H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.212 din 24 iunie 2004

privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război şi a unor prevederi

din Hotărârea Parlamentului nr.55 din 17 martie 2020

privind declararea stării de urgenţă

(sesizările nr.47a/2020 şi nr.88a/2020)

 

nr. 17  din  23.06.2020

 

Monitorul Oficial nr.188-192/100 din 24.07.2020

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Eduard ABABEI,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate pe 23 martie 2020

şi pe 4 iunie 2020,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizările depuse la Curtea Constituţională pe 23 martie 2020 şi pe 4 iunie 2020, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dnii Andrian Candu, Sergiu Sîrbu, Corneliu Padnevici şi dna Eleonora Graur şi, respectiv, de către dl Chiril Moţpan, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării nr.47a/2020 solicită Curţii să verifice constituţionalitatea următoarelor prevederi:

- Articolul I punctele 2, 3, 4 şi 5 din Legea nr.54 din 17 martie 2020 pentru modificarea Legii nr.212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război;

- articolele 20 lit.k), 22 alin.(1) lit.i), 24 lit.g) şi 25 lit.j) din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război şi

- textul „altor acţiuni necesare” de la Articolul 2 pct.12) din Hotărârea Parlamentului nr.55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă.

3. Autorul sesizării nr.88a/2020 solicită Curţii să verifice constituţionalitatea articolelor 20 lit.k), 22 alin.(1) lit.i), 24 lit.g) şi 25 lit.j) din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război.

4. Autorii sesizărilor consideră că prevederile contestate sunt contrare dispoziţiilor articolelor 1 alin.(3), 4, 6, 7, 23, 54, 60, 66, 72, 76, 96 şi 102 din Constituţie.

5. Autorii sesizării nr.47a/2020 i-au solicitat Curţii să suspende acţiunea prevederilor contestate. Prin Decizia nr.36 din 24 martie 2020, Curtea a respins această solicitare.

6. Prin deciziile Curţii Constituţionale din 7 aprilie 2020 şi din 9 iunie 2020 sesizările nr.47a/2020 şi nr.88a/2020 au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

7. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor depuse, Curtea a dispus, prin decizia din 9 iunie 2020, în conformitate cu prevederile articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, conexarea acestora într-un singur dosar, fiindu-i atribuit nr.47a/2020.

8. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Avocatului Poporului, Agentului Guvernamental, Procuraturii Generale, Serviciului de Informaţii şi Securitate, Ministerului Afacerilor Interne, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, Centrului de Resurse Juridice din Moldova, Asociaţiei Promo-LEX şi Institutului pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale „Viitorul”.

9. În şedinţa publică a Curţii, au fost prezenţi deputaţii în Parlament dl Serghei Sîrbu şi dl Chiril Moţpan, autori ai sesizărilor, dl Dumitru Buliga, reprezentant al deputatului Chiril Moţpan, dl Radu Radu, reprezentant al Parlamentului, şi dl Dorin Lişman, reprezentant al Guvernului.

 

ÎN FAPT

10. Pe 17 martie 2020 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.54 pentru modificarea Legii nr.212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război. Prin Legea menţionată Parlamentul a lărgit spectrul măsurilor aplicabile pe durata stării de urgenţă.

11. De asemenea, Parlamentul a stabilit că Comisia pentru Situaţii Excepţionale, Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale şi Ministerul Afacerilor Interne, pe durata stării de urgenţă, pot exercita şi „alte atribuţii necesare” decât cele prevăzute expres în Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război.

12. După adoptarea Legii nr.54, în aceeaşi zi (17 martie 2020), Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.55, prin care a declarat starea de urgenţă pe întreg teritoriul Republicii Moldova în perioada 17 martie – 15 mai 2020 în legătură cu situaţia epidemiologică prin infecţia cu COVID-19.

13. La Articolul 2 din Hotărâre, Parlamentul a stabilit o listă de măsuri care urmează a fi întreprinse de Comisia pentru Situaţii Excepţionale. Punctul 12) din acelaşi articol prevede că Comisia pentru Situaţii Excepţionale poate efectua şi „alte acţiuni necesare în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor pandemiei de coronavirus (COVID-19)”.

 

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

14. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

„(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale.”

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

„(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

Articolul 60

Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ

„(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

[…].”

Articolul 66

Atribuţiile de bază

„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni;

[...]

f) exercită controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele şi în limitele prevăzute de Constituţie;

g) ratifică, denunţă, suspendă şi anulează acţiunea tratatelor internaţionale încheiate de Republica Moldova;

[...]

m) declară starea de urgenţă, de asediu şi de război;

[...]

r) îndeplineşte alte atribuţii, stabilite prin Constituţie şi legi.”

Articolul 72

Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

[…].

(3) Prin lege organică se reglementează:

[...]

m) regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război;

[...]

p) celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice;

r) alte domenii pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de legi organice.

(4) Legile ordinare intervin în orice domeniu al relaţiilor sociale, cu excepţia celor rezervate legilor constituţionale şi legilor organice.”

Articolul 76

Intrarea în vigoare a legii

„Legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei. Nepublicarea legii atrage inexistenţa acesteia.”

Articolul 96

Rolul [Guvernului]

„(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament.”

Articolul 102

Actele Guvernului

„(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

(3) Ordonanţele se emit în condiţiile articolului 106².

(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei.

(5) Dispoziţiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului.”

15. Prevederile relevante ale Legii nr.54 din 17 martie 2020 pentru modificarea Legii nr.212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război sunt următoarele:

Articolul I – Legea nr.212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr.132–137, articolul 696), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

„[...]

2. Articolul 20 se completează cu litera k) cu următorul cuprins:

„k) aplicarea altor măsuri necesare.”

3. La articolul 22, alineatul (1) se completează cu litera i) cu următorul cuprins:

„i) exercită alte atribuţii necesare.”

4. Articolul 24 se completează cu litera g) cu următorul cuprins:

„g) exercită alte atribuţii necesare.”

5. Articolul 25 se completează cu litera j) cu următorul cuprins:

„j) exercită alte atribuţii necesare.”

16. Prevederile relevante ale Legii nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război sunt următoarele:

Articolul 8

Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale

„(1) Pe durata stării de urgenţă, de asediu sau de război, unele atribuţii ale administraţiei publice centrale şi locale se pun în sarcina organelor competente prevăzute de prezenta lege, în modul stabilit de Guvern.

(2) În condiţiile stării de urgenţă, de asediu sau de război, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale exercită numai atribuţiile care nu au fost delegate organelor competente menţionate la alin.(1) şi au obligaţia de a acorda sprijin acestora.”

Articolul 20

Măsurile aplicabile pe durata stării de urgenţă

„Pe durata stării de urgenţă, în funcţie de situaţia concretă, pot fi aplicate următoarele măsuri:

[…]

k) aplicarea altor măsuri necesare.”

Articolul 22

Atribuţiile Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a

Republicii Moldova pe durata stării de urgenţă

„(1) Pe durata stării de urgenţă, Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova are următoarele atribuţii:

[...]

i) exercită alte atribuţii necesare.

(2) Dispoziţiile Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova sunt executorii pentru conducătorii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, ai agenţilor economici, ai instituţiilor publice, precum şi pentru cetăţeni.”

Articolul 24

Atribuţiile Serviciului Protecţiei Civile

şi Situaţiilor Excepţionale pe durata stării de urgenţă

„Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale are următoarele atribuţii:

[...]

g) exercită alte atribuţii necesare.”

Articolul 25

Atribuţiile Ministerului Afacerilor Interne pe durata stării de urgenţă

„Ministerul Afacerilor Interne are următoarele atribuţii:

[...]

j) exercită alte atribuţii necesare.”

17. Prevederile relevante ale Hotărârii Parlamentului nr.55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă sunt următoarele:

„Articolul 2 – Pe perioada stării de urgenţă, Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova va emite dispoziţii în vederea punerii în executare a următoarelor măsuri:

[…]

12) efectuarea altor acţiuni necesare în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor pandemiei de coronavirus (COVID-19).”

18. Prevederile relevante ale Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 29

Proporţionalitatea

„(1) Orice măsură întreprinsă de autorităţile publice prin care se afectează drepturile sau libertăţile prevăzute de lege trebuie să corespundă principiului proporţionalităţii.

(2) O măsură întreprinsă de autorităţile publice este proporţională dacă:

a) este potrivită pentru atingerea scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege;

b) este necesară pentru atingerea scopului;

c) este rezonabilă.

(3) Măsura întreprinsă de autorităţile publice este una rezonabilă dacă ingerinţa produsă prin ea nu este disproporţională în raport cu scopul urmărit.”

Articolul 225

Limitele controlului judecătoresc

„(1) Instanţa de judecată nu este competentă să se pronunţe asupra oportunităţii unui act administrativ.

(2) Verificarea exercitării de către autoritatea publică a dreptului discreţionar se limitează la faptul dacă autoritatea publică:

a) şi-a exercitat dreptul discreţionar;

b) a luat în considerare toate faptele relevante;

c) a respectat limitele legale ale dreptului discreţionar;

d) şi-a exercitat dreptul discreţionar conform scopului acordat prin lege.

(3) În cazul în care au fost emise acte administrative individuale şi normative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, a incendiilor, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor fenomene similare, instanţa de judecată poate fi sesizată doar pentru exercitarea controlului următoarelor circumstanţe:

a) existenţa situaţiei excepţionale la data la care a fost emis actul;

b) competenţa autorităţii publice de a emite actul;

c) existenţa interesului public care justifică emiterea actului administrativ;

d) imposibilitatea efectivă a autorităţii publice de a emite actul în condiţii obişnuite.

(4) Alte limitări ale examinării judiciare în cauzele de contencios administrativ sunt reglementate expres prin legi speciale.”

 

DREPT COMPARAT

19. În Elveţia, deşi Constituţia nu conţine prevederi exprese care să reglementeze competenţele autorităţilor în situaţiile de urgenţă, Guvernul îşi poate extinde competenţele în aceste situaţii în baza teoriei necesităţii, care nu este codificată. Potrivit acestei teorii, dacă Parlamentul se poate convoca, acesta va decide asupra situaţiei de urgenţă şi asupra transferului absolut de competenţe către executiv. Dacă Parlamentul nu se poate convoca, Guvernul în mod autonom poate declara starea de urgenţă şi adopta toate măsurile necesare.

20. În Norvegia, competenţele autorităţilor pe durata stării de urgenţă sunt reglementate prin Legea nr.7 din 15 decembrie 1950 privind consilierul special în război, pericol de război şi condiţii similare. Legea în discuţie prevede că, în cazul în care Parlamentul nu poate funcţiona în mod normal din cauza stării de război, Regele (i.e. Guvernul) este obligat să adopte toate deciziile necesare pentru a proteja interesele statului (§1 din Lege). În acelaşi timp, Legea stabileşte că deciziile Regelui care sunt de natură legislativă trebuie comunicate fără întârziere Parlamentului (§2 din Lege). În cazurile de urgenţă severe, teoria necesităţii îi permite Guvernului să-şi extindă competenţele, în timp ce competenţele Parlamentului se reduc.

21. În Germania, Constituţia reglementează expres care competenţe pot fi transferate către forţele armate pe durata stării de apărare şi care competenţe legislative pot fi transferate de la landuri la autorităţile federale. Dacă pericolul depăşeşte teritoriul unui singur land, Guvernul Federal, în măsura în care se impune combaterea pericolului, poate emite instrucţiuni pentru guvernele landurilor (articolul 91 alin.(2) din Constituţie). În momentul încuviinţării stării de apărare, competenţele de conducere a forţelor armate se transferă de la ministerul federal al apărării la cancelarul federal (articolul 115-B din Constituţie). Federaţia are drept de legiferare referitor la starea de apărare, chiar şi în ceea ce priveşte aspectele care intră în sfera de competenţă legislativă a landurilor (articolul 115-C alin.(1) din Constituţie). De asemenea, Constituţia prevede că deciziile urgente ale Guvernului Federal trebuie trimise către Bundesrat şi prezentate în Bundestag. Acestea din urmă trebuie să examineze decizia guvernului fără întârziere în cadrul unei şedinţe comune (articolul 115-D alin.(2) din Constituţie). Pe durata stării de urgenţă externă, în cazul imposibilităţii întrunirii, competenţele legislative ale Bundesrat-ului şi ale Bundestag-ului sunt exercitate de către Comisia Mixtă a acestora (articolul 115-E alin.(1) din Constituţie).

