Monitorul Oficial nr.28-29/147 din 08.02.2008

* * *

Guvernul  HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Strategia de dezvoltare a controlului financiar public intern (se anexează).

2. Monitorizarea procesului de realizare a Strategiei de dezvoltare a controlului financiar public intern se pune în sarcina Ministerului Finanţelor.

Aprobată

prin Hotărîrea Guvernului

nr.74 din 29 ianuarie 2008

STRATEGIA DE DEZVOLTARE

A CONTROLULUI FINANCIAR PUBLIC INTERN

I. PREFAŢĂ

Necesitatea îmbunătăţirii gestionării finanţelor publice pentru asigurarea îndeplinirii obiectivelor guvernamentale în condiţiile transparenţei, eficienţei şi eficacităţii este un scop important al activităţii sectorului public. În acest scop a fost elaborată Strategia de dezvoltare a controlului financiar public intern (în continuare – Strategia), care este conformă cu punctul (42) al Planului de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană şi prezintă cadrul conceptual şi strategic de implementare a unui sistem de control financiar public intern modern. Aprobarea prezentei Strategii urmăreşte atingerea următoarelor obiective: a) confirmarea angajamentului înalt de a asigura controlul şi eficienţa activităţii, prin fortificarea răspunderii în sectorul public; b) reformarea actualului sistem de control într-un sistem de control financiar public intern (în continuare – CFPI), acceptat de Uniunea Europeană; şi c) stabilirea sarcinilor în instituirea cadrului normativ, instituţional şi instructiv şi prezentarea planului de acţiuni actualizat privind implementarea CFPI în sectorul public al Republicii Moldova.

Prezenta Strategie ţine cont de progresele înregistrate în cadrul diferitelor proiecte şi acţiuni realizate în acest domeniu, reprezintă o activitate în derulare şi va fi actualizată, ţinînd cont de procesul de implementare şi rezultatele activităţilor practice pilot.

În sensul prezentei Strategii, următoarele noţiuni semnifică:

audit intern – activitate independentă de asigurare obiectivă şi consultanţă desfăşurată pentru a adăuga plus de valoare şi a îmbunătăţi activitatea operaţională a entităţii şi are menirea de a ajuta entitatea să-şi atingă obiectivele, evaluînd printr-o abordare sistematică şi metodică procesele de management, gestiune a riscurilor şi control, elaborînd propuneri pentru a le consolida eficacitatea;

control ex-ante – un ansamblu de activităţi ce sînt întreprinse înainte de luarea deciziilor şi înainte de efectuarea operaţiunilor într-o entitate. Tranzacţiile şi documentele însoţitoare sînt verificate pentru a afla dacă tranzacţiile au fost autorizate corespunzător, sînt legale şi acoperite de mijloace suficiente. Ele pot fi calificate drept controale ex-ante interne, cînd sînt efectuate în cadrul entităţii, sau controale ex-ante externe, cînd sînt efectuate de un organ din afara entităţii;

control ex-post – toate tipurile de control efectuate după ce tranzacţia este încheiată sau decizia este luată. Ele pot fi calificate drept controale ex-post interne, atunci cînd sînt efectuate în cadrul entităţii, sau controale ex-post externe, atunci cînd sînt efectuate de un organ din afara entităţii;

economicitate – minimizarea costului resurselor folosite pentru rezultatele planificate, ţinînd cont de asigurarea calităţii cerute a rezultatelor;

eficienţă – raportul dintre resursele utilizate şi rezultatele obţinute. Presupune obţinerea unui rezultat maxim cu un volum respectiv de resurse utilizate;

eficacitate – gradul de atingere a obiectivelor planificate, adică relaţia dintre impactul planificat şi cel efectiv. Indică măsura în care obiectivele propuse au fost realizate;

entitate – autoritate sau instituţie publică ce utilizează/gestionează fonduri sau bunuri publice;

executor de buget – conducător/manager al entităţii împuternicit cu dreptul de a efectua cheltuieli şi/sau utiliza/gestiona fonduri sau bunuri publice;

fonduri publice – mijloacele bugetului public naţional, ajutoare financiare externe acordate Republicii Moldova sau instituţiilor/autorităţilor publice, credite externe contractate sau garantate de stat ori de instituţii/autorităţi publice, precum şi împrumuturi interne contractate de instituţii/autorităţi publice;

răspundere managerială – răspunderea executorului de buget pentru un ansamblu de obligaţii sau sarcini şi pentru respectarea regulilor şi standardelor aplicabile comportamentului lor profesional. Constă în tendinţa continuă de a obţine cele mai bune realizări în legătură cu obiectivele propuse prin optimizarea resurselor alocate;

rezultate – acele bunuri sau servicii ce sînt produse în cadrul entităţii pentru satisfacerea necesităţilor societăţii şi orice bunuri şi servicii produse pentru consumul final propriu.

II. CONTEXT

2.1. Planul de acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană

Planul de acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană, semnat pe data de 22 februarie 2005 (publicat în ediţia oficială "Tratate internaţionale", 2006, volumul 38, pag.401), stabileşte obiectivele strategice de cooperare între părţi, cu scopul de a ajusta sistemul de guvernare al Republicii Moldova, în scopul asigurării unei cooperări eficiente şi durabile cu Uniunea Europeană (UE).

Punctul (42) al planului de acţiuni prevede măsuri privind îmbunătăţirea gestionării finanţelor publice şi controlului public financiar prin:

dezvoltarea unei strategii şi a unui document de reglementare pentru sistemul de control financiar intern;

stabilirea cadrului legislativ pentru controlul financiar public intern;

armonizarea graduală cu standardele internaţionale şi cele mai bune practici UE în domeniu.

În acest context, Ministerul Finanţelor a iniţiat implementarea Proiectului Managementul Finanţelor Publice, finanţat de Banca Mondială, prin intermediul unui fond fiduciar multidonator. Prezenta Strategie reprezintă modalităţi de implementare a componentei “Control şi audit intern" al Proiectului nominalizat şi cuprinde o perioadă de 2 ani, pe parcursul cărora vor fi puse bazele unui sistem eficient de CFPI.

2.2. Strategia de dezvoltare a Controlului financiar public intern

2.2.1. În baza bunelor practici, realizate în procesul de aderare a noilor state-membre ale UE, precum şi din experienţa ţărilor care sînt încă în proces de aderare, Ministerul Finanţelor şi-a asumat angajamentul de a elabora prezenta Strategie.

Prezenta Strategie vizează mijloacele bugetului public naţional, inclusiv fondurile oferite de UE şi alţi donatori.

Strategia descrie modelul CFPI, care stă la baza sistemului ce urmează a fi implementat în Republica Moldova, oferă o privire generală asupra sistemului actual de control în sectorul public şi cadrului legal în vigoare în acest domeniu, analizează lacunele care trebuie depăşite şi prezintă soluţii pentru aceasta.

2.2.2. Ministerul Finanţelor este organul central de specialitate care, prin intermediul Serviciului control financiar şi revizie (SCFR), va fi responsabil de elaborarea, implementarea, monitorizarea şi actualizarea prezentei Strategii.

2.2.3. Pentru a asigura implementarea Strategiei este necesar de a ridica considerabil calificarea profesională a personalului antrenat în implementarea CFPI şi de a asigura resursele financiare necesare, care vor permite dezvoltarea metodologiei, instruirea personalului şi punerea în aplicare a noilor funcţii la nivelul corespunzător al sectorului public. Ministerul Finanţelor va elabora un sistem de raportare privind acţiunile întreprinse pentru implementarea sistemului CFPI.

Prezenta Strategie a fost examinată şi coordonată cu principalele părţi interesate în procesul de implementare a sistemului CFPI: ministere, Curtea de Conturi (CC), Academia de Administrare Publică (AAP), Asociaţia Contabililor şi Auditorilor Profesionişti din Republica Moldova şi alte instituţii, inclusiv instituţiile financiare internaţionale şi Comisia Europeană.

III. DEFINIREA CONTROLULUI FINANCIAR PUBLIC INTERN

3.1. Definiţia

Conform celor mai bune practici ale UE, noţiunea "control financiar public intern" poate fi definită ca un sistem general consolidat al Guvernului şi organelor subordonate acestuia, instituit cu scopul de a garanta în sectorul public managementul financiar şi controlul utilizării fondurilor publice, conform principiilor bunei gestionări financiare. CFPI se bazează pe trei principii: răspundere managerială pentru organizarea managementului financiar şi controlului în entităţi, audit intern independent funcţional şi armonizare centralizată în domeniu.

