme şi nu au nevoie de o imunitate specială de acest gen.

185. Comisia de la Veneţia, cu toate acestea, recunoaşte că regulile ce prevăd inviolabilitatea pot, în unele state, să îndeplinească funcţia democratică de protecţie a Parlamentului ca instituţie, şi în particular a opoziţiei parlamentare, de o presiune necorespunzătoare sau hărţuire din partea executivului, puterii judecătoreşti sau din partea altor oponenţi politici. Regulile ce instituie inviolabilitatea parlamentară pot, prin urmare, să fie justificate acolo unde alte măsuri de protecţie a membrilor parlamentului nu sunt adecvate. Dar ele trebuie să fie întotdeauna interpretate şi aplicate într-o manieră restrictivă. Astfel de norme trebuie să fie supuse unor limitări şi condiţii, şi trebuie să existe întotdeauna posibilitatea ridicării imunităţii, urmând o procedură clară şi imparţială.”

[Raportul cu privire la limitele şi ridicarea imunităţilor parlamentare (CDL-AD(2014)011), aprobat în cadrul celei de-a 98-a reuniuni plenare din 21-22 martie 2014]

33. În ceea ce priveşte evitarea impunităţii deputaţilor, susţinută de autorii iniţiativei de revizuire a Constituţiei, Curtea menţionează Rezoluţia Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (APCE) nr.1490 (2006) cu privire la interpretarea Articolului 15.a din Acordul General referitor la privilegii şi imunităţi al Consiliului Europei, Rezoluţia APCE nr.1325 (2003) şi Recomandarea APCE nr.1602 (2003) referitoare la imunităţile membrilor Adunării parlamentare, în care se stipulează că imunităţile sunt acordate pentru conservarea integrităţii Adunării şi pentru a se asigura independenţa membrilor săi în exercitarea mandatului lor european.

34. Astfel, Curtea subliniază că imunitatea parlamentară este justificată de necesitatea protecţiei mandatului parlamentar, ca garanţie a înfăptuirii prerogativelor constituţionale, având ca scop protejarea parlamentarului împotriva unor măsuri represive, arbitrare, ce ar putea fi luate de puterea politică şi ar afecta independenţa acestuia.

35. Totodată, din analiza comparativă a prevederilor constituţionale şi a propunerii legislative de revizuire, Curtea observă că prevederi privind imunitatea se regăsesc şi în privinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Din această perspectivă, propunerea de modificare doar a dispoziţiilor art.70 alin.(3), referitoare la suprimarea inviolabilităţii membrilor Parlamentului, apare ca fiind discriminatorie, de natură a genera o inegalitate de tratament juridic între persoane care dobândesc mandatul prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

36. Cu toate acestea, Curtea a reţinut în jurisprudenţa sa că Parlamentul este unica autoritate competentă să decidă asupra instituirii, excluderii sau limitării imunităţii deputaţilor.

37. În conformitate cu cele expuse, Curtea reaminteşte că s-a pronunţat pozitiv asupra problemei excluderii inviolabilităţii deputaţilor prin Avizele nr.1 din 25 ianuarie 2001 şi nr.1 din 25 noiembrie 2011 asupra proiectelor de lege pentru modificarea şi completarea articolelor 70 şi 71 din Constituţia Republicii Moldova, precum şi prin Avizul nr.2 din 10 noiembrie 2015 asupra iniţiativei civice de revizuire a articolelor 60, 70, 78, şi 89 din Constituţie prin referendum republican.

38. Prin urmare, modificările constituţionale propuse de autorii proiectului de lege în vederea excluderii inviolabilităţii parlamentare corespund exigenţelor privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului şi nu sunt de natură să conducă la suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau garanţiilor acestora.

39. În lumina celor menţionate supra, analiza conţinutului proiectului de lege constituţională denotă că acesta nu depăşeşte limitele revizuirii prevăzute de articolul 142 alin.(2) din Constituţie.