22. În Franţa, competenţele autorităţilor în situaţiile excepţionale depind de situaţia care a fost declarată. În cazul declarării stării de asediu, competenţele autorităţilor sunt reglementate de articolul 36 din Constituţie şi de Codul apărării. Efectul principal al stării de asediu este că competenţele autorităţilor civile asupra poliţiei, responsabilitatea pentru ordinea publică, competenţele judiciare în cauzele penale şi militare, precum şi competenţa de a lărgi atribuţiile poliţiei sunt transferate către autorităţile militare. Toate celelalte competenţe rămân la autorităţile civile. În cazul declarării stării de urgenţă, competenţele autorităţilor sunt reglementate de Legea nr.55-385 din 3 aprilie 1955 privind starea de urgenţă. Prefectul poate stabili restricţii asupra libertăţii circulaţiei. Pe durata stării de urgenţă competenţele autorităţilor civile nu sunt transferate către autorităţile militare. Al treilea caz se referă la competenţele excepţionale ale Preşedintelui ţării, care sunt reglementate de articolul 16 din Constituţie. Astfel, în cazul în care instituţiile Republicii, independenţa naţiunii, integritatea teritoriului sau îndeplinirea angajamentelor internaţionale sunt ameninţate grav şi imediat şi dacă funcţionarea corespunzătoare a autorităţilor publice constituţionale este întreruptă, potrivit Constituţiei, Preşedintele Republicii poate lua măsurile impuse de aceste circumstanţe, după consultarea oficială a Prim-ministrului, a preşedinţilor Camerelor Parlamentului şi a Consiliului Constituţional.

23. În Ungaria, pe durata stării de criză naţională, Constituţia prevede că competenţele Preşedintelui Republicii şi ale Guvernului, precum şi cele delegate de Parlament, se exercită de Consiliul Naţional de Apărare (articolul 49 alin.(2) din Constituţie). Preşedinţia Consiliului este deţinută de către Preşedintele Republicii, iar Preşedintele Parlamentului, liderii fracţiunilor parlamentare, Prim-ministrul, miniştrii şi Şeful Statului Major al Forţelor Naţionale de Apărare sunt membri ai Consiliului (articolul 49 alin.(1) din Constituţie). Consiliul în discuţie adoptă decrete care pot suspenda aplicarea anumitor legi sau pot deroga de la prevederile legilor şi poate adopta măsuri extraordinare (articolul 49 alin.(4) din Constituţie). În acelaşi timp, în cazul unei stări de urgenţă, măsurile extraordinare stabilite prin lege sunt introduse prin decret de către Preşedintele Republicii. Prin decretele emise, Preşedintele ţării poate să suspende aplicarea anumitor legi, să deroge de la prevederile acestora şi să ia alte măsuri extraordinare (articolul 50 alin.(3) din Constituţie). Totodată, Preşedintele Republicii notifică imediat Preşedintele Parlamentului cu privire la măsurile extraordinare introduse. În timpul stării de urgenţă, Parlamentul sau, dacă acesta se află în incapacitate de a acţiona, comisia parlamentară care se ocupă de problemele de apărare naţională rămâne în sesiune continuă. Parlamentul sau, după caz, comisia parlamentară nominalizată poate suspenda aplicarea măsurilor extraordinare introduse de Preşedintele Republicii (articolul 50 alin.(4) din Constituţie). În plus, conform articolului 53 alin.(1) din Constituţie, Guvernul declară stare de pericol şi poate introduce măsuri extraordinare stabilite prin lege în cazul unui dezastru natural sau accident industrial care reprezintă un pericol la adresa vieţii sau a proprietăţii ori în vederea diminuării consecinţelor acestuia. În timpul unui pericol, Guvernul poate adopta decrete prin care poate să suspende aplicarea anumitor legi, să deroge de la anumite prevederi ale unor legi şi să adopte alte măsuri extraordinare (articolul 53 alin.(2) din Constituţie). Prin Legea nr.XII din 30 martie 2020 cu privire la protecţia împotriva coronavirusului, Parlamentul a modificat Legea nr.CXXVIII din 2011 cu privire la gestionarea catastrofelor şi modificarea anumitor acte conexe, prin care a stabilit, inter alia, că în perioada stării de urgenţă Guvernul poate suspenda aplicarea anumitor legi, poate deroga de la prevederile legilor şi totodată poate adopta alte măsuri extraordinare (secţiunea 2 alin.(2) din Lege).

24. În Spania, situaţiile excepţionale sunt reglementate de Legea organică nr.4 din 1 iunie 1981 privind stările de alarmă, excepţie şi asediu. Astfel, în cazul stării de alarmă autorităţile publice sunt conduse de către Guvern. În cazul stării de urgenţă Guvernul, cu acordul Parlamentului, poate adopta măsuri care restrâng drepturile fundamentale ale persoanelor, în limitele stabilite de Constituţie. În cazul stării de asediu competenţele autorităţilor publice sunt transferate către autorităţile militare. Măsurile autorităţilor pe durata stării de asediu sunt supravegheate de către Parlament. În acelaşi timp, declararea stărilor de urgenţă, excepţională sau de asediu nu afectează principiul răspunderii Guvernului sau a reprezentanţilor acestuia, recunoscut prin Constituţie şi prin legi (articolul 116 alin.(6) din Constituţie).

25. În Finlanda, situaţiile excepţionale sunt guvernate de Legea contingenţei nr.1080 din 22 iulie 1991 şi de Legea nr.1083 din 22 iulie 1991 privind autorizarea apărării. Astfel, dacă există circumstanţe excepţionale, Parlamentul poate atribui Guvernului competenţe extinse. Dacă Parlamentul nu se poate convoca în şedinţă, Preşedintele ţării poate decide asupra acestei chestiuni (§3 din Legea contingenţei). Deciziile Guvernului adoptate în contextul circumstanţelor excepţionale trebuie comunicate imediat Parlamentului (§6 din Legea contingenţei).

26. În Georgia, Constituţia prevede că, pe durata stării de urgenţă sau a legii marţiale, Preşedintele Georgiei, la recomandarea Prim-ministrului, are dreptul să restricţioneze sau să suspende prin decret anumite drepturi ale cetăţenilor pe întreg teritoriul Georgiei sau în orice parte a acestuia. Pe durata stării de urgenţă sau a legii marţiale, decretele Preşedintelui au forţă de lege organică. Decretul trebuie înaintat imediat Parlamentului pentru aprobare. Decretele privind restricţionarea drepturilor intră în vigoare la data emiterii, iar cele referitoare la suspendarea drepturilor intră în vigoare la data aprobării lor de către Parlament (articolul 71 alin.(3) şi (4) din Constituţie). Articolul 4 din Legea nr.972 din 17 octombrie 1997 privind starea de urgenţă prevede o listă exhaustivă a măsurilor de urgenţă care pot fi adoptate de către Preşedinte.

27. În Croaţia, atât în cazul stării de război, cât şi în cazul unui pericol iminent în adresa statului, Preşedintele Republicii, la propunerea Prim-ministrului, poate emite decrete cu putere de lege în limitele autorităţii obţinute de la Parlament. Decretele Preşedintelui trebuie comunicate imediat Parlamentului pentru a fi aprobate de îndată ce se va convoca. Dacă decretele nu sunt comunicate Parlamentului sau dacă Parlamentul nu le aprobă, acestea devin nule (articolul 101 din Constituţie). În cazul în care se declară stare de război sau există o ameninţare imediată la adresa independenţei şi unităţii statului sau în cazul unor dezastre naturale grave drepturile şi libertăţile individuale garantate de Constituţie pot fi restrânse. O astfel de restrângere poate fi impusă de către Parlament cu votul a două treimi din numărul membrilor săi ori, în cazul în care Parlamentul nu se poate întruni, la propunerea Guvernului şi pe baza contrasemnăturii Prim-ministrului, de către Preşedintele Republicii (articolul 17 din Constituţie).

28. În Cehia, Guvernul declară starea de urgenţă care se comunică Parlamentului pentru aprobare. Odată cu declararea stării de urgenţă, Guvernul trebuie să specifice care drepturi ale omului se restricţionează şi care obligaţii se impun. Pe durata stării de urgenţă, Guvernul poate solicita Parlamentului să examineze proiectele de legi ale Guvernului printr-o dezbatere scurtă. Adunarea Deputaţilor trebuie să adopte proiectul de lege în termen de 72 de ore de la depunere, iar Senatul în termen de 24 de ore de la transmiterea proiectului de lege de către Adunare. Dacă Senatul omite acest termen, legea se consideră adoptată. Preşedintele Republicii nu poate refuza promulgarea legilor adoptate în asemenea procedură (articolele 5 alin.(4), 6 alin.(1) şi 8 alin.(1)-(3) din Actul Constituţional privind Securitatea Republicii Cehia din 22 aprilie 1998).

29. În Danemarca, pe durata stării de urgenţă, dacă Parlamentul nu se poate întruni, Regele poate emite legi provizorii. Legile în discuţie nu trebuie să contravină Constituţiei. De asemenea, din momentul emiterii legii, aceasta trebuie comunicată imediat Parlamentului pentru aprobare (§23 din Constituţie).

30. În Italia, Guvernul poate să emită decrete cu putere de lege numai în baza delegării din partea Parlamentului. Atunci când, în situaţii extraordinare de necesitate şi de urgenţă, Guvernul adoptă, pe proprie răspundere, un decret temporar cu putere de lege, acesta îl va prezenta Parlamentului în vederea transpunerii în lege. În acest caz, Parlamentul trebuie să se convoace în şedinţă timp de cinci zile de la comunicarea măsurii în cauză. Dacă timp de şaizeci de zile de la publicarea decretului Parlamentul nu transpune într-o lege măsura Guvernului, aceasta devine nulă din moment ce a fost dispusă (articolul 77 din Constituţie).

31. În San Marino, pe durata stării de urgenţă, Căpitanii Regenţi (ambii şefi ai statului), după consultarea Guvernului, pot adopta decrete cu putere de lege, care trebuie prezentate Parlamentului pentru ratificare în termen de trei luni. Dacă decretele nu sunt ratificate sau dacă nu sunt prezentate în termen, acestea devin nule (articolul 3 din Constituţie).

32. În Muntenegru, pe durata stării de urgenţă, dacă Parlamentul nu se poate convoca în şedinţă, Guvernul poate emite decrete cu putere le lege. Decretul în discuţie trebuie comunicat fără întârziere Parlamentului pentru confirmare imediat ce acesta se va putea întruni (articolul 101 din Constituţie).

33. În Polonia, dacă, în timpul unei perioade de instituire a legii marţiale, Parlamentul nu se poate întruni în şedinţă, Preşedintele Republicii emite reglementări cu forţă de lege, la propunerea Consiliului de Miniştri şi în domeniul şi limitele prevăzute de Constituţie. Aceste reglementări sunt supuse aprobării Parlamentului la proxima sa şedinţă (articolul 234 din Constituţie).

34. În Albania, pe durata stării de urgenţă, Guvernul, sub propria răspundere, poate adopta acte normative cu putere de lege pentru a dispune anumite măsuri de urgenţă temporare. Actele normative în discuţie trebuie prezentate imediat Parlamentului pentru aprobare. Parlamentul are la dispoziţie cinci zile pentru a se convoca şi 45 de zile pentru a aproba actele normative adoptate de Guvern. Dacă Parlamentul nu le aprobă, acestea îşi pierd puterea juridică în mod retroactiv (articolul 101 din Constituţie).