Modelul CFPI a fost elaborat de către Comisia Europeană pentru propriile necesităţi, după care a devenit parte a acquiss-ului comunitar, care urmează a fi transpus în cadrul legal al tuturor noilor state-membre ale UE.

3.2. Răspunderea managerială

3.2.1. Conform principiilor răspunderii manageriale, conducătorii sînt direct responsabili de conducerea şi dezvoltarea entităţilor. Managerii de toate nivelurile din cadrul entităţilor sînt răspunzători pentru stabilirea şi menţinerea sistemului de management financiar şi control (MFC), capabil să asigure îndeplinirea sarcinilor de planificare, programare, elaborare a bugetului, evidenţă contabilă, control, raportare, arhivare şi monitorizare. MFC asigură îndeplinirea obiectivelor entităţilor în condiţiile gestionării econome şi eficiente a fondurilor disponibile.

Sistemul MFC cuprinde toate formele de control şi management din entitate. Acesta vizează întreaga activitate a entităţii şi, în mod special, gestiunea veniturilor/încasărilor, cheltuielilor/plăţilor, activelor şi pasivelor entităţii.

În afară de aceasta, conducătorii au obligaţia să prezinte rapoarte cu privire la activităţile lor şi rezultatele referitoare la caracterul adecvat al managementului financiar, sistemelor de control şi gestiune a riscurilor, precum şi a auditului intern din entităţile pe care ei le conduc.

Răspunderea managerială se referă la un sistem, în cadrul căruia fiecare conducător, de la orice nivel, tinde spre utilizarea cea mai eficientă a resurselor puse la dispoziţia sa pentru a realiza activităţile necesare atingerii scopurilor stabilite. Răspunderea se referă la eficienţa mijloacelor publice şi la obţinerea rezultatelor cu cel mai bun raport calitate-preţ.

3.2.2. Elaborarea şi implementarea în entităţi a sistemului MFC presupune proceduri de control intern pentru a asigura:

obiective clare;

identificarea şi gestionarea riscurilor;

stabilirea criteriilor de performanţă;

dezvoltarea continuă a sistemului de control intern.

Procedurile de control intern minimizează riscurile prin verificarea operaţiunilor, cu scopul de a identifica şi a preveni neajunsurile, iregularităţile, care au generat sau pot genera erorile şi gestiunea frauduloasă.

Procedurile de control intern cuprind controale financiare, precum şi controale operaţionale, care pot fi realizate înaintea luării deciziei şi înaintea realizării activităţilor. În majoritatea statelor-membre ale UE, acest set de controale este cunoscut sub denumirea de control ex-ante.

Controlul ex-ante este, de obicei, totalmente descentralizat. Astfel, fiecare manager este responsabil pentru implementarea adecvată a acestuia în entitatea sa.

Spre deosebire de controlul ex-ante, controlul ulterior (denumit şi ex-post) este implementat pe larg în ţările ex-sovietice şi are scopul de a controla tranzacţiile şi activităţile după efectuarea lor.

3.3. Auditul intern

3.3.1. Auditul intern este responsabil de asigurare şi consultare, prin evaluarea eficacităţii sistemului MFC al entităţii şi oferirea recomandărilor pentru îmbunătăţirea lui.

3.3.2. Obiectivul de bază al auditului intern include evaluarea sistemului MFC şi prezentarea recomandărilor privind buna lui funcţionare.

3.3.3. Entităţile publice trebuie să asigure realizarea auditului intern funcţional independent pentru oferirea evaluărilor obiective ale sistemului MFC. Auditorii raportează direct conducătorului instituţiei şi nu se implică în rezolvarea sarcinilor manageriale, pentru care ei nu poartă responsabilitate. Auditorii evaluează şi recomandă, managerii decid asupra modului de implementare a recomandărilor.

3.3.4. Conducătorii asigură auditul intern al activităţii entităţii sale, fie prin structurile create în cadrul ei dacă îşi pot permite să ofere resurse specifice pentru această activitate, fie prin contractarea din exterior a serviciilor de audit intern.

3.4. Armonizarea şi coordonarea centralizată

Indiferent de particularităţile diferitelor tipuri de instituţii publice, este extrem de important abordarea unitară în procesul de implementare şi operare a CFPI.

În conformitate cu cele mai bune practici ale UE, al treilea element al CFPI este funcţia centralizată de armonizare şi coordonare, funcţie realizată de o structură specializată, numită în practica internaţională – Unitatea Centrală de Armonizare (UCA). Obiectivul de bază al acestei structuri este de a asista Ministerul Finanţelor în implementarea şi dezvoltarea CFPI, prin elaborarea bazei normative şi metodologice necesare. Această structură asigură eficienţa sistemelor de MFC şi audit intern în sectorul public, conforme celor mai bune practici ale UE şi standardelor în domeniu, inclusiv standardelor internaţionale ale practicii profesionale ale auditului intern (ISPPIA) şi standardelor de control intern COSO (Comittee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission). Structura responsabilă pentru armonizare susţine dezvoltarea calitativă a metodologiilor în domeniu, participînd la organizarea seminarelor, conferinţelor şi evaluează sistemul CFPI, elaborînd rapoarte generalizatoare, asigură colaborarea cu organul auditului extern, care activează în baza standardelor Organizaţiei Internaţionale a Instituţiilor Supreme de Audit (INTOSAI).

UCA este responsabilă de certificarea auditorilor publici interni, acordată pe baza unui control al abilităţilor profesionale şi experienţei în auditul intern. UCA este un organ competent de instruire, organizare şi susţinere a profesiei de auditor public intern.

IV. ANALIZA SISTEMULUI DE CONTROL EXISTENT ÎN REPUBLICA MOLDOVA

4.1. Analiza instituţională

Din punct de vedere instituţional, sistemul de control existent în Republica Moldova se structurează astfel:

I. Curtea de Conturi - organul suprem de control financiar de stat, are independenţă organizatorică funcţională şi exercită atribuţiile în conformitate cu Legea nr.312-XIII din 8 decembrie 1994 privind Curtea de Conturi (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr.7, art.77) şi alte acte legislative.

II. Organele subordonate Guvernului:

1) Ministerul Finanţelor:

a) Serviciul Fiscal de Stat activează în temeiul Codului fiscal, Hotărîrii Guvernului nr.1736 din 31 decembrie 2002 "Cu privire la reglementarea activităţii organelor Serviciului Fiscal de Stat" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.190-197, art.1887) şi altor acte normative în vigoare şi exercită controlul asupra respectării legislaţiei fiscale, asupra calculării corecte, vărsării depline şi la timp la buget a sumelor obligaţiilor fiscale;

b) Serviciul control financiar şi revizie activează în baza Hotărîrii Guvernului nr.667 din 27 mai 2002 "Despre unele măsuri privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.71-73, art.759) şi este un organ de control de stat şi audit intern în sectorul public, care în limitele competenţei, exercită controlul asupra activităţii economico-financiare a instituţiilor, întreprinderilor şi organizaţiilor, indiferent de forma de proprietate şi genul de activitate, utilizează mijloace ale bugetului public naţional, evaluează activitatea de audit intern în sectorul public şi acordă servicii de audit intern instituţiilor publice.

