H O T Ă R Â R E

privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 38 alin.(1) lit.m) din

Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public

cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne

(Sesizarea nr.36g/2018)

 

nr. 15  din  22.05.2018

 

Monitorul Oficial nr.256-265/112 din 13.07.2018

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Igor DOLEA,

dlui Victor POPA,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţa, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 27 martie 2018 şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a sintagmei „în cazul condamnării în baza unei sentinţe judecătoreşti definitive” din articolul 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ridicată de către dl avocat Dumitru Marco, în dosarul nr.3-1018/17, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională pe 27 martie 2018, de către dna judecător Victoria Sanduţa de la Judecătoria Chişinău, sediul Centru, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

3. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate pretinde că dispoziţiile articolului 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne contravin articolelor 4 alin.(2), 7, 8 alin.(1), 15, 16, 20, 21, 26 alin.(1) şi (2), 43 şi 54 din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 12 aprilie 2018, sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Ministerului Afacerilor Interne.

6. În şedinţa plenară publică a Curţii, excepţia de neconstituţionalitate a fost susţinută de către dl avocat Dumitru Marco. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept al Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Sergiu Ţurcanu, şef al Direcţiei juridice a Inspectoratului General al Poliţiei.

 

A. Circumstanţele litigiului principal

7. Pe 1 septembrie 1995, între dl Ruslan Muzâcant şi Ministerul Afacerilor Interne au fost stabilite raporturi juridice de muncă, prin înmatricularea celui dintâi în calitate de student, la Academia „Ştefan cel Mare”. Începând cu 5 mai 2000, dl Ruslan Muzâcant a deţinut mai multe funcţii în cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

8. Pe 6 martie 2013, printr-un ordin al Inspectoratului General al Poliţiei, dl Ruslan Muzâcant a fost numit, prin transfer, în funcţia de ofiţer superior al Secţiei urmărire penală a Inspectoratului al Poliţiei Ocniţa al Inspectoratului General al Poliţiei.

9. Pe 13 iunie 2017, printr-un ordin al Inspectoratului General al Poliţiei au fost încetate raporturile de serviciu dintre dl Ruslan Muzâcant şi Inspectoratul General al Poliţiei. Ca motiv pentru încetarea raporturilor de serviciu au servit dispoziţiile articolului 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Pe 6 noiembrie 2012, Curtea Supremă de Justiţie a pronunţat o decizie prin care a menţinut sentinţa Judecătoriei Centru, potrivit căreia dl Ruslan Muzâcant a fost condamnat la 1 an şi 3 luni de închisoare, cu suspendarea executării pedepsei pe un termen de 1 an.

10. Pe 12 iulie 2017, dl Ruslan Muzâcant s-a adresat cu o cerere de chemare în judecată privind anularea actului administrativ şi restabilirea sa în funcţie.

11. În cadrul şedinţei de judecată din 13 martie 2018, dl avocat Dumitru Marco, reprezentantul legal al dlui Ruslan Muzâcant, a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor articolului 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

12. Prin încheierea instanţei de judecată din 14 martie 2018, s-a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi s-a dispus suspendarea procesului şi trimiterea sesizării la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

 

B. Legislaţia pertinentă

13. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

„[...]

2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 8

Respectarea dreptului internaţional

şi a tratatelor internaţionale

„(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional.”

Articolul 15

Universalitatea

„Cetăţenii Republicii Moldova beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea.”

Articolul 16

Egalitatea

„(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sânt egali în fata legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”

Articolul 21

Prezumţia nevinovăţiei

„Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale.”

Articolul 22

Neretroactivitatea legii

„Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos.”

Articolul 26

Dreptul la apărare

„(1) Dreptul la apărare este garantat.

[...]

(3) În tot cursul procesului părţile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu.”

Articolul 43

Dreptul la muncă şi la protecţia muncii

„(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă şi la protecţia împotriva şomajului.

[...].”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sânt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a tarii, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

[...].”

14. Prevederile relevante ale Protocolului nr.7 la Convenţia Europeană pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale sunt următoarele:

Articolul 4

Dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori

„1. Nimeni nu poate fi urmărit sau pedepsit penal de către jurisdicţiile aceluiaşi stat pentru săvârşirea infracţiunii pentru care a fost deja achitat sau condamnat printr-o hotărâre definitivă conform legii şi procedurii penale ale acestui stat.

[…].”

15. Prevederile relevante ale Legii nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sunt următoarele:

Articolul 38

Încetarea raportului de serviciu

„(1) Raportul de serviciu al funcţionarului public cu statut special poate să înceteze în următoarele situaţii:

[...]

m) în cazul condamnării în baza unei sentinţe judecătoreşti definitive, inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripţie, pentru fapte ce discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special;

[...]”.

16. Prevederile relevante ale Codului penal, adoptat prin Legea nr.985 din 18 aprilie 2002, sunt următoarele:

Articolul 65

Privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii

sau de a exercita o anumită activitate

„(1) Privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate constă în interzicerea de a ocupa o funcţie sau de a exercita o activitate de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul la săvârşirea infracţiunii.