35. În Macedonia de Nord, pe durata stării de război sau de urgenţă, Guvernul, în conformitate cu prevederile Constituţiei, emite decrete cu putere de lege (articolul 126 din Constituţie).

36. În Cipru, pe durata stării de urgenţă, Consiliul de Miniştri, atunci când consideră că trebuie luate măsuri imediate, poate emite ordonanţe cu putere de lege, strict legate de starea de urgenţă. Preşedintele şi vice-Preşedintele ţării au dreptul de veto asupra ordonanţelor emise de Guvern (articolul 183 §7 alin.(1) din Constituţie).

37. În Grecia, pe durata stării de urgenţă, Preşedintele Republicii, la propunerea Guvernului, poate emite acte cu conţinut legislativ pentru a face faţă situaţiilor de urgenţă sau pentru a restabili cât mai curând posibil funcţionarea instituţiilor constituţionale. Actele în discuţie trebuie prezentate Parlamentului pentru aprobare în termen de 15 zile de la emitere sau de la convocarea legislativului. Dacă actele Preşedintelui nu sunt prezentate Parlamentului sau dacă Parlamentul nu le aprobă în termenul stabilit, acestea îşi pierd puterea juridică (articolul 48 alin.(5) din Constituţie).

38. În Irlanda, Constituţia prevede la articolul 28 alin.(3) punctul 3 că nimic din Constituţie nu poate fi invocat pentru a invalida orice lege adoptată de Parlament, care este emisă pentru a asigura siguranţa publică şi păstrarea statului în timp de război sau rebeliune armată sau pentru a anula orice act executat sau pretins să se facă în timp de război sau de rebeliune armată în conformitate cu orice astfel de lege.

39. În Lituania, în situaţia în care intervine o ameninţare la adresa sistemului constituţional sau la adresa păcii sociale a statului, Parlamentul poate declara starea de urgenţă la nivelul întregului teritoriu al statului sau numai la nivelul unei părţi a acestuia. Pe durata stării de urgenţă, între sesiunile Parlamentului, Preşedintele Republicii poate adopta măsuri de urgenţă, care urmează a fi prezentate pentru aprobare Parlamentului, care se întruneşte în sesiune extraordinară. Parlamentul poate aproba sau respinge măsurile dispuse de Preşedinte (articolul 144 din Constituţie).

40. În Slovenia, dacă nu este posibilă întrunirea Parlamentului din cauza stării de urgenţă sau de război, Preşedintele Republicii poate emite decrete cu putere de lege, la propunerea Guvernului. Aceste decrete trebuie prezentate pentru confirmare Parlamentului imediat în cadrul următoarei întruniri a acestuia (articolul 108 din Constituţie).

41. În Estonia, autoritatea responsabilă de gestionarea stării de urgenţă este Comitetul de management al crizei, care este instituit de către Guvern în baza articolului 4 din Legea cu privire la urgenţă. Comitetul în discuţie este prezidat de către Prim-ministru. Articolul 18 din Legea menţionată stabileşte că preşedintele Comitetului trebuie să raporteze Parlamentului despre măsurile de urgenţă adoptate. Conform articolului 109 din Constituţie, dacă Parlamentul nu se poate întruni, Preşedintele Republicii poate emite decrete cu privire la probleme de urgenţă la nivel naţional, care au forţa juridică a unei legi şi care sunt contrasemnate de preşedintele Parlamentului şi de către Prim-ministru. La întrunirea Parlamentului, Preşedintele Republicii prezintă decretele în faţa acestuia, iar Parlamentul trebuie să adopte în regim de urgenţă o lege prin care să aprobe sau să respingă aceste decrete.

42. În Serbia, când supravieţuirea statului sau a cetăţenilor săi este ameninţată de un pericol public, Parlamentul va proclama starea de urgenţă. În asemenea situaţie Parlamentul poate stabili măsuri care restrâng drepturile omului şi ale minorităţilor garantate de Constituţie. În cazurile în care asemenea măsuri au fost prescrise nu de Parlament, dar de Guvern, acesta va fi obligat să prezinte decretul privind măsurile care restrâng drepturile omului şi ale minorităţilor spre aprobare Parlamentului, imediat ce acesta va fi în măsură să se convoace, dar nu mai târziu de 48 de ore de la adoptarea decretului (articolul 200 din Constituţie).

43. În Austria, Constituţia prevede că, dacă devine necesară prevenirea prejudiciilor evidente şi ireparabile pentru comunitate şi dacă în această situaţie Parlamentul nu se poate întruni, Preşedintele federal, la recomandarea Guvernului federal, sub propria răspundere şi a răspunderii Guvernului, poate adopta măsuri prin ordonanţe legislative provizorii. Ulterior, Guvernul trebuie să prezinte Parlamentului, fără întârziere, toate ordonanţele adoptate în această privinţă. În termen de patru săptămâni de la prezentare, Parlamentul trebuie să voteze o lege federală pentru a înlocui ordonanţa sau o rezoluţie care invalidează ordonanţa imediat (articolul 18 alin.(3) şi (4) din Constituţie).

44. În România, pe durata stării de urgenţă, Preşedintele Republicii poate dispune măsuri de urgenţă. Acestea trebuie prezentate Parlamentului pentru aprobare în termen de cel mult cinci zile de la adoptare. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora (articolul 93 din Constituţie). De asemenea, pe 16 aprilie 2020, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.4 pentru încuviinţarea măsurii adoptate de Preşedintele României privind prelungirea stării de urgenţă pe întreg teritoriul României. Potrivit articolului 5 alin.(1) din Hotărârea menţionată, pe perioada stării de urgenţă, periodic, la fiecare 7 zile sau ori de câte ori este necesar, Guvernul prezintă Parlamentului un raport cuprinzând măsurile adoptate sau preconizate pentru prevenirea şi combaterea epidemiei COVID-19 şi motivele care le-au determinat.

 

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

45. Prin deciziile din 7 aprilie 2020 şi 9 iunie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

46. Curtea a reţinut că obiectul sesizărilor îl constituie prevederile menţionate la §§2 şi 3 din prezenta Hotărâre.

47. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor şi hotărârilor Parlamentului ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

48. Cu privire la contestarea prevederilor din Legea nr.54 din 17 martie 2020, care reprezintă o lege de modificare şi completare, Curtea a menţionat că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispoziţiile de modificare şi completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Prin urmare, Curtea a reţinut că actele de modificare şi completare a unei legi trebuie raportate la actul de bază. În această cauză, actul de bază este Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război.

49. În conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii au prerogativa de a sesiza Curtea Constituţională.

50. Curtea a mai reţinut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

51. Autorii sesizărilor au susţinut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 1 alin.(3) [statul de drept], 4 [drepturile şi libertăţile omului], 6 [separaţia şi colaborarea puterilor], 7 [Constituţia, Lege Supremă], 23 [calitatea legilor], 54 [proporţionalitatea măsurilor la restrângerea exerciţiului unor drepturi], 60 [Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ], 66 [atribuţiile de bază ale Parlamentului], 72 [categorii de legi], 76 [intrarea în vigoare a legii], 96 [rolul Guvernului] şi 102 [actele Guvernului] din Constituţie.

52. Cu privire la articolele 1 alin.(3), 4 şi 7 din Constituţie, Curtea a reţinut, în jurisprudenţa sa, că acestea pot fi incidente dacă este constatată aplicabilitatea lor cu alte dispoziţii din Constituţie. Ele nu pot fi analizate, însă, în mod individual (a se vedea HCC nr.3 din 18 ianuarie 2019, §18; HCC nr.19 din 24 septembrie 2019, §16; HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, §19; HCC nr.6 din 10 martie 2020, §25; HCC nr.13 din 21 mai 2020, §41).

53. Cu privire la incidenţa articolului 54 din Constituţie, în jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că acesta nu are o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabil, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa ingerinţei într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, §19; DCC nr.28 din 12 martie 2020, §18; DCC nr.64 din 11 iunie 2020, §21). În această cauză, autorii sesizărilor au menţionat că dispoziţiile contestate permit aplicarea disproporţionată a măsurilor de urgenţă. Curtea a observat că domeniul de aplicare a dispoziţiilor contestate este vast, fapt care face posibilă incidenţa mai multor drepturi fundamentale. Prin urmare, Curtea a considerat necesar să examineze în fond problema proporţionalităţii dispoziţiilor contestate.

54. Cu privire la incidenţa articolului 76 din Constituţie, autorul sesizării nr.88a/2020 menţionează că acest articol este incident, deoarece actele emise de către autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă nu sunt publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Sub acest aspect, Curtea a reţinut că articolul 76 din Constituţie stabileşte obligaţia publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova a legilor. Incidenţa acestui articol nu poate fi reţinută, mutatis mutandis, în privinţa actelor emise de către autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă. Accesibilitatea actelor în discuţie pentru destinatarii lor poate fi invocată în faţa instanţelor judecătoreşti competente să examineze legalitatea acestora.

55. Cu privire la incidenţa articolelor 72, 96 şi 102 din Constituţie, autorul sesizării menţionează că normele contestate aduc atingere competenţei exclusive a Parlamentului de a legifera. Curtea a notat că normele constituţionale invocate reglementează categoriile de legi, rolul Guvernului şi actele Guvernului. Prin urmare, Curtea a considerat că aceste articole nu sunt incidente.

56. Invocând incidenţa articolelor 6, 23, 60 şi 66 din Constituţie, autorii sesizărilor consideră că prevederile contestate sunt neclare, acordă atribuţii disproporţionate autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă şi le permit să legifereze. Curtea a notat că prin textele „aplicarea altor măsuri necesare”, „exercitarea altor atribuţii necesare” sau „efectuarea altor acţiuni necesare” Parlamentul i-a stabilit puterii executive o marjă de discreţie în acest domeniu. Pentru a vedea dacă argumentele autorilor sesizărilor sunt justificate, Curtea trebuie să le examineze în fond.

57. De asemenea, având în vedere faptul că în analiza sa va examina dacă măsurile de urgenţă dispuse de Executiv pot fi contestate, Curtea a considerat necesar să reţină incidenţa articolului 20 din Constituţie. Cu această ocazie, Curtea a reţinut că este necesar să examineze şi constituţionalitatea articolului 225 alin.(3) din Codul administrativ, care reglementează limitele controlului judecătoresc în cazul în care măsurile de urgenţă ale Executivului sunt contestate. Curtea a reiterat că în orice societate democratică protecţia persoanei (fizice sau juridice) este una din atribuţiile de bază ale statului, iar dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente vine să asigure implementarea eficace a principiului constituţional privind accesul liber la justiţie, garantat de articolul 20 din Constituţie. Conform acestui principiu, orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime (a se vedea HCC nr.5 din 11 februarie 2014, §45).

58. În acest context, Curtea a reiterat că nu poate fi constrânsă, la examinarea constituţionalităţii unui text de lege, să analizeze dispoziţiile criticate doar prin prisma normelor constituţionale invocate de către autorul excepţiei, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituţionale relevante pentru soluţionarea sesizării, importante fiind argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr.7 din 26 aprilie 2018, §23; HCC nr.15 din 22 mai 2018, §24; HCC nr.20 din 4 iulie 2018, §47; HCC nr.2 din 23 ianuarie 2020, §27; HCC nr.12 din 7 mai 2020, §48; HCC nr.15 din 28 mai 2020, §26).