Reorganizarea SCFR este în plină desfăşurare şi are ca scop asigurarea acestui organ central cu o structură internă adecvată şi consolidarea capacităţilor sale, pentru a-i permite să joace un rol principal în implementarea CFPI. Ca prim pas, modificînd prin Hotărîrea Guvernului nr.489 din 3 mai 2007 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.64-66, art.518) structura şi Regulamentul de activitate al SCFR, a fost instituită Direcţia de armonizare a sistemului de control intern şi audit intern, SCFR i-au fost atribuite funcţii necesare implementării CFPI;

c) Trezoreria de Stat activează în baza Regulamentului Ministerului Finanţelor şi Regulamentului Trezoreriei de Stat, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.1138 din 1 noiembrie 2005 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.145-147, art.1211) şi îndeplineşte atribuţii privind asigurarea executării sistemului bugetar, administrarea mijloacelor acumulate în conturile Trezoreriei, finanţarea cheltuielilor în limitele creditelor bugetare şi a destinaţiei lor speciale, pronosticarea operativă a încasărilor bugetare şi extrabugetare, gestionarea lor raţională în limitele cheltuielilor prevăzute pentru perioada respectivă;

2) Serviciul Vamal activează în baza Codului vamal nr.1149-XIV din 20 iulie 2000, Codului fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997, Legii serviciului în organele vamale nr.1150-XIV din 20 iulie 2000 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2000, nr.106-108, art.765), altor acte normative, şi exercită atribuţii ce ţin de asigurarea stingerii obligaţiilor fiscale aferente trecerii frontierei vamale şi/sau plasării mărfurilor în regim vamal;

3) Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare exercită atribuţii privind reglementarea de stat, efectuarea controlului şi coordonarea interramurală în domeniul achiziţiilor publice şi activează în temeiul Legii nr.96-XVI din 13 aprilie 2007 privind achiziţiile publice (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.107-111, art.470) şi altor acte normative;

4) Inspecţia Muncii exercită controlul de stat asupra respectării actelor legislative şi a altor acte normative în domeniul muncii la întreprinderi, instituţii şi organizaţii, cu orice tip de proprietate şi formă juridică de organizare, precum şi în autorităţile publice centrale şi locale, şi activează în temeiul Legii nr.140-XV din 10 mai 2001 privind inspecţia muncii (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2001, nr.68-71, art.505) şi altor acte normative;

5) Inspecţia de Stat în Construcţii în activitatea sa se călăuzeşte de Hotărîrea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 "Cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1996, nr.49-50, art.415) şi alte acte normative, şi este organul abilitat cu funcţii privind exercitarea controlului statului asupra aplicării unitare şi întocmai a legislaţiei şi documentelor normative în construcţii referitoare la disciplina în urbanism, amenajarea teritoriului şi calitatea în construcţii;

6) Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei este un organ de ocrotire a normelor de drept, specializat în contracararea infracţiunilor economico-financiare şi fiscale, precum şi a corupţiei şi exercită atribuţiile în baza Legii nr.1104-XV din 6 iunie 2002 cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.91-94, art.668). În procesul exercitării atribuţiilor sale efectuează revizii economico-financiare şi controale fiscale în legătură cu examinarea cererilor, comunicărilor şi sesizărilor despre infracţiuni sau în legătură cu urmărirea lor penală;

7) Ministerul Administraţiei Publice Locale este organul central de specialitate al administraţiei publice, obiectivul de bază fiind asigurarea realizării prerogativelor constituţionale ale Guvernului privind exercitarea conducerii generale a administraţiei publice locale. Ministerul Administraţiei Publice Locale, prin intermediul direcţiilor teritoriale control administrativ, efectuează controlul legalităţii actelor emise de către autorităţile administraţiei publice locale privind efectuarea licitaţiilor, precum şi angajamentele şi cheltuielile de peste 30 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întîi şi de peste 300 mii lei - în unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea.

III. Casa Naţională de Asigurări Sociale este o instituţie publică autonomă de interes naţional, cu personalitate juridică ce administrează şi gestionează sistemul public de asigurări sociale. Activează şi dispune de atribuţiile stabilite prin Legea nr.489-XIV din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2000, nr.1-4, art.2), Hotărîrea Guvernului nr.739 din 25 iulie 2000 "Cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2000, nr.94-97, art.834) şi alte acte normative. CNAS exercită funcţii de evidenţă şi distribuire raţională, transparenţă a mijloacelor financiare ale bugetului asigurărilor sociale de stat, evidenţa la nivel naţional a tuturor contribuabililor în sistemul public de asigurări sociale, precum şi ţinerea registrului evidenţei contribuabililor şi registrului persoanelor asigurate, stabilirea şi organizarea plăţii pensiilor, indemnizaţiilor, altor prestaţii de asigurări sociale, precum şi a unor tipuri de prestaţii de asistenţă socială, finanţate din mijloacele bugetului de stat.

IV. Compania Naţională de Asigurări în Medicină este o organizaţie de stat autonomă de nivel naţional, care administrează fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi activează în temeiul Legii nr.1585-XIII din 27 februarie 1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistenţă medicală (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr.38-39, art.280), Hotărîrii Guvernului nr.156 din 11 februarie 2002 "Cu privire la aprobarea Statutului Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.27-28, art.232) şi altor acte normative. Desfăşoară activităţi de asigurare obligatorie de asistenţă medicală şi alte tipuri de asigurări, care au atribuţie la medicină şi sănătate, exercită controlul asupra calităţii şi volumului asistenţei medicale prestate.

V. Alte autorităţi de control sînt autorităţile publice care acţionează avînd atribuţii specifice pentru prevenirea, constatarea, sancţionarea încălcărilor prevederilor legale în domenii specifice precum: Serviciul Veterinar, Inspectoratul Ecologic de Stat, Centrul Naţional Ştiinţifico-Practic de Medicină Preventivă etc.

VI. Unităţi de audit intern au fost instituite în Curtea de Conturi, Casa Naţională de Asigurări Sociale, Compania Naţională de Asigurări în Medicină, Ministerul Finanţelor, Ministerul Afacerilor Interne, Serviciul Vamal, Centrul Ştiinţifico-Practic Sănătate Publică şi Management Sanitar, Centrul Naţional Ştiinţifico-Practic de Medicină Preventivă, Departamentul instituţiilor penitenciare, Biroul Naţional de Statistică. Direcţiile/secţiile de audit intern au fost create în lipsa cadrului normativ şi metodologic.

4.2. Analiza funcţională

Sistemul de control existent în Moldova este marcat de o puternică centralizare. El este caracterizat de următoarele puncte slabe:

a) procedurile de control sînt în mare măsură centralizate, ex-post şi efectuate de organe de control extern;

b) controlul este perceput ca o măsură de impunere a sancţiunilor;

c) controlul este axat pe anumite segmente specializate şi nu cuprinde procesele operaţionale ale entităţilor;

d) nu sînt clar diferenţiate noţiunile de neregularitate (aplicarea greşită sau nerespectarea procedurilor) şi fraudă (neregularitate intenţionată);

e) activităţile de control sînt concentrate asupra depistării neregularităţilor, fraudelor şi corupţiei, iar controlul intern al procedurilor operaţionale este considerat minor, chiar dacă influenţează eficienţa activităţii;

f) răspunderea managerială vizează doar legalitatea şi conformitatea gestionării bunurilor şi finanţelor publice, şi omite economicitatea, eficienţa şi eficacitatea;

g) oferirea informaţiilor în afara instituţiei este percepută ca un risc, procesele de informare şi raportare sînt slabe;

h) în cadrul unităţilor de audit intern create în entităţile publice nu este asigurată independenţa funcţională, specialiştii încadraţi nu au cunoştinţe profesionale în auditul intern, iar activitatea acestor unităţi deseori se suprapune cu activitatea organelor specializate de control;

i) multitudinea şi, în unele cazuri, dublarea funcţiilor organelor de control. Astfel, CC şi SCFR sînt abilitate cu funcţii de control financiar al utilizării fondurilor şi bunurilor publice. Coordonînd planurile de activitate, CC efectuează în realitate control financiar extern al utilizatorilor de buget de nivelul întîi şi SCFR - al utilizatorilor de buget de nivelul trei. Totodată, responsabilitatea pentru controlul financiar extern al utilizatorilor de buget de nivelul doi este deţinută atît de CC, cît şi de SCFR. Conform practicilor europene CC nu este parte a cadrului CFPI, ci organ de audit extern, care îl evaluează. Ţinînd cont de prevederile Planului strategic de dezvoltare al CC şi obiectivele prezentei Strategii, către anul 2009 CC se va orienta spre funcţiile specifice auditului extern, iar SCFR va fi reorganizat într-un organ de audit intern. Referitor la aria de acoperire a utilizatorilor de toate nivelurile, urmează a găsi o abordare unică. Astfel este necesar de a asigura legătura dintre cele două reforme în desfăşurare la CC şi SCFR.

Ca puncte tari existente, ce ar putea favoriza implementarea CFPI sînt:

a) experienţa implementării în anii 2004-2005 a proiectului-pilot de audit intern în cadrul Casei Naţionale de Asigurări Sociale (CNAS);

b) instituirea unităţilor/secţiilor de audit intern în cadrul unor entităţi;

c) reformarea complexă în domeniul managementului finanţelor publice;

d) diverse programe de instruire continuă a managerilor în domeniul managementului financiar.

