A V I Z
la proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Constituţiei
(sistemul judecătoresc [3])
(sesizarea nr.105c/2020)
nr. 1 din 22.09.2020
Monitorul Oficial nr.259-266/149 din 09.10.2020
* * *
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, judecând în componenţa:
dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,
dnei Liuba ŞOVA,
dlui Serghei ŢURCAN,
dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,
cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,
Având în vedere sesizarea înregistrată pe 1 iulie 2020,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,
Emite următorul aviz:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 1 iulie 2020 de către Guvern, în baza prevederilor articolelor 135 alin.(1) lit.c) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020.
2. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei este prezentat în următoarea redacţie:
„Art.I. – Constituţia Republicii Moldova (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr.78, articolul 140), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:
1. La articolul 116:
alineatul (2) va avea următorul cuprins:
„(2) Judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie, în condiţiile legii, până la atingerea plafonului de vârstă, de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Preşedintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.”;
alineatele (3) şi (4) se abrogă;
alineatul (5) va avea următorul cuprins:
„(5) Deciziile privind numirea judecătorilor şi cariera acestora trebuie să fie adoptate în baza unor criterii obiective, bazate pe merit, şi a unei proceduri transparente, în condiţiile legii. Promovarea şi transferul judecătorilor se fac numai cu acordul acestora.”;
se completează cu alineatul (51) cu următorul cuprins:
„(51) Judecătorii au doar imunitate funcţională în condiţiile legii.”
2. Articolul 121 se completează cu alineatul (11) cu următorul cuprins:
„(11) În procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti se solicită avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii este în drept să prezinte Parlamentului propuneri la proiectul bugetului instanţelor judecătoreşti.”
3. Secţiunea a 2-a din capitolul IX se completează cu articolul 1211 cu următorul cuprins:
„Articolul 1211
Rolul
Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.”
4. Articolul 122 va avea următorul cuprins:
„Articolul 122
Componenţa
(1) Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri, şase judecători aleşi de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanţelor judecătoreşti, şi şase persoane care se bucură de o înaltă reputaţie profesională şi integritate personală, cu experienţă în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic.
(2) Procedura şi condiţiile de alegere, numire şi încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii pot fi revocaţi, în condiţiile legii.
(3) Candidaţii la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectaţi prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, şi numiţi de Parlament cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi.
(4) Dacă numirea candidaţilor care nu fac parte din rândul judecătorilor la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii în condiţiile alineatului (3) a eşuat, procedura şi condiţiile de numire a acestora sunt stabilite de lege.
(5) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii sunt aleşi sau numiţi pentru un mandat de 6 ani, fără posibilitatea de a deţine două mandate.”
5. La articolul 123, alineatul (1) se completează cu propoziţia: „Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.”
Art.II. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la expirarea a 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
(2) Judecătorii în privinţa cărora la data intrării în vigoare a prezentei legi nu a expirat termenul iniţial de numire în funcţia de judecător se consideră numiţi până la atingerea plafonului de vârstă prin efectul prezentei legi.
(3) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor în funcţie la data intrării în vigoare a prezentei legi îşi exercită mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleşi, cu excepţia membrilor de drept şi a profesorilor titulari al căror mandat încetează la data intrării în vigoare a prezentei legi. Profesorii titulari îşi exercită mandatul până la numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii.
(4) Numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii în vederea suplinirii locurilor vacante survenite în condiţiile alineatului (3) se desfăşoară în conformitate cu prevederile prezentei legi.
(5) Dacă membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari al căror mandat a încetat conform alineatului (3) vor fi numiţi în condiţiile prezentei legi, din mandatul de 6 ani al acestora se reduce perioada în care şi-au exercitat funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii.
(6) În termen de 3 luni de la data publicării prezentei legi, Guvernul va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în concordanţă cu prezenta lege”.
3. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, Institutului Naţional al Justiţiei, Centrului de Resurse Juridice din Moldova, Asociaţiei Judecătorilor din Moldova, Asociaţiei Judecătorilor „Vocea Justiţiei”, Centrului de Analiză şi Prevenire a Corupţiei şi Institutului pentru Politici şi Reforme Europene.
4. Curtea a observat că aspectele sesizării au fost analizate şi de Comisia de la Veneţia, în câteva opinii [Opinia nr.916/2018 referitoare la Legea privind modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova (Judiciarul), adoptată la cea de-a 114-a sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2018), CDL-AD(2018)003-e; Opinia comună nr.983/2020 privind proiectul legii de modificare şi completare a Constituţiei în ceea ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată de Comisia de la Veneţia şi Directoratul general al drepturilor omului şi statului de drept (DGI) al Consiliului Europei la 20 martie 2020, CDL-AD(2020)001; Opinia comună urgentă nr.976/2019 privind proiectul de lege de modificare a Legii nr.947/1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată de Comisia de la Veneţia la 18 iunie 2020, CDL-AD(2020)015; Opinia comună nr.983/2020 privind proiectul revizuit al legii de modificare şi completare a Constituţiei în ceea ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată de Comisia de la Veneţia şi Directoratul general al drepturilor omului şi statului de drept (DGI) al Consiliului Europei la 19 iunie 2020, CDL-AD(2020)007].
5. La pronunţarea dispozitivului Avizului au fost prezenţi reprezentantul autorului sesizării, dl Dorin Lişman, şi reprezentantul Parlamentului, dl Radu Radu.
LEGISLAŢIA PERTINENTĂ
6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:
Articolul 6
Separaţia şi colaborarea puterilor
„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”
Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă
„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”
Articolul 63
Durata mandatului
„[...]
(3) Mandatul Parlamentului se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituţia şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.
[...]”
Articolul 72
Categorii de legi
„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.
(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.
[...]”
Articolul 102
Actele Guvernului
„[...]
(4) Hotărîrile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărîrii sau ordonanţei.
[...]”
Articolul 116
Statutul judecătorilor
„(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.
(2) Judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii. Judecătorii care au susţinut concursul sunt numiţi în funcţie pentru prima dată pe un termen de 5 ani. După expirarea termenului de 5 ani, judecătorii vor fi numiţi în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă, stabilit în condiţiile legii.
(3) Preşedinţii şi vicepreşedinţii instanţelor judecătoreşti sunt numiţi în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de 4 ani.
(4) Preşedintele, vicepreşedinţii şi judecătorii Curţii Supreme de Justiţie sunt numiţi în funcţie de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin 10 ani.
(5) Promovarea şi transferarea judecătorilor se fac numai cu acordul acestora.
(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.
(7) Funcţia de judecător este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice.”
Articolul 121
Resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti, indemnizaţia şi alte drepturi
„(1) Resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament şi sunt incluse în bugetul de stat.
(2) Indemnizaţiile şi alte drepturi ale judecătorilor sunt stabilite prin lege.
(3) Instanţele judecătoreşti dispun de poliţia pusă în serviciul lor.”
Articolul 122
Componenţa [Consiliului Superior al Magistraturii]
„(1) Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi pentru o durată de 4 ani.
(2) Din Consiliul Superior al Magistraturii fac parte de drept: Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, ministrul justiţiei şi Procurorul General.”
Articolul 123
Atribuţiile [Consiliului Superior al Magistraturii]
„(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători.
(2) Modul de organizare şi funcţionare al Consiliului Superior al Magistraturii se stabileşte prin lege organică.”
Articolul 135
Atribuţiile [Curţii Constituţionale]
„(1) Curtea Constituţională:
[...]
c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
[...].”
Articolul 141
Iniţiativa revizuirii
„(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:
[...]
c) Guvern.
(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”
Articolul 142
Limitele revizuirii
„(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.
(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.
(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”
Articolul 143
Legea privind modificarea Constituţiei
„(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.
(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”
ÎN DREPT
Aprecierea Curţii
a) Cu privire la propunerea legislativă de modificare şi completare a Constituţiei
7. Curtea observă că prin proiectul de lege constituţională înaintat de Guvern se propune introducerea unor amendamente constituţionale cu privire la numirea, cariera şi imunitatea judecătorilor, la finanţarea sistemului judecătoresc, la rolul şi componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, precum şi la desemnarea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii.
8. Cu privire la numirea judecătorilor, proiectul de lege propune excluderea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor instanţelor judecătoreşti prevăzut de articolul 116 alin.(2) din Constituţie. Astfel, judecătorii ar urma să fie numiţi în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă, de către Preşedintele Republicii Moldova, care poate respinge doar o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.
9. De asemenea, proiectul de lege propune abrogarea alineatului (3) din articolul 116 din Constituţie, potrivit căruia preşedinţii şi vicepreşedinţii instanţelor judecătoreşti sunt numiţi de către Preşedintele Republicii Moldova pe un termen de 4 ani, şi a alineatului (4) din articolul 116 din Constituţie, care prevede că judecătorii, vicepreşedinţii şi preşedintele Curţii Supreme de Justiţie sunt numiţi de Parlament şi că ei trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin 10 ani.
10. Cu privire la numirea şi la cariera judecătorilor, proiectul de lege propune ca deciziile din această materie să fie adoptate pe baza unor criterii obiective, meritocratice şi a unei proceduri transparente, în condiţiile legii, şi că promovarea sau transferul judecătorilor se face doar cu acordul acestora.
11. Prin introducerea alin.(51) la articolul 116 din Constituţie se propune reglementarea expresă în Constituţie a imunităţii funcţionale a judecătorilor.
12. Cu privire la finanţarea sistemului judecătoresc, se propune completarea articolului 121 din Constituţie cu alin.(11), care prevede necesitatea solicitării avizului consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii în procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti şi atribuţia Consiliului Superior al Magistraturii de a prezenta propuneri Parlamentului privind bugetul instanţelor judecătoreşti.
13. Prin completarea Constituţiei cu articolul 1211 se propune reglementarea expresă a rolului Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenţei autorităţii judecătoreşti.
14. Cu privire la componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, proiectul de lege exclude, printr-o reformulare a articolului 122, membrii de drept, i.e. Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, ministrul justiţiei şi Procurorul General, şi substituie textul „profesori titulari” cu textul „persoane care se bucură de o înaltă reputaţie profesională şi integritate, cu experienţă în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic”. Astfel, potrivit proiectului, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri, dintre care şase judecători aleşi de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanţelor judecătoreşti, şi şase persoane care se bucură de o înaltă reputaţie profesională şi integritate, cu experienţă în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic. Membrii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectaţi prin concurs şi numiţi de Parlament cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi. Conform proiectului, durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de şase ani, fără posibilitatea de a fi reînnoit.
15. De asemenea, proiectul de lege propune completarea alineatului (1) din articolul 123 din Constituţie cu prevederea potrivit căreia Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.
16. Conform Guvernului, proiectul de lege constituţională a fost elaborat în vederea realizării unor prevederi din Planul Naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de asociere Republica Moldova-Uniunea Europeană în perioada 2017-2019, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1472 din 30 decembrie 2016, şi din Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr.6 din 16 februarie 2012.
b) Cu privire la respectarea procedurii de iniţiere a revizuirii Constituţiei
17. Curtea reţine că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, ea este competentă să se pronunţe cu privire la iniţiativele de revizuire a Constituţiei. Prin urmare, soluţionarea acestei sesizări ţine de competenţa sa ratione materiae.
18. De asemenea, conform articolului 141 alin.(1) din Constituţie, revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată: a) de un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot […]; b) de un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament sau c) de Guvern. În această cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei a fost înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de către Guvern, în acest sens fiind adoptată Hotărârea Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020 cu privire la aprobarea proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova.
19. În acelaşi timp, Curtea observă că, la data înregistrării sesizării (1 iulie 2020), Hotărârea Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020 nu a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, aşa cum o impune articolul 102 alin.(4) din Constituţie, care prevede că hotărârile adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi că nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii.
20. Pe 11 septembrie 2020, la două luni de la înregistrarea sesizării, după adresarea Curţii Constituţionale nr.PCC-01/423 din 10 septembrie 2020, Guvernul a publicat Hotărârea nr.33 din 22 ianuarie 2020 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.234, fără a fi publicat şi textul proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei.
21. În procesul avizării proiectului de lege constituţională, Curtea a observat că după aprobarea Hotărârii nr.33 din 22 ianuarie 2020 ministrul justiţiei a solicitat la 6 februarie şi 5 iunie 2020 opinia Comisiei de la Veneţia asupra respectivului proiect. Având în vedere că în Opinia Comună a Comisiei de la Veneţia şi a Directoratului General al Drepturilor Omului şi Preeminenţei Dreptului (DGI) al Consiliului Europei nr.983/2020 din 19 iunie 2020, CDL-AD(2020)007, se menţionează despre „proiectul revizuit al legii de modificare” (titlul Opiniei şi §1) şi că „potrivit autorităţilor, proiectul legii de modificare a Constituţiei supus examinării a fost revizuit în vederea abordării recomandărilor anterioare din opinia comună din martie” (§16), Curtea a comparat proiectul de lege constituţională aprobat de Guvern în şedinţa din 22 ianuarie 2020 cu proiectul de lege prezentat spre avizare Curţii Constituţionale pe data de 1 iulie 2020. Cutea a reţinut că în proiectul aprobat pe data de 22 ianuarie 2020 au fost operate modificări de conţinut la articolul 121 alin.(11), că articolul 122 a fost completat cu două alineate, iar articolul II cu patru alineate. Astfel, Curtea constată că i s-a solicitat avizul asupra unui proiect de lege constituţională care conţine prevederi introduse ulterior datei de 22 ianuarie 2020 şi care nu au fost aprobate de Guvern prin hotărâre.
22. În asemenea circumstanţe, Curtea reţine că Guvernul nu a respectat, la iniţierea revizuirii Constituţiei, prevederile articolelor 102 alin.(4) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.
23. Cele constatate supra îi permit Curţii să nu meargă mai departe în analiza prevederilor proiectului de lege constituţională. Totuşi, pentru a preveni eventualele incertitudini la înaintarea unui viitor proiect de revizuire a Constituţiei, Curtea va analiza în acest aviz prevederile proiectului înaintat.