59. Cu privire la argumentele autorilor sesizării potrivit cărora prevederile legale contestate au fost adoptate de către Parlament fără consultări prealabile şi contrar procedurilor şi termenelor de adoptare a legilor, prevăzute de Regulamentul Parlamentului, Curtea a reţinut următoarele. Articolul 23 din Constituţie nu stabileşte că Parlamentul trebuie să respecte o anumită procedură atunci când adoptă legi. Singura cerinţă impusă de articolul 23 este ca Parlamentul să adopte legi clare şi să le aducă la cunoştinţa publicului, adică să le publice în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

60. Cu privire la procedura de adoptare a legilor, Curtea a reiterat că, potrivit Constituţiei, Parlamentul trebuie să respecte anumite condiţii atunci când adoptă o lege organică, şi anume cvorumul decizional, votul majorităţii deputaţilor aleşi, examinarea în cel puţin două lecturi, trimiterea legii spre promulgare şi publicarea legii în Monitorul Oficial al Republicii Moldova [articolele 74 alin.(1), (4) şi 76]. Aceste cerinţe sunt de rang constituţional, în timp ce alte reguli de ordin procedural sunt stabilite prin Regulamentul Parlamentului, în baza principiului autonomiei regulamentare, prevăzut de articolele 64 alin.(1) şi 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie, nefiind susceptibile de un control al constituţionalităţii (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 17 noiembrie 2015, §62; HCC nr.13 din 21 mai 2020, §45; DCC nr.5 din 28 septembrie 2000; DCC nr.17 din 7 noiembrie 2013, §66; DCC nr.45 din 18 mai 2020, §26; DCC nr.54 din 2 iunie 2020, §29). Prin urmare, prin acest capăt al sesizării autorii ei nu pun în discuţie o problemă de constituţionalitate. Aşadar, sesizarea este inadmisibilă în această parte.

61. În consecinţă, Curtea a declarat admisibilă sesizarea în partea referitoare la controlul constituţionalităţii prevederilor contestate sub aspectul articolelor 6, 20, 23, 54, 60 şi 66 din Constituţie.

 

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 6, 20, 23, 54, 60 ŞI 66 DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorilor sesizării

62. Autorii sesizării nr.47a/2020 menţionează că textele „aplicarea altor măsuri necesare”, „exercitarea altor atribuţii necesare” sau „efectuarea altor acţiuni necesare” nu corespund exigenţei calităţii legii. Textele în discuţie acordă Comisiei pentru Situaţii Excepţionale, Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale şi Ministerului Afacerilor Interne atribuţii nelimitate şi neprevăzute expres de lege în cazul declarării stării de urgenţă, de asediu sau de război. Ei notează că în redacţia anterioară a Legii nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război lista atribuţiilor acestor autorităţi era exhaustivă. Dacă Parlamentul a considerat că prevederile Legii nr.212 din 24 iunie 2004 nu corespund necesităţilor actuale, acesta putea să stabilească expres care măsuri suplimentare pot fi întreprinse în aceste cazuri de către autorităţile responsabile. Autorii sesizării nu pun la îndoială faptul că la instituirea stării de urgenţă autorităţile statului trebuie să întreprindă toate măsurile necesare pentru a preveni şi a combate consecinţele care au generat starea de urgenţă. Totodată, având în vedere natura excepţională a măsurilor statului, ei consideră că acestea trebuie să corespundă criteriului clarităţii garantat de Constituţie, deoarece măsurile în discuţie limitează drepturi şi libertăţi fundamentale ale persoanelor. Autorii sesizărilor mai susţin că prevederile contestate permit aplicarea disproporţionată a măsurilor de urgenţă.

63. Autorul sesizării nr.88a/2020 menţionează că dispoziţiile contestate creează confuzii cu privire la competenţele autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă şi nu îndeplinesc standardul calităţii legii. De asemenea, acestea stabilesc o marjă de discreţie excesivă şi nelimitată autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă, care le permite să exercite atât calitatea de executor al legii, cât şi de legislator, fapt ce contravine principiului separaţiei puterilor în stat şi prevederilor constituţionale care stabilesc că Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor cărora li s-a solicitat şi au prezentat opinia

64. Preşedintele Republicii Moldova a subliniat, în opinia sa scrisă, că, în baza articolelor 66 şi 72 alin.(3) lit.m) din Constituţie, legislatorul deţine o marjă de discreţie în alegerea competenţelor care pot fi acordate autorităţilor publice responsabile de gestionarea stării de urgenţă. Preşedintele menţionează că, în contextul stării de urgenţă, măsurile care trebuie întreprinse de către autorităţi nu pot fi reglementate exhaustiv. Impunerea măsurilor este determinată de evoluţia stării de urgenţă. Trebuie de avut în vedere faptul că în această perioadă autorităţile trebuie să aibă posibilitatea de a acţiona în regim de maximă urgenţă. Prin prevederile contestate legislatorul a atribuit competenţe suplimentare autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă. Scopul adoptării acestor prevederi a fost de a asigura cele mai bune condiţii pentru ca autorităţile să-şi poată îndeplini misiunea. Prin urmare, Preşedintele Republicii Moldova consideră că prevederile contestate nu contravin articolelor 23 alin.(2) şi 54 din Constituţie.

65. În opinia Parlamentului, prevederile contestate sunt accesibile, deoarece au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Cu privire la claritatea prevederilor contestate, Parlamentul susţine că Constituţia permite utilizarea unor formulări mai generale în textele de lege. În prezenta cauză, Parlamentul consideră că utilizarea unor formulări mai exacte sau stabilirea exhaustivă a măsurilor de urgenţă care pot fi aplicate de autorităţi pe durata stării de urgenţă reprezintă un lucru imposibil. Parlamentul mai consideră că prevederile contestate nu permit autorităţilor să aplice în mod disproporţionat măsurile de urgenţă, iar dacă acest lucru ar fi avut loc, legea stabileşte că măsurile de urgenţă pot fi contestate în faţa instanţelor judecătoreşti. Întrebat, în şedinţa publică, dacă atribuţiile de urgenţă sunt compensate de anumite garanţii, reprezentantul Parlamentului a menţionat că asemenea garanţii există, şi anume controlul parlamentar şi controlul judiciar. Întrebat dacă, în baza acestor prevederi, autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă pot legifera, reprezentantul Parlamentului a susţinut că autorităţile în discuţie pot doar să stabilească anumite derogări temporare de la legislaţie.

66. În opinia prezentată de către Guvern se menţionează că factorii care pot contribui la necesitatea stabilirii stării de urgenţă sunt diferiţi. Prin urmare, este imposibil de a prevedea exhaustiv măsurile necesare şi posibile de realizat de către organele competente, astfel încât să fie acoperite toate potenţialele direcţii de intervenţie. Prin prevederile contestate legislatorul a acordat posibilităţi abstracte pentru ca autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă să poată exercita şi alte atribuţii decât cele prevăzute în articolele corespunzătoare din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, reieşind din circumstanţele particulare ale situaţiei create. Guvernul menţionează că, în Hotărârea nr.55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă, Parlamentul a stabilit că scopul măsurilor suplimentare este limitat în a preveni, diminua şi lichida consecinţele pandemiei de coronavirus (COVID-19). Prin urmare, autorităţile nu pot adopta măsuri de urgenţă care nu au legătură cu scopul menţionat. Aşadar, Guvernul consideră că prevederile contestate nu contravin articolelor 23 alin.(2) şi 54 din Constituţie.

67. În opinia prezentată de către Serviciul de Informaţii şi Securitate se menţionează că prevederile contestate au fost introduse de către legislator pentru asigurarea eficienţei măsurilor dispuse de către stat în contextul apariţiei unor situaţii imprevizibile şi care ar solicita măsuri sau atribuţii, altele decât cele prevăzute de Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război. Serviciul menţionează că prevederile contestate, care se referă la alte măsuri şi atribuţii ale autorităţilor, îşi au baza juridică în alte acte normative şi în Constituţie şi nicidecum nu constituie măsuri sau atribuţii nejustificate sau ilegale. Prin urmare, Serviciul de Informaţii şi Securitate consideră că prevederile contestate nu contravin articolelor 23 alin.(2) şi 54 din Constituţie.

68. În opinia prezentată de către Procuratura Generală se menţionează că autorii sesizării nu formulează o critică de neconstituţionalitate a dispoziţiilor contestate, dar se rezumă la aplicarea legii de către autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă. Procuratura Generală face trimitere la Opinia cu privire la proiectul de lege constituţională „Privind protecţia Naţiunii” din Franţa, adoptată de Comisia de la Veneţia în cea de-a 106-a sesiune plenară (Veneţia, 11-12 martie 2016), care prevede că starea de urgenţă nu implică suspendarea temporară a principiului preeminenţei dreptului şi nu îi autorizează pe cei care sunt la putere să acţioneze astfel încât legea să fie încălcată, pentru că ei sunt obligaţi să respecte aceste principii permanent şi preeminenţa dreptului trebuie să prevaleze (a se vedea CDL-AD(2016)006, §28).

69. În opinia prezentată de către Ministerul Afacerilor Interne se menţionează că dispoziţiile contestate pot fi aplicate de către autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă după necesitate şi doar în scopul pentru care a fost declarată starea de urgenţă. Măsurile în discuţie sunt necesare pentru a permite autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă să le aplice într-o manieră imediată şi promptă, dat fiind evoluţia rapidă şi negativă a epidemiei. Aceste autorităţi vor aprecia necesitatea aplicării măsurilor în discuţie reieşind din domeniul de competenţă stabilit de lege. Cu privire la argumentele autorilor sesizării referitoare la eventuala aplicare abuzivă a dispoziţiilor contestate de către autorităţile statului, Ministerul Afacerilor Interne menţionează că aceste argumente nu sunt pertinente şi concludente. În acest sens, Ministerul face referinţă la articolul 54 alin.(1) din Constituţie, care prevede că în Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului. Ministerul mai menţionează că Legea Supremă acordă statului dreptul să restrângă exerciţiul unor drepturi sau libertăţi, însă strict pe perioada stării de urgenţă şi în scopul prevenirii pandemiei de coronavirus (COVID-19). Exerciţiul drepturilor prevăzute de Constituţie nu este suspendat sau anulat, dar limitat pentru o perioadă de timp. Limitările în discuţie sunt necesare pentru funcţionarea eficientă în continuare a societăţii şi statului pe durata stării de urgenţă.

70. În opinia prezentată de către Avocatul Poporului se menţionează că prevederile contestate lasă loc de interpretări şi de acţiuni disproporţionate, care pot conduce la restrângerea nejustificată a drepturilor omului sub pretextul regimului de urgenţă naţională. Formulările vagi, utilizate de legislator în textul prevederilor contestate, lasă loc de abuzuri din partea autorităţilor competente, care ar putea atenta la drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Prin urmare, Avocatul Poporului consideră că prevederile contestate contravin articolelor 23 alin.(2) şi 54 din Constituţie.

71. Agentul Guvernamental şi-a declarat abţinerea în a-şi prezenta opinia asupra sesizărilor, motivând cu o eventuală incompatibilitate în cazul în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului i-ar comunica o plângere la acelaşi subiect.

72. În opinia prezentată de către Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că, dată fiind imprevizibilitatea efectelor fenomenelor pe durata stării de urgenţă, expresia „alte măsuri/atribuţii necesare” din normele contestate reprezintă o soluţie corectă. Această soluţie oferă administraţiei publice centrale posibilităţi legale să aplice întregul instrumentar legal necesar pentru prevenirea, diminuarea şi combaterea consecinţelor fenomenelor care au servit drept motiv pentru declararea stării de urgenţă. Având în vedere natura imprevizibilă de răspândire şi a efectelor pandemiei COVID-19, este absolut imposibilă redactarea normelor contestate într-o manieră mai previzibilă. Institutul face trimitere la legislaţia României şi Ungariei, care conţine prevederi similare. Institutul a mai notat că prevederile contestate au o aplicabilitate limitată în timp, acestea putând fi revocate de către Parlament. În această situaţie fără precedent, este legitim ca statele să adopte măsuri extraordinare pentru a-şi proteja cetăţenii şi pentru a depăşi criza. Măsurile contestate trebuie limitate la ceea ce este necesar, să fie strict proporţionale, adecvate situaţiei, nu ar trebui să dureze la nesfârşit şi este foarte important ca acestea să fie supuse periodic controlului. Institutul notează că nimeni nu este îndreptăţit să folosească pandemia drept pretext pentru a submina libertăţile constituţionale ale cetăţenilor.