4.3. Analiza cadrului legislativ

Referitor la gestionarea, controlul finanţelor publice şi răspunderea pentru aceasta, prevederile sînt dispersate în diverse legi ale cadrului legislativ existent. Adăugător la legile menţionate în paragraful precedent, mai pot fi nominalizate următoarele:

Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27 aprilie 2007 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.90-93, art.399);

Legea nr.847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997, nr.19-20, art.197);

Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr.248-253, art.996);

Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.32-35, art.116);

Legea bugetului pe anul respectiv;

Codul cu privire la contravenţiile administrative, aprobat la 29 martie 1985 (Veştile R.S.S.M., 1985, nr.3, art.47);

Codul penal, aprobat prin Legea nr.985-XV din 18 aprilie 2002 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.128-129, art.1012).

Cadrul legislativ este completat de un cadru normativ, aprobat prin diverse hotărîri de Guvern şi norme metodologice, aprobate prin ordine ale ministrului finanţelor şi altor autorităţi publice abilitate.

Astfel se poate concluziona că prevederile privind procedurile de control intern urmează a fi generalizate, perfecţionate şi sistematizate într-un document ce va prezenta baza metodologică de implementare a MFC în sectorul public.

De asemenea urmează a introduce noul concept de răspundere managerială pentru un bun MFC, adecvat pentru atingerea obiectivelor entităţii în condiţii de transparenţă, legalitate, conformitate, economicitate, eficienţă şi eficacitate.

Referitor la auditul intern în sectorul public sînt stipulate prevederi în Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală, capitolul XIII "Audit intern", care reglementează, în linii generale, instituirea, scopurile şi sarcinile, organizarea şi efectuarea, coordonarea şi dezvoltarea sistemelor de audit intern doar pentru autorităţile administraţiei publice locale.

Reieşind din cele menţionate, este necesar de a reflecta aspectele generale privind valabilitatea modelului CFPI în întreg sectorul public în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, cu elaborarea unei legi organice speciale privind CFPI.

Legea privind CFPI va cuprinde prevederi pentru MFC, audit intern şi coordonare şi armonizare centralizată, şi va prezenta modul concret de implementare, rolurile şi răspunderea fiecăruia. De asemenea, urmează să se elaboreze şi completeze cadrul metodologic necesar.

V. CADRUL CONCEPTUAL AL CFPI ÎN MOLDOVA

5.1. Principii generale

Implementarea CFPI este o cheie a succesului şi pentru alte reforme în desfăşurare şi va contribui la combaterea corupţiei şi fraudelor. Modelul CFPI va oferi metode adecvate şi transparente în vederea asigurării utilizării mijloacelor publice conform obiectivelor stabilite la toate nivelurile entităţilor publice în condiţii de economie, eficienţă şi eficacitate.

5.1.1. Implementarea auditului intern va precede dezvoltarea MFC. Experienţa acumulată în procesul de implementare a CFPI în alte ţări indică faptul că auditul intern se implementează mai uşor şi mai repede decît un MFC deplin funcţional. A doua lecţie învăţată din aceeaşi experienţă este că auditul intern deseori are un rol pur teoretic, dacă conducătorii nu-şi dau seama care este adevăratul avantaj al lui. A treia lecţie este că misiunile-pilot de audit intern, care se axează pe evaluarea sistemelor existente de control intern, pot oferi contribuţii importante procesului de dezvoltare a unui sistem nou de MFC.

În baza acestei experienţe, putem identifica beneficiul evident al axării primelor misiuni-pilot de audit intern asupra identificării proceselor operaţionale şi evaluării controalelor interne aferente. Auditorii interni vor evalua eficienţa instrumentelor şi procedurilor, implementate de conducere, şi vor oferi recomandări pentru a îmbunătăţi controlul intern şi vor contribui la procesul de dezvoltare a gestiunii riscurilor.

5.1.2. SCFR reprezintă temelia pentru iniţierea implementării CFPI ca o iniţiativă centralizată. Începînd cu UCA deja creată în cadrul SCFR ca o direcţie distinctă, SCFR îi revine un rol central în implementarea noului sistem. Acest fapt este susţinut, în primul rînd, de existenţa unui personal, care deţine experienţă şi cunoaşte bine specificul sectorului public, cadrul normativ relevant, particularităţile activităţii entităţilor, specificul procesului bugetar şi contabilităţii în sectorul public. În al doilea rînd, personalul SCFR a acumulat cunoştinţe considerabile în audit intern în cadrul diferitelor programe de instruire şi vizite de studiu. În al treilea rînd, UCA, fiind o direcţie a SCFR, va asista şi monitoriza cu uşurinţă procesul de implementare, oferind suport metodologic şi consultativ, precum şi se va implica, oricînd va fi nevoie, oferind recomandările şi soluţiile necesare.

5.1.3. Pentru implementarea CFPI Republica Moldova va utiliza şi va transpune în sistemul actual de control cadrul conceptual acceptat de UE al modelului CFPI, descris în capitolul 3 al prezentei Strategii.

5.2. Managementul financiar şi controlul (MFC)

Actualmente, în entităţile Republicii Moldova se realizează diverse proceduri de control intern, cu toate că ele nu sînt generalizate de o politică în domeniu. Procedurile de control existente sînt orientate spre respectarea cadrului normativ şi nu asigură respectarea principiilor de economicitate şi eficacitate. Astfel, organizarea şi funcţionarea MFC în entităţile publice în Republica Moldova conţine puncte slabe ce influenţează funcţionarea optimă a CFPI, care în termen scurt şi mediu vor trebui remediate.

Implementarea MFC va viza, în primul rînd, definirea procedurilor clare de stabilire a obiectivelor la planificarea corespunzătoare a bugetelor, în al doilea rînd, identificarea procesului operaţional de producere a serviciilor publice, în acelaşi timp optimizînd utilizarea resurselor publice (activele, angajaţii şi fondurile), şi în al treilea rînd, pentru asigurarea divizării corespunzătoare a sarcinilor şi separării responsabilităţilor pentru "autorizarea", "contabilizarea" şi "verificarea legalităţii tranzacţiilor".

Pentru a implementa MFC entităţile sectorului public al Moldovei vor utiliza elementele cadrului de control a modelului COSO (model de control intern acceptat internaţional), care va permite acestora să administreze mai bine activităţile pentru îndeplinirea obiectivelor sale.

Componentele modelului COSO sînt:

a) existenţa unui mediu de control favorabil – reprezintă tonul organizaţiei şi este o bază pentru disciplina şi structura ei, include în sine integritate profesională şi valori etice ale conducerii şi personalului, dispunere de capacităţi necesare pentru evaluarea riscurilor, servicii de consultanţă şi evaluare a performanţei care susţin obiectivele controlului intern, asigurarea politicilor profesionale de angajare, instruire, evaluare şi promovare a resurselor umane;

b) evaluarea riscului – activităţile entităţii publice sînt supuse în permanenţă riscurilor interne şi externe care pot împiedica realizarea obiectivelor acesteia. Riscurile vor fi evaluate pentru identificarea riscurilor inacceptabile, şi vor fi elaborate politici de gestionare a riscurilor stabilite. Entităţile publice vor crea sisteme de control intern în vederea evitării riscurilor inacceptabile şi vor menţine la un nivel de toleranţă riscurile acceptabile;

c) activităţile de control – reprezintă politici şi proceduri de identificare şi corectare stabilite pentru soluţionarea riscurilor şi realizarea obiectivelor entităţii;

d) informarea şi comunicarea – sînt esenţiale pentru realizarea tuturor obiectivelor controlului intern, astfel informaţia corespunzătoare trebuie să fie identificată, colectată şi comunicată într-o formă şi termene care oferă posibilitatea personalului să-şi îndeplinească responsabilităţile. Entitatea publică trebuie să dezvolte un sistem eficient de comunicare internă şi externă care să asigure o difuzare rapidă, fluentă şi precisă a informaţiilor, astfel încît aceasta să ajungă complet şi la timp la utilizatori. Totodată, personalul trebuie să primească un mesaj clar din partea conducerii de vîrf cu privire la faptul că responsabilităţile ce ţin de control trebuie să fie abordate cu maximă seriozitate;

e) monitorizarea – este un proces care va evalua performanţa ansamblului procedurilor de control intern şi care va fi exercitat de management prin activităţi de supervizare continuă şi evaluări periodice.