24. Cu privire la limitele revizuirii Constituţiei, Curtea a observat că articolele 63 alin.(3) şi 142 din Constituţie stabilesc condiţii temporale şi materiale de revizuire a Constituţiei. Condiţiile temporale presupun că pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război şi în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componenţe, Constituţia nu poate fi revizuită [a se vedea articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie]. Condiţiile materiale presupun că dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum. De asemenea, este interzisă suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora prin modificările propuse [a se vedea articolul 142 alin.(1) şi (2) din Constituţie].
c) Cu privire la respectarea condiţiilor temporale ale revizuirii Constituţiei (constituţionalitatea extrinsecă)
25. Curtea a observat că revizuirea Constituţiei iniţiată de Guvern nu cade sub incidenţa vreunei interdicţii temporale prevăzute de Constituţie. Prin urmare, condiţiile formale prevăzute de articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie sunt îndeplinite.
d) Cu privire la respectarea condiţiilor materiale ale revizuirii Constituţiei (constituţionalitatea intrinsecă)
26. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că analiza constituţionalităţii intrinseci (analiza respectării condiţiilor materiale) impune o verificare a modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile articolului 142 alin.(1) şi (2) din Constituţie, pentru a stabili dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse nu au ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Curtea a notat că la această etapă ea examinează dacă modificările constituţionale propuse nu contravin altor prevederi constituţionale şi dacă se va asigura aplicabilitatea coerentă a acestora, fără ca ele să se excludă reciproc. De asemenea, Curtea a reţinut că orice revizuire poate fi operată doar cu respectarea principiilor supremaţiei Constituţiei, stabilităţii acesteia, unităţii materiei şi echilibrului valorilor consacrate prin Legea Supremă. Nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituţiei care ar afecta armonia prevederilor Constituţiei sau armonia valorilor consacrate prin acestea (a se vedea ACC nr.1 din 29 februarie 2016, §§20-21; ACC nr.2 din 16 martie 2016, §§28-29; ACC nr.4 din 18 aprilie 2016, §§28-29; ACC nr.6 din 19 aprilie 2016, §§22-24; ACC nr.7 din 6 decembrie 2016, §20-22; ACC nr.4 din 5 decembrie 2017, §23-25).
27. Pentru a vedea dacă iniţiativa de revizuire a Constituţiei corespunde limitelor materiale ale revizuirii stabilite de Legea fundamentală, Curtea va examina în mod separat fiecare propunere din proiectul de lege elaborat de Guvern.
I. Cu privire la excluderea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor [articolul 116 alin.(2)]
28. Curtea observă că, în prezent, articolul 116 alin.(2) din Constituţie prevede că „judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii. Judecătorii care au susţinut concursul sunt numiţi în funcţie pentru prima dată pe un termen de cinci ani. După expirarea termenului de cinci ani, judecătorii vor fi numiţi în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă, stabilit în condiţiile legii”.
29. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune abrogarea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor în funcţie reformulând articolul 116 alin.(2): „Judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie, în condiţiile legii, până la atingerea plafonului de vârstă, de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii”.
30. În motivarea iniţiativei de revizuire a articolului 116 alin.(2) din Constituţie, Guvernul a notat că numirea judecătorilor în funcţie pentru prima dată pe un termen de cinci ani afectează securitatea mandatului judecătorilor nou-numiţi şi independenţa acestora.
31. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că prezenţa factorului politic la numirea judecătorilor până la atingerea plafonului de vârstă, inclusiv prin controlul indirect care poate fi exercitat prin intermediul membrilor nonjudecători ai Consiliului, precum şi posibilitatea Preşedintelui Republicii de a refuza o singură dată numirea în funcţie a judecătorului, reprezintă motive suficiente pentru a se considera că perioada de probă a judecătorilor prezintă un risc important pentru independenţa judecătorilor. Din acest motiv, Institutul notează că abrogarea perioadei de probă a judecătorilor este esenţială pentru asigurarea independenţei judecătorilor.
32. Cu privire la acest aspect al sesizării, Curtea constată că a fost sesizată anterior să avizeze modificarea Constituţiei cu referire la abrogarea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor.
33. Astfel, în Avizul nr.6 din 19 aprilie 2016, Curtea a reţinut că prin excluderea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor de la alin.(2) al articolului 116 din Constituţie se urmăreşte asigurarea stabilităţii mandatului judecătorilor până la vârsta obligatorie de pensionare. Potrivit standardelor internaţionale, judecătorilor trebuie să li se garanteze perioada de exercitare a funcţiei până la vârsta obligatorie de pensionare sau, dacă sunt numiţi pe o perioadă determinată, până la finalul mandatului. Judecătorii numiţi cu titlu permanent nu pot fi revocaţi fără un motiv just atât timp cât nu au atins vârsta pensionării obligatorii. Aceste motive trebuie să fie definite în mod precis de lege. Curtea a observat că instrumentele internaţionale în această materie stabilesc că judecătorii de drept comun trebuie să fie numiţi în funcţie, cu titlu permanent, până la pensionare. Instituirea unor perioade de probă pentru judecătorii în funcţie ar ridica probleme din punctul de vedere al independenţei lor. În fine, Curtea a notat că siguranţa mandatului reprezintă un element fundamental al independenţei judecătorilor, iar numirea judecătorului până la o vârsta obligatorie de pensionare reprezintă garanţia mandatului acestora (a se vedea §§27-33 din Avizul citat). Prin urmare, Curtea a reţinut că iniţiativa de revizuire a Constituţiei nu depăşeşte limitele de revizuire stabilite de articolul 142 alin.(2) din Constituţie. Totuşi, având în vedere faptul că Parlamentul nu a adoptat legea constituţională timp de un an, aceasta a devenit nulă în baza prevederilor articolului 143 alin.(2) din Constituţie.
34. Ulterior, Curtea a emis Avizul nr.4 din 5 decembrie 2017, în care (§28-34) a reiterat considerentele din Avizul nr.6 din 19 aprilie 2016. Deoarece şi în acel caz Parlamentul nu a adoptat legea constituţională timp de un an de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare, ea a devenit nulă.
35. În prezent, Guvernul propune excluderea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor, aprobând în acest sens Hotărârea nr.33 din 22 ianuarie 2020 cu privire la proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova.
36. Curtea reiterează concluziile din Avizele sale anterioare menţionate supra cu privire la acest subiect, potrivit cărora iniţiativa de revizuire a Constituţiei referitoare la abrogarea prevederii privind numirea judecătorilor în funcţie pentru prima dată pe un termen de cinci ani corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
II. Cu privire la atribuţia Preşedintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Magistraturii [articolul 116 alin.(2)]
37. Curtea observă că Guvernul propune o redacţie nouă a articolului 116 alin.(2) din Constituţie. Teza a II-a a acestui articol ar stabili că „Preşedintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii”.
38. În motivarea acestei propuneri, Guvernul menţionează că în prezent, această prevedere se regăseşte la articolul 11 alin.(3) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, iar introducerea ei în Constituţie este necesară pentru a se garanta, la nivel constituţional, că numirea judecătorilor nu poate fi influenţată în mod decisiv de către puterea executivă.
39. În opinia prezentată de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei se menţionează că articolul 116 alin.(2), teza a II-a, din proiectul de lege trebuie să prevadă obligaţia Preşedintelui Republicii de a-şi motiva decizia cu privire la respingerea candidatului propus de Consiliul Superior al Magistraturii.
40. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea observă că atât în Avizul nr.6 din 19 aprilie 2016, la §36, cât şi în Avizul nr.4 din 5 decembrie 2017, la §37, ea a reţinut că reglementarea constituţională a acestui aspect va constitui una din garanţiile autorităţii judecătoreşti şi va exclude interferenţa altei puteri în procesul decizional de numire a judecătorilor.
41. Mai mult, Curtea notează că reglementarea în Constituţie a dreptului de veto al Preşedintelui Republicii, care poate fi exercitat doar o singură dată la numirea judecătorilor, consolidează, pe de o parte, rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii la numirea judecătorilor şi previne, pe de altă parte, situaţiile în care competenţa Preşedintelui ţării în această materie ar putea fi supusă modificărilor frecvente de către Parlament, prin legi organice.
42. Curtea observă că amendamentul propus asigură un echilibru corect între Consiliul Superior al Magistraturii şi Preşedintele Republicii în procedura de numire a judecătorilor, aşa cum acesta a fost stabilit în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, Curtea a reţinut că Consiliul Superior al Magistraturii are rolul primar în procedurile privind numirea, promovarea, transferarea, demisia sau eliberarea din funcţia de judecător şi orice abatere de la această regulă contravine articolului 123 alin.(1) din Constituţie (a se vedea HCC nr.11 din 27 aprilie 2010, §5; HCC nr.21 din 25 iulie 2013, §78).
43. Totodată, amendamentul corespunde recomandărilor Comisiei de la Veneţia, care a menţionat că influenţa decisivă a unui consiliu judiciar independent asupra deciziilor privind numirea şi cariera judecătorilor reprezintă o metodă potrivită pentru garantarea independenţei sistemului judiciar (a se vedea Raportul privind independenţa sistemului judiciar Partea I: Independenţa judecătorilor, adoptat la cea de-a 82-a sesiune plenară (Veneţia, 12-13 martie 2010), CDL-AD(2010)004-e, §32). De asemenea, Comisia de la Veneţia a menţionat că rolul Preşedintelui ţării în procesul de numire a judecătorilor la propunerea unui organ constituţional independent cum este Consiliul Superior al Magistraturii nu reprezintă un fapt neobişnuit. Restrângerea doar la o singură dată a posibilităţii Preşedintelui Republicii de a respinge o candidatură constituie o reflecţie validă a echilibrului rolului Consiliului Superior al Magistraturii şi rolului politic al Preşedintelui şi menţine influenţa decisivă a Consiliului (a se vedea Opinia comună a Comisiei de la Veneţia şi a Directoratului general al drepturilor omului şi statului de drept (DGI) al Consiliului Europei privind proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Constituţiei în ceea ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată la 20 martie 2020, CDL-AD(2020)001-e, §23).
44. În acelaşi timp, Curtea observă că propunerea de modificare a articolului 116 alin.(2) din Constituţie nu stabileşte o soluţie pentru situaţia în care Preşedintele Republicii ar refuza numirea repetată a judecătorului propus de Consiliul Superior al Magistraturii. În acest sens, pentru a consolida rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii în procedura de numire a judecătorilor stabilit prin articolul 123 alin.(1) din Constituţie şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale (HCC nr.11 din 27 aprilie 2010, §5; HCC nr.21 din 25 iulie 2013, §78), Curtea consideră că legislatorul trebuie să reglementeze în Constituţie un mecanism care ar evita crearea unor blocaje instituţionale. De exemplu, Constituţia ar putea prevedea ca propunerile repetate ale Consiliului Superior al Magistraturii să intre în vigoare direct, fără intervenţia Preşedintelui Republicii, dacă Preşedintele nu va emite un decret cu privire la numirea judecătorului în termenul prevăzut de lege. Acest model de deblocare a procedurii de numire a judecătorilor a fost recomandat şi de Comisia de la Veneţia (a se vedea, mutatis mutandis, Opinia cu privire la propunerile de modificare a proiectului de lege privind modificarea Constituţiei pentru consolidarea independenţei judecătorilor din Ucraina, aprobată la cea de-a 97-a sesiune plenară (Veneţia, 6-7 decembrie 2013), CDL-AD(2013)034-e, §16).
45. Aşadar, Curtea reţine că iniţiativa de revizuire a Constituţiei referitoare la atribuţia Preşedintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Magistraturii corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie în măsura în care Constituţia va prevedea un mecanism care ar evita crearea unor blocaje instituţionale în procedura de numire a judecătorilor, în situaţia în care Preşedintele ţării refuză numirea judecătorului propus în mod repetat de Consiliul Superior al Magistraturii.
III. Cu privire la procedura de numire a preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti [articolul 116 alin.(3)]
46. Curtea observă că, în prezent, procedura de numire a preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti este reglementată de articolul 116 alin.(3) din Constituţie. Ei sunt numiţi în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de patru ani.
47. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune abrogarea acestei prevederi.
48. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că excluderea factorului politic din procedura de numire a preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti este esenţială pentru asigurarea independenţei judecătorilor.
49. În lipsa din nota informativă a unor argumente cu privire la necesitatea excluderii acestei prevederi din Constituţie, Curtea ajunge la concluzia că, în acest fel, Guvernul propune numirea preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti de către Consiliul Superior al Magistraturii, în baza procedurii stabilite de articolul 9 din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 privind statutul judecătorului, excepţie făcând alin.(10) din acest articol.
50. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea reţine că prin excluderea din Constituţie a procedurii de numire a preşedinţilor şi vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti nu are loc o diminuare a protecţiei independenţei judecătorilor. Aceste funcţii pot fi deţinute în continuare de către judecătorii care au fost numiţi pe baza unei proceduri prevăzute de Constituţie, în cadrul căreia Consiliul Superior al Magistraturii a jucat un rol determinant. În acelaşi timp, funcţiile de preşedinte şi de vicepreşedinte al instanţei judecătoreşti implică responsabilităţi administrative, iar articolul 115 alin.(4) din Constituţie îi permite legislatorului să reglementeze, printr-o lege organică, organizarea instanţelor judecătoreşti.
51. Curtea notează că în reglementarea prin lege organică a procedurii de numire a preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti este important să fie respectate exigenţele principiului independenţei interne a judecătorilor. Pentru ca aceste exigenţe să fie respectate, legislatorul ar putea aplica, reglementând procedura în discuţie, bunele practici internaţionale, care prevăd selectarea candidatului pentru funcţia de preşedinte sau de vicepreşedinte al instanţei judecătoreşti de către judecătorii din aceeaşi instanţă. Astfel, potrivit Comisiei de la Veneţia, alegerea prin vot secret a preşedinţilor de instanţă de către judecătorii aceleiaşi instanţe asigură o garanţie mai mare pentru independenţa judecătorilor în comparaţie cu sistemul în care preşedinţii instanţei sunt numiţi de Consiliul Superior al Justiţiei (a se vedea Opinia comună a Comisiei de la Veneţia şi a Direcţiei Drepturile Omului (DHR) din cadrul Direcţiei generale a drepturilor omului şi statului de drept (DG-I) al Consiliului Europei privind proiectul de lege pentru modificările aduse Legii organice a instanţelor judecătoreşti din Georgia, adoptat la cea de-a 100-a sesiune plenară, Roma, 10-11 octombrie 2014, CDL-AD(2014)031, §84, 90).
52. În concluzie, Curtea reţine că iniţiativa de revizuire a Constituţiei referitoare la excluderea din Constituţie a procedurii de numire a preşedinţilor şi vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti nu diminuează nivelul de protecţie a independenţei judecătorilor şi, prin urmare, corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
IV. Cu privire la procedura de numire în funcţie a judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie [articolul 116 alin.(4)]
53. Curtea observă că, în prezent, articolul 116 alin.(4) din Constituţie prevede că preşedintele, vicepreşedinţii şi judecătorii Curţii Supreme de Justiţie sunt numiţi în funcţie de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin zece ani.
54. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune abrogarea acestei prevederi. În motivarea acestei decizii, Guvernul menţionează că este necesară uniformizarea procedurilor de numire a judecătorilor din toate instanţele judecătoreşti, indiferent de nivelul acestora. În acest mod, Guvernul propune numirea judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie de către Preşedintele Republicii Moldova în baza propunerii Consiliului Superior al Magistraturii. Prin această modificare se urmăreşte reducerea influenţei factorilor politici în procedura de numire a judecătorilor. Totodată, Guvernul propune abrogarea cerinţei cu privire la vechimea în funcţia de judecător de cel puţin zece ani. Scopul acestei propuneri constă în excluderea corporatismului în cadrul Curţii Supreme de Justiţie şi accederea în funcţia de judecător al Curţii Supreme şi a persoanelor care au o vechime în muncă în alte profesii juridice.
55. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că acest amendament, împreună cu cerinţele clare referitoare la modul de accedere în funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie, reduc limitările impuse în prezent de Constituţie şi asigură posibilitatea accederii în această funcţie pe baza unor criterii meritocratice.