73. În opinia prezentată de către Asociaţia Promo-LEX se menţionează că într-un stat de drept prevederile legale trebuie interpretate în sensul priorităţii libertăţii persoanelor faţă de autorităţile publice. Atunci când legislatorul foloseşte termeni care lărgesc competenţele autorităţilor publice, aceşti termeni trebuie interpretaţi în sens strict. Cu privire la constituţionalitatea prevederilor contestate, Promo-LEX menţionează că acestea nu sunt suficient de clare pentru persoanele ale căror drepturi pot fi limitate, deoarece oferă competenţe imprecise şi generale autorităţilor care le pot aplica. Mai mult, prevederile contestate oferă competenţe care pot fi utilizate abuziv. În contextul situaţiei excepţionale, Promo-LEX consideră că competenţele autorităţilor care pot limita drepturile şi libertăţile persoanelor trebuie definite cu claritate. Prin urmare, Promo-LEX menţionează că prevederile contestate sunt contrare articolelor 23 şi 54 din Constituţie.

C. Aprecierea Curţii

74. Pentru a vedea dacă prevederile contestate respectă standardele Constituţiei, Curtea le va examina sub următoarele aspecte: a) dacă prevederile contestate sunt clare; b) dacă prevederile contestate oferă competenţe excesive Executivului în contextul stării de urgenţă şi c) dacă prevederile contestate sunt proporţionale cu scopul legitim urmărit.

a) Dacă prevederile contestate sunt clare

75. Curtea reţine că articolul 23 alin.(2) din Constituţie stabileşte că statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative. Prima facie, Constituţia garantează doar accesibilitatea legilor. Prin textele „dreptul... de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle” sau „statul publică şi face accesibile toate legile” Constituţia nu stabileşte expres că statul are obligaţia de a-i asigura pe destinatari cu legi clare. Cerinţa clarităţii legilor şi a actelor normative a fost stabilită prin jurisprudenţa Curţii.

76. Astfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a interpretat articolul 23 din Constituţie prin prisma conceptului de „calitate a legii”. Acest concept cuprinde atât accesibilitatea, cât şi claritatea legii. Curtea a reţinut că pentru ca o lege să corespundă acestor criterii ea trebuie formulată cu suficientă precizie, astfel încât să permită persoanei să decidă asupra conduitei sale şi să prevadă, în mod rezonabil, în funcţie de circumstanţele cauzei, consecinţele acestei conduite (a se vedea HCC nr.26 din 23 noiembrie 2010, §10; HCC nr.11 din 30 octombrie 2012, §48; HCC nr.17 din 19 mai 2016, §61; HCC nr.2 din 23 ianuarie 2020, §47).

77. Cu privire la respectarea cerinţei accesibilităţii legii, Curtea reţine că, în general, accesibilitatea legii are în vedere aducerea la cunoştinţă publică a actelor normative şi intrarea în vigoare a acestora, care se realizează în baza articolului 76 din Constituţie, legea fiind publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova (a se vedea HCC nr.2 din 23 ianuarie 2020, §43).

78. În această cauză, Curtea observă că pe 17 martie 2020 prevederile contestate au fost adoptate, au intrat în vigoare şi au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Astfel, prevederile contestate sunt accesibile publicului, în sensul articolului 23 din Constituţie.

79. Cu privire la respectarea cerinţei clarităţii legii, Curtea notează că articolul 23 din Constituţie nu prevede că legile trebuie formulate cu o precizie absolută. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a menţionat că sfera de aplicare a conceptului de previzibilitate depinde în mare măsură de conţinutul instrumentului în cauză, de domeniul pe care îl reglementează, precum şi de numărul şi statutul destinatarilor săi. Persoanele care au o activitate profesională trebuie să dea dovadă de o prudenţă mai mare în cadrul activităţii lor şi este de aşteptat ca aceştia să-şi asume riscurile inerente activităţii lor (a se vedea Sekmadienis Ltd. v. Lituania, 30 ianuarie 2018, §65; Satakunnan Markkinapörssi Oy şi Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, §145).

80. Curtea reţine că prevederile contestate se referă la măsurile care pot fi întreprinse de către autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă. Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război prevede că starea de urgenţă apare a) în cazul iminenţei declanşării sau a declanşării unor situaţii excepţionale cu caracter natural, tehnogen sau biologico-social, ceea ce face necesară prevenirea, diminuarea şi lichidarea consecinţelor acestora, sau b) în cazul existenţei unui pericol pentru securitatea naţională sau ordinea constituţională, ceea ce face necesară apărarea statului de drept, menţinerea sau restabilirea stării de legalitate.

81. În această cauză, Curtea observă că deşi articolul 2 pct.12) din Hotărârea Parlamentului nr.55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă prevede că Comisia pentru Situaţii Excepţionale poate efectua „alte acţiuni necesare”, aceeaşi prevedere menţionează că acţiunile în discuţie pot fi efectuate „doar în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor pandemiei de coronavirus (COVID-19)”.

82. Totodată, din analiza varietăţii situaţiilor de urgenţă care pot apărea, Curtea reţine că utilizarea de către legislator a unor texte precum „aplicarea altor măsuri necesare”, „exercitarea altor atribuţii necesare” sau „efectuarea altor acţiuni necesare” reprezintă un lucru indispensabil şi inevitabil în acest domeniu. Autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă au nevoie de flexibilitate pentru a putea reacţiona prompt la diversitatea situaţiilor de urgenţă care pot pune ţara în pericol. Descrierea detaliată şi anticipată a măsurilor care pot fi necesare pentru a combate starea de urgenţă echivalează cu faptul că Parlamentul ar trebui din timp să prevadă ce măsuri sunt necesare în fiecare caz de urgenţă. Curtea consideră că această sarcină este greu de realizat sau chiar imposibilă pentru Parlament. Mai mult, utilizarea unor formulări rigide sau descrierea în mod exhaustiv a măsurilor poate limita capacitatea puterii executive în faţa situaţiei de urgenţă cu care se confruntă. Aşadar, în contextul stării de urgenţă, reglementarea de o manieră flexibilă a măsurilor care eventual pot fi întreprinse de către autorităţi pentru a face faţă stării de urgenţă este acceptabilă şi necesară.

83. Curtea notează că, în privinţa unor prevederi normative cu caracter general, Curtea Europeană a stabilit că acestea constituie o modalitate mai practică de a atinge un scop legitim decât prevederile care permit o examinare de la caz la caz. Acest ultim sistem poate genera un risc semnificativ de incertitudine, de litigii, de costuri şi de întârzieri (a se vedea James şi alţii v. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 21 februarie 1986, §68).

84. Pe de altă parte, chiar dacă legislatorul a utilizat formulări mai flexibile la descrierea prevederilor contestate, Curtea reţine că acest fapt nu îi acordă executivului o marjă de discreţie absolută. Executivul rămâne limitat în alegerea măsurilor de urgenţă, deoarece legislatorul a utilizat cuvântul „necesare” în textul prevederilor contestate. Sensul acestui cuvânt trebuie interpretat prin prisma textului „în măsura strictă în care situaţia o impune” din articolul 15 §1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care nu presupune altceva decât adoptarea unor măsuri proporţionale.

85. Potrivit Comisiei de la Veneţia, necesitatea şi proporţionalitatea măsurilor de urgenţă şi conformarea acestora cu statul de drept necesită o abordare dinamică. De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că articolul 15 §3 cere verificarea permanentă a necesităţii măsurilor de urgenţă şi că interpretarea articolului 15 trebuie să lase loc pentru adaptarea progresistă (a se vedea Irlanda v. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 18 ianuarie 1978, §220). Concluzia se referă şi la analiza mai precisă a proporţionalităţii şi a necesităţii unor măsuri: ceea ce este justificat imediat, după o criză publică majoră, poate să nu fie necesar câteva luni mai târziu (a se vedea Opinia Comisiei de la Veneţia nr.865/2016 cu privire la Decretele de urgenţă adoptate în urma loviturii de stat eşuate din 15 iulie 2016 din Turcia, Veneţia, 9-10 decembrie 2016, CDL-AD(2016)037-e, §62).

86. În ceea ce priveşte starea de urgenţă, Comisia de la Veneţia a reamintit că este esenţial ca legislaţia şi Constituţia să ofere mecanisme – în special de supraveghere parlamentară şi judiciară a executivului – pentru prevenirea abuzului de prerogativele stării de urgenţă din partea autorităţilor naţionale. În acest sens, Comisia de la Veneţia a reiterat că, alături de Parlament, sistemul judiciar joacă un rol crucial în controlul prerogativelor executivului pe durata stării de urgenţă, pronunţând hotărâri privind legalitatea declarării stării de urgenţă, precum şi privind verificarea legalităţii măsurilor de urgenţă specifice (a se vedea Avizul nr.653/201 cu privire la proiectul de lege privind regimul juridic al stării de urgenţă al Armeniei, Veneţia, 16-17 decembrie 2011, CDL-AD(2011)049-e, §22, 41).

87. În fine, Curtea reţine că utilizarea unor formulări flexibile în Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război poate fi compensată prin existenţa unui control judecătoresc al acţiunilor executivului.

88. În acest context, Comisia de la Veneţia a menţionat că deciziile luate de autorităţile executive competente pe durata stării de urgenţă sunt acte administrative unilaterale prin excelenţă; din acest motiv, este logic ca acestea să fie supuse controlului judiciar (Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei „Privind protecţia Naţiunii”, Veneţia, 11-12 martie 2016, CDL-AD(2016)006, §72). Prin urmare, instanţele de judecată trebuie să deţină competenţa deplină de a examina măsurile de restricţie şi de derogare în vederea verificării legalităţii şi a justificării lor (Opinia nr.359/2005 cu privire la protecţia drepturilor omului în situaţiile de urgenţă, Veneţia, 17-18 martie 2006, CDL-AD(2006)015, §36). Mai mult, sistemul judiciar trebuie să asigure în continuare dreptul la un proces echitabil. De asemenea, trebuie să asigure persoanelor un recurs eficient în cazul în care oficialii guvernamentali prin măsurile de urgenţă încalcă drepturile omului (a se vedea Avizul cu privire la proiectul de lege privind regimul juridic al stării de urgenţă al Armeniei, CDL-AD(2011)049-e, §41).

89. Astfel, Curtea reţine că sub aspectul exigenţelor calităţii legii, stabilite de articolul 23 din Constituţie, prevederile contestate sunt constituţionale.

b) Dacă prevederile contestate oferă competenţe excesive Executivului în contextul stării de urgenţă

90. Curtea reţine că articolul 6 din Constituţie stabileşte trei ramuri ale puterii în stat: legislativă, executivă şi judecătorească. Acelaşi articol menţionează că aceste puteri sunt separate, dar colaborează în exercitarea prerogativelor care le revin.

91. Cu privire la rolul fiecărei puteri în stat, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că puterea legislativă reprezintă direct poporul, ca titular al suveranităţii naţionale. Ea determină regulile de comportament ale tuturor persoanelor fizice şi juridice în societate. Puterea executivă este formată de cea legislativă, ea asigură executarea legilor, realizarea politicii interne şi externe a statului. Puterea judecătorească rezolvă litigiile de drept apărute în societate ca rezultat al acţiunilor celor două puteri (a se vedea HCC nr.29 din 23 septembrie 2013, §50-52).