Pentru considerentele expuse, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.c) şi 141 alin.(2) din Constituţie, articolului 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(1) şi 63 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională adoptă următorul

AVIZ:

1. Iniţiativa de revizuire a articolului 70 din Constituţie, provenind de la un grup de 39 deputaţi, este prezentată de subiectul autorizat şi, în acest sens, este conformă prevederilor articolului 141 alin.(1) lit.b) din Constituţie.

2. Proiectul de lege constituţională privind modificarea articolului 70 din Constituţie nu depăşeşte limitele de revizuire impuse de dispoziţiile articolului 142 alin.(2) din Constituţie şi poate fi înaintat spre examinare Parlamentului.

3. Proiectul de lege constituţională privind modificarea articolului 70 din Constituţie poate fi adoptat după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei de modificare a Constituţiei.

4. Prezentul aviz este definitiv, nu poate fi supus nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

 

 

OPINIE SEPARATĂ

(CONCURENTĂ)

 

1. Am votat în favoarea avizării pozitive a proiectului de modificare a articolului 70 din Constituţie, deoarece consider că prin proiectul dat nu se depăşesc limitele revizuirii stabilite de articolul 142 din Constituţie. În acelaşi timp, consider că instituţia imunităţii parlamentare nu poate fi analizată in abstractio, fără a ţine cont de funcţionalitatea sistemului politic din ţară. Din această perspectivă, este absolut eronat de a trata imunitatea parlamentară exclusiv ca un privilegiu oferit de Constituţie parlamentarului, ca o posibilitate de a se eschiva de la răspunderea penală, ignorând cu desăvârşire cealaltă dimensiune a acestei instituţii – cea de procedură specială de protecţie a acestuia faţă de acţiunile abuzive ori insuficient fondate din partea puterii politice.

2. Pornind de la starea democraţiei şi justiţiei în Republica Moldova, imunitatea parlamentară trebuie tratată, în principal, ca o instituţie de drept constituţional, ce are ca scop protejarea parlamentarului împotriva unor măsuri represive, arbitrare, ce ar putea fi luate de puterea politică şi ar afecta independenţa acestuia. Consider că este eronată intenţia autorilor proiectului de a diminua garanţiile de independenţă a deputaţilor, scontând un rezultat iluzoriu de creştere a integrităţii parlamentarilor. În contextul particular al Republicii Moldova, vulnerabilizarea parlamentarilor în raport cu organele represive ale statului riscă să afecteze esenţa parlamentarismului, ca sistem în care Parlamentul ales de popor influenţează şi controlează celelalte organe ale statului. În final, am putea să ajungem să constatăm că nu vom mai avea parlamentarism ca atare, dar nici parlamentari integri.

3. Curtea Europeană a recunoscut faptul că statele acordă o imunitate parlamentară, mai mult sau mai puţin extinsă, şi că aceasta este o practică de lungă durată, care vizează scopurile legitime care sunt protecţia libertăţii de exprimare a Parlamentului şi menţinerea separării puterilor legislativă şi judiciară (A v. Marea Britanie, §75-78, Cordova (nr.1), §55, Cordova (nr.2), §56 şi De Jorio, §49). Diferitele forme în care se poate manifesta imunitatea parlamentară pot, de fapt, să servească protecţiei unei democraţii politice eficiente, piatră unghiulară a sistemului Convenţiei, tocmai în măsura în care acestea tind să protejeze autonomia legislativă şi opoziţia parlamentară.