56. Curtea observă că acest capăt al sesizării comportă două aspecte: 1) conformitatea cu Constituţia a abrogării procedurii de numire în funcţie a judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie de către Parlament şi 2) conformitatea cu Constituţia a excluderii cerinţei cu privire la experienţa de zece ani în funcţia de judecător necesară pentru a accede în funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie.
57. Cu privire la primul aspect, Curtea reţine că modalitatea actuală de numire în funcţie a judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie de către Parlament poate fi puternic politizată. Potrivit Comisiei de la Veneţia, numirea judecătorilor de către Parlament are loc prin acte discreţionare. Prin urmare, chiar dacă propunerile sunt făcute de un consiliu judiciar, nu poate fi exclus faptul că un Parlament ales va respinge candidaţii. În consecinţă, considerentele politice pot predomina asupra criteriilor obiective (a se vedea §26 din Opinia comună privind proiectul legii de modificare şi completare a Constituţiei în ceea ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, 20 martie 2020, CDL-AD(2020)001; §26 din Opinia referitoare la Legea privind modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova (Judiciarul), CDL-AD(2018)003-e; §10 din Raportul privind numirea judiciară, adoptat la cea de-a 70-a sesiune plenară, Veneţia, 16-17 martie 2007, CDL-AD(2007)028).
58. În acelaşi timp, modul de numire a judecătorilor instanţei supreme propus de Guvern consolidează rolul Consiliului Superior al Magistraturii în acest proces (a se vedea articolul 116 alin.(2) teza a II-a din proiectul de Lege) şi, în mod prezumtiv, independenţa judecătorilor instanţei supreme. Prin urmare, acest amendament corespunde limitelor de revizuire a Constituţiei.
59. Cu privire la abrogarea cerinţei referitoare la experienţa de zece ani în funcţia de judecător necesară pentru a accede în funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie, Curtea reţine următoarele.
60. În prezent, articolul 116 alin.(4) teza a II-a din Constituţie prevede că judecătorii Curţii Supreme de Justiţie trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin 10 ani. Prin această prevedere, constituanta a analizat impactul deciziilor Curţii Supreme de Justiţie şi caracterul irevocabil al acestora şi a considerat că pentru a asigura calitatea actului justiţiei este necesar ca în funcţia de judecător al acestei instanţe să aibă acces doar judecătorii cu experienţă. În acest sens, constituanta a stabilit cerinţa cu privire la vechimea în funcţia de judecător de cel puţin zece ani.
61. Guvernul propune abrogarea acestei cerinţe, motivând că astfel s-ar exclude corporatismului din cadrul Curţii Supreme de Justiţie şi s-ar atrage persoane cu experienţă în alte profesii decât cea de judecător.
62. Sub acest aspect, Curtea reţine că abrogarea acestei prevederi constituţionale cu scopul de a le permite accesul la funcţia de judecător al instanţei supreme persoanelor din alte profesii juridice, inclusiv din sfera universitară, nu afectează nicio valoare protejată de Constituţie. Curtea admite că accesul persoanelor din alte profesii juridice la funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie poate evita crearea corporatismului în cadrul Curţii Supreme de Justiţie şi poate îmbunătăţi calitatea actului justiţiei.
63. Potrivit Comisiei de la Veneţia, limitarea strictă a accesului la Curtea Supremă doar pentru candidaţii de la instanţele inferioare poate conduce la izolarea sistemului judiciar şi la promovarea opiniilor conservatoare şi rigide, spre deosebire de deschiderea la idei şi la concepte noi, care pot fi aduse de profesioniştii jurişti din alte medii (a se vedea §31 din Opinia comună CDL-AD(2020)001-e; §31 din Opinia CDL-AD(2018)003-e).
64. Ceea ce este important din perspectiva Constituţiei este ca procedura de selectare a candidaţilor pentru funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie să fie reglementată într-un mod care va asigura accederea în această funcţie a persoanelor cu o înaltă pregătire juridică, independente şi imparţiale. Deşi aceste standarde sunt aplicabile pentru toate numirile în funcţia de judecător, Curtea reţine că, atunci când este în discuţie funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie, ele au o importanţă mai pregnantă şi intervine o mai mare exigenţă.
65. Spre exemplu, în cazul Georgiei, Comisia de la Veneţia a considerat că pentru funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie cerinţele ca experienţa de cinci ani în funcţia de judecător sau experienţa de cinci ani în calitate de specialist de o înaltă calificare în domeniul dreptului reprezintă un standard scăzut (a se vedea Opinia urgentă nr.949/2019 din 16 aprilie 2019 cu privire la selecţia şi numirea judecătorilor Curţii Supreme a Georgiei, CDL-PI(2019)002-e, §31).
66. Prin urmare, Curtea reţine că, la modul abstract, articolul 116 alin.(4) din proiectul de lege nu diminuează nivelul de protecţie a independenţei judecătorilor şi se încadrează, aşadar, în limitele de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
V. Cu privire la criteriile privind numirea şi transferul judecătorilor [articolul 116 alin.(5)]
67. Curtea observă că acest capăt al sesizării are două aspecte: 1) conformitatea cu Constituţia a criteriilor privind numirea şi cariera judecătorilor şi 2) conformitatea cu Constituţia a condiţiei obţinerii acordului judecătorului pentru promovarea şi transferul acestuia.
68. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că articolul 116 alin.(5) din proiectul de lege reprezintă un prim pas necesar pentru a responsabiliza procesul de numire şi cariera judecătorilor, dar şi pentru a asigura faptul că acesta va avea loc pe baza unor criterii obiective şi meritocratice.
69. Cu privire la primul aspect, Curtea notează că, în prezent, Constituţia nu conţine prevederi care ar reglementa criteriile privind numirea şi cariera judecătorilor. Acestea sunt reglementate de Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului. Astfel, articolul 10 din Legea citată stabileşte că procesul de selectare a candidaţilor la funcţia de judecător se desfăşoară potrivit unor criterii obiective bazate pe merit, în funcţie de pregătirea profesională, de integritatea, de capacitatea şi de eficienţa candidaţilor. Candidaţii la funcţia de judecător sunt selectaţi de colegiul pentru selecţia şi cariera judecătorilor în baza legii menţionate şi a Legii nr.154 din 5 iulie 2012 privind selecţia, evaluarea performanţelor şi cariera judecătorilor.
70. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune o nouă formulare a articolului 116 alin.(5) din Constituţie, în sensul în care „deciziile privind numirea judecătorilor şi cariera acestora trebuie să fie adoptate în baza unor criterii obiective, bazate pe merit, şi a unei proceduri transparente, în condiţiile legii. Promovarea şi transferul judecătorilor se fac numai cu acordul acestora”.
71. Consiliul Superior al Magistraturii a prezentat două opinii referitoare la această sesizare. Prima opinie este semnată de membrii judecători, iar cea de-a doua opinie este semnată de membrii din rândul profesorilor titulari. În opinia membrilor judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, stabilirea competenţei exclusive a Consiliului în materia carierei judecătorilor va contribui la administrarea operativă a sistemului judecătoresc şi va diminua la minim influenţa politicului. Totodată, membrii judecători ai Consiliului menţionează că textul „deciziile privind numirea judecătorilor şi cariera acestora” de la articolul 116 alin.(5) din proiectul de lege trebuie completat cu textul „se adoptă de către Consiliul Superior al Magistraturii în baza unor […]”. În viziunea autorilor opiniei, această propunere este justificată prin faptul că dreptul de a stabili instanţa de judecată în care va activa judecătorul şi tot ce ţine de cariera acestuia trebuie să ţină în exclusivitate de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, ca organ de autoadministrare judecătorească, fără ca deciziile sale să fie dublate prin decretul Preşedintelui Republicii. Pentru a diminua implicarea Preşedintelui ţării şi a autorităţii publice în activitatea justiţiei, membrii judecători ai Consiliului consideră că Preşedintele Republicii trebuie să deţină doar competenţa de a numi judecătorii în funcţie, fără identificarea instanţei de judecată în care acesta va activa, şi, respectiv, doar competenţa de a-i elibera din funcţie.
72. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea reţine că reglementarea în Constituţie a criteriilor pentru numirea şi cariera judecătorilor nu aduce atingere vreunei valori protejate de Constituţie. Dimpotrivă, în acest mod, criteriile în discuţie vor dobândi un caracter rigid, obligatoriu, cu o aplicabilitate îndelungată, contribuind astfel la dezideratul numirii în funcţie a unor judecători necesari într-o societate democratică. Potrivit Comisiei de la Veneţia, numirea judecătorilor potrivit meritelor lor şi în baza unor criterii obiective prevăzute de lege reprezintă un principiu fundamental al independenţei judiciare care merită inclus în Constituţie (a se vedea §33 din Opinia comună CDL-AD(2020)001-e).
73. Cu privire la reglementarea în Constituţie a condiţiei obţinerii acordului judecătorului pentru promovarea şi transferul acestuia, Curtea observă că în prezent acest text este conţinut la articolul 116 alin.(5) din Constituţie.
74. Prin urmare, Curtea reţine că articolul 116 alin.(5) din proiectul de lege corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
VI. Cu privire la imunitatea judecătorilor [articolul 116 alin.(51)]
75. Curtea observă că Constituţia nu conţine prevederi referitoare la imunitatea judecătorilor. Acest aspect este tratat de articolul 19 alin.(3) din Legea nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, care prevede că judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărârea pronunţată dacă nu va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal.
76. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune completarea articolului 116 din Constituţie cu alineatul (51), care prevede că judecătorii beneficiază doar de imunitate funcţională în condiţiile legii. În motivarea acestei propuneri, Guvernul face referinţă la opiniile Comisiei de la Veneţia, potrivit cărora judecătorii nu trebuie să beneficieze de imunitate generală, ci doar de imunitate funcţională. De asemenea, Guvernul notează că imunitatea funcţională presupune imunitatea judecătorului în caz de urmărire penală pentru acţiunile sau inacţiunile efectuate în exercitarea funcţiilor.
77. În opinia prezentată de membrii judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii se menţionează că completarea Constituţiei cu articolul 116 alin.(51) este inoportună. În acest context, membrii judecători ai Consiliului consideră că judecătorii trebuie să beneficieze de o imunitate largă, care nu trebuie asimilată unui privilegiu. Imunitatea judecătorilor trebuie să corespundă realităţilor din ţară. În aproape toate statele est-europene judecătorii beneficiază de imunitate şi inviolabilitate sporită, datorită faptului că în aceste ţări respectul pentru judecători şi independenţa lor nu sunt bine-stabilite. Republica Moldova este o democraţie tânără şi, din acest motiv, judecătorii trebuie să beneficieze de o imunitate mai largă decât cea funcţională.
78. În opinia prezentată de Institutul Naţional al Justiţiei se menţionează că trebuie exclus alineatul (51) de la articolul 116 din proiectul de lege, deoarece argumentele prezentate în nota informativă a proiectului nu sunt convingătoare şi nu există prevederi similare în majoritatea statelor europene. Imunitatea judecătorului nu-l exonerează de răspundere pentru faptele ilegale, inclusiv pentru infracţiunile săvârşite de acesta.
79. În opinia prezentată de Asociaţia Judecătorilor din Moldova se menţionează că alineatul (51) de la articolul 116 din proiectul de lege trebuie exclus, deoarece includerea acestuia în Constituţie este prematură şi inoportună la etapa actuală, prezintă riscuri grave pentru independenţa, securitatea şi reputaţia judecătorilor, precum şi pentru calitatea actului de justiţie. Este uşor de înţeles că judecătorii nu pot fi protejaţi de imunitate împotriva acţiunilor culpabile, indiferent dacă acestea sunt sau nu comise în exerciţiul funcţiei. Problema constă în protecţia judecătorilor împotriva unor acuzaţii false, formulate în scop de intimidare sau denigrare. Sistemul judecătoresc din Republica Moldova se află într-o situaţie sensibilă, fapt care se datorează fragilităţii democraţiei şi lipsei unor tradiţii şi practici statornice în acest sens. Prin urmare, oportunitatea limitării imunităţii judecătorilor poate fi apreciată doar în raport cu gradul de expunere a judecătorilor la presiuni, intimidări şi denigrări ca urmare a riscului acuzaţiilor false. La etapa actuală, garanţiile procesuale instituite la articolul 19 din Legea privind statutul judecătorului asigură un echilibru corect între eficacitatea atragerii la răspundere a judecătorilor în cazul comiterii unor fapte culpabile şi protecţia împotriva acuzaţiilor false. Stabilirea imunităţii funcţionale în Constituţie este prematură şi permite limitări mai mari ale acestei imunităţi prin modificarea legilor organice. De asemenea, limitarea imunităţii judecătorilor este discriminatorie în raport cu alte persoane cu funcţii de demnitate publică care se bucură de imunitate.
80. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că articolul 116 alin.(51) din proiectul de lege are o formulare generală, care va putea fi interpretată extensiv printr-o lege organică.
81. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că articolul 116 alin.(51) din proiectul de lege reprezintă un pas înainte pentru a clarifica limitele imunităţii judecătorilor. Institutul notează că imunitatea judecătorilor nu este un scop în sine, ci un instrument pentru a asigura independenţa judecătorilor de influenţe în înfăptuirea justiţiei.
82. Curtea subliniază că, prin Avizul nr.6 din 19 aprilie 2016 şi prin Avizul nr.4 din 5 decembrie 2017, s-a pronunţat cu privire la includerea în Constituţie a unei prevederi referitoare la imunitatea funcţională a judecătorilor.
83. În acest sens, Curtea a reţinut că noţiunea de „imunitate judecătorească” face parte din conceptul de independenţă judecătorească. Stabilind că „judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii”, constituanta a consacrat independenţa judecătorului pentru a asigura excluderea oricărei influenţe din partea altor autorităţi. Această garanţie nu poate fi însă interpretată ca determinând lipsa responsabilităţii judecătorului. Curtea a menţionat că imunitatea nu trebuie să obstrucţioneze principalele funcţii şi atribuţii ale justiţiei şi nici să împiedice funcţionarea principiilor democratice într-un stat de drept. Principiul constituţional al independenţei judecătorilor implică principiul responsabilităţii. Independenţa judecătorului nu constituie şi nu poate fi interpretată ca o putere discreţionară a acestuia sau ca o piedică în calea angajării răspunderii sale penale, contravenţionale sau disciplinare în condiţiile legii. Curtea a observat că în Opinia amicus curiae nr.698/2012 din 11 martie 2013 Comisia de la Veneţia menţionează că judecătorii trebuie să beneficieze doar de imunitate funcţională, i.e. imunitate în caz de urmărire penală numai pentru actele legale efectuate în exercitarea funcţiilor lor. Standardele internaţionale susţin principiul potrivit căruia, atunci când nu îşi exercită funcţia, judecătorii sunt răspunzători în baza dreptului civil, penal şi administrativ ca orice alt cetăţean. Într-adevăr, inviolabilitatea penală a judecătorului nu există în majoritatea statelor europene. Însă toate statele acordă o pondere deosebită independenţei judecătorilor, ca o condiţie obligatorie pentru realizarea valorii preeminenţei dreptului. Curtea a subliniat că imunitatea funcţională a judecătorilor nu este un scop în sine, ci serveşte independenţei acestuia, care ar trebui să fie în măsură să examineze cazurile, fără să se teamă de răspundere civilă sau penală pentru examinarea cu bună-credinţă a cauzei (a se vedea ACC nr.6 din 19 aprilie 2016, §§37-38 şi 41-43; ACC nr.4 din 5 decembrie 2017, §§39-40 şi, 43-45).
