H O T Ă R Â R E
pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.224
din 3 decembrie 2015 pentru abrogarea hotărârilor Parlamentului
privind desemnarea unor directori ai Consiliului de administraţie
al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică
(Sesizarea nr.53a/2015)
nr. 30 din 08.12.2015
Monitorul Oficial nr.69-77/14 din 25.03.2016
* * *
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA, judecători,
cu participarea dnei Sorina Munteanu, grefier,
Având în vedere sesizarea depusă la 4 decembrie 2015
şi înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în şedinţă plenară închisă,
Pronunţă următoarea hotărâre:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 4 decembrie 2015, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament Andrian Candu, Serghei Sîrbu şi Ştefan Creangă, privind controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015 pentru abrogarea hotărârilor Parlamentului privind desemnarea unor directori ai Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică (în continuare – „Consiliul de administraţie al ANRE”).
2. Autorii sesizării au pretins că prin abrogarea hotărârilor Parlamentului nr.182 din 12 iulie 2013 şi nr.340 din 24 decembrie 2013, privind desemnarea unor directori ai Consiliului de administraţie al ANRE, au fost încălcate prevederile articolelor 1, 8, 39, 43 şi 66 din Constituţie.
3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 4 decembrie 2015 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.
4. Totodată, prin decizia Curţii Constituţionale din 4 decembrie 2015 a fost dispusă suspendarea Hotărârii Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015, până la soluţionarea în fond a cauzei.
5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului.
6. În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dnii Serghei Sîrbu şi Ştefan Creangă, deputaţi în Parlament. Reprezentantul Parlamentului nu a fost prezent la şedinţă.
ÎN FAPT
7. Modul de funcţionare şi administrare al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică este reglementat prin Legea nr.1525 din 19 februarie 1998 cu privire la energetică. Articolul 42 din Legea nr.1525 stabileşte componenţa Consiliului de administraţie al ANRE, precum şi modalitatea de desemnare şi eliberare din funcţie a directorilor Consiliului de administraţie.
8. La 12 iulie 2013, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.182, prin care dnii Ghenadie Pârţu şi Iurie Onica au fost desemnaţi în funcţia de directori ai Consiliului de administraţie al ANRE, pe un termen de 6 ani.
9. Ulterior, la 24 decembrie 2013, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.340, prin care dnii Octavian Lungu şi Sergiu Ciobanu au fost desemnaţi în funcţia de directori ai Consiliului de administraţie al ANRE, pe un termen de 6 ani.
10. Prin Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015, cu votul a 50 de deputaţi, au fost abrogate hotărârile Parlamentului nr.182 din 12 iulie 2013 şi nr.340 din 24 decembrie 2013 privind desemnarea unor directori ai Consiliului de administraţie al ANRE. Totodată, Comisiei parlamentare economie, buget şi finanţe i s-a solicitat organizarea unui concurs pentru numirea directorilor Consiliului de administraţie al ANRE. Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015 a intrat în vigoare la data adoptării.
LEGISLAŢIA PERTINENTĂ
11. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1) sunt următoarele:
Articolul 1
Statul Republica Moldova
„[…]
(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”
Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă
„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”
Articolul 20
Accesul liber la justiţie
„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”
Articolul 39
Dreptul la administrare
„(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.
(2) Oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcţie publică.”
Articolul 66
Atribuţiile de bază
„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:
[…]
j) alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege;
[…]”
12. Prevederile relevante ale Legii nr.1525-XIII din 19 februarie 1998 cu privire la energetică (M.O., 1998, nr.50-51, art.366) sunt următoarele:
Articolul 4
Atribuţiile autorităţii publice centrale de administrare a energeticii
„În atribuţiile autorităţii publice centrale de administrare a energeticii intră:
a) elaborarea şi promovarea politicii de stat în domeniul energeticii;
b) elaborarea concepţiei şi programelor de stat de dezvoltare a energeticii;
c) monitorizarea executării, în termenele stabilite, a programelor de dezvoltare şi de investiţii în energetică;
d) întocmirea de acte normative privind energetica;
e) promovarea relaţiilor internaţionale în energetică, inclusiv în domeniul procurărilor strategice de resurse energetice, atragerii investiţiilor, extinderii interconexiunilor energetice şi formării pieţei energetice internaţionale;
f) administrarea proprietăţii de stat în energetică;
g) stimularea concurenţei, limitarea activităţii monopoliste în energetică.”
Articolul 41
Reglementarea şi monitorizarea sectoarelor energeticii
„(1) Autoritatea învestită cu atribuţii de reglementare şi monitorizare a sectoarelor în domeniul energeticii este Agenţia Naţională de Reglementare în Energetică, denumită în continuare Agenţie.