92. Separaţia ramurilor puterii în stat trebuie însoţită de condiţia echilibrului acestora. Curtea a reţinut că puterile legislativă, executivă şi judecătorească nu pot concura între ele, având sarcina de a-şi exercita separat atribuţiile în limitele rigorilor impuse de Constituţie, printr-o colaborare reciprocă pentru exercitarea puterii de stat (a se vedea HCC nr.24 din 10 septembrie 2013, §38; HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, §43). Principiul separaţiei puterilor statului are drept scop crearea unui sistem de guvernare care ar permite stoparea abuzului din partea unei puteri (a se vedea HCC nr.24 din 10 septembrie 2013, §39; HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, §42), evitarea subordonării unei componente a puterii de către alta (a se vedea HCC nr.24 din 10 septembrie 2013, §41) şi ar evita concentrarea întregii puteri în mâna unei singure autorităţi de natură individuală sau colectivă (a se vedea HCC nr.23 din 9 noiembrie 2011, §17).

93. Totodată, separaţia ramurilor puterii în stat nu este rigidă sau absolută, deoarece acest fapt ar putea crea blocaje şi dezechilibre instituţionale. Dimpotrivă, acest principiu ia forma delimitării unor autorităţi publice independente una faţă de cealaltă, cu prerogative diferite, prin care se realizează activităţi specifice, dar şi a colaborării între ramurile puterii, dublată de controlul reciproc (a se vedea HCC nr.29 din 23 septembrie 2013, §49).

94. Cu privire la faptul dacă în contextul stării de urgenţă echilibrul puterilor în stat se modifică, Curtea reţine că Constituţia nu oferă multe detalii cu privire la starea de urgenţă. Legea Fundamentală prevede că Parlamentul declară starea de urgenţă, de asediu şi de război [articolul 66 lit.m)], că regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război se reglementează prin lege organică [articolul 72 alin.(3) lit.m)], că în această perioadă Parlamentul nu poate fi dizolvat [articolul 85 alin.(4)] şi Constituţia nu poate fi revizuită [articolul 142 alin.(3)]. Astfel, Constituţia nu stabileşte expres ce urmează după declararea stării de urgenţă, care autoritate este responsabilă de gestionarea stării de urgenţă sau care este rolul Parlamentului, Preşedintelui Republicii şi al Guvernului în această perioadă. De asemenea, Constituţia nu prevede dacă starea de urgenţă, de asediu sau de război sporeşte atribuţiile unei puteri în stat şi diminuează atribuţiile altei puteri.

95. Aşadar, în lipsa unor excepţii stabilite expres de Constituţie, Curtea reţine că atât în situaţiile ordinare, cât şi pe durata stării de urgenţă, de asediu sau de război, echilibrul puterilor trebuie să fie acelaşi. Organizarea constituţională a Republicii Moldova, bazată pe principiul separării şi colaborării ramurilor puterii în stat şi delimitarea exactă a competenţelor autorităţilor publice antrenate în exercitarea puterii de stat, nu poate suferi modificări în urma declarării stării de urgenţă. Chiar şi în aceste circumstanţe excepţionale, Constituţia nu permite nicio derogare de la această ordine şi a fortiori nu permite concentrarea ramurilor puterii de stat într-o singură autoritate. Această clauză a fost instituită de către constituantă pentru a preveni apariţia dictaturii, având în vedere trecutul istoric al ţării şi faptul că cele mai multe abuzuri se comit pe fundalul situaţiilor de urgenţă. În opinia Comisiei de la Veneţia, experienţa a arătat că cele mai grave încălcări ale drepturilor omului tind să se producă anume în contextul unei situaţii de urgenţă, or, statele pot fi predispuse, sub pretextul stării de urgenţă, să-şi folosească puterea de derogare în alte scopuri sau într-o măsură mai mare decât este justificată de exigenţa situaţiei (Opinia nr.359/2005 cu privire la protecţia drepturilor omului în situaţiile de urgenţă, CDL-AD(2006)015, §12; Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei „Privind protecţia Naţiunii”, CDL-AD(2016)006, §§51, 71).

96. Pe de altă parte, nicio prevedere din Constituţie nu poate fi interpretată ca permiţând blocarea instituţiilor sale. O interpretare prea restrictivă, limitând foarte mult posibilităţile de restabilire a ordinii constituţionale, ar reprezenta un impediment pentru funcţionarea democraţiei şi a statului de drept (a se vedea HCC nr.14 din 2 mai 2017, §188; HCC nr.28 din 17 octombrie 2017, §99; DCC nr.112 din 4 decembrie 2017, §25).

97. În acest sens, Constituţia nu interzice Parlamentului să acorde competenţe suplimentare Executivului, în limitele dispoziţiilor constituţionale, pentru a face faţă unei situaţii de urgenţă. Totodată, pentru a evita abuzul, este necesar să existe anumite garanţii care ar putea concilia echilibrul puterilor în stat, pe de o parte, şi necesitatea de a asigura securitatea statului, pe de altă parte.

98. Astfel, pentru a vedea dacă prin prevederile contestate Parlamentul a oferit competenţe excesive Executivului, Curtea va analiza următoarele aspecte: (i) dacă competenţele Executivului sunt limitate în timp; (ii) dacă competenţele Executivului au un domeniu de aplicare limitat; (iii) dacă legea prevede un mecanism de control parlamentar şi (iv) dacă măsurile excepţionale ale Executivului pot fi contestate.

(i) Dacă competenţele Guvernului sunt limitate în timp

99. Potrivit Comisiei de la Veneţia, securitatea statului şi a instituţiilor sale democratice, precum şi siguranţa funcţionarilor săi şi a populaţiei reprezintă interese publice şi private vitale care merită a fi protejate şi pot conduce la o derogare temporară de la anumite drepturi ale omului şi la o separare extraordinară a puterilor în stat. Cu toate acestea, competenţele legate de starea de urgenţă au fost utilizate în mod abuziv de guvernele autoritare pentru a se menţine la putere, pentru a reduce opoziţia la tăcere şi pentru a restricţiona drepturile omului în general. Prin urmare, stabilirea unor limite stricte cu privire la durata, circumstanţele şi domeniul de aplicare a acestor competenţe sunt esenţiale. Securitatea statului şi siguranţa publică pot fi garantate în mod eficient numai într-o democraţie care respectă cu stricteţe principiile statului de drept (a se vedea Lista criteriilor statului de drept, Veneţia, 11-12 martie 2016, CDL-AD(2016)007, §51). Starea de urgenţă este prin definiţie excepţională şi temporară. Deci, ea trebuie să fie una provizorie. Regulile introduse în timpul stării de urgenţă trebuie să fie limitate în timp. Aceste reguli nu trebuie să dureze mai mult decât urgenţa în sine şi nu pot deveni permanente (a se vedea Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei „Privind protecţia Naţiunii”, CDL-AD(2016)006, §65).

100. Durata stării de urgenţă este reglementată de Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război. Aceasta prevede că starea de urgenţă poate fi instituită pe o perioadă care nu va depăşi 60 de zile şi în funcţie de evoluţia situaţiei aceasta poate fi prelungită sau redusă de către Parlament la solicitarea Preşedintelui Republicii sau a Guvernului [articolul 18 din Lege].

101. Aceeaşi Lege prevede că, după ridicarea stării de urgenţă, de asediu sau de război, actele normative adoptate pentru această perioadă se abrogă fără un preaviz special în acest sens [articolul 4 alin.(3) din Lege].

102. Astfel, autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă îşi pot realiza atribuţiile prevăzute de Legea menţionată doar pe durata declarării stării de urgenţă, de asediu şi de război.

103. Prin urmare, Curtea reţine că competenţele stabilite de dispoziţiile contestate sunt limitate în timp.

(ii) Dacă competenţele Executivului au un domeniu de aplicare limitat

104. Cu titlu preliminar, Curtea observă că în constituţiile şi în legislaţia democraţiilor europene rolul guvernului în contextul stării de urgenţă este reglementat diferit. Dincolo de detaliile fiecărui model, pot fi evidenţiate trei modele prin care statele reacţionează în caz de stare de urgenţă (a se vedea §19-44 supra). Primul model are la bază principiul legalităţii, fapt care presupune că pe durata stării de urgenţă guvernele deţin competenţe suplimentare, însă nu pot adopta legi fără acordul Parlamentului şi nu pot adopta măsuri de urgenţă care contravin legilor sau Constituţiei (Germania, Spania, Finlanda, Georgia, Croaţia, Cehia, Danemarca, Italia, Slovenia, Muntenegru, Serbia, Polonia, Albania, Grecia, Lituania, Estonia, România, Austria, San Marino). Al doilea model are la bază principiul necesităţii, care presupune că pe durata stării de urgenţă puterea executivă şi puterea legislativă sunt atribuite guvernului şi că acesta poate adopta legi (Elveţia, Cipru). Al treilea model are la bază combinarea principiilor legalităţii şi al necesităţii, care presupune că în dependenţă de gravitatea stării de urgenţă atribuţiile guvernului diferă (Norvegia, Franţa, Ungaria).

105. Referitor la rolul Parlamentului în timpul situaţiilor de criză, Constituţia Republicii Moldova prevede că în timpul stării de urgenţă, de asediu sau de război Parlamentul nu poate fi dizolvat [articolul 85 alin.(4)]. Acest fapt presupune că puterea de a legifera nu poate fi preluată de către o altă autoritate a statului pe timp de criză. Continuitatea mandatului Parlamentului reprezintă o garanţie care compensează atribuţiile sporite ale Executivului din această perioadă. Astfel, Parlamentul trebuie să activeze şi să exercite controlul parlamentar asupra modului în care Executivul gestionează starea de urgenţă.

106. În acest context, Curtea reiterează că interzicerea dizolvării Parlamentului în timpul stării de urgenţă reprezintă o garanţie constituţională a controlului parlamentar asupra executivului în situaţii excepţionale (a se vedea HCC nr.10 din 13 aprilie 2020, §45; DCC nr.40 din 13 aprilie 2020, §19). În viziunea Comisiei de la Veneţia, Parlamentul exercită un control foarte important asupra punerii în aplicare a stării de urgenţă, care ar înceta dacă Parlamentul ar fi dizolvat (Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei „Privind protecţia Naţiunii”, CDL-AD(2016)006, §64).

107. Cu privire la rolul Guvernului în timpul situaţiilor de criză, Constituţia nu prevede că Executivului îi revin atribuţii suplimentare în caz de stare de urgenţă, de asediu sau de război. Acest aspect este reglementat printr-o lege organică, i.e. Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război.

108. Prin Legea menţionată supra, Parlamentul a hotărât că în cazul declarării stării de urgenţă aceasta trebuie gestionată de către Comisia pentru Situaţii Excepţionale. Comisia în discuţie este responsabilă de planificarea, organizarea şi coordonarea activităţii de aplicare a măsurilor impuse de starea de urgenţă. Totodată, Comisia este ajutată de Ministerul Afacerilor Interne şi Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale, care coordonează îndeplinirea măsurilor stabilite de Comisie [articolul 21 alin.(1) şi (2) din Lege]. Comisia este prezidată de Prim-ministrul Republicii Moldova, iar membrii Guvernului şi conducerea unor autorităţi publice centrale şi de specialitate sunt membri ai Comisiei [a se vedea Hotărârea Guvernului nr.1340 din 4 decembrie 2001 cu privire la Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova].

109. Curtea notează că Parlamentul a acordat atribuţii sporite autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă. De asemenea, pe durata stării de urgenţă autorităţile în discuţie preiau unele atribuţii ale administraţiei publice centrale şi locale [articolul 8 alin.(1) din Lege]. Mai mult, prin prevederile contestate, Parlamentul a stabilit că autorităţile în discuţie pot exercita „alte atribuţii necesare” sau efectua „alte acţiuni necesare”.

110. În primul rând, Curtea reţine că autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă, prin natura lor, fac parte din puterea executivă. Astfel, chiar dacă legislatorul a utilizat formulări flexibile la descrierea măsurilor care pot fi dispuse de către aceste autorităţi, Curtea reţine că acestea nu pot depăşi domeniul de competenţă al executivului, deoarece singurele competenţe pe care le deţin de la Parlament sunt executive. Textele de lege contestate nu conţin prevederi care ar permite acestor autorităţi să preia din atribuţiile puterii legislative, i.e. să adopte, să modifice sau să abroge legi.