Cadrul normativ necesar implementării va fi asigurat prin Legea privind CFPI, Standardele naţionale de control intern, Normele metodologice privind organizarea şi exercitarea MFC.

Răspunzător de implementarea MFC în instituţiile publice va fi executorul de buget, însă fiecare persoană în cadrul organizaţiei va deţine o oarecare responsabilitate şi va contribui la efectuarea controlului intern, care reprezintă o parte explicită sau implicită din sarcinile fiecăruia. Entităţile vor fi responsabile de elaborarea pistelor de audit, care sînt o reprezentare grafică (schema logică) a procesului, completată de descrierea procedurilor de control şi luare a deciziilor (liste de verificări, proceduri de consultanţă etc.). Astfel de descrieri vor fi elaborate pentru toate procesele (fluxurile) documentare şi financiare şi vor reflecta procesul de la documentul sau rezultatul final pînă la începutul lui. Pistele de audit sînt instrumente eficiente care permit verificarea continuităţii procedurilor de control pe tot parcursul proceselor. Ele sînt de mare folos şi auditorilor interni.

Pentru a dezvolta şi implementa controlul ex-ante, Ministerul Finanţelor va elabora Regulamentul-tip de control ex-ante, iar fiecare minister va elabora un regulament propriu, ţinînd cont de specificul activităţii.

Obiectul controlului ex-ante reprezintă proiectele de operaţiuni, care vizează:

a) angajamente legale şi bugetare;

b) alocarea şi repartizarea mijloacelor bugetare;

c) executarea de plăţi din fonduri publice;

d) efectuarea de încasări în numerar;

e) vînzarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale;

f) alte tipuri de operaţiuni.

În funcţie de specificul entităţii publice, conducătorul acesteia poate decide exercitarea controlului ex-ante şi asupra altor tipuri de proiecte de operaţiuni decît cele prevăzute anterior.

5.3. Auditul intern

5.3.1. Implementarea funcţiei de audit intern în sectorul public al Moldovei, prin tranziţia de la funcţia centralizată de revizie financiară la un audit intern modern are ca scop beneficierea de avantajele funcţiei acestuia: oferirea de plusvaloare, îmbunătăţirea activităţii operaţionale a organizaţiei, contribuirea la realizarea obiectivelor, precum şi la o evaluare şi gestionare adecvată a riscurilor, estimarea calităţii managementului şi controlului intern în entităţile publice.

5.3.2. Auditul reprezintă procesul prin care se analizează şi evaluează, în mod profesional, activitatea entităţilor publice, utilizînd tehnici şi procedee specifice, în scopul obţinerii de dovezi, numite probe de audit, pe baza cărora auditorii vor emite într-un document, numit raport de audit, o opinie responsabilă şi independentă, precum şi recomandări pentru îmbunătăţiri ulterioare necesare.

Definirea de mai sus impune cîteva precizări, şi anume:

a) misiunea de audit se derulează pe baza unor standarde naţionale, conforme celor internaţionale;

b) auditorii sînt persoane care obţin această calitate în condiţiile strict reglementate de legislaţie;

c) pentru asigurarea nivelului profesional al auditorilor interni, ei sînt instruiţi, testaţi şi certificaţi;

d) evaluarea şi interpretarea rezultatelor obţinute se efectuează în condiţiile existenţei şi luării în considerare a unor criterii de evaluare care au la bază o metodologie unanim acceptată şi standardele naţionale de audit intern;

e) procedurile de audit reprezintă ansamblul testelor realizate prin tehnici specifice pe care auditorul le aplică pentru culegerea probelor de audit.

5.3.3. Cadrul normativ necesar implementării va fi asigurat prin Legea privind CFPI, Standardele naţionale de audit intern, Codul etic al auditorului intern, Carta de audit intern, Normele metodologice privind activitatea de audit intern şi alte instrucţiuni.

Legea privind CFPI reprezintă baza legislativă necesară implementării controlului financiar public intern. Ea defineşte standardele, metodologia, relaţiile şi responsabilităţile, competenţa Ministerului Finanţelor şi a altor autorităţi în vederea implementării sistemului de control financiar public intern.

Standardele naţionale de audit intern (SNAI), conforme cu ISPPIA, prezintă baza pentru realizarea activităţii de audit intern.

SNAI vizează cerinţe pentru:

a) menţinerea independenţei;

b) asigurarea competenţei profesionale a personalului de audit;

c) consultarea conducerii în domeniile de risc;

d) stabilirea scopurilor şi planurilor strategice de audit;

e) îndeplinirea operaţiunilor de audit;

f) evaluarea sistemelor de tehnologii informaţionale;

g) recomandarea metodelor de îmbunătăţire a operaţiunilor şi îmbunătăţirea controlului;

h) monitorizarea ulterioară pentru a asigura implementarea deplină şi eficace a recomandărilor;

i) coordonarea activităţilor de audit intern cu auditul extern;

j) implementarea unui sistem care să asigure calitatea auditului;

k) evaluarea periodică a eficacităţii practicilor de control intern;

l) monitorizarea continuă a funcţionării practicilor de control intern în întreaga organizaţie şi îmbunătăţirea lor.

Codul etic al auditorului intern prezintă principiile fundamentale pentru profesia şi practica auditului intern şi regulile de conduită ale auditorilor interni.

Carta de audit intern este un regulament de funcţionare al structurilor de audit intern, elaborată de către conducătorul unităţii de audit intern şi aprobată de conducătorul entităţii, în care sînt reglementate independenţa, responsabilităţile şi competenţele acestor structuri. Carta de audit intern defineşte poziţia auditorului intern în cadrul entităţii, autorizează accesul la documentele, bunurile şi persoanele relevante îndeplinirii corespunzătoare a misiunilor de audit, defineşte domeniul activităţilor de audit intern. Proiectul Cartei de audit intern este elaborat în baza Regulamentului-model de efectuare a auditului intern şi este remis Direcţiei centrale de armonizare a sistemului de control intern şi audit intern a SCFR, pentru avizare şi comentare.

Alte norme metodologice care prezintă recomandări practice pentru aplicarea în sectorul public a sistemului CFPI.

5.3.4. În cadrul misiunilor de audit intern se vor desfăşura diferite tipuri de audit, din punct de vedere al ariei de aplicabilitate:

a) în cadrul Auditului de sistem se vor evalua sistemele de management şi control intern cu scopul de a stabili dacă acestea funcţionează economic şi eficient;

b) în cadrul Auditului performanţei se efectuează o analiză complexă a activităţilor/proceselor dintr-o entitate cu scopul evaluării rezultatelor obţinute comparativ cu cele propuse sau aşteptate în condiţii de economicitate şi eficienţă;

c) în cadrul Auditului de regularitate se va examina gestionarea fondurilor publice sau patrimoniului public, sub aspectul respectării prevederilor normative, politicilor interne, regulilor procedurale şi metodologice aplicabile.

5.3.5. În funcţie de obiectivele misiunii de audit, activităţile de audit pot fi de asigurare şi de consiliere.

Activitatea de asigurare este o examinare obiectivă efectuată în scopul de a furniza entităţii o evaluare independentă a proceselor de gestiune a riscurilor, de control sau de management. De exemplu, auditele financiare, operaţionale, de conformitate.

Activitatea de consiliere este o activitate în cadrul căreia natura şi subiectele auditate sînt convenite în prealabil cu conducătorul entităţii. Are ca obiective oferirea unui plus de valoare şi îmbunătăţirea funcţionării entităţii, şi conducătorul entităţii este consultat în acest sens.

5.3.6. Este necesar ca auditorii să fie instruiţi pentru a identifica potenţiale fraude, nu şi de a le investiga. Identificarea fraudei potenţiale nu este o sarcină primordială a auditorilor interni. Ei informează direct despre suspiciunile în acest sens conducătorul entităţii publice auditate. Auditorii interni nu pot fi implicaţi în activităţile curente ale entităţii (de exemplu: ţinerea evidenţei contabile, controlul preventiv, inspectarea şi revizia, inventarierea, achiziţii publice etc.).