(2) Agenţia are următoarele funcţii principale:
a) supraveghează respectarea legislaţiei în domeniul energeticii;
b) promovează şi asigură concurenţa loială şi funcţionarea eficace a pieţelor de energie;
c) eliberează licenţe pentru desfăşurarea pe pieţele de energie a activităţilor autorizate în conformitate cu Legea cu privire la gaze, Legea cu privire la energia electrică, Legea privind piaţa produselor petroliere;
d) monitorizează respectarea de către titularii de licenţe a condiţiilor stabilite pentru desfăşurarea activităţilor autorizate şi aplică prevederile legilor specificate la lit.c);
e) promovează o politică tarifară adecvată şi respectarea drepturilor şi a intereselor consumatorilor;
e1) aprobă tarife, în cazurile stipulate de lege, calculate în conformitate cu prevederile metodologiilor aprobate şi monitorizează corectitudinea aplicării acestora;
f) supraveghează respectarea de către întreprinderile a căror activitate este reglementată de Agenţie a principiului costurilor necesare şi justificate la calcularea şi prezentarea spre aprobare a tarifelor pentru activităţile reglementate;
g) exercită controlul asupra modului de respectare a drepturilor consumatorilor, examinează petiţiile şi plângerile consumatorilor şi ale furnizorilor şi soluţionează neînţelegerile survenite între aceştia în limitele competenţei sale.
(3) În scopul exercitării atribuţiilor şi a funcţiilor prevăzute de lege, Agenţia elaborează şi aprobă regulamente, metodologii şi alte acte normative în conformitate cu legea.
(4) Agenţia exercită şi alte atribuţii prevăzute de lege.
(5) În vederea îndeplinirii prevederilor prezentei legi, Agenţia colaborează cu organul central de specialitate, cu Consiliul Concurenţei, în special prin furnizarea reciprocă de informaţii necesare atît aplicării prevederilor legislaţiei concurenţei, cît şi a prevederilor legislaţiei din domeniile energeticii, cu ministerele şi cu alte organe publice centrale sau locale interesate, cu asociaţiile consumatorilor.
(6) Agenţia îşi exercită activitatea în conformitate cu legea, fiind independentă de toţi participanţii la pieţele de energie, precum şi de alte autorităţi sau persoane fizice şi juridice.”
Articolul 42
Administrarea Agenţiei
„(1) Agenţia este condusă de Consiliul de administraţie alcătuit din cinci directori.
(2) Parlamentul desemnează unul dintre cei cinci directori ai Consiliului de administraţie în funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei.
(3) Hotărârile Consiliului de administraţie se adoptă cu votul majorităţii membrilor consiliului. Fiecare director deţine un singur vot.
(4) Directorul general al Consiliului de administraţie este desemnat de Parlament la propunerea Preşedintelui Parlamentului, cu avizul pozitiv al comisiei parlamentare de profil. Directorii Consiliului de administraţie sînt desemnaţi de Parlament la propunerea comisiei parlamentare de profil. Toţi directorii sînt desemnaţi pentru o perioadă de 6 ani. În cazul apariţiei, din diferite motive, a locului vacant de director, Parlamentul, în termen de o lună, desemnează un nou director. La prima desemnare, directorii Consiliului de administraţie al Agenţiei sînt desemnaţi de Parlament în felul următor: directorul general este desemnat pe un termen de 6 ani, doi directori – pe un termen de 4 ani, iar doi – pe un termen de 2 ani. Nici unul dintre membrii Consiliului de administraţie nu poate deţine funcţia mai mult de 12 ani.
(5) Directorul Consiliului de administraţie trebuie să fie cetăţean al Republicii Moldova, să aibă studii universitare în domeniul tehnic, economic sau juridic şi experienţă de lucru în domeniul respectiv, inclusiv de cel puţin 3 ani în funcţie administrativă de conducere.
(6) Funcţia de director al Consiliului de administraţie încetează prin demisie sau eliberare din funcţie. Directorul poate fi eliberat din funcţie de către Parlament în cazul:
a) pierderii cetăţeniei Republicii Moldova;
b) imposibilităţii exercitării funcţiei din motive de sănătate;
c) alegerii în altă funcţie;
d) condamnării pentru savârşire de infracţiuni cu intenţie şi/sau condamnării la privaţiune de libertate prin hotărâre irevocabilă a instanţei de judecată;
e) rămânerii definitive a actului de constatare prin care s-a stabilit emiterea/adoptarea de către acesta a unui act administrativ sau încheierea unui act juridic cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese;
f) aflării în incompatibilitate, fapt stabilit prin actul de constatare rămas definitiv.
(7) Directorul general angajează personalul Agenţiei cu consimţământul a cel puţin unui membru al Consiliului de administraţie.