111. Referirea la texte precum „alte atribuţii necesare” sau „alte acţiuni necesare” nu este suficientă pentru a oferi Executivului puterea de a legifera, deoarece legiferarea nu este o funcţie care poate fi acordată de către Parlament prin asemenea proceduri. Autorităţile competente să legifereze sunt stabilite expres în Constituţie. Astfel, dacă autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă ar dori să legifereze, ele ar trebui să o facă în baza unei norme din Constituţie. Aşa cum nicio prevedere din Constituţie nu le permite să legifereze nemijlocit, autorităţile în discuţie trebuie să respecte voinţa constituantei de a încredinţa puterea legiferării – atât în situaţii ordinare, cât şi pe durata stării de urgenţă, de asediu sau de război – doar Parlamentului.

112. Curtea reţine că Parlamentul, în conformitate cu prevederile articolului 60 alin.(1) din Constituţie, rămâne a fi în toate situaţiile organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Parlamentul nu poate renunţa la acest statut constituţional al său nici în cazul situaţiei de urgenţă şi nici o altă autoritate nu-i poate schimba acest statut, altfel s-ar atenta la suveranitatea poporului.

113. Dacă autorităţile responsabile de gestionarea situaţiei de urgenţă ar avea nevoie să legifereze pentru a depăşi un pericol iminent, Constituţia le oferă câteva alternative. Acestea pot solicita aplicarea procedurilor excepţionale de legiferare prevăzute de Constituţie, şi anume, ele pot solicita Guvernului să-şi angajeze răspunderea asupra unui proiect de lege [articolul 106¹] sau pot solicita Parlamentului să abiliteze Guvernul cu dreptul de a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice [articolul 106²]. De asemenea, proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta pot fi examinate de Parlament în modul şi după priorităţile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă [articolul 74 alin.(3)].

114. În acest context, Curtea reiterează opinia Comisiei de la Veneţia, care a menţionat că starea de urgenţă nu implică suspendarea temporară a principiului preeminenţei dreptului şi nu îi autorizează pe cei care sunt la putere să acţioneze astfel încât legea să fie încălcată, pentru că sunt obligaţi să respecte aceste principii permanent şi preeminenţa dreptului trebuie să prevaleze. Prin definiţie, democraţia şi statul de drept implică garantarea drepturilor politice şi libertăţilor personale, precum şi un sistem eficient de separare şi colaborare a ramurilor puterii în stat (a se vedea în acest sens Opinia nr.359/2005 cu privire la protecţia drepturilor omului în situaţiile de urgenţă, CDL-AD(2006)015, §13, 31; Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei „Privind protecţia Naţiunii”, CDL-AD(2016)006, §28; HCC nr.10 din 13 aprilie 2020, §46).

115. În al doilea rând, Curtea reţine că prin Hotărârea nr.55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă Parlamentul a stabilit că în perioada stării de urgenţă Comisia pentru Situaţii Excepţionale poate efectua alte acţiuni necesare în vederea prevenirii, diminuării şi lichidării consecinţelor pandemiei de coronavirus (COVID-19). Prin urmare, competenţele suplimentare ale autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă sunt strict limitate de motivele şi obiectivele care au stat la baza declarării stării de urgenţă şi nu pot depăşi competenţele autorităţilor publice stabilite prin Constituţie.

116. În al treilea rând, Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război prevede că măsurile de urgenţă stabilite de autorităţi trebuie să fie proporţionale. Astfel, articolul 5 alin.(1) din Lege prevede că pe durata stării de urgenţă, de asediu sau de război, în funcţie de gravitatea situaţiei ce a determinat instituirea acesteia, poate fi restrâns, dacă este cazul, exerciţiul unor drepturi sau libertăţi ale cetăţenilor, în conformitate cu articolul 54 din Constituţie.

117. Conform prevederilor articolului 54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii (articolul 54 alin.(4)).

118. În opinia Comisiei de la Veneţia, dispoziţiile privind starea de urgenţă vor trebui interpretate în mod sistemic, cu respectarea celorlalte dispoziţii constituţionale, în special a celor care consacră şi garantează drepturile şi libertăţile fundamentale (Opinia nr.838/2016 cu privire la proiectul legii constituţionale a Franţei „Privind protecţia Naţiunii”, CDL-AD(2016)006, §54). Atunci când o măsură restricţionează drepturile omului, restricţiile trebuie să fie definite cât se poate de precis şi să fie necesare şi proporţionale cu obiectivul urmărit. Restricţiile drepturilor şi libertăţilor omului şi derogările referitoare la drepturile omului trebuie totuşi reglementate de lege. Legea trebuie să indice în ce cazuri limitările drepturilor omului pot fi justificate, pentru a crea garanţii împotriva abuzului din partea puterii de a stabili restricţii sau măsuri derogatorii pentru alte scopuri sau într-o măsură mai mare decât este permis de legislaţia internă şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Aceasta constituie o garanţie vitală a menţinerii democraţiei şi a preeminenţei dreptului (Opinia nr.359/2005 cu privire la protecţia drepturilor omului în situaţiile de urgenţă, CDL-AD(2006)015, §7, 35)

119. Având în vedere faptul că prevederile contestate pot fi aplicate doar în limita de competenţă a puterii executive şi că acestea sunt circumscrise motivelor şi obiectivelor care au stat la baza declarării stării de urgenţă, Curtea reţine că acestea au un domeniu de aplicare limitat, concret şi strict funcţional.

(iii) Dacă legea prevede un mecanism de control parlamentar

120. În viziunea Comisiei de la Veneţia, în pofida convingerii comune că impunerea stării de urgenţă întotdeauna presupune că este „timpul pentru puterea executivă”, constituţionalismul contemporan prevede reglementări care asigură rolul Parlamentului în acest proces (Opinia nr.865/2016 cu privire la Decretele de urgenţă nr.S667-676 adoptate în urma loviturii de stat eşuate din 15 iulie 2016 din Turcia, CDL-AD(2016)037, §53). Controlul parlamentar al actelor şi al acţiunilor autorităţilor de urgenţă şi stabilirea unor proceduri speciale pentru un astfel de control sunt importante pentru realizarea statului de drept şi a democraţiei (a se vedea Atribuţiile de urgenţă, Ştiinţa şi tehnica democraţiei, nr.12 (1995), CDL-STD(1995)012).

121. Este esenţial ca Parlamentul şi organele judiciare să exercite controlul activităţii guvernului pentru a evita abuzurile. Primul mecanism de control constă în a asigura Parlamentul cu posibilitatea de a aproba decizia executivului cu privire la declararea stării de urgenţă. Potrivit regulii generale, guvernele trebuie să ofere o justificare atât pentru decizia declarării stării de urgenţă, cât şi pentru măsurile specifice destinate soluţionării acestei situaţii. Majoritatea parlamentelor au, de asemenea, puterea de a analiza starea de urgenţă la intervale regulate şi, după caz, de a o suspenda. Totodată, competenţele generale de responsabilitate post-hoc ale Parlamentului, adică dreptul de a efectua anchete şi investigaţii cu privire la executarea atribuţiilor de urgenţă, sunt extrem de importante pentru evaluarea activităţii guvernului (Opinia cu privire la proiectul de lege privind regimul juridic al stării de urgenţă al Armeniei, CDL-AD(2011)049, §27).

122. Curtea observă că majoritatea statelor europene au reglementat la nivel constituţional sau legislativ mecanisme de control parlamentar asupra activităţii puterii executive în contextul stării de urgenţă (Germania, Norvegia, Ungaria, Spania, Finlanda, Georgia, Croaţia, Cehia, Danemarca, Italia, Slovenia, Muntenegru, Serbia, Polonia, Albania, Grecia, Lituania, Estonia, România, Austria) (a se vedea §19-44 supra).

123. Constituţia Republicii Moldova prevede că Parlamentul nu poate fi dizolvat în timpul stării de urgenţă, de asediu sau de război [articolul 85 alin.(4)]. Prin acest fapt, Constituţia sugerează că rolul Parlamentului nu se limitează în a declara starea de urgenţă, de asediu sau de război. Dimpotrivă, în această perioadă critică pentru cetăţeni şi stat, Constituţia obligă Parlamentul să verifice, în virtutea prevederilor articolului 66 lit.f) din Constituţie, dacă autorităţile pe care le-a împuternicit să gestioneze starea de urgenţă respectă limitele atribuţiilor delegate.

124. Curtea reiterează că Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului, este abilitat cu funcţia de control şi informare a poporului despre modul de realizare a prerogativelor puterii poporului. Controlul parlamentar reprezintă o necesitate imperioasă, prin intermediul căruia se evaluează modul în care opţiunea politică se transformă într-o decizie normativă, care se aplică imediat ori treptat în viaţa socială. Fiind o expresie a funcţiei Parlamentului în cadrul democraţiei constituţionale, controlul parlamentar se efectuează prin diverse mijloace. Scopul oricărui control parlamentar este de a verifica actele şi acţiunile exponenţilor puterii executive sub aspectul conformităţii cu legea, respectării drepturilor şi libertăţilor omului, precum şi al corespunderii cu interesul general al societăţii (a se vedea HCC nr.29 din 23 septembrie 2013, §64-68; HCC nr.12 din 7 mai 2020, §92).

125. În acest context, Curtea observă că Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război stabileşte doar că Parlamentul declară [articolul 12 alin.(1)], poate prelungi [articolul 15] şi ridică starea de urgenţă [articolul 16 alin.(1) şi (2)].

126. Legea menţionată supra nu stabileşte suficiente mecanisme care i-ar permite Parlamentului să verifice dacă autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă acţionează în limitele prevăzute de lege. În acest sens, Curtea reţine că controlul parlamentar este necesar pentru a compensa dezechilibrul puterilor în stat creat prin acordarea competenţelor sporite Executivului şi pentru a asigura respectarea principiului preeminenţei dreptului (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.12 din 7 mai 2020, §93).

(iv) Dacă măsurile de urgenţă dispuse de Executiv pot fi contestate

127. Starea de urgenţă reprezintă un regim juridic guvernat de principiul legalităţii administraţiei, bazat pe statul de drept. Principiul statului de drept presupune un sistem în care agenţiile guvernamentale trebuie să opereze în cadrul legal şi în care acţiunile lor trebuie să facă subiectul revizuirii de către tribunalele independente. Altfel spus, securitatea juridică a persoanelor trebuie garantată (a se vedea Atribuţiile de urgenţă, Ştiinţa şi tehnica democraţiei, nr.12 (1995), CDL-STD(1995)012).

128. Curtea reiterează că, alături de Parlament, sistemul judiciar joacă un rol crucial în controlul prerogativelor executivului pe durata stării de urgenţă, judecătorii de drept comun verificând legalitatea măsurilor de urgenţă concrete. Mai mult, sistemul judiciar trebuie să asigure şi în aceste situaţii dreptul la un proces echitabil. De asemenea, persoanele trebuie să beneficieze de dreptul la un remediu efectiv în cazul în care autorităţile publice le încalcă drepturile fundamentale prin măsurile de urgenţă (a se vedea supra §86 şi 88).

129. Comisia de la Veneţia menţionează că „întrucât, într-o democraţie parlamentară, executivul este format, în mod normal, din lideri de partide şi alte personalităţi importante din cadrul partidelor, […] controlul legislativului poate să nu fie suficient de eficient în practică pentru a combate abuzul puterii executive. Astfel, într-un stat bazat pe preeminenţa dreptului, controlul legislativ trebuie sprijinit prin măsuri adecvate şi eficiente ale controlului judiciar” (Opinia nr.865 /2016 cu privire la Decretele de urgenţă adoptate în urma loviturii de stat eşuate din 15 iulie 2016 din Turcia, CDL-AD(2016)037-e, §185).