4. Mi-am expus şi anterior rezervele faţă de eliminarea imunităţii parlamentare în Opinia separată la Avizul din 25 noiembrie 2011. La o distanţă de cinci ani, constat că toate argumentele expuse în acea opinie separată sunt perfect valabile şi astăzi şi nu am nici un motiv pentru a le revedea. După cum rezultă din datele statistice expuse în Opinia separată la Avizul din 25 noiembrie 2011, în ultimul deceniu Procuratura Generală a cerut ridicarea imunităţii parlamentare exclusiv în privinţa deputaţilor care reprezentau opoziţia parlamentară. Între timp, s-a înregistrat un singur caz când a fost ridicată imunitatea unui deputat ce făcea parte din majoritatea parlamentară. În ultimii 6 ani, Procuratura a cerut doar de două ori ridicarea imunităţii parlamentare, într-un caz fiind acceptată şi în altul refuzată. Din aceste date statistice rezultă univoc că imunitatea parlamentară nu constituie un impediment pentru urmărirea penală a parlamentarilor.

5. Adiţional, trebuie reţinut faptul că la ora actuală organele de urmărire penală deţin instrumentarul necesar pentru a investiga eventualele infracţiuni comise de deputaţi. Această constatare este confirmată şi de faptul că la ora actuală există proceduri judiciare penale împotriva deputaţilor, care sunt desfăşurate fără a fi necesară ridicarea imunităţii parlamentare. Acest lucru este posibil datorită Hotărârii Curţii Constituţionale nr.2 din 20 ianuarie 2015 pentru interpretarea articolului 1 alin.(3) combinat cu articolele 69 şi 70 din Constituţia Republicii Moldova (imunitatea şi încetarea mandatului deputatului) (Sesizarea nr.6b/2014), prin care a statuat următoarele:

„69. [...] protecţia inviolabilităţii operează doar pentru anumite măsuri procesuale restrictive, enumerate expres şi exhaustiv de Constituţie: reţinere, arest, percheziţie. Există o excepţie în caz de «infracţiune flagrantă».

70. Astfel, doar cu aceste rezerve, în privinţa deputatului poate fi pornită şi exercitată urmărirea penală fără necesitatea ridicării imunităţii.”

6. Prin urmare, cadrul normativ în vigoare permite „porni[rea] şi exercita[rea] urmări[rii] penal[e] fără necesitatea ridicării imunităţii”, păstrând garanţiile constituţionale de exercitare independentă a mandatului de deputat. În acest mod, s-a reuşit punerea în echilibru a interesului de efectuare a justiţiei cu cel de garantare a independenţei parlamentare.

7. În aceeaşi Hotărâre, Curtea a reţinut că există diferenţe referitoare la natura şi gradul de protecţie oferită parlamentarilor, prin intermediul inviolabilităţii. Reflectând experienţa politică şi istorică, proprii fiecărui stat, aceste diferenţe atestă necesităţile pe care aceasta e fondată. Privită, de fapt, ca fiind indisociabilă de separarea puterilor în stat, de păstrarea autonomiei parlamentare sau de protejarea opoziţiei în cadrul Parlamentului, extinderea acestui privilegiu pare să se definească, în fiecare stat, în funcţie de gradul de autonomie necesar pentru ca Parlamentul să-şi poată îndeplini funcţiile (§48).

8. Din aceste considerente, îmi menţin opinia, potrivit căreia, în contextul politic actual, ţinându-se cont de nivelul de cultură politică, gradul de democraţie şi starea justiţiei din ţară, excluderea imunităţii parlamentare ar reprezenta nu doar o suprimare a unor garanţii oferite de Constituţie parlamentarului pentru exercitarea unei părţi a suveranităţii naţionale, dar şi o ameninţare directă la adresa opoziţiei parlamentare şi a pluralismului politic în general.

9. Consider necesar de a mă ralia opiniei Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) a Consiliului Europei, expuse în Raportul cu privire la limitele şi ridicarea imunităţilor parlamentare (CDL-AD(2014)011), aprobat în cadrul celei de-a 98-a reuniuni plenare din 21-22 martie 2014. În acest document, Comisia de la Veneţia condiţionează reglementarea instituţiei imunităţii cu existenţa „unui sistem politic bine funcţional”:

184. Comisia de la Veneţia consideră că regulile ce reglementează inviolabilitatea parlamentară nu sunt o parte necesară a unei democraţii moderne. Într-un sistem politic bine funcţional, membrii Parlamentului se bucură de o protecţie adecvată cu ajutorul altor mecanisme şi nu au nevoie de o imunitate specială de acest gen.