(8) La întreprinderea a cărei activitate este reglementată de Agenţie în corespundere cu prezenta lege, directorul Consiliului de administraţie nu este în drept:
a) să desfăşoare activităţi remunerate sau să obţină alte avantaje;
b) să deţină acţiuni ale acestei întreprinderi;
c) să obţină câştiguri financiare sau materiale datorită funcţiei pe care o deţine;
d) să faciliteze angajarea proprie sau angajarea altor persoane la întreprinderea a cărei activitate este reglementată de Agenţie.
(9) În decurs de 2 ani după eliberarea sa din funcţie, directorul Consiliului de administraţie nu poate ocupa funcţii la întreprinderea a cărei activitate este reglementată de Agenţie.
(10) Directorul general al Consiliului de administraţie prezintă Parlamentului raport despre activitatea Agenţiei în anul precedent.”
13. Prevederile relevante ale Legii nr.780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative (M.O., 2002, nr.36-38, art.210) sunt următoarele:
Articolul 11
Hotărârile
„(1) Hotărârile Parlamentului sînt acte legislative subordonate legilor, se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi, dacă prin Constituţie nu este prevăzută o altă majoritate, şi nu se supun procedurii de promulgare. Hotărârile cu caracter individual şi alte hotărâri care nu conţin norme de drept pot fi examinate fără a fi supuse tuturor procedurilor prealabile în organele de lucru ale Parlamentului.
(2) Hotărârile Parlamentului se adoptă:
[…]
c) pentru alegerea, numirea, revocarea, destituirea şi suspendarea din funcţii publice;
[…]”
14. Prevederile relevante ale Legii nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică (M.O., 2010, nr.194-196, art.637) sunt următoarele:
Articolul 6
Ocuparea funcţiei de demnitate publică
„(1) Ocuparea funcţiei de demnitate publică are loc prin alegeri sau prin numire, în condiţiile legii.
[...]
(3) În cazul în care ocuparea funcţiei de demnitate publică are loc prin numire, temeiul legal al apariţiei raportului de exercitare a funcţiei este actul de numire.
(4) Pentru ocuparea unor funcţii de demnitate publică prin numire se organizează concurs în condiţiile legii.
(5) Autoritatea competentă să numească în funcţie demnitarul respectiv o face din oficiu sau la propunerea autorităţii/organului abilitat.
[...]”
Articolul 22
Încetarea mandatului
„(1) Exercitarea mandatului încetează la expirarea termenului, dacă mandatul nu este prelungit în modul stabilit de lege, sau înainte de termen.
[...]
(3) În cazul demnitarului numit încetarea înainte de termen a mandatului are loc prin revocarea sau, după caz, eliberarea din funcţie a demnitarului în temeiul actului administrativ al autorităţii care l-a numit în funcţie.
(4) Dispoziţiile alin.(3) nu se aplică demnitarilor pentru care legea specială ce reglementează activitatea acestora prevede o altă procedură de încetare a mandatului înainte de termen.”
15. Prevederile relevante ale Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996 (Republicat în M.O., 2007, nr.50, art.237), sunt următoarele:
Articolul 92
Procedura de alegere, numire sau de propunere pentru
numirea în funcţie a persoanelor oficiale de stat
„(1) Hotărârile cu privire la alegere, numire sau propunerile pentru numirea în funcţie a persoanelor oficiale de stat care, potrivit Constituţiei şi altor legi, se fac de către Parlament, se adoptă în condiţiile art.74 alin.(2) din Constituţie. În acelaşi mod se adoptă şi hotărârile Parlamentului cu privire la destituirea (revocarea) persoanelor oficiale vizate, cu excepţiile stabilite de legislaţie.
(2) Chestiunea cu privire la alegere, numire sau propunerile pentru numirea în funcţie a persoanelor oficiale de stat se supun dezbaterii Parlamentului după prezentarea raportului Comisiei juridice, pentru numiri şi imunităţi.
(3) În procesul întocmirii raportului comisia va examina candidaturile pentru alegere, numire sau propunerile pentru numirea în funcţie a persoanelor oficiale de stat, având dreptul de a chema spre audiere persoanele în cauză.”
16. Prevederile relevante ale Regulamentului de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr.238 din 26 octombrie 2012 (M.O., 2013, nr.22-25, art.86), sunt următoarele:
„Domeniul de aplicare
1. Regulamentul de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică (denumit în continuare Regulament) stabileşte statutul juridic, misiunea, funcţiile de bază, atribuţiile, drepturile, organizarea şi transparenţa activităţii Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică (denumită în continuare Agenţie).
Statutul juridic al Agenţiei
2. Agenţia este o autoritate publică centrală de reglementare şi monitorizare a sectoarelor din domeniul energetic şi al serviciului public de alimentare cu apă şi de canalizare, are statut de persoană juridică şi nu se subordonează niciunei alte autorităţi publice sau private, cu excepţia cazurilor stipulate de lege.