130. Durata şi domeniul de aplicare al derogărilor de la articolul 15 §1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului sunt limitate la ceea ce este „strict impus de exigenţele situaţiei”. Tribunalele naţionale trebuie să aibă jurisdicţie deplină pentru a examina măsurile care impun restricţii şi derogări sub aspectul legalităţii, caracterului justificat şi conformităţii cu dispoziţiile relevante ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului (Avizul privind protecţia drepturilor omului în situaţii de urgenţă, CDL-AD(2006)015, §12 şi 36).

131. În prezenta cauză, Curtea observă că deciziile autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă pot fi contestate în instanţa de judecată în procedura de contencios administrativ. Codul administrativ, prin articolul 225 alin.(3), stabileşte că în faţa judecătorilor pot fi contestate actele administrative individuale şi normative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, a incendiilor, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor fenomene similare.

132. Totodată, prin acelaşi articol, legislatorul a stabilit că instanţele judecătoreşti sesizate pot exercita controlul judecătoresc doar asupra: a) existenţei situaţiei excepţionale la data la care a fost emis actul; b) competenţei autorităţii publice de a emite actul; c) existenţei interesului public care justifică emiterea actului administrativ; d) imposibilităţii efective a autorităţii publice de a emite actul în condiţii obişnuite.

133. În acelaşi timp, conform prevederilor articolului 29 din Codul administrativ, orice măsură întreprinsă de autorităţile publice prin care se afectează drepturile sau libertăţile prevăzute de lege trebuie să corespundă principiului proporţionalităţii. O măsură întreprinsă de autorităţile publice este proporţională dacă este potrivită pentru atingerea scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege, este necesară pentru atingerea scopului şi este rezonabilă. Măsura întreprinsă de autorităţile publice este una rezonabilă dacă ingerinţa produsă prin ea nu este disproporţională în raport cu scopul urmărit.

134. Analizând limitele controlului judecătoresc stabilite de articolul 225 alin.(3) din Cod, Curtea constată că prima facie măsurile de urgenţă ale autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă pot fi contestate în faţa tribunalelor. Pe de altă parte, acest articol nu permite judecătorilor să examineze dacă măsurile contestate sunt „strict impuse de exigenţele situaţiei de urgenţă”, adică dacă sunt proporţionale.

135. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a subliniat că, pentru a îndeplini cerinţele stabilite de articolul 6 §1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, „tribunalul” trebuie să aibă competenţa de a examina toate problemele de fapt şi de drept relevante pentru soluţionarea litigiului pentru care a fost sesizat. Cerinţa ca un tribunal să aibă „jurisdicţie deplină” este îndeplinită atunci când se constată că organul judiciar în discuţie a exercitat o „jurisdicţie suficientă” sau a asigurat o „examinare suficientă” în cadrul procedurii (Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalia [MC], 6 noiembrie 2018, §176-177). Această condiţie nu va fi îndeplinită, dacă tribunalul este împiedicat să examineze sau nu va examina problemele centrale ale litigiului (a se vedea Franz v. Germania, 30 ianuarie 2020, §82).

136. Mai mult, sub aspectul garanţiilor procedurale, orice persoană supusă unei ingerinţe în drepturile sale garantate trebuie să aibă parte de verificarea proporţionalităţii măsurii de către un tribunal independent (a se vedea, mutatis mutandis, Hirtu şi alţii v. Franţa, 14 mai 2020, §75; Korostelev v. Federaţia Rusă, 12 mai 2020, §64; Centrul pentru Democraţie şi Preeminenţa Dreptului v. Ucraina, 26 martie 2020, §118; Gaughran v. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 13 februarie 2020, §94, 96; Solska şi Rybicka v. Polonia, 20 septembrie 2018, §126).

137. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că funcţionarea oricărei societăţi democratice presupune în permanenţă ca premisă esenţială în realizarea statului de drept necesitatea creării unui sistem instituţionalizat de control capabil să „cenzureze” activitatea autorităţilor publice la orice nivel, astfel încât puterea deţinută să nu devină o prerogativă la discreţia celor ce o exercită. În context, în calitatea sa de instituţie juridică, contenciosul administrativ are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere din partea autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanelor în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, precum şi asigurarea ordinii de drept. Existenţa unor garanţii adecvate şi suficiente împotriva abuzurilor, garanţii printre care se numără cea a procedurilor de control eficient exercitat de către puterea judecătorească, este cu atât mai necesară, cu cât, sub pretextul apărării democraţiei, asemenea măsuri riscă să o submineze sau chiar să o distrugă (HCC nr.18 din 11 decembrie 2012, §43-44, şi HCC nr.5 din 11 februarie 2014, §39-40, 72).

138. Curtea constată că prevederile articolului 225 alin.(3) din Codul administrativ nu conferă instanţelor judecătoreşti competenţa de a verifica proporţionalitatea măsurilor de urgenţă dispuse de către autorităţile executive responsabile de gestionarea stării de urgenţă. Acest fapt împiedică instanţele judecătoreşti să examineze probleme care pot fi fundamentale pentru litigiile cu care este sesizată. Judecătorii sunt limitaţi în competenţă; ei pot examina legalitatea măsurilor de urgenţă (a se vedea HCC nr.5 din 11 februarie 2014, §67-70), nu şi dacă acestea sunt proporţionale.

139. Aşadar, controlul a cărui realizare o impun dispoziţiile articolului 225 alin.(3) din Cod pentru instanţele judecătoreşti în materie de contestaţii ale măsurilor de urgenţă nu are o întindere suficientă şi nu asigură exercitarea sa din partea unui tribunal cu „jurisdicţie deplină”, aşa cum o cere articolul 20 din Constituţie.

(c) Dacă prevederile contestate sunt proporţionale cu scopul legitim urmărit

140. Curtea reţine că, în acest caz, ea a fost chemată să examineze proporţionalitatea unor prevederi legale fără a avea ca reper un drept fundamental afectat. Totuşi, ea a constatat că prevederile în discuţie pot afecta mai multe drepturi fundamentale (a se vedea §53 supra).

141. În acest caz, pentru că trebuie să analizeze măsuri legislative cu un câmp de aplicare foarte larg, principiul proporţionalităţii impune existenţa unor garanţii care ar putea compensa eventuala aplicare abuzivă a prevederilor contestate. În primul rând, împotriva acţiunilor abuzive ale autorităţilor publice, în eventualitatea în care acestea au loc, trebuie să existe un remediu sub forma controlului judecătoresc. Astfel, legea trebuie să le asigure persoanelor afectate de măsurile de urgenţă ale executivului pe durata stării de urgenţă accesul la un tribunal cu „jurisdicţie deplină”.

142. Aşa cum la §139 din Hotărâre Curtea a constatat că prevederile articolului 225 alin.(3) din Codul administrativ nu asigură un control din partea unui tribunal cu „jurisdicţie deplină”, Curtea reţine că dispoziţiile contestate sunt disproporţionate.

143. Curtea nu va examina existenţa altor garanţii, deoarece lipsa unui control judecătoresc deplin este suficient pentru a constata caracterul disproporţionat al dispoziţiilor contestate.

Concluzii

144. Pe de o parte, Curtea reţine că dispoziţiile contestate sunt accesibile şi clare, fiind conforme cu dispoziţiile articolului 23 din Constituţie. De asemenea, dispoziţiile contestate au un domeniu de aplicare limitat, concret şi strict funcţional şi limitează în timp competenţele autorităţilor executive responsabile de gestionarea stării de urgenţă.

145. Totuşi, asemenea carenţe, precum (i) lipsa unui control parlamentar eficient; (ii) lipsa unui control judiciar de jurisdicţie deplină, şi (iii) caracterul disproporţionat al dispoziţiilor contestate, determină Curtea să constate că dispoziţiile contestate nu asigură un echilibru între puterile statului în contextul stării de urgenţă, nu asigură dreptul de a fi judecat de către un tribunal de plină jurisdicţie şi nu asigură un remediu deplin împotriva eventualelor acţiuni abuzive ale autorităţilor publice, aşa cum articolele 6, 20, 54, 60 şi 66 din Constituţie o cer.

146. Cu privire la lipsa unui control parlamentar eficient, Curtea reţine că Constituţia nu-i impune legislatorului să reglementeze acest mecanism după un anumit model. Din acest motiv, Curtea va emite o Adresă Parlamentului în vederea reglementării unui mecanism de control parlamentar eficient asupra măsurilor dispuse de către Executiv pe durata stării de urgenţă. Parlamentul poate avea în vedere recomandările Comisiei de la Veneţia în această materie (a se vedea §120-121 supra) şi reglementarea acestui mecanism de către statele Europei (a se vedea §20-44 supra).

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit parţial sesizările depuse de către dnii Andrian Candu, Sergiu Sîrbu, Corneliu Padnevici, dna Eleonora Graur şi dl Chiril Moţpan, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se recunosc constituţionale articolele 20 lit.k), 22 alin.(1) lit.i), 24 lit.g) şi 25 lit.j) din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război şi textul „altor acţiuni necesare” de la Articolul 2 pct.12) din Hotărârea Parlamentului nr.55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă, în măsura în care:

(a) autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă îndeplinesc doar atribuţii, măsuri sau acţiuni necesare realizării scopurilor care au stat la baza declarării stării de urgenţă;

(b) atribuţiile, măsurile sau acţiunile necesare nu depăşesc sfera de competenţă a puterii executive, şi

(c) Parlamentul poate exercita un control efectiv al măsurilor în discuţie.

3. Se declară neconstituţional articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ în partea în care limitează competenţa instanţelor de judecată de a efectua controlul proporţionalităţii măsurilor dispuse de către autoritatea publică.

4. Până la modificarea Codului administrativ de către Parlament, în cazul contestării măsurilor adoptate de către autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă, instanţele judecătoreşti vor trebui să examineze inclusiv dacă măsura dispusă de către autoritatea publică este proporţională cu situaţia care a determinat-o.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

 

 

 

PCC-01/47a/

Chişinău, 23 iunie 2020

 

Parlamentul Republicii Moldova

 

ADRESĂ

La 23 iunie 2020 Curtea Constituţională a pronunţat Hotărârea nr.17, prin care, între altele, a declarat constituţionale articolele 20 lit.k), 22 alin.(1) lit.i), 24 lit.g) şi 25 lit.j) din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război şi textul „altor acţiuni necesare” de la articolul 2 pct.12) din Hotărârea Parlamentului nr.55 din 17 martie 2020 privind declararea stării de urgenţă, în măsura în care autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă îndeplinesc doar atribuţii, măsuri sau acţiuni necesare realizării scopurilor care au stat la baza declarării stării de urgenţă, atribuţiile, măsurile sau acţiunile necesare nu depăşesc sfera de competenţă a puterii executive şi Parlamentul poate exercita un control efectiv al măsurilor în discuţie.

În Hotărârea menţionată, Curtea a constatat că Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război nu stabileşte suficiente mecanisme care i-ar permite Parlamentului să verifice dacă autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă acţionează în limitele prevăzute de lege. Curtea a reţinut că controlul parlamentar este necesar pentru a compensa dezechilibrul puterilor în stat creat prin acordarea competenţelor sporite Executivului şi pentru a asigura respectarea principiului preeminenţei dreptului (a se vedea §126 din Hotărâre).

Având în vedere faptul că Constituţia nu-i impune legislatorului să reglementeze acest mecanism după un anumit model, Curtea a considerat necesar să emită prezenta Adresă Parlamentului în vederea reglementării unui mecanism de control parlamentar eficient asupra măsurilor dispuse de către Executiv pe durata stării de urgenţă. Parlamentul poate avea în vedere recomandările Comisiei de la Veneţia în această materie (a se vedea §120 şi 121 Hotărâre) şi reglementarea acestui mecanism de către statele Europei (a se vedea §20-44 din Hotărâre).

Astfel, în conformitate cu prevederile articolului 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Curtea solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să-i fie comunicate rezultatele examinării acesteia în termenele prevăzute de lege.