84. În mod adiţional, Curtea reţine că în jurisprudenţa sa recentă a subliniat că judecătorilor nu trebuie să li se acorde o imunitate generală, ci doar o imunitate funcţională, deoarece, în principiu, un judecător trebuie să beneficieze de imunitate doar în exerciţiul funcţiilor sale legale. Imunitatea funcţională („imunitatea fără răspundere”) urmăreşte protejarea judecătorului de incriminarea opiniei sale juridice. Beneficiarul nu este persoana judecătorului, ci independenţa instanţei. Este o exigenţă importantă care derivă din însăşi natura şi calitatea independenţei, imparţialităţii şi transparenţei judiciare. Imunitatea funcţională nu-i asigură judecătorului impunitatea pentru o infracţiune pe care a comis-o. Imunitatea protejează pronunţarea hotărârilor în mod independent, fapt care presupune că un judecător nu poate fi pedepsit pentru opinia juridică sau pentru concluzia la care a ajuns în procesul de luare a deciziei. Dacă imunitatea funcţională este aplicată corect, aceasta trebuie să asigure rezultatul urmărit al protecţiei independenţei judecătorilor de efectul negativ al sancţiunilor penale şi administrative pentru exprimarea opiniei juridice sau pentru pronunţarea unei hotărâri privind o problemă specială. Totuşi, judecătorul poate fi pedepsit dacă se demonstrează că a comis o infracţiune, e.g. dacă a votat pentru soluţia unei hotărâri în favoarea unei persoane de la care a luat mită (infracţiunea de luare de mită) (a se vedea Hotărârea nr.9 din 26 martie 2020, §46, 52).
85. De asemenea, în Hotărârea nr.12 din 28 martie 2017, Curtea a reţinut că imunitatea li se acordă, de regulă, judecătorilor pentru asigurarea exercitării atribuţiilor lor de serviciu. Independenţa judiciară nu este o prerogativă sau un privilegiu acordat în interesul propriu al judecătorului, ci este un principiu fundamental, un element esenţial al oricărui stat democratic, o condiţie prealabilă a statului de drept şi garanţia fundamentală a procesului echitabil. Independenţa judecătorilor trebuie considerată o garanţie a libertăţii, a respectării drepturilor omului şi a aplicării imparţiale a legii. Puterea judecătorească trebuie să fie independentă pentru a-şi îndeplini rolul în raport cu celelalte puteri ale statului. Astfel, Curtea a reţinut că simpla interpretare a legii, stabilirea faptelor sau aprecierea probelor de către judecători pentru a soluţiona cauzele nu trebuie să genereze răspunderea civilă, penală sau disciplinară, chiar şi în caz de neglijenţă ordinară. Doar erorile săvârşite în mod intenţionat, cu abuz deliberat sau, fără îndoială, cu neglijenţă repetată sau gravă ar trebui să se soldeze cu acţiuni disciplinare şi sancţiuni, răspundere penală sau răspundere civilă. Interpretarea legii pe care o poate oferi un judecător şi care poate să nu fie conformă cu jurisprudenţa consacrată nu trebuie să devină, în sine, un motiv pentru aplicarea sancţiunilor disciplinare, cu excepţia cazului în care această interpretare se face cu rea-credinţă, cu intenţia de a obţine un beneficiu sau de a prejudicia o parte la proces sau ca urmare a unei neglijenţe grave. Simplul fapt că o hotărâre judecătorească este casată de instanţa superioară nu presupune că judecătorul din instanţa inferioară a încălcat standardele profesionale sau a încălcat legea. Pot fi excepţii doar cazurile în care, în procesul de luare a deciziilor, judecătorii au acţionat cu rea-voinţă sau au comis o omisiune gravă. Aplicarea actelor normative prin încălcarea drepturilor fundamentale ale persoanei îi devine imputabilă judecătorului doar dacă acesta şi-a exercitat atribuţiile cu rea-credinţă sau neglijenţă la efectuarea actului de justiţie (a se vedea §§57, 68, 71, 76, 79 şi 86 din Hotărârea citată).
86. Totodată, potrivit Comisiei de la Veneţia, justificarea imunităţii procedurale a judecătorilor – în cazul în care există – nu poate avea loc pentru a proteja judecătorul de urmărire penală, ci doar pentru a-l proteja împotriva unor acuzaţii false care sunt formulate împotriva sa, în scopul exercitării de presiuni asupra acestuia. În toate celelalte cazuri, imunitatea procedurală trebuie ridicată de o autoritate competentă din cadrul sistemului judecătoresc. Judecătorii – ca orice altă persoană – trebuie pedepsiţi pentru orice infracţiune pe care o comit, fie că este o infracţiune generală, de exemplu, provocarea unui accident în stare de ebrietate, sau o infracţiune specifică, legată de funcţia de judecător, cum ar fi luarea de mită pentru pronunţarea unei hotărâri în favoarea unei părţi. Nicio acţiune cu caracter penal nu trebuie acoperită prin imunitatea fără răspundere şi, evident, judecătorii trebuie urmăriţi penal pentru toate infracţiunile. Ridicarea imunităţii funcţionale la nivelul Constituţiei este binevenită (a se vedea Opinia CDL-AD(2018)003-e, §37, 38, 40).
87. Curtea reţine că prin introducerea în Constituţie a imunităţii funcţionale a judecătorilor se stabileşte întinderea imunităţii de care beneficiază judecătorii în exercitarea atribuţiilor jurisdicţionale. Această noţiune reflectă echilibrul necesar între imunitate, ca mijloc de protecţie a independenţei judecătorului împotriva presiunii excesive şi a abuzului din partea puterilor statului, pe de o parte, şi faptul că judecătorul nu este mai presus de lege (responsabilitate), pe de altă parte (a se vedea HCC nr.12 din 28 martie 2017, §62).
88. Examinând respectarea limitelor materiale ale revizuirii Constituţiei, Curtea nu întrevede vreo ingerinţă în valorile protejate de Constituţie. Dimpotrivă, prin ridicarea imunităţii funcţionale la nivelul Constituţiei, acest amendament consolidează independenţa judecătorilor.
89. Prin urmare, Curtea reţine că articolul 116 alin.(51) din proiectul de lege corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
VII. Cu privire la bugetul instanţelor judecătoreşti [articolul 121 alin.(11)]
90. Curtea observă că, în prezent, procedura de aprobare a bugetului instanţelor judecătoreşti este reglementată de articolul 121 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament şi sunt incluse în bugetul de stat.
91. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune completarea articolului 121 din Constituţie cu alineatul (11), care prevede că în procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti se solicită avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii este în drept să prezinte Parlamentului propuneri la proiectul bugetului instanţelor judecătoreşti.
92. În Nota informativă prezentată, Guvernul menţionează că prin această prevedere Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să fie consultat obligatoriu la orice etapă de examinare a propunerilor de buget pentru sistemul judecătoresc, fiind în drept să prezinte amendamente la actele remise pentru consultare.
93. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că completarea articolului 121 din Constituţie cu alineatul (11) este binevenită, deoarece asigură independenţa puterii judecătoreşti de puterea executivă şi de cea legislativă. Deşi textul amendamentului nu le impune Parlamentului şi Guvernului să preia propunerile Consiliului Superior al Magistraturii din avize sau din propunerile la Legea bugetului, prezenţa sa în forul legislativ, precum şi includerea Consiliului în procesul de elaborare, aprobare şi modificare a bugetului instanţelor judecătoreşti asigură faptul că propunerile Consiliului vor fi discutate, iar deciziile cu privire la finanţarea instanţelor judecătoreşti nu vor fi arbitrare.
94. În opinia prezentată de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei se menţionează că nu există nicio justificare clară cu privire la necesitatea ridicării la nivelul Constituţiei a participării Consiliului Superior al Magistraturii la elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului instanţelor judecătoreşti. Asemenea reglementări detaliate nu există în raport cu autoritatea executivă sau cea legislativă. Modul de constituire şi de administrare a bugetului public naţional este stabilit de articolul 131 din Constituţie şi de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014. Includerea în Constituţie a normei în discuţie nu sporeşte precizia procedurii de elaborare, aprobare şi modificare a bugetului instanţelor judecătoreşti.
95. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea reţine că, în general, implicarea Consiliului Superior al Magistraturii în procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti trebuie considerată o punere în valoare a independenţei judecătorilor. De altfel, finanţarea instanţelor judecătoreşti se află în strânsă legătură cu independenţa judecătorilor, prin faptul că determină condiţiile în care instanţele îşi îndeplinesc atribuţiile (ACC nr.6 din 19 aprilie 2016, §46; ACC nr.4 din 5 decembrie 2017, §48).
96. Totuşi, problema centrală care se evidenţiază în acest capăt al sesizării constă în eventuala încălcare a principiului independenţei judecătorilor prin conferirea unui caracter consultativ avizului Consiliului Superior al Magistraturii privind bugetul instanţelor judecătoreşti.
97. Pe de o parte, Curtea observă că, potrivit Constituţiei, Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat [articolul 131 alin.(2)]. De asemenea, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice [articolul 96 alin.(1)]. La rândul său, Parlamentul aprobă bugetul statului şi exercită controlul asupra lui [articolul 66 lit.h)]. Curtea reţine că aceste competenţe constituţionale le acordă Guvernului şi Parlamentului o marjă discreţionară largă în domeniul elaborării şi aprobării bugetului de stat.
98. Pe de altă parte, Curtea reţine că, în contextul reglementării bugetului instanţelor judecătoreşti, autorităţile trebuie să aibă în vedere respectarea independenţei judecătorilor, deoarece finanţarea instanţelor se află în strânsă legătură cu independenţa judecătorilor (ACC nr.6 din 19 aprilie 2016, §46; ACC nr.4 din 5 decembrie 2017, §48). În acest sens, este important ca Guvernul şi Parlamentul să nu poată interveni în privinţa bugetului instanţelor judecătoreşti în mod unilateral, i.e. fără participarea Consiliului Superior al Magistraturii, garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.
99. În Raportul privind standardele europene referitoare la independenţa sistemului judiciar, partea I: Independenţa judecătorilor (Veneţia 12-13 martie 2010), CDL-AD(2010)004, §55, Comisia de la Veneţia susţine că deciziile privind alocarea fondurilor bugetare către instanţe trebuie luate cu respectarea cea mai strictă a principiului independenţei judiciare, iar puterea judecătorească ar trebui să aibă posibilitatea de a-şi exprima punctele de vedere privind bugetul propus Parlamentului, eventual prin intermediul consiliului judiciar.
100. Curtea reiterează că este important ca în procesul elaborării, examinării, aprobării şi modificării bugetului de stat în partea ce ţine de alocarea mijloacelor financiare pentru instanţele judecătoreşti să se consulte în mod obligatoriu Consiliul Superior al Magistraturii (a se vedea ACC nr.6 din 19 aprilie 2016, §48; ACC nr.4 din 5 decembrie 2017, §50).
101. În această cauză, Curtea constată că Guvernul propune utilizarea cuvântului „consultativ” sugerând care este forţa juridică a avizului Consiliului Superior al Magistraturii privind bugetul instanţelor judecătoreşti. Curtea consideră că termenul „consultativ” a fost utilizat de către Guvern, pe de o parte, pentru a evita confuziile cu privire la forţa juridică a avizului Consiliului, iar pe de altă parte, pentru a recunoaşte marja discreţionară largă a Guvernului şi a Parlamentului în procedura de elaborare şi adoptare a bugetului de stat. Avizul Consiliului Superior al Magistraturii nu poate fi obligatoriu pentru autorităţi, deoarece proiectul bugetului instanţelor judecătoreşti elaborat de Consiliu se aprobă în baza consultărilor care au loc cu Guvernul şi Parlamentul.
102. Curtea observă că, aşa cum a fost propus de Guvern, articolul 121 alin.(11), prevede obligaţia de a solicita avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Astfel, Curtea reţine că pentru a fi îndeplinită condiţia participării Consiliului Superior al Magistraturii la elaborarea şi aprobarea bugetului instanţelor judecătoreşti, avizul Consiliului trebuie să fie examinat de Guvern. Dacă propunerile Consiliului Superior al Magistraturii sunt respinse integral sau parţial de către Guvern, Consiliul trebuie să poată prezenta avizul în faţa Parlamentului. Doar în aceste condiţii articolul 121 alin.(11) este de natură să asigure independenţa judecătorilor.
103. Prin urmare, Curtea reţine că articolul 121 alin.(11) din proiectul de lege corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
VIII. Cu privire la rolul Consiliului Superior al Magistraturii [articolul 1211]
104. Curtea observă că, în prezent, rolul Consiliului Superior al Magistraturii este stabilit de Legea nr.947 din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Articolul 1 alin.(1) din această Lege prevede că Consiliul Superior al Magistraturii este un organ independent, format în vederea organizării şi funcţionării sistemului judecătoresc, şi este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti. De asemenea, alineatul (2) din acelaşi articol prevede că Consiliul Superior al Magistraturii exercită autoadministrarea judecătorească.
105. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune completarea Secţiunii a 2-a din capitolul IX din Constituţie cu articolul 1211, care prevede că Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.
106. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că prin articolul 1211 din proiectul de lege se fundamentează competenţele deţinute în prezent de Consiliul Superior al Magistraturii. Confirmarea funcţiei de garant al independenţei autorităţii judecătoreşti este necesară pentru a nu permite modificări arbitrare şi/sau reducerea competenţelor Consiliului, care pot fi operate în legile organice prin votul majorităţii deputaţilor aleşi.
107. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea reţine că prin stabilirea la nivelul Constituţiei a rolului Consiliului Superior al Magistraturii nu se produce vreo ingerinţă în valorile protejate de Legea Supremă. Prin prevederea în discuţie se reiterează rolul Consiliului stabilit anterior la articolul 1 alin.(1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, fără a se prelua din atribuţiile sau din rolul altor autorităţi publice.
108. Prin urmare, Curtea reţine că articolul 1211 din proiectul de lege corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
IX. Cu privire la componenţa Consiliului Superior al Magistraturii [articolul 122 alin.(1)]
109. Curtea observă că, în prezent, articolul 122 din Constituţie stabileşte că Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi pentru o durată de patru ani [alin.(1)]. Din Consiliul Superior al Magistraturii fac parte, de drept, Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, ministrul justiţiei şi Procurorul General [alin.(2)].
110. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune o nouă redacţie a articolului 122 din Constituţie. Potrivit alineatului (1) al acestui articol, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: şase judecători aleşi de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanţelor judecătoreşti, şi şase persoane care se bucură de o înaltă reputaţie profesională şi integritate personală, cu experienţă în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic.