3. Agenţia dispune de bilanţ propriu, de conturi curente la bănci, inclusiv în valută străină, de ştampilă cu stema de stat şi cu denumirea sa.
Cadrul normativ de activitate a Agenţiei
4. În activitatea sa, Agenţia se conduce de prevederile Constituţiei Republicii Moldova, de legile aplicabile în domeniul energetic şi al serviciului public de alimentare cu apă şi de canalizare, de acordurile internaţionale la care Republica Moldova este parte, de alte acte normative în vigoare care reglementează domeniul energetic şi al serviciului public de alimentare cu apă şi de canalizare, precum şi de prezentul Regulament.
5. Structura şi efectivul-limită ale Agenţiei, formele şi modul de retribuire a personalului se stabilesc şi se aprobă de Consiliul de administraţie al acesteia în limitele bugetului aprobat de Parlament.
6. În vederea îndeplinirii prevederilor prezentului Regulament, Agenţia colaborează cu organul central de specialitate, cu Agenţia Naţională pentru Protecţia Concurenţei, în special prin furnizarea reciprocă de informaţii necesare aplicării atît a legislaţiei concurenţei, cît şi a legislaţiei din domeniul energetic şi al serviciului public de alimentare cu apă şi de canalizare, de asemenea cu ministerele, cu alte autorităţi publice centrale sau locale interesate şi cu asociaţiile de consumatori.
7. În scopul îndeplinirii atribuţiilor ce îi revin, Agenţia poate beneficia de servicii de consultanţă, de studii şi asistenţă de specialitate din ţară sau din străinătate, poate încheia acorduri de colaborare cu alte autorităţi, de asemenea poate beneficia de programe de formare şi perfecţionare profesională pentru personalul său.
Misiunea
8. Agenţia implementează politica statului privind reglementarea se substituie cu textul „în domeniul energetic şi al serviciului public de alimentare cu apă şi de canalizare, asigură reglementarea şi monitorizarea funcţionării eficiente a pieţelor şi desfăşurarea activităţilor în domeniile respective în condiţii de accesibilitate, disponibilitate, fiabilitate, continuitate, competitivitate şi transparenţă, cu respectarea normelor de calitate, de securitate şi de protecţie a mediului.
[...]
Conducerea
12. Agenţia este condusă de un Consiliu de administraţie, organ colegial alcătuit din 5 directori.
13. Hotărârile Consiliului de administraţie se adoptă cu votul majorităţii membrilor acestuia. Fiecare director deţine un singur vot. Hotărârile Consiliului de administraţie se semnează numai de către membrii consiliului.
14. Parlamentul desemnează pe unul din cei 5 directori ai Consiliului de administraţie al Agenţiei în funcţia de director general al Consiliului.
15. Directorul general al Consiliului de administraţie este desemnat de Parlament la propunerea Preşedintelui Parlamentului, având avizul pozitiv al comisiei parlamentare de profil. Directorii Consiliului de administraţie sînt desemnaţi de Parlament la propunerea comisiei parlamentare de profil. Toţi directorii sînt desemnaţi pentru o perioadă de 6 ani. În cazul intervenirii, din diverse motive, a vacanţei funcţiei de director al Consiliului de administraţie, Parlamentul, în termen de o lună, desemnează un nou director. La prima desemnare, directorii Consiliului de administraţie al Agenţiei sînt desemnaţi de Parlament în felul următor: directorul general este desemnat pe un termen de 6 ani, doi directori – pe un termen de 4 ani, iar alţi doi – pe un termen de 2 ani. Niciunul dintre membrii Consiliului de administraţie nu poate deţine această funcţie mai mult de 12 ani.
16. Directorul Consiliului de administraţie trebuie să fie cetăţean al Republicii Moldova, să aibă studii superioare în domeniul tehnic, economic sau juridic şi o experienţă de lucru în domeniul respectiv, inclusiv experienţă de cel puţin 3 ani într-o funcţie administrativă.
17. Directorul Consiliului de administraţie se angajează să acţioneze independent şi obiectiv, în interes public, fără a solicita sau urma instrucţiuni de natură politică. În acest sens, fiecare director redactează o declaraţie de angajament şi o declaraţie de interese, indicând absenţa oricăror interese care ar putea fi considerate susceptibile de a-i prejudicia independenţa. Declaraţiile respective sînt făcute publice şi publicate pe pagina web a Agenţiei în fiecare an.
[...]