185. Comisia de la Veneţia, cu toate acestea, recunoaşte că regulile ce prevăd inviolabilitatea pot, în unele state, să îndeplinească funcţia democratică de protecţie a Parlamentului ca instituţie, şi în particular a opoziţiei parlamentare, de o presiune necorespunzătoare sau hărţuire din partea executivului, puterii judecătoreşti sau din partea altor oponenţi politici. Regulile ce instituie inviolabilitatea parlamentară pot, prin urmare, să fie justificate acolo unde alte măsuri de protecţie a membrilor parlamentului nu sunt adecvate. Dar ele trebuie să fie întotdeauna interpretate şi aplicate într-o manieră restrictivă. Astfel de norme trebuie să fie supuse unor limitări şi condiţii, şi trebuie să existe întotdeauna posibilitatea ridicării imunităţii, urmând o procedură clară şi imparţială.”

10. Sunt de părere că Republica Moldova este anume acel caz la care face referire Comisia de la Veneţia, unde imunitatea parlamentară îndeplineşte funcţia […] democratică de protecţie a Parlamentului ca instituţie, şi în particular a opoziţiei parlamentare, de o presiune necorespunzătoare sau hărţuire din partea executivului, puterii judecătoreşti sau din partea altor oponenţi politici.

11. Vreau sa reiterez opinia Comisiei de la Veneţia, expusă în Raportul cu privire la regimul imunităţilor parlamentare (CDL-INF (1996)007), aprobat în cadrul celei de-a 27-a reuniuni plenare din 17-18 mai 1996, unde este menţionat că:

“102. Imunitatea parlamentară continuă să fie o instituţie care protejează independenţa membrilor faţă de celelalte puteri şi libertatea lor de acţiune şi de exprimare, cu toate că relaţia dintre caracteristicile diferitelor puteri a evoluat considerabil în democraţiile parlamentare. Aceasta protejează, de asemenea, parlamentarii de posibile abuzuri ale majorităţii”.

12. Comisia de la Veneţia, în Avizul pe marginea proiectului de revizuire a Constituţiei României (CDL-AD (2002) 12), adoptat la cea de-a 51-a reuniune plenară din 5-6 iulie 2002, s-a referit şi la imunitatea parlamentară. Astfel, Comisia de la Veneţia a menţionat că: “imunitatea parlamentară ar putea avea un anumit sens în statele aflate în proces de tranziţie spre democraţie şi având o experienţă politică autoritară, lungă şi recentă, unde nu poate fi exclusă ingerinţa puterii executive în funcţionarea normală a Parlamentului şi unde nu poate fi garantată în totalitate independenţa puterii judecătoreşti” (§33).

13. Majoritatea constituţiilor statelor democratice utilizează imunitatea parlamentară ca un instrument de protecţie contra unor măsuri represive şi arbitrare din partea altor puteri, care ar periclita exercitarea independentă a mandatului de deputat.

 

Constituţia Germaniei

Art.46. Imunitatea deputaţilor

„(...)

(2) Un deputat nu poate fi tras la răspundere sau arestat pentru fapte pedepsite de lege decât cu încuviinţarea Bundestagului, afară numai dacă a fost arestat în flagrant delict sau în cursul zilei următoare comiterii faptei.

(3) Încuviinţarea Bundestagului este, de asemenea, necesară pentru orice altă îngrădire a libertăţii personale a unui deputat sau pentru pornirea unei proceduri judiciare împotriva unui deputat în baza articolului 18.

(4) Orice acţiune penală şi orice urmărire în baza articolului 18 împotriva unui deputat, orice arest sau orice alte îngrădiri ale libertăţii sale personale trebuie suspendate la cererea Bundestagului”.

Constituţia Spaniei

Art.71

„(1) Deputaţii şi senatorii se bucură de inviolabilitatea opiniilor exprimate în exercitarea mandatului.