5.3.7. Cadrul instituţional al auditului intern va fi realizat prin intermediul Serviciului central de audit intern (SCAI) şi unităţilor de audit intern în cadrul entităţilor.

Serviciul central de audit intern va îndeplini următoarele funcţii de bază:

a) efectuarea misiunilor de audit intern la entităţile care nu dispun de structuri proprii de audit intern;

b) efectuarea misiunilor de audit intern intersectoriale;

c) planificarea anuală şi strategică a activităţii de audit intern;

d) raportarea trimestrială şi anuală a activităţii de audit intern Ministerului Finanţelor.

Unităţile de audit intern îndeplinesc următoarele funcţii conceptuale:

a) efectuarea misiunilor de audit intern în cadrul entităţii;

b) planificarea anuală şi strategică a activităţii de audit intern;

c) raportarea trimestrială şi anuală către SCAI.

5.3.8. În cadrul misiunilor de audit, în funcţie de tipul de audit efectuat, se va urmări:

a) examinarea respectării legalităţii, regularităţii şi conformităţii operaţiunilor, şi oferirea recomandărilor pentru asigurarea lor;

b) evaluarea economicităţii şi eficacităţii, în cadrul entităţii ori la nivelul unui program/proiect finanţat din fonduri publice şi/sau UE a gestionării resurselor financiare, umane şi materiale pentru îndeplinirea obiectivelor şi obţinerea rezultatelor scontate;

c) evaluarea şi identificarea neajunsurilor sistemului de MFC, precum şi oferirea recomandărilor privind buna lui funcţionare;

d) identificarea erorilor, risipei, gestiunii defectuoase şi fraudelor, şi informarea conducătorului privind existenţa lor.

5.4. Coordonarea şi armonizarea centralizată

5.4.1. În Moldova rolul coordonării centralizate îi revine Ministerului Finanţelor, care va asigura controlul şi va conduce tot procesul de implementare. Astfel, instituirea unităţilor de audit intern în structura entităţilor publice, numirea şi destituirea în/din funcţie a şefilor acestor unităţi se va efectua la propunerea conducătorului entităţii, cu acceptul Ministrului Finanţelor, obţinut în baza avizului favorabil al SCFR, care ulterior va fi reorganizat în Serviciul central de audit intern (SCAI). Unităţile de audit intern vor raporta trimestrial şi anual rezultatele activităţii sale SCFR, care elaborează raportul consolidat privind implementarea auditului intern şi controlului intern în sectorul public şi raportează Ministerului Finanţelor.

Ministerul Finanţelor va prezenta Guvernului rapoartele consolidate privind implementarea CFPI în sectorul public, va evalua implementarea auditului intern, bunei gestiuni financiare şi controlului intern în cadrul entităţilor publice, va elabora cadrul normativ şi metodologic în domeniu. Ministerul Finanţelor va aproba, conform competenţei, actele normative şi metodologice necesare şi este responsabil de armonizarea acestora la nivel naţional cu cele mai bune practici ale Uniunii Europene şi internaţionale. Aceste funcţii se realizează prin intermediul SCFR, în cadrul căruia funcţionează Direcţia centrală de armonizare a sistemului de audit intern şi control intern.

5.4.2. În aşa mod, la momentul actual funcţiile UCA sînt atribuite Serviciului control financiar şi revizie şi sînt realizate de către Direcţia centrală de armonizare a sistemului de audit intern şi control intern (DCASAICI). Funcţiile nominalizate au fost atribuite SCFR prin Hotărîrea Guvernului nr.489 din 3 mai 2007 "Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor la Hotărîrea Guvernului nr.667 din 27 mai 2002" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.64-66, art.518). Activitatea de armonizare şi coordonare va cuprinde două domenii - MFC şi auditul intern. Pentru a asigura implementarea cu succes a CFPI, la etapa de reorganizare a SCFR în SCAI şi ulterior la etapa de descentralizare, va fi necesar de a se lua o decizie privind evoluţia DCASAICI, inclusiv metodele de organizare, amplasare şi raportare. SCFR, paralel la funcţiile specifice UCA, va continua să-şi desfăşoare funcţia de revizie financiară pînă la momentul reorganizării SCFR în SCAI. SCFR va stabili aranjamente de instruire durabilă ale managerilor şi viitorilor auditori interni colaborînd cu AAP, va elabora şi va coordona un sistem de certificare al auditorilor interni, va verifica respectarea standardelor, normelor, instrucţiunilor, Codului etic al auditorului intern şi va întreprinde măsuri pentru asigurarea suportului metodologic al implementării MFC şi activităţii unităţilor de audit intern din cadrul entităţilor publice.

5.5. Consiliul de audit intern

În scopul implementării şi supravegherii CFPI, pe lîngă Ministerul Finanţelor ca organ consultativ a fost constituit Consiliul de audit intern.

Atribuţiile Consiliului:

a) avizarea raportului anual consolidat înaintea prezentării la Guvern;

b) avizarea proiectelor actelor normative în domeniul CFPI;

c) exprimarea, la propunerea SCFR, a opiniei privind funcţionarea sistemului CFPI şi problemelor în domeniu;

d) înaintarea propunerilor pentru remedierea acestora.

Consiliul se va întruni semestrial, iar după caz, la solicitarea SCFR - în termen de o lună, după înaintarea cererii. Regulamentul de funcţionare şi componenţa Consiliului (format din reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor, SCFR, Curţii de Conturi şi societăţii civile) vor fi aprobate de către Ministerul Finanţelor.

În procesul de implementare a CFPI, concomitent cu actualizarea prezentei Strategii, Consiliul de audit intern din cadrul Ministerului Finanţelor se va reorganiza în Consiliul de CFPI de pe lîngă Guvern, incluzînd în componenţa sa şi reprezentanţi ai autorităţii publice centrale şi locale.

5.6. Implementarea CFPI în autorităţile administraţiei publice locale

Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.32-35, art.116) stipulează cerinţe pentru efectuarea auditului intern în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale. Realizarea auditului intern în autorităţile administraţiei publice locale se va efectua prin intermediul structurilor desconcentrate ale SCAI. MFC va fi implementat respectiv la nivel raional şi ulterior în primării.

VI. AUDITUL EXTERN

Organul suprem de control financiar de stat în Moldova este CC. CC este membru a INTOSAI, are independenţă organizatorică şi funcţională, buget propriu, care este prevăzut distinct în bugetul de stat. CC decide, în mod autonom, asupra programului său de activitate. CC în activitatea de control financiar extern se bazează pe principiile de legalitate, responsabilitate, integritate, obiectivitate şi independenţă, competenţă, rigurozitate, perseverenţă, expunere clară a faptelor şi transparenţă. CC prezintă anual Parlamentului un raport asupra modului de gestionare a resurselor financiare publice. Hotărîrile CC, adoptate în baza controalelor, se publică în Monitorul Oficial al RM.

În cadrul Planului de Acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, Moldova îşi asumă obligaţia să creeze o instituţie supremă de audit, care la efectuarea controlului extern şi auditului finanţelor publice se va conforma standardelor UE şi internaţionale. În scopul realizării sarcinilor, CC a elaborat planul de dezvoltare strategică prin realizarea căruia se urmăresc următoarele obiective: consolidarea instituţională a CC ca organ suprem de audit, asigurarea profesionalismului, dezvoltarea personalului, obţinerea unui impact mai mare al activităţii, inclusiv: armonizarea cadrului legal cu cele mai bune practici ale UE, dotarea cu resurse adecvate, crearea capacităţilor sporite de efectuare a auditelor performanţei, analizînd economia şi eficacitatea.

Funcţia de audit extern va fi realizată de către CC care va fi responsabilă pentru exprimarea opiniei faţă de prezentarea rapoartelor financiare publicate de către Guvern. Pentru exprimarea opiniei de audit vis-a-vis de prezentarea obiectivă a rapoartelor financiare, CC va aprecia caracterul adecvat al controalelor interne şi va evalua nivelul respectării legislaţiei în vigoare, utilizînd în acest sens rapoartele de audit intern.