19. Încetarea funcţiei de director al Consiliului de administraţie poate interveni prin demisie sau eliberare din funcţie. Directorul poate fi eliberat din funcţie de către Parlament în cazul:
a) pierderii cetăţeniei Republicii Moldova;
b) imposibilităţii exercitării funcţiei din motive de sănătate;
c) accederii la o altă funcţie;
d) condamnării pentru infracţiuni savârşire cu intenţie şi/sau condamnării la privaţiune de libertate prin hotărârea irevocabilă a instanţei de judecată;
e) existenţei unui act de constatare rămas definitiv prin care s-a stabilit emiterea/adoptarea de către acesta a unui act administrativ sau încheierea unui act juridic cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese;
f) aflării în stare de incompatibilitate, fapt stabilit prin actul de constatare rămas definitiv.”
ÎN DREPT
17. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, abrogarea de către autoritatea emitentă a actului de numire a directorilor Consiliului de administraţie al ANRE înainte de expirarea mandatului acestora.
18. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale, precum competenţele Parlamentului privind alegerea şi numirea persoanelor oficiale de stat şi garanţiile de exercitare a funcţiei de către aceştia.
A. ADMISIBILITATEA
19. În conformitate cu decizia sa din 4 decembrie 2015, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea depusă ţine de competenţa Curţii Constituţionale.
20. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputaţii în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.
21. Curtea constată că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015, prin care au fost abrogate unele hotărâri ale Parlamentului cu privire la desemnarea în funcţie a directorilor Consiliului de Administraţie al ANRE.
22. În acest sens, Curtea reţine că articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie dispune că aceasta:
„[...] exercită, la sesizare, controlul constituţionalităţii [...] hotărârilor Parlamentului [...]”
23. În ceea ce priveşte aplicarea articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie în raport cu Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015, Curtea reiterează constatările sale din Hotărârea nr.10 din 16 aprilie 2010, după cum urmează:
„[...] Constituţia Republicii Moldova, prin art.135 alin.(1) lit.a), abilitează Curtea Constituţională cu controlul constituţionalităţii tuturor actelor adoptate de Parlament, fără a face distincţie între actele normative şi cele individuale. [...]”
24. În Hotărârea nr.10 din 16 aprilie 2010, menţionată supra, Curtea a reţinut că:
„[...] Actele emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern referitoare la persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pentru durata mandatului atribuit, pot face obiect al controlului constituţionalităţii sub aspectul formei şi procedurii de adoptare. [...]”
25. Din aceste considerente, Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015 pentru abrogarea hotărârilor Parlamentului nr.182 şi nr.340 privind desemnarea în funcţie a directorilor Consiliului de Administraţie al ANRE, este susceptibilă controlului constituţionalităţii.
26. Curtea reaminteşte că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.
27. Prin urmare, Curtea va examina actul contestat şi va efectua aprecierea juridică a circumstanţelor de drept prin prisma articolului 66 lit.j) combinat cu articolul 1 alin.(3) şi articolul 7 din Constituţie, a raţionamentelor expuse în jurisprudenţa sa anterioară, precum şi a principiilor de drept general recunoscute.
B. FONDUL CAUZEI
PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 66 LIT.J) COMBINAT CU ARTICOLUL 1 ALIN.(3) ŞI ARTICOLUL 7 DIN CONSTITUŢIE
28. Autorii sesizării pretind că Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015 contravine prevederilor articolului 66 lit.j) din Constituţie, potrivit căruia:
„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:
[…]
j) alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege;
[…]”
29. De asemenea, actul contestat urmează a fi examinat inclusiv prin prisma articolului 1 alin.(3) şi a articolului 7 din Constituţie.
1. Argumentele autorilor sesizării
30. Autorii sesizării susţin că Hotărârile Parlamentului nr.182 şi nr.340, abrogate prin Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015, sunt acte cu caracter individual de numire în funcţie a unor persoane oficiale, care şi-au consumat efectele juridice la data adoptării.
31. Astfel, autorii sesizării consideră că Parlamentul nu poate abroga un act cu caracter individual care nu mai produce efecte juridice. Revizuirea sau abrogarea unui asemenea act ar afecta nu numai securitatea raporturilor juridice vizând persoanele oficiale respective, dar şi ar pune în pericol funcţionarea corespunzătoare a întregului sector energetic.
32. Autorii sesizării au invocat faptul că, potrivit legii speciale care reglementează domeniul energetic, Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică reprezintă o autoritate independentă, care se supune numai legii. Totodată, directorii Consiliului de administraţie al ANRE deţin o funcţie publică şi sunt persoane oficiale, exponente ale unui interes public deosebit, care beneficiază de independenţă deplină în exercitarea activităţii lor, iar autoritatea care i-a desemnat este obligată să respecte garanţiile acordate acestora în virtutea funcţiilor deţinute şi să nu exercite presiuni politice.