111. În opinia prezentată de membrii judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii se menţionează că membrii judecători trebuie să formeze o majoritate în Consiliu. Nonjudecătorii trebuie să fie persoane care au experienţă doar în domeniul dreptului.
112. În opinia prezentată de Institutul Naţional al Justiţiei se menţionează că textul „sau alt domeniu relevant” de la articolul 122 alin.(1) din proiectul de lege trebuie exclus, deoarece aceasta nu este clar şi poate genera interpretări ambigue ale Constituţiei. Acest deziderat rezultă şi din competenţele funcţionale ale Consiliului Superior al Magistraturii, care presupun că membrii săi trebuie să dispună de abilităţile juridice corespunzătoare.
113. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că textul „experienţă […] în alt domeniu relevant” de la articolul 122 alin.(1) din proiectul de lege este diferit de recomandările Comisiei de la Veneţia, potrivit cărora membrii nonjudecători ai Consiliului Judiciar trebuie aleşi de Parlament din rândul persoanelor cu o calificare corespunzătoare în domeniul dreptului (a se vedea Raportul privind numirile judecătorilor, aprobat la cea de-a 70-a sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), CDL-AD(2007)028, §50). De asemenea, Institutul consideră că numărul membrilor Consiliului trebuie să fie impar.
114. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că articolul 122 alin.(1) din proiectul de lege asigură o reprezentare echilibrată a judecătorilor şi a nonjudecătorilor în Consiliul Superior al Magistraturii. De asemenea, Institutul menţionează că posibilitatea persoanelor care au experienţă în alte domenii decât în domeniul dreptului, de a deveni membri ai Consiliului poate asigura independenţa şi funcţionarea eficientă a autorităţii judecătoreşti. Cerinţa faţă de candidaţi de a se bucura de o înaltă reputaţie profesională şi integritate personală este binevenită. Cerinţa faţă de candidaţi de a nu activa în cadrul organelor puterii legislative, celor executive sau judecătoreşti este esenţială, însă activităţile de scurtă durată, în lipsa unui angajament de muncă, nu trebuie considerate un motiv de descalificare. Cu privire la cerinţa faţă de candidaţi de a nu fi afiliaţi politic, Institutul menţionează că aceasta nu trebuie interpretată extensiv sau abuziv prin restricţii disproporţionate, care ar putea fi introduse în legile speciale. Afilierea politică nu trebuie interpretată prin prisma simpatiei politice a candidatului, ci trebuie să includă doar legăturile strânse cu un partid politic, precum calitatea de membru în organele de conducere, membru activ cu implicare politică în activitatea partidului sau simpatizant cu implicare activă în activităţile partidului. Acestea din urmă pot fi considerate motive pentru a discalifica un candidat. Totodată, articolul 122 alin.(1) din proiectul de lege nu prevede dacă afilierea politică a candidatului poate fi considerată ca fiind încetată după trecerea unei perioade de timp.
115. Curtea observă că acest capăt al sesizării trebuie examinat sub două aspecte, şi anume: a) dacă distribuirea numerică a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii între judecători şi nonjudecători, în formula propusă de Guvern, corespunde exigenţelor Constituţiei şi b) dacă cerinţele pentru candidaţii la funcţia de membru nonjudecător al Consiliului corespunde exigenţelor Constituţiei.
116. Cu privire la primul aspect, Curtea reţine că reglementarea unui număr fix al membrilor Consiliului Superior al Magistraturii reprezintă o abordare care aduce mai multă certitudine, spre deosebire de textul actual din Constituţie, care prevede că Consiliul este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi. Astfel, textul propus de Guvern limitează marja de discreţie a Parlamentului în modificarea periodică a cotei de reprezentare a judecătorilor şi a nonjudecătorilor în Consiliul Superior al Magistraturii, fapt care reprezintă o consolidare a independenţei autorităţii în discuţie.
117. Curtea observă că, în formula propusă de Guvern, articolul 122 alin.(1) nu include membrii de drept (i.e. Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, ministrul justiţiei şi Procurorul General) în componenţa Consiliului.
118. Curtea reţine că excluderea Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii se bazează pe argumentul că acesta nu este ales în Consiliu de către Adunarea Generală a Judecătorilor, fapt care corespunde Recomandării Rec(2010)12 din 17 noiembrie 2010 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei către statele membre cu privire la judecători: independenţă, eficienţă şi responsabilităţi, care prevede, la punctul 27, că nu mai puţin de jumătate din membrii unor asemenea consilii trebuie să fie judecători aleşi de către colegii lor de la toate nivelurile sistemului judiciar şi cu respectarea pluralismului în interiorul sistemului judiciar. De asemenea, în Opinia sa, Comisia de la Veneţia a menţionat că, deoarece este membru de drept, nu se poate considera că Preşedintele Curţii Supreme este judecător ales de colegii săi (a se vedea §59 din Opinia CDL-AD(2018)003-e). Sub acest aspect, Curtea consideră că excluderea Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii nu afectează, în vreun fel, valorile constituţionale.
119. Cu privire la excluderea ministrului justiţiei din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea reţine că în acest mod Guvernul îşi propune să înlăture posibilitatea influenţării politice a deciziilor Consiliului din partea executivului. Curtea consideră că prin excluderea ministrului justiţiei din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii amendamentul ridică standardul de protecţie a independenţei Consiliului, obiectiv care este compatibil cu Constituţia.
120. Cu privire la excluderea Procurorului General din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea reţine că această propunere este justificată, întrucât ea este în măsură să elimine dubiile referitoare la imparţialitatea Procurorului General în cazul participării sale la şedinţele Consiliului care au ca obiect de examinare cariera judecătorilor, răspunderea disciplinară şi eliberarea din funcţie a judecătorilor. Curtea notează că legislaţia infraconstituţională stabileşte că la adoptarea hotărârilor cu privire la subiectele menţionate supra membrii de drept ai Consiliului Superior al Magistraturii participă fără drept de vot [articolul 24 alin.(1) din Legea nr.947 din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Procurorilor]. Aşadar, Curtea consideră că excluderea Procurorului General din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii reprezintă o măsură de consolidare a independenţei Consiliului.
121. De asemenea, Curtea reţine că prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei se propune asigurarea reprezentativităţii judecătorilor instanţelor de toate nivelele în Consiliul Superior al Magistraturii. Judecătorii vor fi aleşi de Adunarea Generală a Judecătorilor şi vor constitui o jumătate din numărul membrilor Consiliului (şase din doisprezece).
122. Curtea notează că în prezent norma constituţională nu cuprinde nicio garanţie referitoare la cota de reprezentare a judecătorilor, aceasta regăsindu-se în cadrul legal infraconstituţional.
123. Cu referire la ponderea judecătorilor în componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, Comisia de la Veneţia susţine că o parte substanţială sau majoritatea membrilor Consiliului Judiciar trebuie să fie aleasă de judecătorii înşişi (Raportul privind numirile judecătorilor, CDL-AD(2007)028, §50). În acelaşi timp, în viziunea Comisiei de la Veneţia, pentru a evita corporatismul şi politizarea, este necesară monitorizarea sistemului judiciar prin intermediul membrilor nonjudecători ai Consiliului. Doar o metodă echilibrată de numire a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii poate garanta independenţa sistemului judiciar. Corporatismul ar trebui contrabalansat prin „utilizatori” ai sistemului judiciar care aparţin altor profesii juridice (a se vedea Opinia CDL-AD(2018)003-e, §56). Conform Recomandării Rec(2010)12 din 17 noiembrie 2010 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei către statele membre cu privire la judecători: independenţă, eficienţă şi responsabilităţi, punctul 27, nu mai puţin de jumătate din membrii unor asemenea consilii trebuie să fie judecători aleşi de către colegii lor de la toate nivelurile sistemului judiciar şi cu respectarea pluralismului în interiorul sistemului judiciar.
124. În plus, Comisia de la Veneţia şi Directoratul general al drepturilor omului şi statului de drept (DGI) al Consiliului Europei, în opiniile lor, au menţionat că reieşind din faptul că Consiliul Superior al Magistraturii va fi format din 12 membri, dintre care jumătate vor fi judecători aleşi de colegii lor, noua prevedere este conformă standardelor internaţionale şi este binevenită (a se vedea Opinia CDL-AD(2020)001, §46; Opinia CDL-AD(2020)007, §20-21, 43).
125. În viziunea Curţii, distribuirea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii între judecători şi nonjudecători, în formula propusă de Guvern în proiectul de lege constituţională examinat (i.e. câte şase membri), instituie un echilibru între condiţia asigurării independenţei judecătorilor şi condiţia evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii (a se vedea mutatis mutandis HCC nr.13 din 21 mai 2020, §52). În concluzie, Curtea reţine că această prevedere din proiectul de lege propus nu încalcă limitele revizuirii prevăzute de articolul 142 din Constituţie.
126. Cu privire la cel de-al doilea aspect, Curtea observă că Guvernul propune următoarele cerinţe pentru candidaţii la funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii: a) înalta reputaţie profesională şi integritate personală; b) experienţă în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant; c) lipsa unei activităţi în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi d) lipsa afilierii politice.
127. Curtea observă că înalta reputaţie profesională şi integritatea personală reflectă atât calificarea profesională recunoscută a candidatului, cât şi calităţile morale ale acestuia. Impunerea acestei condiţii pentru candidaţii la funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii este justificată prin rolul constituţional şi prin prestigiul acestei instituţii. Condiţia în discuţie nu produce vreo ingerinţă în valorile protejate de Constituţie. Dimpotrivă, ea consolidează, prin calităţile personale şi profesionale impuse candidaţilor, independenţa Consiliului.
128. Prin cerinţa referitoare la experienţa în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant, Guvernul îşi propune să lărgească accesul profesioniştilor la funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii.
129. În primul rând, Curtea reţine că proiectul de lege nu stabileşte durata experienţei în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant. Durata experienţei este importantă atât din perspectiva atribuţiilor funcţionale ale membrilor Consiliului, cât şi din perspectiva prestigiului acestei instituţii. Examinând pragul acestei cerinţe, Curtea observă că spre deosebire de nivelul celorlalte cerinţe impuse candidaţilor, ca înalta reputaţie profesională, termenul „experienţă” de la articolul 122 alin.(1) din proiectul de lege creează, pe de o parte, un dezechilibru sub aspectul nivelului cerinţelor impuse candidaţilor, iar pe de altă parte, permite aplicarea discreţionară a acestui criteriu faţă de candidaţi. Din acest motiv, Curtea consideră că Parlamentul trebuie să fixeze, prin lege organică, durata experienţei în domeniile menţionate.
130. În al doilea rând, Curtea reţine că formularea „în domeniul dreptului” se referă în mod clar la profesioniştii dreptului (i.e. avocaţi, notari, profesori de drept etc.). Această măsură ar putea avea ca scop, aşa cum sugerează Comisia de la Veneţia, evitarea uniformizării Consiliului Superior al Magistraturii, care se poate reduce la o simplă introspecţie şi poate lipsi Consiliul atât de responsabilitatea faţă de public, cât şi de înţelegerea nevoilor şi a cerinţelor externe (a se vedea Opinia cu privire la legile cardinale asupra sistemului judiciar care au fost modificate în urma adoptării Opiniei CDL-AD(2012)001 în privinţa Ungariei, adoptată la cea de-a 92-a sesiune plenară (Veneţia, 12-13 octombrie 2012), CDL-AD(2012)020, §33).
131. Cu referire la textul „în alt domeniu relevant”, Curtea constată că Guvernul propune o formulare deschisă interpretării, fapt care permite ca experţii din alte profesii să acceadă la funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii, în baza experienţei lor. În acest context, Curtea reţine că, deşi este clar că o parte importantă din componenţa Consiliului trebuie ocupată de judecători, Constituţia nu conţine nicio prevedere care ar interzice ca cealaltă componentă a Consiliului sau anumite mandate ale acestuia să fie deţinute de profesionişti în alte domenii decât dreptul (e.g. sociologie, ştiinţe politice etc.). Constituţia nu le garantează juriştilor deţinerea monopolului în privinţa mandatelor Consiliului Superior al Magistraturii. Chiar dacă atribuţiile Consiliului ţin de domeniul juridic, acesta prestează un serviciu public, iar deciziile sale au repercusiuni nu doar asupra juriştilor, ci şi asupra întregii societăţi. Totodată, pentru a evita aplicarea discreţionară a acestui criteriu, Curtea consideră că Parlamentul trebuie să descrie, printr-o lege organică, care sunt domeniile relevante pentru ocuparea funcţiei de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii.
132. De asemenea, potrivit Comisiei de la Veneţia, restricţia accederii în funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii impusă persoanelor care nu au experienţă în domeniul dreptului ar putea fi reconsiderată de către autorităţi, deoarece tendinţa actuală în alte state este includerea persoanelor cu experienţă în alte domenii relevante de expertiză. O astfel de incluziune reduce percepţia că astfel de Consilii ar fi monopolul juriştilor (a se vedea §52 din Opinia comună CDL-AD(2020)001).
133. Cu referire la cea de-a treia condiţie, care prevede că candidatul nu trebuie să activeze în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti, Curtea reţine că aceasta se bazează pe faptul că membrii Consiliului Superior al Magistraturii trebuie să facă dovada independenţei şi imparţialităţii lor, obiectiv compatibil cu prevederile Constituţiei. Pe de altă parte, având în vedere faptul că nu există niciun scop legitim ca condiţia în discuţie să fie aplicată faţă de toţi angajaţii autorităţilor în discuţie, Curtea consideră că este necesar ca legislatorul să reglementeze la nivelul legii organice care funcţii cad sub incidenţa acestei condiţii. Totodată, pentru a evita posibilitatea eludării acestei condiţii de către Parlament, prin numirea unor foşti judecători în calitate de membri ai Consiliului pe poziţiile nonjudecătorilor, creând în acest fel un monopol al judecătorilor în Consiliu, Curtea consideră necesar ca legislatorul să nu se limiteze la activitatea prezentă a candidaţilor, dar să extindă această condiţie şi la trecutul profesional al candidaţilor. Spre exemplu, pentru a fi eficientă această condiţie, legislatorul ar putea stabili interdicţia candidării la funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii dacă în trecut candidatul a activat în cadrul organelor puterii legislative, celor executive sau judecătoreşti. În acest mod, Parlamentul s-ar putea asigura că activitatea membrului nonjudecător al Consiliului nu este influenţată de faptul că acesta a activat anterior în una din cele trei puteri ale statului.
134. În partea privind perioada care trebuie cuprinsă de această condiţie, Curtea reţine că această chestiune ţine de marja discreţionară a Parlamentului. Totuşi, Parlamentul trebuie să aibă în vedere că perioada în discuţie trebuie să fie rezonabilă pentru a-i permite unui observator obiectiv să considere că este puţin probabil ca activitatea membrului Consiliului Superior al Magistraturii să mai fie influenţată de faptul că a activat anterior în cadrul unei autorităţi legislative, executive sau judecătoreşti.