VII. IMPLEMENTAREA ŞI MONITORIZAREA STRATEGIEI

7.1. Managementul schimbărilor

7.1.1. Pentru implementarea CFPI, în perioada anilor 2006-2007 au fost deja întreprinse acţiuni, care au contribuit la realizarea reformei, inclusiv:

a) includerea, în diverse programe şi strategii ale Guvernului a măsurilor în acest domeniu;

b) aprobarea prin Hotărîrea Guvernului nr.1143 din 4 octombrie 2006 a Concepţiei sistemului de control intern şi audit intern în sectorul public (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.174-177, art.1343);

c) instituirea Direcţiei centrale de armonizare a sistemului de control intern şi audit intern în cadrul SCFR;

d) instruirea personalului SCFR în domeniul auditului intern;

e) asigurarea, prin intermediul AAP, a mecanismelor de instruire şi perfecţionare a personalului din sectorul public implicat în implementarea CFPI, cooperarea SCFR cu AAP în acest domeniu;

f) mediatizarea reformei;

g) asistenţa în implementare, acordată prin intermediul proiectului Managementul finanţelor publice.

7.1.2. Pornind pe drumul reformei este important să se acorde o atenţie deosebită nu doar cadrului legal şi instituţional, dar şi factorului uman şi impactului schimbărilor asupra personalului. Astfel mentalitatea, etica şi cultura personalului ce activează în sectorul public trebuie schimbate. Urmează să se realizeze debarasarea de vechile stereotipe privind percepţia controlului ca "controlori ce pedepsesc" şi crearea unei viziuni noi asupra controlului ca un sistem complex de proceduri în entităţi, iar atitudinea faţă de gestiunea finanţelor şi bunurilor publice urmează a fi orientată spre crearea unui spirit "gospodăros". De aceea implementarea CFPI va necesita schimbări majore în cultura răspunderii în sectorul public. Vor fi necesare următoarele schimbări în mentalitatea conducătorilor şi angajaţilor entităţilor:

organizarea controlului ţine de responsabilitatea fiecărui conducător, iar controlul ex-ante trebuie să prevaleze asupra celui ex-post;

efectuarea procedurilor de control intern este responsabilitatea fiecărui angajat;

controalele financiare şi de conformitate reprezintă doar o parte din controalele necesare pentru a menţine sub control eficienţa proceselor;

auditul intern este la dispoziţia conducerii instituţiei, care trebuie să-l utilizeze ca pe un instrument de management;

etica promovată şi mediul intern favorabil contribuie la eficienţa generală a entităţii;

asigurarea unui sistem de raportare şi informare de la nivelurile ierarhice inferioare la cele superioare şi invers este importantă pentru organizarea controlului intern.

7.2. Scenarii de implementare

7.2.1. Practica elaborării strategiilor guvernamentale în Moldova necesită analiza diferitelor scenarii de implementare, pentru a alege scenariul cel mai potrivit în vederea atingerii obiectivelor într-un mod economic şi eficient.

Implementarea noului sistem este posibilă în două scenarii diferite din punct de vedere procedural.

Primul scenariu este descentralizarea imediată şi prevede implementarea simultană şi unitară în toate entităţile sectorului public atît a auditului intern, cît şi a cerinţelor pentru MFC.

Al doilea scenariu prevede, la prima etapă, implementarea auditului intern centralizat, ghidarea şi asistarea direcţiilor de audit intern existente, precum şi pionieratul Ministerului Finanţelor în implementarea MFC, iar la a doua etapă, descentralizarea AI şi răspîndirea treptată a MFC în tot sectorul public.

7.2.2. Descentralizarea imediată

Odată cu aprobarea cadrului legislativ privind CFPI se trece la implementarea funcţiilor de MFC şi AI în toate entităţile sectorului public.

Puncte tari:

a) auditorii interni vor activa în cadrul entităţilor, avînd posibilitatea de a cunoaşte mai bine activitatea entităţii auditate;

b) încrederea ridicată a conducătorilor în auditori.

Puncte slabe:

a) majorarea statelor;

b) costul ridicat privind organizarea unităţilor de audit intern şi întreţinerea lor;

c) lipsa specialiştilor calificaţi;

d) lipsa posibilităţilor de instruire.

Oportunităţi:

dorinţa conducătorilor de a dispune în entitate de o unitate de audit intern propriu.

Riscuri:

a) neasigurarea legăturii continue şi directe dintre auditori şi UCA;

b) izolarea auditorilor;

c) lezarea independenţei auditorului intern;

d) lipsa mijloacelor financiare bugetare în anul 2008 prevăzute pentru descentralizare;

e) formalitatea funcţiilor MFC şi auditului intern.

7.2.3. Descentralizarea treptată a auditului intern:

Odată cu aprobarea prezentei Strategii începe implementarea funcţiilor CFPI în sectorul public.

La prima etapă funcţia de audit intern este asigurată centralizat prin reorganizarea SCFR în SCAI şi, paralel, consolidarea capacităţilor unităţilor de audit intern existente, care sînt considerate pilot. MFC va fi implementat, iniţial, în regim-pilot, în cadrul Ministerului Finanţelor, care va servi un exemplu practic şi va oferi experienţa sa la introducerea ulterioară a MFC în tot sectorul public.

La etapa a doua se prevede descentralizarea treptată a auditului intern prin instituirea unităţilor de audit intern în entităţile care vor avea capacităţi pentru aceasta, în condiţiile prevăzute conform legislaţiei. Învăţînd din experienţa implementării MFC în Ministerul Finanţelor, metodologia MFC va fi îmbunătăţită şi pusă în vigoare pentru introducerea obligatorie în întreg sectorul public.

Puncte tari:

a) instruirea la prima etapă va fi organizată, ţinînd cont de faptul că auditorii interni vor fi instruiţi centralizat;

b) auditorii interni vor avea suficientă independenţă;

c) educarea treptată a încrederii conducătorilor în auditori;

d) conformitatea cu cele mai bune practici;

e) posibilitatea de a supraveghea implementarea la orice etapă de către UCA, pentru a minimiza eventualele riscuri.

Puncte slabe:

a) cheltuieli suplimentare la etapa a doua;

b) reorganizări frecvente.

Oportunităţi:

a) MFC implementat ulterior testării de către auditul intern;

b) capacitatea conducătorilor de a distinge funcţiile sistemului cultivate în timp de către UCA;

c) experienţa acumulată în cadrul SCAI va fi transferată la direcţiile de audit;

d) acceptarea componentelor sistemului CFPI de întreg sectorul public după manifestarea sa în timp.

Riscuri:

a) insuficienţa mijloacelor financiare pentru descentralizarea parţială a auditului intern în anii 2009 şi 2010;

b) majorarea statelor la etapa a doua.

7.2.4. Analizînd scenariile prezentate, se concluzionează că scenariul doi, prezintă cele mai puţine puncte slabe, iar riscurile par a fi gestionabile în condiţiile actuale ale Republicii Moldova. Ţinînd cont de cele menţionate au fost elaborate, conform scenariului doi, principiile strategice, prezentate mai jos, care ţin cont de neajunsurile menţionate şi caută să minimalizeze riscurile identificate. În ceea ce priveşte metodologia de implementare, se pune accent pe ridicarea conştientizării şi necesitatea de a efectua activităţi-pilot înainte de a introduce modificări substanţiale în cadrul legal.

La implementarea noului sistem se va ţine cont de punctele tari descrise şi se vor întreprinde măsuri în vederea remedierii punctelor slabe nominalizate, ţinînd cont de riscurile asociate.

7.3. Etapele implementării

7.3.1. Implementarea noului sistem poate fi structurată în trei etape:

Prima etapă (anul 2006-2007). Pe parcursul acestei etape au fost elaborate documentele conceptuale şi strategice. A fost asigurat minimumul cadrului normativ necesar implementării. Pentru a asigura îndeplinirea funcţiilor ce îi revin UCA, a fost instituită o direcţie distinctă în componenţa SCFR. SCFR a fost învestit cu funcţiile necesare demarării reformei şi este responsabil de asigurarea premiselor necesare pentru implementare, în paralel cu păstrarea, la această etapă, a funcţiei de inspecţie financiară. SCFR, în comun cu Academia de Administrare Publică pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, a elaborat şi realizat diverse seminare de mediatizare şi module. Concomitent, în cadrul SCFR, au fost elaborate şi realizate programe de instruire în domeniul auditului intern pentru personalul său. Au fost demarate primele misiuni-pilot de audit intern, în cadrul cărora va fi testat proiectul metodologiei de desfăşurare a misiunilor auditului intern.