33. Potrivit autorilor sesizării, la momentul votării în Parlament a hotărârii menţionate, nu a fost examinată existenţa unor temeiuri legale pentru revocarea din funcţie a directorilor Consiliului de administraţie al ANRE. Mai mult, în nota de argumentare a proiectului, care a determinat adoptarea Hotărârii Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015, a fost menţionată necesitatea abrogării hotărârilor anterioare ale Parlamentului privind desemnarea directorilor Consiliului de administraţie al ANRE ca fiind dictată de corectarea unei erori comise de legislativ la numire, în partea ce priveşte durata mandatului de 6 ani.
34. Autorii sesizării susţin că prin abrogarea Hotărârilor Parlamentului nr.182 şi nr.340, a fost afectat mandatul întregii componenţe a Consiliului de administraţie al ANRE, precum şi funcţionalitatea instituţiei, pentru o perioadă nedeterminată până la alegerea unei noi componenţe a Consiliului. Astfel, adoptarea la 3 decembrie 2015 a Hotărârii Parlamentului nr.224 poate atrage după sine efecte imprevizibile şi prejudicii grave pentru economia ţării, în condiţiile în care nu este prevăzută asigurarea interimatului respectivelor funcţii.
35. În opinia autorilor sesizării, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.224 din 3 decembrie 2015 cu încălcarea articolelor 1 alin.(3) şi 66 lit.(j) din Constituţie, în lipsa temeiurilor legale prevăzute de legea specială (Legea cu privire la energetică), a Regulamentului de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, precum şi a Regulamentului Parlamentului.
2. Argumentele autorităţilor
36. Parlamentul nu a prezentat o opinie cu referire la obiectul sesizării.
3. Aprecierea Curţii
3.1. Principii generale
3.1.1. Principiul legalităţii
37. Curtea reafirmă că la baza statului de drept, consacrat de art.1 alin.(3) din Constituţie, stă principiul legalităţii. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică (art.7 din Constituţie).
38. În context, Curtea menţionează că legalitatea, ca principiu de bază al statului de drept, presupune conformitatea normei sau a actului juridic cu normele superioare care stabilesc condiţii de procedură privind edictarea normelor juridice. Comportamentul legal vizează atât activitatea de legiferare a Parlamentului, cât şi stabilirea normelor interne de organizare şi funcţionare, care au o conexiune directă cu procesul legiferării.
39. Importanţa principiului legalităţii presupune ca legea să fie respectată, această exigenţă existând nu doar pentru indivizi, dar în mod egal şi pentru autorităţile publice şi private. În măsura în care legalitatea vizează actele agenţilor publici, exigenţa este ca aceştia să acţioneze în limita atribuţiilor care le-au fost conferite (§42, Raportul privind preeminenţa dreptului, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 86 sesiune plenară, 2011 ).
40. Curtea reţine că principiul preeminenţei dreptului, caracteristic unui stat de drept, impune obligaţia respectării legii cu precădere de către cel care a edictat-o.
3.1.2. Forţa obligatorie a hotărârilor Curţii Constituţionale
41. Examinând obiectul sesizării, Curtea reaminteşte că s-a pronunţat anterior în privinţa unor situaţii similare (revocarea din funcţie a Procurorului General, a directorului general al ANRE), inclusiv la sesizarea unora din deputaţii care au votat pentru adoptarea actului contestat în prezenta cauză.
42. În acest sens, Curtea subliniază că hotărârile Curţii Constituţionale, prin care se asigură supremaţia Constituţiei, fac parte din ordinea juridică normativă şi sunt obligatorii, prin considerentele pe care se sprijină, pentru toate organele constituţionale ale Republicii Moldova. Acestea se aplică direct, fără nici o altă condiţie de formă. Actele Curţii Constituţionale îşi produc efectele pe care Constituţia şi legea le conferă, în raport cu atribuţia exercitată de Curte, forţa lor juridică neputând fi contestată sau confirmată de nimeni.
43. În ceea ce priveşte autorităţile publice, dincolo de obligaţia acestora de a respecta normele legale şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, le revine şi obligaţia de a acţiona cu respectarea principiului loialităţii constituţionale, principiu care pune în discuţie, între altele, relaţia între formă şi fond în aplicarea Constituţiei.
44. Curtea reţine că respectarea hotărârilor Curţii Constituţionale este o condiţie necesară şi esenţială pentru buna funcţionare a autorităţilor publice ale statului şi pentru afirmarea statului de drept.
3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză
3.2.1. Efectele juridice ale actelor Parlamentului de numire în funcţie
45. Curtea reţine că articolul 66 lit.j) din Constituţie conferă Parlamentului funcţia de a alege şi numi persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege.