(2) În timpul mandatului, deputaţii şi senatorii se bucură de imunitate şi pot fi arestaţi numai în caz de infracţiune flagrantă. Aceştia nu vor putea fi inculpaţi si nici trimişi în judecată fără autorizarea prealabilă a Camerei din care fac parte.

(3) Cauzele îndreptate împotriva deputatului sau senatorului vor fi examinate de către Secţia Penală a Tribunalului Suprem.

(...)”.

Constituţia Italiei

Art.68

„Membrii Parlamentului nu pot fi traşi la răspundere pentru opiniile sau voturile exprimate în timpul exercitării funcţiei lor.

În absenţa autorizării din partea Camerei din care face parte, niciun membru al Parlamentului nu poate fi supus unei percheziţii corporale sau domiciliare, nu poate fi arestat sau lipsit de libertate personală în alt fel şi nici nu poate fi ţinut în arest, cu excepţia cazurilor în care se execută o sentinţă definitivă a unei instanţe judecătoreşti sau a cazurilor de flagrant delict, unde arestarea este obligatorie.

Această autorizare va fi, de asemenea, necesară în vederea interceptării conversaţiilor sau a comunicărilor unui membru al Parlamentului ori a sechestrului corespondenţei acestuia.”

Constituţia Franţei

Art.26

„(...)

Niciun membru al Parlamentului nu poate fi arestat sau supus oricărei alte măsuri privative sau restrictive de libertate, aplicate pentru infracţiuni grave şi alte delicte majore, decât cu autorizarea biroului Camerei al cărei membru este. Această autorizare nu este necesară în caz de infracţiune comisă în flagrant delict sau de condamnare definitivă.

Pe durata sesiunii, arestarea, măsurile privative sau restrictive de libertate ori urmărirea penală a unui membru al Parlamentului sunt suspendate, dacă acest lucru este solicitat de Camera din care face parte.

Camera interesată se reuneşte de drept în şedinţe suplimentare pentru a permite, dacă este cazul, aplicarea alineatului menţionat mai sus.”

Constituţia Japoniei

Art.50

Membrii celor două Camere, în afara cazurilor stabilite prin lege, nu pot fi arestaţi în timpul sesiunii Dietei, iar membrul arestat înainte de sesiune, dacă există o cerere a Camerei respective, trebuie să fie eliberat pe timpul sesiunii.

Constituţia Turciei

Art.83. Imunitatea parlamentară

„(...)

Niciun deputat acuzat că a comis un delict înainte sau după alegeri nu poate fi reţinut, interogat, deţinut sau judecat, cu excepţia cazului în care Adunarea decide altfel. Aceste prevederi nu se aplică în cazurile de flagrant delict pasibile de o pedeapsă grea şi cazurile prevăzute la articolul 14 din Constituţie, cu condiţia că urmăririle respective să fi fost începute înainte de alegeri. Cu toate acestea, în astfel de circumstanţe autoritatea competentă trebuie să informeze Marea Adunare Naţională a Turciei despre situaţia respectiva, fără întârziere şi în mod direct.

(...)”

14. Pornind de la cele expuse mai sus, constat că nu am nici un argument juridic sau de alt ordin pentru a-mi revedea concluziile conţinute în Opinia separată la Avizul din 25 noiembrie 2011. În statele cu o democraţie în formare şi cu sisteme judecătoreşti care nu sunt suficient de independente, imunitatea nu trebuie privită doar din perspectiva unor posibilităţi de eschivare de la răspunderea penală, dar în special ca un instrument de protejare a parlamentarului împotriva unor măsuri represive, arbitrare, ce ar putea fi luate de puterea politică şi ar afecta independenţa acestuia. Ar fi contrar spiritului Constituţiei de a folosi prevederile acesteia pentru limitarea democraţiei sau pentru îndepărtarea de la esenţa statului de drept, or, modificările propuse conţin anume asemenea riscuri.