Etapa a doua (anul 2008). La această etapă va fi elaborat şi parţial finalizat cadrul legislativ şi normativ. Vor fi elaborate şi aprobate normele şi ghidurile metodologice. Vor fi testate procedurile de control existente în Ministerul Finanţelor.

Implementarea auditului intern se va efectua în următorul mod:

În anul 2008 instituţiile/autorităţile publice vor fi supuse auditului intern prin intermediul structurilor proprii de audit intern existente sau la acceptul/solicitarea instituţiilor/autorităţilor publice - prin intermediul SCFR, astfel, la această etapă, auditul intern va purta un caracter opţional.

SCFR, în limitele statelor de personal aprobate, va fi reorganizat, pînă la 1 ianuarie 2009, în Serviciul central de audit intern. Pe parcursul anului 2008, SCFR va păstra funcţia de revizie, dar activitatea se va focusa asupra creării capacităţilor necesare pentru transformarea acestuia în instituţie modernă de audit intern şi efectuarea misiunilor de audit intern la nivelul corespunzător. Concomitent, pe tot parcursul etapei respective, unităţile de audit intern, vor fi ghidate şi asistate de SCFR, iar în vederea consolidării capacităţilor acestora, vor raporta semestrial şi vor coordona activitatea lor cu SCFR.

Instituirea unităţilor de audit intern în structura entităţilor publice se va efectua numai cu avizul favorabil al Ministerului Finanţelor. În cadrul legislativ vor fi introduse prevederi privind modul de instituire a unităţilor de audit intern.

Implementarea MFC va fi efectuată în modul următor:

În prima jumătate a anului 2008, implementarea MFC (proiectul de standarde şi metodologia de implementare) va fi focusată asupra Ministerului Finanţelor, care, în regim-pilot, va difuza, prin intermediul paginii web etc., experienţa sa celorlalte ministere şi autorităţi publice. Ulterior MFC va fi implementat treptat şi în alte autorităţi-pilot.

Pe parcursul anului 2008 va fi elaborat proiectul legii privind controlul financiar public intern, care va completa principiile de bază ale CFPI, expuse în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar. Legea CFPI va reglementa modul de organizare şi funcţionare a auditului intern, MFC, coordonării centralizate şi inspecţiei.

Anume în această lege vor fi specificate rolurile, funcţiile şi răspunderea pentru efectuarea controlului ex-ante, ex-post, autorizare, evidenţă contabilă etc. Funcţia de inspecţie financiară la această etapă se va păstra în SCFR, dar urmează a decide care organ va efectua pe viitor inspecţia financiară, la solicitarea organelor abilitate.

Etapa a treia (anul 2009). Activitatea instituţiilor/autorităţilor publice va fi supusă periodic auditului intern, care va fi efectuat prin intermediul SCAI sau structurilor de audit intern instituite în instituţiile/autorităţile publice, conform prevederilor Legii CFPI. Gradul descentralizării funcţiei de audit intern în sectorul public va fi stabilit după evaluarea şi obţinerea rezultatelor activităţilor realizate în cadrul etapei a doua.

La această etapă, o atenţie deosebită, va fi acordată implementării MFC, care va necesita ghidare şi asistenţă, pentru a fi implementat cu succes în entităţi. Accentul de bază se va pune pe implementarea MFC în cadrul autorităţilor publice centrale şi treptat răspîndirea în autorităţile publice locale.

7.3.2. Coordonarea şi armonizarea acestui proces la toate etapele va fi realizată de Ministerul Finanţelor, care va delega acestă funcţie SCFR, ulterior - SCAI.

Decizia de a institui un organ central de audit intern, ce va oferi servicii de audit intern pentru entităţile care dispun de capacităţi financiare şi de altă natură limitate, se bazează pe conceptul de economie a surselor bugetare şi analizei cost/beneficiu. Pentru astfel de instituţii, care nu dispun de propria unitate de audit intern şi pentru care nu este eficient de a include în statele de personal o secţie de audit intern, soluţia este de a beneficia de serviciile de audit intern oferite de SCAI.

În acest caz specific, trebuie prevăzute condiţiile necesare de raportare pentru a păstra scopul şi a respecta standardele profesionale de audit intern, şi anume, de a informa conducerea entităţilor despre constatările obţinute şi a le oferi recomandări privind modalităţile de sporire a legalităţii şi eficienţei.

Luînd în considerare probabilitatea unei insuficienţe de auditori înalt calificaţi, SCFR trebuie să dezvolte un cadru de auditori de o calificare înaltă, specializaţi în astfel de domenii înguste, cum ar fi auditul tehnologiilor informaţionale şi eşantionarea statistică.

În domeniul răspunderii manageriale modelul unic acceptat este MFC, de aceea, logic, implementarea trebuie începută de la Ministerul Finanţelor, care este cea mai interesată şi potrivită autoritate pentru a servi drept exemplu în implementarea controlului intern.

7.4. Monitorizarea Strategiei

Prezenta Strategie va fi monitorizată de Ministerul Finanţelor, căruia autorităţile/instituţiile nominalizate în planul de acţiuni vor raporta trimestrial şi anual rezultatele privind implementarea. Ministerul Finanţelor va elabora şi va înainta Guvernului propuneri privind modul concret de raportare. Ministerul Finanţelor va elabora rapoartele consolidate, le va prezenta Consiliului de audit intern spre avizare şi va informa Guvernul. Astfel, Consiliul de audit intern va deţine un rol important în monitorizarea prezentei Strategii.

VIII. CONCLUZII

În scopul realizării obiectivelor în corespundere cu planul de acţiuni din anexa nr.1, Ministerul Finanţelor va înainta propuneri pentru asigurarea cadrului legal, necesar implementării, va elabora şi va aproba, conform competenţei, actele normative şi metodologice, va consolida capacităţile instituţionale în acest domeniu şi va oferi suportul necesar pentru implementarea CFPI părţilor implicate.

Implementarea CFPI va fi realizată prin intermediul Proiectului “Managementul Finanţelor Publice" în vederea îmbunătăţirii calităţii managementului în sectorul public şi alinierii Republicii Moldova la cele mai bune practici în domeniu.

8.1. Analiza cost-beneficiu

Ca parte a prezentei Strategii, analiza cost-beneficiu este inclusă în structura acesteia şi va fi parte a procesului permanent de monitorizare, după cum este descris mai jos.

Dacă se va asigura o bună gestionare, CFPI va putea fi implementat fără a genera costuri suplimentare pentru recrutarea resurselor adiţionale. Resursele necesare pentru executarea răspunderii manageriale vor fi transferate de la unităţile de control extern, care îşi vor limita treptat activitatea doar la cele mai riscante domenii, iar auditorii interni sînt de obicei foştii inspectori financiari, care au fost recalificaţi în auditori interni.

Instruirea implică costuri semnificative. Chiar dacă în mare parte aceste costuri vor fi acoperite de donatorii internaţionali, procesul de instruire generează costuri suplimentare ce ţin de absenţele în timpul sesiunilor de instruire şi modificările iniţiate de schimbarea fişelor de post. Aceste costuri pot fi menţinute la un nivel acceptabil, ca parte integrantă a reformei administrative generale.

Experienţa noilor state-membre, care au aderat recent la UE, arată că nivelul menţionat mai sus privind costurile nu a fost atins din cauza perioadei prea scurte de tranziţie, dotarea prematură cu personal neexperimentat şi un volum de lucru insuficient la etapa de implementare. Ca parte a elementelor obligatorii ale CFPI, analiza volumului de lucru şi analiza cost-beneficiu trebuie realizate înainte de contractarea personalului pentru noile funcţii de control, iar un raport al progreselor înregistrate în procesul de evaluare va fi inclus în prezenta Strategie, cînd va fi actualizată pentru prima dată la finele anului 2008.

8.2. Îmbunătăţirea calităţii activităţilor publice ca un beneficiu general

Dată fiind tendinţa generală de majorare a aşteptărilor faţă de activitatea sectorului public şi resursele bugetare limitate a apărut necesitatea sporirii eficienţei. Unica modalitate de a realiza aceasta este de a introduce auditul intern şi răspunderea managerială pentru un bun management şi control în entităţi. Astfel, sporirea eficienţei în utilizarea resurselor publice va aduce un beneficiu general pentru stat şi societate.