46. Curtea menţionează că, potrivit normei constituţionale invocate supra, este necesar a înţelege că şi demiterea sau eliberarea din funcţie a acestor persoane urmează a fi efectuată de Parlament în condiţiile prevăzute de lege.
47. Astfel, dezvoltând normele constituţionale, articolul 11 alin.(2) lit.c) din Legea privind actele legislative prevede că hotărârile Parlamentului se adoptă pentru alegerea, numirea, revocarea, destituirea şi suspendarea din funcţii publice.
48. Curtea reţine că, la 12 iulie 2013, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.182, prin care domnii Ghenadie Pârţu şi Iurie Onica au fost desemnaţi în funcţia de directori ai Consiliului de administraţie al ANRE.
49. Ulterior, la 24 decembrie 2013, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.340, prin care în funcţia de directori ai Consiliului de administraţie al ANRE au fost desemnaţi domnii Octavian Lungu şi Sergiu Ciobanu.
50. Prin Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015, cu votul a 50 de deputaţi, au fost abrogate hotărârile Parlamentului nr.182 din 12 iulie 2013 şi nr.340 din 24 decembrie 2013 privind desemnarea unor directori ai Consiliului de Administraţie al ANRE.
51. Curtea reţine că actul „desemnării/numirii în funcţie”, în sens constituţional, este un act consumat şi, prin urmare, nu este susceptibil de abrogare, cu excepţia constatării de către Curtea Constituţională, în cadrul controlului constituţionalităţii, a unor vicii fundamentale care afectează însăşi validitatea actului (temeiuri de nulitate absolută).
52. În jurisprudenţa sa anterioară Curtea a reţinut că actul odată consumat nu poate fi anulat. O procedură de anulare a unor acte consumate nu este şi nici nu poate fi prevăzută, deoarece ar distorsiona ordinea juridică şi ar compromite autoritatea legislativă a statului, ar afecta securitatea raporturilor juridice şi chiar securitatea naţională, dacă s-ar admite posibilitatea revenirii, după o perioadă de timp, la actele consumate, reieşind din interese politice sau personale de moment.
53. Astfel, Curtea menţionează că în cazurile în care un act individual trezeşte dubii în privinţa legalităţii sale, fiind totodată susceptibil de controlul constituţionalităţii, autoritatea competentă urmează să se abţină de la anularea acestuia şi să apeleze la pârghiile legitime prevăzute de Constituţie.
54. Curtea subliniază că, odată consumată numirea în funcţie, încetarea atribuţiilor persoanei desemnate nu poate avea loc decât prin procedeul demiterii/demisiei din funcţie, în ordinea stabilită de lege. În caz contrar, actul de abrogare ar genera anularea abuzivă a tuturor deciziilor persoanelor destituite şi a drepturilor acestora, inclusiv salariale, obţinute în virtutea exercitării funcţiilor, fapt absolut inadmisibil, care vine într-o contradicţie evidentă cu principiile care guvernează statul de drept şi instituţiile acestuia.
55. Prin urmare, Curtea reţine că actul contestat, prin care a fost anulată numirea în funcţie a unor directori ai Consiliului de administraţie al ANRE, consacră un nonsens juridic, anulând un act juridic care şi-a produs efectele.
3.2.2. Condiţiile legale de destituire din funcţie a directorilor Consiliului de administraţie al ANRE
56. Curtea reţine că organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică este reglementată prin lege specială (Legea nr.1525-XIII din 19 februarie 1998 cu privire la energetică). Potrivit prevederilor articolului 42 din Legea cu privire la energetică, directorii Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale de Reglementare în Energetică sunt desemnaţi de Parlament pentru un mandat de 6 ani, la propunerea comisiei parlamentare de profil.
57. Curtea subliniază că directorii Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale de Reglementare în Energetică deţin funcţii publice, fiind persoane oficiale de stat, exponente al unui interes public deosebit.
58. Curtea reţine faptul că, în scopul garantării independenţei persoanelor care exercită funcţii de demnitate publică, normele constituţionale şi legale impun respectarea termenului mandatului.
59. În Hotărârea nr.28 din 20 septembrie 2013, Curtea a menţionat că necesitatea stabilităţii mandatului de director al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică este determinată de obligaţiile funcţionale ale titularului, de rolul important în crearea unui cadru juridic pentru asigurarea eficienţei energeticii, aprovizionarea fiabilă a economiei naţionale şi a populaţiei cu resurse energetice.
60. Totodată, Curtea relevă că instrumentele internaţionale în domeniu cuprind o serie de stipulări pentru asigurarea independenţei autorităţii de reglementare a sectorului energetic.