135. Condiţia neafilierii politice a candidaţilor la funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii are ca obiectiv depolitizarea activităţii Consiliului, obiectiv care este compatibil cu Constituţia. Totuşi, Curtea reţine că textul „nu sunt afiliate politic” este vag şi imprevizibil, deoarece nu permite candidaţilor să anticipeze care acţiuni se încadrează în această condiţie. Mai mult, chiar dacă condiţia neafilierii politice va fi detaliată la nivelul legii organice, există riscul ca această condiţie să fie aplicată în mod excesiv faţă de acţiuni politice nesemnificative ale candidaţilor. În acest sens, Curtea reţine că pentru a atinge obiectivul depolitizării activităţii Consiliului Superior al Magistraturii este suficient ca candidaţii să nu fie membri de partid. De altfel, în Opiniile sale comune Comisia de la Veneţia şi Directoratul general al drepturilor omului şi statului de drept (DGI) al Consiliului Europei au menţionat că deşi formularea „neafiliat politic” era acceptabilă, ar fi preferabilă înlocuirea acesteia cu o formula mai clară „nu este membru al partidelor politice” (a se vedea Opinia CDL-AD(2020)001, §54, 68; Opinia CDL-AD(2020)007, §23).
136. Prin urmare, Curtea reţine că articolul 122 alin.(1) din proiectul de lege, cu excepţia textului „nu sunt afiliate politic”, corespunde limitelor de revizuire a Constituţiei stabilite de articolul 142. În acelaşi timp, pentru a asigura aplicarea efectivă a acestor prevederi constituţionale, Parlamentul va reglementa prin lege organică: a) durata experienţei în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant; b) domeniile care sunt relevante pentru ocuparea funcţiei de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii; c) funcţiile publice din cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti deţinerea cărora constituie un impediment în accederea în funcţia de membru nonjudecător al Consiliului; d) faptul că condiţia referitoare la lipsa activităţii candidatului în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti va fi aplicabilă atât în cazul în care candidatul activează la momentul participării la concurs, cât şi în cazul în care candidatul a activat o perioadă relevantă în cadrul acestor autorităţi până la desfăşurarea concursului.
X. Cu privire la procedura de alegere/numire a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii [articolul 122 alineatele (2), (3) şi (4)]
137. În primul rând, Curtea observă că articolul 122 alin.(2) din proiect prevede că procedura şi condiţiile de alegere, numire şi încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii pot fi revocaţi, în condiţiile legii.
138. În motivarea acestei propuneri, Guvernul menţionează că, având în vedere caracterul rigid al modificării Constituţiei, este necesară stabilirea printr-o lege specială a procedurii şi a condiţiilor de alegere, numire, încetare şi revocare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii.
139. În opinia prezentată de membrii judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii se menţionează că alineatul (4) al articolului 122 din proiectul de lege trebuie exclus, deoarece alineatul (2) al aceluiaşi articol stabileşte că procedura şi condiţiile de alegere, numire şi încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege.
140. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că articolul 122 alin.(2) din proiectul de lege are o formulare generală şi permite legislatorului să reglementeze prin lege organică motivele de încetare şi revocare din funcţie a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, fapt care contravine principiului independenţei sistemului judecătoresc. În acest sens, Institutul face trimitere la o Opinie a Comisiei de la Veneţia emisă pentru Republica Moldova, în care a menţionat că membrii Consiliului ar putea fi revocaţi din funcţie pentru încălcări disciplinare grave, pronunţarea în privinţa acestora a unei sentinţe de condamnare definitive sau din alte motive obiective care fac imposibilă exercitarea funcţiei (a se vedea Opinia comună privind proiectul revizuit al legii de modificare şi completare a Constituţiei în ceea ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, CDL-AD(2020)007, §34).
141. În opinia prezentată de Centrul de Resurse Juridice din Moldova se menţionează că articolul 122 alin.(2) din proiectul de lege trebuie completat astfel încât revocarea membrilor Consiliului să poată avea loc doar pentru comiterea unor abateri grave. Articolul 122 alin.(2) din proiectul de lege prevede că revocarea membrilor Consiliului poate avea loc în condiţiile legii, fapt care, potrivit Centrului, nu exclude că legea organică ar putea prevedea orice motive de revocare a membrilor Consiliului, inclusiv pierderea încrederii.
142. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că articolul 122 alin.(2) din proiectul de lege trebuie să prevadă expres care sunt motivele de revocare a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii. În acest sens, Institutul notează că Constituţia trebuie să permită revocarea membrilor Consiliului pentru comiterea unor abateri grave, în condiţiile legii.
143. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea reţine că deşi articolul 122 alin.(2) din proiect poate fi formulat printr-o singură propoziţie, pentru că revocarea reprezintă o modalitate de încetare a mandatului membrului Consiliului Superior al Magistraturii, sub aspect constituţional el nu prezintă vreo ingerinţă în valorile protejate de Constituţie.
144. În al doilea rând, Curtea constată că articolul 122 alin.(3) din proiect prevede că candidaţii la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectaţi prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, şi numiţi de Parlament cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi.
145. În opinia prezentată de membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari se menţionează că numărul voturilor de trei cincimi din deputaţii aleşi pentru numirea membrilor Consiliului din rândul nonjudecătorilor este discriminatoriu în raport cu numărul voturilor necesar în cazul numirii judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie (majoritate simplă), judecătorilor Curţii Constituţionale (majoritate absolută) şi membrii nonprocurori ai Consiliului Superior al Procurorilor. De asemenea, se menţionează că numărul voturilor de trei cincimi din deputaţii aleşi poate conduce la un blocaj instituţional.
146. În opinia prezentată de Institutul Naţional al Justiţiei se menţionează că votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi pentru numirea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul nonjudecătorilor este extrem de complicat de realizat în contextul realităţilor Republicii Moldova. În acest context, Institutul propune diminuarea acestui prag la majoritatea absolută a deputaţilor (similar numirii judecătorilor Curţii Constituţionale) sau la majoritatea simplă (similar numirii judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie).
147. În opinia prezentată de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei se menţionează că textul „trei cincimi din deputaţii aleşi” de la articolul 122 alin.(3) din proiectul de lege este în contradicţie cu alineatul (2) al aceluiaşi articol, care prevede că procedura şi condiţiile de alegere, numire şi încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege. Centrul mai consideră că dispoziţiile alineatelor (3) şi (4) de la articolul 122 din proiectul de lege trebuie descrise detaliat la nivelul legilor organice. Stabilirea în Constituţie a numărului de voturi (3/5) necesar pentru numirea membrilor nonjudecători ai Consiliului, pe termen lung, poate crea blocaje constituţionale. De asemenea, Centrul consideră că articolul 122 alin.(4) din proiectul de lege, care prevede că condiţiile de desfăşurare a concursului repetat pentru funcţia de membru nonjudecător al Consiliului vor fi stabilite prin lege, reprezintă o abordare stranie, nefiind descrisă sau aplicabilă faţă de alte autorităţi de nivel constituţional.
148. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că condiţiile de selectare a candidaţilor pentru funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii, stabilite la articolul 122 alin.(3) din proiectul de lege, sunt absolut necesare.
149. Curtea consideră că selectarea prin concurs şi în baza unor criterii prestabilite a candidaţilor pentru funcţia de membru nonjudecător al Consiliului Superior al Magistraturii este în măsură să evite numirile de către Parlament doar în baza criteriilor politice. Aceste condiţii sunt compatibile cu exigenţele Constituţiei. În acelaşi timp, Curtea reţine că pentru selectarea celor mai calificaţi candidaţi pentru funcţia de membru nonjudecător al Consiliului şi pentru a se evita numirile politice, este necesar ca Parlamentul să reglementeze la nivelul legii organice componenţa comisiei de concurs, care, pentru realizarea obiectivului stabilit prin acest amendament, trebuie să fie compus din membri care inspiră încredere publicului.
150. Cu privire la numărul de voturi necesar pentru numirea nonjudecătorilor la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii [articolul 122 alin.(3) din proiect], Curtea reţine că acest aspect al sesizării nu produce vreo ingerinţă în valorile protejate de Constituţie.
151. În acest sens, Comisia de la Veneţia a menţionat că pentru asigurarea legitimităţii democratice, dar şi pentru evitarea politizării, atunci când sunt numiţi membrii nonjudecători de către parlament, aceştia trebuie votaţi cu o majoritate calificată în scopul asigurării că se va ajunge la un consens larg, cu majoritatea care urmăreşte un compromis cu minoritatea. Pentru a se evita impasurile, trebuie create mecanisme de deblocare (Opinia nr.928/2018 din 25 iunie 2018 cu privire la proiectul de lege privind modificarea legii Consiliului Judiciar şi a Judecătorilor din Muntenegru, CDL-AD(2018)015, §38; Opinia Comună CDL-AD(2020)007, §25).
152. Cu privire la mecanismul de evitare a blocajelor la numirea membrilor nonjudecători ai Consiliului, Curtea observă că articolul 122 alin.(4) din proiectul de lege stabileşte că acesta va fi reglementat prin lege.
153. Potrivit Comisiei de la Veneţia, mecanismele de evitare a blocajelor sunt importante pentru a asigura funcţionarea instituţiilor statului. Funcţia principală a mecanismului de evitare a blocajelor este tocmai aceea de a face ca procedura ordinară să funcţioneze, forţând atât majoritatea, cât şi minoritatea să găsească un compromis pentru a evita aplicarea mecanismului în discuţie. Într-adevăr, majorităţile calificate consolidează poziţia minorităţii parlamentare, în timp ce mecanismele de evitare a blocajelor corectează echilibrul. Evident, astfel de mecanisme nu ar trebui să acţioneze ca un factor care descurajează părţile să ajungă la un acord în baza unei majorităţi calificate din prima încercare. Dacă mecanismul de evitare a blocajelor nu este atractiv atât pentru majoritate, cât şi pentru minoritate, acesta poate sprijini procesul de încurajare a părţilor să ajungă la un acord (a se vedea Opinia nr.677/2012 din 15 octombrie 2013 cu privire la proiectul de amendamente la trei prevederi constituţionale referitoare la Curtea Constituţională, procurorul suprem de stat şi Consiliul judiciar din Muntenegru (CDL-AD(2013)028-e, §6-7; Opinia Comună CDL-AD(2020)007, §25).
154. Curtea reţine că reglementarea prin lege a mecanismului de evitare a blocajului numirii membrilor nonjudecători ai Consiliului Superior al Magistraturii prezintă anumite riscuri de natură constituţională. În primul rând, mecanismul în discuţie va putea fi supus modificărilor frecvente de conjunctură datorită numărului mai mic de voturi (51 de voturi potrivit articolului 74 alin.(1) din Constituţie) comparativ cu numărul voturilor necesare în cazul legilor constituţionale (67 de voturi potrivit articolului 143 alin.(1) din Constituţie). În al doilea rând, prin lege organică, legislatorul va putea stabili un număr mai mic de voturi necesare pentru alegerea membrilor nonjudecători ai Consiliului, decât cel propus de Guvern pentru procedura obişnuită (trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi potrivit articolului 122 alin.(3) din proiectul de lege). În acest mod, o majoritate parlamentară va fi descurajată să ajungă la un acord cu opoziţia parlamentară la numirea membrilor nonjudecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, preferând mai curând să eludeze procedura stabilită prin Constituţie şi să recurgă la mecanismul prevăzut de lege. În acest sens, procedura de numire a membrilor nonjudecători ai Consiliului, propusă de Guvern în proiectul de lege, poate deveni inaplicabilă atât timp cât majoritatea parlamentară va utiliza în mod regulat mecanismul stabilit printr-o lege organică. Prin urmare, Curtea reţine, având în vedere faptul că mecanismul de evitare a blocajului numirii membrilor nonjudecători ai Consiliului nu este reglementat în Constituţie, articolul 122 alin.(4) din proiectul de lege contravine Legii Supreme.
155. La reglementarea mecanismului în discuţie, Parlamentul poate avea în vedere recomandările Comisiei de la Veneţia în această materie.
156. Astfel, Comisia de la Veneţia a menţionat că la reglementarea mecanismelor de evitare a blocajului numirii membrilor nonjudecători ai Consiliului pot fi prescrise majorităţi diferite, în scădere, în încercările de votare ulterioare, dar dezavantajul constă în faptul că majoritatea poate să nu urmărească un consens în prima încercare, fiind conştientă că în încercările ulterioare candidatul său va prevala. Alte soluţii, probabil preferabile, includ utilizarea metodelor de vot proporţionale, recurgerea la implicarea diferiţilor actori instituţionali sau stabilirea de noi relaţii între instituţiile statului. Fiecare stat trebuie să-şi elaboreze propria formulă (Opinia CDL-AD(2013)028, §7-8; Opinia comună, CDL-AD(2020)007, §30).
157. Prin urmare, Curtea reţine că articolul 122 alineatele (2) şi (3) din proiectul de lege corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie. În acelaşi timp alin.(4) al articolului 122 din proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei nu corespunde condiţiilor de revizuire în măsura în care mecanismul de evitare a blocajului numirii membrilor nonjudecători ai Consiliului Superior al Magistraturii nu este reglementat în Constituţie.
XI. Cu privire la durata mandatului membrului Consiliului Superior al Magistraturii şi la imposibilitatea acestuia de a fi ales/numit pentru două mandate [articolul 122 alin.(5)]
158. Curtea observă că, în prezent, durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este stabilită de articolul 122 alin.(1) din Constituţie şi de articolul 9 alin.(1) din Legea nr.947 din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Astfel, durata mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii este de patru ani.
159. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune, la articolul 122 alin.(5) din proiect, ca membrii Consiliului să fie aleşi sau numiţi pentru un mandat de şase ani.
160. În opinia prezentată de membrii judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii se menţionează că acest articol trebuie să mai conţină următorul text „mandatul membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este inamovibil”.
161. În primul rând, Curtea reţine că, spre deosebire de reglementarea actuală a duratei mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, mandatul de şase ani, propus de Guvern, nu echivalează cu durata mandatului Parlamentului. Acest fapt împiedică, pe de o parte, fiecare nouă componenţă a Parlamentului să reînnoiască componenţa Consiliului odată cu venirea la guvernare, iar pe de altă parte, le permite membrilor Consiliului Superior al Magistraturii numiţi de Parlament să fie independenţi de autoritatea care i-a numit.
162. În al doilea rând, Curtea consideră că reglementarea în Constituţie a duratei mandatului de membru al Consiliului face ca acest mandat să se bucure de o mai mare stabilitate.
163. Aşadar, Curtea consideră că mărirea duratei mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii contribuie la consolidarea independenţei membrilor Consiliului, obiectiv care este compatibil cu exigenţele Constituţiei.
164. Cu referire la numărul de mandate care pot fi deţinute de către membrii Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea observă că Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabileşte, la articolul 9 alin.(1) teza a II-a, că membrii Consiliului nu pot fi aleşi pentru două mandate consecutiv.
165. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune ca interdicţia de a deţine două mandate să fie reglementată la nivelul Constituţiei. Curtea notează că în proiectul legii nu este indicat că se au în vedere două mandate consecutive. Prin urmare, o persoană care a deţinut calitatea de membru al Consiliului Superior al Magistraturii nu mai poate fi ales/numit în această funcţie.
166. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea reţine că interdicţia de a deţine două mandate în funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii elimină riscul că membrul ales îşi va direcţiona întreaga activitate în Consiliu spre a fi reales. De asemenea, ea elimină eventuala părtinire în luarea deciziilor în vederea unei realegeri în funcţie, determină membrii Consiliului să acţioneze independent şi consolidează obligaţia de ingratitudine faţă de autoritatea care i-a numit în această funcţie. Reglementarea la nivelul Constituţiei a acestei interdicţii limitează marja discreţionară a legislativului.
167. Prin urmare, Curtea consideră că interdicţia de a deţine două mandate în funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii este în măsură să consolideze independenţa membrilor Consiliului, obiectiv care este compatibil cu exigenţele Constituţiei.
168. Aşadar, articolul 122 alin.(5) din proiectul de lege corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
XII. Cu privire la exercitarea atribuţiilor de către Consiliul Superior al Magistraturii [articolul 123 alin.(1)]
169. Curtea observă că, în prezent, Constituţia nu reglementează expres posibilitatea constituirii organelor specializate ale Consiliului Superior al Magistraturii. Acest aspect este reglementat de articolul 7 alin.(1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, care prevede că organele specializate ale Consiliului sunt Colegiul pentru selecţia şi cariera judecătorilor, Colegiul de evaluare a performanţelor judecătorilor, Colegiul disciplinar şi Inspecţia judiciară.
170. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, Guvernul propune ca articolul 123 alin.(1) din Constituţie să fie completat cu textul „Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate”.
171. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că completarea Constituţiei cu textul propus de Guvern asigură securitatea funcţionării sistemului actual de accedere, carieră şi răspundere disciplinară a judecătorilor.
172. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea reţine că nicio prevedere din Constituţie nu-i interzice legislatorului să reglementeze posibilitatea constituirii organelor specializate ale Consiliului Superior al Magistraturii, organe care au menirea să asigure eficienţa activităţii Consiliului. Prin urmare, Curtea consideră că includerea în Constituţie a unei prevederi care permite crearea unor organe specializate ale Consiliului nu produce vreo ingerinţă în valorile Constituţiei.
173. Aşadar, Curtea reţine că completarea articolului 123 alin.(1) din Constituţie cu textul propus în proiectul de lege corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituţie.
XIII. Cu privire la intrarea în vigoare a legii [articolul II alin.(1)]
174. Curtea observă că articolul II alin.(1) din proiectul de lege prevede că legea intră în vigoare la expirarea a şase luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Guvernul nu a motivat necesitatea amânării cu şase luni a intrării în vigoare a amendamentelor la Constituţie.
175. În opinia prezentată de Centrul de Resurse Juridice din Moldova se menţionează că termenul de intrare în vigoare a amendamentelor la Constituţie trebuie redus. Centrul notează că nu există nicio piedică pentru ca amendamentele la Constituţie să intre în vigoare din momentul publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova sau peste o lună de la publicare. Centrul menţionează că din cele şapte legi de modificare a Constituţiei, adoptate până în prezent, niciuna nu a prevăzut amânarea intrării în vigoare. Nu există vreo logică în amânarea intrării în vigoare a amendamentelor la Constituţie care sporesc independenţa judecătorilor faţă de puterea executivă, mai cu seamă, având în vedere faptul că în următoarele 9-12 luni un număr mare de judecători trebuie să fie reconfirmaţi în funcţie după terminarea perioadei de probă.
176. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că amânarea intrării în vigoare a amendamentelor la Constituţie nu este justificată. Dimpotrivă, necesitatea intrării în vigoare a amendamentelor cât mai curând posibil este justificată prin faptul că expiră mandatele membrilor actuali ai Consiliului Superior al Magistraturii, că judecătorii trebuie să beneficieze de numirea în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă şi pentru a asigura independenţa Consiliului.
177. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea observă că articolul 76 din Constituţie care stabileşte condiţiile de intrare în vigoare a legilor, prevede că legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei. În baza acestui articol Parlamentul deţine o marjă de discreţie în materia stabilirii termenului intrării în vigoare a legilor. Totuşi, chiar şi în acest domeniu, marja sa este delimitată. Astfel, la stabilirea momentului intrării în vigoare a legilor, legislatorul trebuie să aibă în vedere dacă prin amânarea efectelor legii sau prin retroactivitatea ei pot fi încălcate valorile constituţionale.
178. În această cauză, Curtea observă că termenul de şase luni pentru intrarea în vigoare a amendamentelor la Constituţie ar putea fi necesar pentru armonizarea legilor organice cu amendamentele constituţionale. Totuşi, în vederea sporirii independenţei puterii judecătoreşti, care este o valoare constituţională, Curtea consideră că termenul de intrare în vigoare a legii de modificare a Constituţiei, stabilit de articolul II alin.(1), în partea ce ţine de abrogarea termenului iniţial de cinci ani de numire a judecătorilor (i.e. articolul 116 alin.(2) din proiectul de lege), ar putea fi redus.
XIV. Cu privire la situaţia judecătorilor cu termenul iniţial de numire în funcţie neexpirat [articolul II alin.(2)]
179. Curtea observă că articolul II alin.(2) din proiectul de lege prevede că judecătorii în privinţa cărora la data intrării în vigoare a acesteia nu a expirat termenul iniţial de numire în funcţia de judecător, prin efectul legii se consideră numiţi până la atingerea plafonului de vârstă.
180. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că dispoziţiile articolului II alin.(2) din proiectul de lege reprezintă o necesitate firească în contextul în care amendamentele la Constituţie exclud perioada de probă a judecătorilor.
181. Curtea reţine că aceste prevederi nu afectează în vreun fel valorile Constituţiei. Dimpotrivă, ele asigură o trecere, prin efectul legii, de la termenul iniţial de numire în funcţie neexpirat la numirea până la atingerea plafonului de vârstă, fără a fi necesară parcurgerea altor proceduri suplimentare de către judecătorii în discuţie. În acest mod, judecătorii cu termenul iniţial de numire în funcţie neexpirat vor beneficia de stabilitatea mandatului lor imediat cu intrarea în vigoare a amendamentelor la Constituţie.
182. Aşadar, Curtea reţine că articolul II alin.(2) din proiectul de lege corespunde exigenţelor stabilite de articolul 116 din Constituţie.
XV. Cu privire la situaţia membrilor Consiliului Superior al Magistraturii [articolul II alin.(3)]
183. Curtea observă că articolul II alin.(3) din proiectul de lege prevede că membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor în funcţie la data intrării în vigoare a legii îşi exercită mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleşi, cu excepţia membrilor de drept şi a profesorilor titulari al căror mandat încetează la data intrării în vigoare a legii. Profesorii titulari îşi exercită mandatul până la numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii.
184. Curtea reţine că această prevedere reglementează trei aspecte: a) situaţia membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor; b) situaţia membrilor de drept ai Consiliului şi c) situaţia membrilor Consiliului din rândul profesorilor titulari.
185. În opinia prezentată de membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari se menţionează că încetarea mandatelor membrilor Consiliului din rândul profesorilor titulari din momentul intrării în vigoare a legii contravine principiului securităţii raporturilor juridice, independenţei justiţiei şi inamovibilităţii judecătorilor garantate de Constituţie. În acest sens, se notează că cadrul legal existent nu face nicio deosebire între mandatul de membru al Consiliului Superior al Magistraturii deţinut de un judecător şi mandatul deţinut de un profesor titular, cu excepţia procedurii de numire. Sub aspectul competenţelor, ei au aceleaşi drepturi, sunt obligaţi să respecte aceleaşi incompatibilităţi şi interdicţii specifice funcţiei. Deşi funcţia de membru al Consiliului nu atrage recunoaşterea statutului de magistrat, la examinarea chestiunilor de ordin disciplinar, profesorii titulari exercită competenţe jurisdicţionale la fel ca şi membrii judecători. Prin urmare, aceştia sunt protejaţi de principiul securităţii raporturilor juridice, al independenţei justiţiei şi al inamovibilităţii judecătorilor. La momentul accederii profesorilor titulari în funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, legea prevedea expres condiţiile şi modalitatea de încetare a mandatului. O eventuală ingerinţă în exercitarea mandatului sub aspectul încetării înainte de termen a mandatului constituie o încălcare a principiului independenţei justiţiei. Încetarea înainte de termen a mandatului prin dispoziţiile tranzitorii ale unei legi este contrară jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cauzei Baka v. Ungaria din 27 mai 2014.
186. În opinia prezentată de Asociaţia Judecătorilor din Moldova se menţionează că încetarea mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor de drept din momentul intrării în vigoare a legii reprezintă o măsură discriminatorie în raport cu membrii judecători ai Consiliului. În acest sens, Asociaţia notează că statutul membrilor Consiliului este unic atât pentru membrii judecători, cât şi pentru membrii nonjudecători. Din momentul obţinerii mandatului aceştia se bucură de aceleaşi drepturi, de aceleaşi obligaţii, sunt supuşi aceloraşi incompatibilităţi şi restricţii şi poartă răspundere în aceleaşi condiţii. Prin urmare, tratamentul diferenţiat nu are nicio justificare obiectivă şi legală. Încetarea sau ridicarea mandatului de membru al Consiliului poate avea loc doar în baza motivelor permise de articolul 12 din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Legea în discuţie nu prevede atribuţia discreţionară a Parlamentului în calitate de autoritate care alege membrii Consiliului să înceteze mandatul membrilor acestei autorităţi. Măsura în discuţie este arbitrară şi contrară securităţii juridice. Pe de altă parte, Asociaţia consideră că dispoziţiile articolului II alin.(3) sunt retroactive, deoarece suprimă mandatele membrilor nonjudecători obţinute legal sub imperiul legii actuale, fapt care va produce consecinţe nefaste asupra independenţei Consiliului Superior al Magistraturii.
187. În opinia prezentată de Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că dispoziţiile articolului II alin.(3) din proiectul de lege reprezintă, în partea ce ţine de situaţia membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor, o necesitate firească în contextul în care membrii judecători au obţinut mandatul în urma alegerii lor de Adunarea Generală a Judecătorilor. Totodată, cu privire la situaţia membrilor Consiliului din rândul profesorilor titulari, Institutul consideră că aceştia vor continua să-şi exercite funcţiile până la alegerea noilor membri ai Consiliului, ei fiind liberi să participe la concursul pentru funcţia de membru al Consiliului împreună cu alţi candidaţi şi, în cazul în care vor fi numiţi de Parlament, mandatul lor se va scurta cu durata mandatului anterior.
188. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că durata mandatului membrilor judecători şi nonjudecători ai Consiliului Superior al Magistraturii este protejată de Constituţie. Astfel, articolul 122 alin.(1) din Constituţie prevede că Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi pentru o durată de patru ani.
189. Cu privire la situaţia membrilor Consiliului din rândul judecătorilor, Curtea constată că aceştia nu vor fi afectaţi în vreun fel de intrarea în vigoare a amendamentelor la Constituţie, ei urmând să-şi exercite mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleşi. Aşadar, dispoziţiile articolului II alin.(3) din proiectul de lege nu afectează durata mandatului membrilor judecători ai Consiliului Superior al Magistraturii, fapt care le face compatibile cu articolul 122 alin.(1) Constituţie.
190. În cazul membrilor de drept ai Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea observă că, din momentul intrării în vigoare a amendamentelor la Constituţie, mandatul lor va înceta prin efectul legii. Curtea consideră că în acest caz încetarea mandatului reprezintă o consecinţă firească a excluderii membrilor de drept, prin dispoziţiile articolului 122 alin.(1) din proiectul de lege, din componenţa Consiliului. Încetarea, prin efectul legii, a mandatelor membrilor de drept ai Consiliului Superior al Magistraturii nu încalcă prevederile articolului 122 alin.(1) din Constituţie, pentru că acest articol nu este aplicabil în privinţa acestora. În primul rând, Constituţia stabileşte, la articolul 122 alin.(1), că doar membrii judecători şi membrii profesori titulari ai Consiliului sunt aleşi pentru o durată de patru ani, fără a face referire la membrii de drept. În al doilea rând, Procurorul General şi Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie beneficiază de securitatea mandatului sau în cazul ministrului justiţiei de privilegiile mandatului, garantate de prevederile legilor speciale care le reglementează activitatea, iar calitatea de membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii o deţin în virtutea obligaţiilor funcţionale, nu pentru că au fost aleşi în această funcţie.
191. Prin urmare, Curtea reţine că încetarea, ope legis, a mandatului membrilor de drept, la fel ca şi excluderea lor din componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, consolidează independenţa acestei autorităţi responsabile de asigurarea independenţei judecătorilor.
192. Cu referire la situaţia membrilor Consiliului din rândul profesorilor titulari, Curtea observă că mandatul lor încetează la data intrării în vigoare a legii. Ei urmează să-şi exercite mandatul până la numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii [a se vedea articolul II alin.(3) din proiectul de lege].
193. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea observă că încetarea mandatului, din momentul intrării în vigoare a prevederilor proiectului de lege, afectează securitatea mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari, care au fost aleşi în funcţie pentru o durată de patru ani, aşa cum prevede articolul 122 alin.(1) din Constituţie.
194. În Nota informativă la amendamentele Constituţiei, Guvernul nu a prezentat argumente cu privire la scopul legitim al încetării mandatelor membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari din momentul intrării în vigoare a legii. Curtea observă că, prima facie, prin această măsură Guvernul urmăreşte să asigure faptul că membrii nonjudecători ai Consiliului corespund noilor condiţii de selectare a candidaţilor pentru această funcţie. Curtea admite că aplicarea noilor condiţii faţă de toţi membrii nonjudecători ai Consiliului este compatibilă cu asigurarea „ordinii publice”, care reprezintă un scop legitim în sensul articolului 54 alin.(2) din Constituţie.
195. Cu privire la proporţionalitatea măsurii, Curtea reţine că esenţa acestui caz constă în faptul dacă la adoptarea măsurii cu privire la încetarea mandatului membrilor nonjudecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii Guvernul a asigurat un echilibru corect între securitatea mandatului de membru al Consiliului, pe de o parte, şi ordinea publică, pe de altă parte.
196. Cu titlu preliminar, Curtea observă că în cazul Georgiei, unde dispoziţiile tranzitorii ale unei legi prevedeau că încetează calitatea membrilor Înaltului Consiliu al Justiţiei, cu excepţia Preşedintelui Curţii Supreme, Comisia de la Veneţia a reţinut că atunci când Parlamentul îşi foloseşte competenţa legislativă pentru a concepe viitoarea organizare şi funcţionare a sistemului judiciar, el trebuie să se abţină de la adoptarea unor măsuri care ar pune în pericol continuitatea mandatelor membrilor Consiliului Judiciar. Îndepărtarea prematură a tuturor membrilor ar stabili un precedent prin care orice Guvern sau Parlament nou, care nu aprobă componenţa Consiliului sau pe membrii săi, poate să-i încheie existenţa înainte de termen şi să-l înlocuiască cu un nou Consiliu. În multe circumstanţe, o astfel de schimbare, în special pe termen scurt, ar crea suspiciunea că intenţia sa ascunsă era să influenţeze cazurile pendinte ale Consiliului (a se vedea Opinia cu privire la proiectul de modificări la Legea organică a instanţelor de jurisdicţie generală a Georgiei, adoptată la cea de-a 94-a sesiune plenară (Veneţia 8-9 martie 2013), CDL-AD(2013)007-e, §71-72).
197. În această cauză, Curtea reţine că, în primul rând, durata mandatului membrilor nonjudecători ai Consiliului Superior al Magistraturii este reglementată în Constituţie într-un mod strict, acesta poate fi întrerupt doar în cazuri excepţionale, expres prevăzute de lege. Guvernul propune întreruperea mandatului membrilor Consiliului din rândul profesorilor titulari prin efectul legii. Curtea observă că motivele încetării mandatului membrilor Consiliului sunt prevăzute expres în articolul 12 din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Nicio prevedere din această lege nu autorizează Parlamentul să înceteze mandatul membrilor Consiliului în contextul modificării condiţiilor de alegere.
198. În al doilea rând, Curtea reţine că la data la care au fost numiţi, membrii nonjudecători ai Consiliului Superior al Magistraturii au îndeplinit cerinţele impuse de Constituţie şi de lege. Faptul că, în prezent, Guvernul propune modificarea condiţiilor de alegere a candidaţilor la această funcţie nu conduce în mod automat la ideea că membrii în exerciţiu ai Consiliului, aleşi din rândul nonjudecătorilor, trebuie să fie demişi. Dacă s-ar admite o asemenea concluzie, ar rezulta că de fiecare dată când Parlamentul va introduce o nouă condiţie pentru a candida la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, actualii membri care nu ar corespunde noii condiţii vor trebui înlocuiţi, ceea ce ar conduce la încălcarea principiului certitudinii juridice şi ar afecta independenţa membrilor Consiliului.
199. Aşadar, Curtea consideră că încetarea mandatelor membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari din momentul intrării în vigoare a proiectului de lege reprezintă o măsură disproporţionată, care contravine dispoziţiilor articolului 122 alin.(1) din Constituţie.
200. Prin urmare, textul „şi a profesorilor titulari” din teza întâi şi teza a doua „Profesorii titulari îşi exercită mandatul până la numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii” de la articolul II alin.(3) din proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei contravin dispoziţiilor articolului 122 alin.(1) din Constituţie.
XVI. Cu privire la numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii [articolul II alin.(4)]
201. Curtea observă că, potrivit articolului II alin.(4) din proiectul de lege, numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii în vederea suplinirii locurilor vacante survenite în condiţiile alineatului (3) se desfăşoară în conformitate cu prevederile legii.
202. Având în vedere faptul că, la §197-199, supra Curtea a reţinut că încetarea mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari din momentul intrării în vigoare a legii reprezintă o măsură disproporţionată, Curtea consideră că textul „survenite în condiţiile alineatului (3)” de la articolul II alin.(4), care se referă exclusiv la situaţia membrilor în discuţie, este neconstituţional, întrucât contravine articolului 122 alin.(1) din Constituţie.
XVII. Cu privire la numirea în baza noii legi a ex-membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari [articolul II alin.(5)]
203. Potrivit articolului II alin.(5) din proiectul de lege, dacă membri Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari al căror mandat a încetat conform alineatului (3) vor fi numiţi în condiţiile legii, din mandatul de şase ani al acestora se reduce perioada în care şi-au exercitat funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii.
204. Având în vedere faptul că la §197-199 supra Curtea a reţinut că încetarea mandatului membrilor Consiliului din rândul profesorilor titulari din momentul intrării în vigoare a legii reprezintă o măsură disproporţionată, Curtea reţine că şi articolul II alin.(5) din proiectul de lege contravine articolului 122 alin.(1) din Constituţie, deoarece se află în conexiune cu măsura în discuţie.
e) Cu privire la executarea prezentului Aviz
205. Curtea observă că, potrivit articolului 141 alin.(2) din Constituţie, proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin patru judecători. Din această normă rezultă că prezentarea în Parlament a proiectului de lege constituţională poate avea loc doar dacă Curtea Constituţională a avizat pozitiv toate prevederile proiectului.
206. În această cauză, unele prevederi din proiectul de lege, prezentat de Guvern, au fost avizate pozitiv integral, unele prevederi au fost avizate pozitiv parţial, iar altele au fost avizate negativ. Astfel, pentru a putea fi prezentat în Parlament pentru examinare, Guvernul trebuie să înlăture deficienţele constatate de Curte în prezentul Aviz şi să solicite în mod repetat avizul Curţii Constituţionale asupra proiectului de lege modificat. Doar în cazul în care Curtea va aviza pozitiv toate prevederile proiectului de lege modificat, acesta poate fi prezentat Parlamentului pentru examinare.
Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.c), 140 alin.(2) şi 141 alin.(2) din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 63 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională adoptă următorul
AVIZ:
1. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova a fost înaintată de Guvern cu încălcarea prevederilor articolelor 102 alin.(4) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.
2. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova corespunde limitelor temporale de revizuire stabilite de articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie.
3. Curtea constată că nu corespund limitelor materiale de revizuire a Constituţiei:
a) teza a doua din articolul 116 alin.(2) din proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei care prevede că „Preşedintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.” în măsura în care lipseşte un mecanism care va exclude crearea unor blocaje instituţionale în procedura de numire a judecătorilor, în situaţia în care Preşedintele Republicii refuză să numească judecătorul propus în mod repetat de către Consiliul Superior al Magistraturii;
b) textul „nu sunt afiliate politic” de la articolul 122 alin.(1) din proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei;
c) alineatul (4) al articolului 122 din proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei care prevede că „Dacă numirea candidaţilor care nu fac parte din rândul judecătorilor la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii în condiţiile alineatului (3) a eşuat, procedura şi condiţiile de numirea a acestora sunt stabilite de lege.” în măsura în care mecanismul de evitare a blocajului numirii membrilor nonjudecători ai Consiliului Superior al Magistraturii nu este reglementat în Constituţie;
d) textul „şi a profesorilor titulari” din teza întâi şi teza a doua „Profesorii titulari îşi exercită mandatul până la numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii.” de la articolul II alin.(3) din proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei;
e) textul „survenite în condiţiile alineatului (3)” de la articolul II alin.(4) din proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei; şi
f) alineatul (5) al articolului II din proiectul de lege constituţională pentru modificarea şi completarea Constituţiei.
4. Proiectul de lege constituţională pentru modificarea şi completarea Constituţiei nu respectă condiţiile de revizuire a Constituţiei şi nu poate fi înaintat spre examinare Parlamentului.
5. Prezentul Aviz este definitiv, nu poate fi supus niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
| PREŞEDINTE | Domnica MANOLE |
| Nr.1. Chişinău, 22 septembrie 2020. |
OPINIA
SEPARATĂ DISIDENTĂ A JUDECĂTORULUI SERGHEI ŢURCAN,
expusă în temeiul articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea
Constituţională nr.317 din 13 decembrie 1994 şi articolului 67 din
Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995
Prin Avizul nr.1 din 22 septembrie 2020, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra iniţiativei Guvernului de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova (sesizarea nr.105c/2020).
În Aviz, Curtea a observat că, la data înregistrării sesizării (1 iulie 2020), Hotărârea Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020, prin care a fost adoptat proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei, nu a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, aşa cum o impune articolul 102 alin.(4) din Constituţie. Potrivit acestei prevederi constituţionale, hotărârile adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, iar nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii.
Pe 11 septembrie 2020, la peste două luni de la înregistrarea sesizării, după o adresare a Curţii Constituţionale din 10 septembrie 2020, Guvernul a publicat Hotărârea nr.33 din 22 ianuarie 2020 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.234, fără să fi publicat şi textul proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei.
Mai mult, în procesul avizării proiectului de lege constituţională, Curtea a observat că după aprobarea Hotărârii nr.33 din 22 ianuarie 2020, ministrul justiţiei a solicitat pe 6 februarie şi pe 5 iunie 2020 opinia Comisiei de la Veneţia asupra acestui proiect. Având în vedere că în Opinia Comună a Comisiei de la Veneţia şi a Directoratului General al Drepturilor Omului şi Preeminenţei Dreptului (DGI) al Consiliului Europei nr.983/2020 din 19 iunie 2020, CDL-AD(2020)007, se menţionează despre „proiectul revizuit al legii de modificare” (titlul Opiniei şi §1) şi că „potrivit autorităţilor, proiectul legii de modificare a Constituţiei supus examinării a fost revizuit în vederea abordării recomandărilor anterioare din opinia comună din martie” (§16), Curtea a comparat proiectul de lege constituţională aprobat de Guvern în şedinţa din 22 ianuarie 2020 cu proiectul de lege prezentat spre avizare Curţii Constituţionale pe data de 1 iulie 2020. Cutea a reţinut că în proiectul aprobat pe data de 22 ianuarie 2020 au fost operate modificări de conţinut la articolul 121 alin.(11), că articolul 122 a fost completat cu două alineate, iar articolul II cu patru alineate. Astfel, Curtea a constatat că i s-a solicitat avizul asupra unui proiect de lege constituţională care conţine prevederi introduse după data de 22 ianuarie 2020 şi care nu au fost aprobate de Guvern prin hotărâre.
În aceste circumstanţe, Curtea a reţinut că, la iniţierea revizuirii Constituţiei, Guvernul nu a respectat prevederile articolelor 102 alin.(4) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie (a se vedea §19-22 din Aviz).
Consider că aceste constatări ale Curţii au fost suficiente pentru a declara inadmisibilă sesizarea Guvernului din următoarele motive:
1. Titularii dreptului de iniţiativă a revizuirii Constituţiei, prevăzuţi în articolul 141 alin.(1) din Constituţie, îşi pot valorifica această prerogativă prin înaintarea unui proiect de lege constituţională. În cazul Guvernului, un asemenea proiect trebuie să fie aprobat în şedinţa Guvernului printr-o hotărâre. În conformitate cu prevederile articolului 14 alin.(1) lit.b) din Legea nr.100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative, hotărârea Guvernului este un act care se adoptă de către Guvern pentru aprobarea proiectelor de lege iniţiate de către Guvern. Hotărârile se adoptă în cadrul şedinţei Guvernului cu votul majorităţii membrilor Guvernului (articolul 37 alin.(2) din Legea nr.136 din 7 iulie 2017 cu privire la Guvern). În această cauză, iniţiativa de revizuire a Constituţiei a fost înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de către Guvern, fiind adoptată în acest sens Hotărârea nr.33 din 22 ianuarie 2020.
Articolul 102 alin.(4) din Constituţie stabileşte expres obligativitatea publicării hotărârilor adoptate de Guvern în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Încălcarea acestei obligaţii atrage inexistenţa hotărârii. În prezenta cauză, Curtea a constatat că la data înregistrării sesizării (1 iulie 2020) Hotărârea Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020 nu era publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, aşa cum o impune norma constituţională (a se vedea §19 din Aviz). Prin urmare, din perspectiva Constituţiei, sesizarea nr.105c/2020 depusă la 1 iulie 2020 are la bază o hotărâre inexistentă a Guvernului. Publicarea ulterioară (la 11 septembrie 2020) a Hotărârii Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020, adică a doua zi după adresarea Curţii Constituţionale prin care s-a solicitat informaţia despre publicarea hotărârii în discuţie, nu înlătură acest viciu de neconstituţionalitate din perspectiva respectării procedurii constituţionale de iniţiere a revizuirii Constituţiei.
2. Curtea Constituţională trebuie să se asigure că proiectul de lege constituţională supus avizării întruneşte condiţiile necesare pentru exercitarea iniţiativei de revizuire. Curtea a constatat că există o diferenţă de conţinut între varianta proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei aprobată în şedinţa Guvernului din 22 ianuarie 2020 şi varianta prezentată spre avizare Curţii Constituţionale prin scrisoarea nr.31-06-5577 din 1 iulie 2020. Diferenţa constă în modificările de conţinut operate în articolul 121 alin.(11), în completarea articolului 122 cu două alineate şi, respectiv, a articolului II cu patru alineate. Curtea a conchis că proiectul de lege constituţională asupra căruia i s-a solicitat avizul conţine prevederi introduse ulterior datei de 22 ianuarie 2020 şi care nu au fost aprobate de Guvern prin hotărâre (a se vedea §21 din Aviz).
Având în vedere faptul că proiectul de lege de modificare a Constituţiei a fost aprobat de Guvern prin adoptarea unei hotărâri, operarea modificărilor în acest proiect de lege trebuia să parcurgă aceeaşi procedură. Oricare modificare a textului iniţial al proiectului aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020 trebuia aprobată, de asemenea, prin hotărârea Guvernului. Sub aspect constituţional, modificările operate în proiectul de lege constituţională aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020 sunt inexistente şi nu puteau fi avizate de Curtea Constituţională. Faptul că proiectul de lege constituţională modificat i-a fost prezentat Curţii printr-o scrisoare semnată de Prim-ministru nu înlătură acest viciu de neconstituţionalitate. Guvernul este un organ colegial şi aceste modificări trebuiau aprobate în mod obligatoriu în cadrul şedinţei Guvernului prin hotărâre, cu votul majorităţii membrilor Guvernului. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că caracterul colegial al Guvernului constă în coparticiparea tuturor membrilor săi la procesul de luare a deciziilor, care se adoptă cu majoritatea voturilor (HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014, §68; HCC nr.6 din 13 februarie 2014, §71; HCC nr.7 din 13 februarie 2014, §76; HCC nr.8 din 14 februarie 2014, §67; DCC nr.2 din 21 octombrie 2010).
Astfel, nu putem afirma că această iniţiativă de revizuire a Constituţiei prezentată de Guvern corespunde prevederilor articolului 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.
Consider că analiza constituţionalităţii proiectului de lege de modificare şi completare a Constituţiei, sub aspectul respectării limitelor temporale şi materiale de revizuire a Legii Supreme, putea fi făcută doar în cazul în care proiectul de lege constituţională prezentat Curţii Constituţionale era aprobat de Guvern şi publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, în conformitate cu prevederile imperative ale articolelor 102 alin.(4) şi 141 alin.(1) lit.c) din Constituţie.
Având în vedere că nici Hotărârea Guvernului nr.33 din 22 ianuarie 2020 (la data depunerii sesizării), nici proiectul de lege constituţională (până în prezent) nu au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, precum şi că Guvernul a expediat spre avizare un proiect de lege care conţine prevederi care nu au fost aprobate prin hotărârea sa, consider că avizarea de către Curtea Constituţională a proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei nu era posibilă.
Prin urmare, în baza celor menţionate supra, consider că sesizarea Guvernului privind avizarea proiectului de lege de modificare a Constituţiei trebuia declarată inadmisibilă şi nu putea fi acceptată pentru examinare.
| JUDECĂTOR AL CURŢII CONSTITUŢIONALE | Serghei ŢURCAN |
| 22 septembrie 2020 |