61. În context, Curtea reaminteşte că Republica Moldova a aderat la Comunitatea Energiei în calitate de membru cu drepturi depline în 2010. Tratatul de instituire a Comunităţii Energiei a fost adoptat la 25 octombrie 2005, la Atena, intrând în vigoare pentru Republica Moldova la 1 mai 2010. Din acest moment a devenit obligatorie respectarea la nivel internaţional a normelor juridice adoptate în temeiul Tratatului, inclusiv Directivele Uniunii Europene ce stabilesc structura de guvernare pentru sectoarele de energie electrică şi gaze naturale.
62. În Directiva 2009/72/CE şi, respectiv, Directiva 2009/73/CE se menţionează că autorităţile de reglementare din domeniul energeticii şi gazelor naturale trebuie să fie pe deplin independente faţă de orice interese publice sau private, ceea ce nu exclude controlul judiciar şi controlul parlamentar.
63. Directivele citate supra stabilesc că în scopul de a proteja independenţa autorităţii de reglementare: „membrii consiliului de administrare al autorităţii de reglementare sau, în absenţa unui consiliu, un conducător managerial al autorităţii de reglementare este numit pentru un mandat fix de la cinci până la şapte ani, reînnoibil o singură dată.”
64. În context, Curtea reaminteşte că, potrivit legislaţiei comunitare, independenţa autorităţii de reglementare este o cerinţă legală obligatorie în Uniunea Europeană.
65. Astfel, în vederea asigurării independenţei autorităţii de reglementare în energetică, Curtea observă că legiuitorul a prevăzut o procedură specifică de încetare a mandatului înainte de termen a directorilor Consiliului de administraţie al ANRE.
66. În acest context, fără a da o apreciere activităţii directorilor vizaţi de actul contestat, Curtea observă că, în conformitate cu articolul 42 alin.(6) din Legea cu privire la energetică, funcţia de director al Consiliului de administraţie al ANRE încetează prin demisie sau eliberare din funcţie. Directorul poate fi eliberat din funcţie de către Parlament în cazul: pierderii cetăţeniei Republicii Moldova; imposibilităţii exercitării funcţiei din motive de sănătate; alegerii în altă funcţie; condamnării pentru săvârşire de infracţiuni cu intenţie şi/sau condamnării la privaţiune de libertate prin hotărâre irevocabilă a instanţei de judecată; rămânerii definitive a actului de constatare prin care s-a stabilit emiterea/adoptarea de către acesta a unui act administrativ sau încheierea unui act juridic cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese; aflării în incompatibilitate, fapt stabilit prin actul de constatare rămas definitiv.
67. Curtea menţionează că prevederea expresă într-o lege specială a condiţiilor de eliberare din funcţie a unor persoane oficiale decurge din raţiunea asigurării independenţei persoanelor respective faţă de autoritatea publică care a decis alegerea sau numirea sa. Astfel, chiar dacă statul deţine un interes legitim să solicite acestor persoane o legătură specială de încredere şi loialitate, acest fapt nu justifică omisiunea autorităţii publice de a respecta procedura legală de demitere.
68. Prin urmare, Curtea reţine că la anularea hotărârilor privind desemnarea în funcţie a directorilor Consiliului de administraţie al ANRE Parlamentul urma să se asigure că este respectat principiul legalităţii, şi anume existenţa cel puţin a unui temei prevăzut la art.42 alin.(6) din Legea cu privire la energetică. Astfel, competenţa Parlamentului, conferită prin lege în acest sens, nu este una discreţionară.
69. În lumina celor expuse, Curtea constată că destituirea persoanelor de demnitate publică urmează a fi făcută prin emiterea actului de demitere în virtutea prevederilor legale expres enunţate, şi nu prin abrogarea actului de numire.
Concluzii
70. Concluzionând cele menţionate, Curtea reţine că actul contestat, adoptat de Parlament sub formă de hotărâre de abrogare a unor hotărâri anterioare de desemnare în funcţie a unor directori ai Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, nu corespunde cerinţelor prevăzute de articolul 66 lit.j) din Constituţie.
71. Totodată, ţinând cont de jurisprudenţa consacrată, Curtea apreciază adoptarea hotărârii contestate ca fiind un act de desconsiderare flagrantă a normelor constituţionale, prin sfidarea vădită de către Parlament a principiilor statului de drept şi supremaţiei Constituţiei, consacrate de articolele 1 alin.(3) şi 7 din Constituţie.
În temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională
HOTĂRĂŞTE:
1. Se admite sesizarea deputaţilor în Parlament Andrian Candu, Serghei Sîrbu şi Ştefan Creangă.
2. Se declară neconstituţională Hotărârea Parlamentului nr.224 din 3 decembrie 2015 pentru abrogarea hotărârilor Parlamentului privind desemnarea unor directori ai Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă
| PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE | Alexandru TĂNASE
|
| Nr.30. Chişinău, 8 decembrie 2015. | |