[…]

(3) Privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate poate fi aplicată ca pedeapsă complementară şi în cazurile când nu este prevăzută în calitate de pedeapsă pentru infracţiunile din Partea specială a prezentului cod, dacă, ţinând cont de caracterul infracţiunii săvârşite de cel vinovat în timpul îndeplinirii obligaţiilor de serviciu sau în timpul exercitării unei anumite activităţi, instanţa de judecată va considera imposibilă păstrarea de către acesta a dreptului de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate.

[…]”

17. Prevederile relevante ale Codului de procedură penală al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.122 din 14 martie 2003, sunt următoarele:

Articolul 389

Sentinţa de condamnare

„[…]

(4) Sentinţa de condamnare se adoptă:

[…]

3) fără stabilirea pedepsei, cu liberarea de răspundere penală în cazurile prevăzute în art.57 şi 58 din Codul penal, cu liberarea de pedeapsă în cazul prevăzut în art.93 din Codul penal sau al expirării termenului de prescripţie.

[…]”

 

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

18. Prin decizia din 12 aprilie 2018, Curtea a verificat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei excepţii de neconstituţionalitate, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

19. Curtea a reţinut că obiectul excepţiei din acest caz, i.e. articolul 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, face parte din categoria actelor prevăzute la articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, iar verificarea constituţionalităţii acestuia ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

20. De asemenea, excepţia a fost ridicată de către una din părţile la proces, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

21. Curtea a reţinut că sesizarea are în vedere dispoziţii care stabilesc condiţiile de încetare a raporturilor de serviciu pentru o anumită categorie de angajaţi. Cauza pendinte pe rolul judecătoriei Chişinău, sediul Centru, are în vedere încetarea raporturilor de serviciu dintre reclamant şi Ministerul Afacerilor Interne. În acest context, Curtea a confirmat incidenţa prevederilor contestate la soluţionarea cauzei. Curtea a observat că autoritatea care a încetat raporturile de serviciu cu reclamantul, i.e. Ministerul Afacerilor Interne, a aplicat legea contestată de o manieră care retroactivează. Această autoritate a aplicat legea în privinţa unei condamnări care a avut loc înainte de intrarea ei în vigoare. Mai mult, instanţa de judecată a recunoscut aplicabilitatea prevederilor legislative contestate în cauza de pe rolul ei, trimiţând sesizarea la Curtea Constituţională.

22. Curtea a observat că prevederile contestate nu au făcut anterior obiectul controlului constituţionalităţii.

23. Autorul excepţiei a susţinut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 4 alin.(2), 7, 8 alin.(1), 15, 16, 20, 21, 26 alin.(1) şi (2), 43 şi 54 din Constituţie.

24. Pentru că este suverană cu privire la competenţa sa, Curtea nu este constrânsă, la examinarea constituţionalităţii unui text de lege, să analizeze dispoziţiile criticate doar prin prisma normelor invocate de către autorul excepţiei, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituţionale pe care le consideră relevante pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate.

25. În acest context, Curtea a notat că prevederea contestată reprezintă una din condiţiile necesare pentru încetarea raporturilor de serviciu cu funcţionarul public cu statut special „în cazul condamnării în baza unei sentinţe judecătoreşti definitive, inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripţie, pentru fapte ce discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special”.

26. Curtea a subliniat că prescripţia este o cauză care înlătură atât răspunderea penală, cât şi executarea pedepsei. Trecerea timpului face, în anumite condiţii, fie ca legea penală să nu se mai aplice, fie ca sancţiunea aplicată să nu se mai execute. Concomitent cu expirarea termenului prescripţiei tragerii la răspundere penală se stinge şi dreptul statului de a stabili răspunderea penală şi de a aplica pedeapsa prevăzută de lege pentru infracţiunea comisă, stingându-se totodată şi obligaţia infractorului de a mai suporta consecinţele săvârşirii infracţiunii.

27. Textul de lege contestat are în vedere prescripţia tragerii la răspundere penală.

28. Curtea a notat că acest mijloc de încetare a raporturilor de serviciu ale funcţionarului public special comportă un caracter penal, deşi are loc în sfera dreptului administrativ. Curtea a ajuns la această concluzie făcând analogia cu circumstanţa potrivit căreia, conform articolului 65 din Codul penal, privarea de dreptul de a deţine anumite funcţii poate fi aplicată ca pedeapsă principală sau ca pedeapsă complementară.

29. Curtea a constatat că prevederile contestate din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne au un caracter penal.

30. Atât Ministerul Afacerilor Interne, cât şi judecătorul acestui caz au pornit de la prezumţia retroactivităţii acestei legi, dat fiind faptul că o consideră aplicabilă în cazul unei persoane condamnate definitiv înainte de intrarea ei în vigoare. Din acest motiv, Curtea consideră incident în această cauză principiul neretroactivităţii legii penale garantat de articolul 22 din Constituţie.

31. Pentru că în această interpretare pedeapsa încetării raporturilor de serviciu poate surveni după intervenirea termenului de prescripţie, după executarea sentinţei de condamnare, după stingerea antecedentelor penale sau după reabilitarea judecătorească, Curtea a mai considerat că este incident principiul ne bis in idem, prevăzut de articolul 4 paragraful 1 din Protocolul nr.7 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Curtea a dedus acest principiu, în HCC nr.13 din 11 iunie 2013, §62, din articolele 4 şi 21 din Constituţie: „Dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori pentru aceeaşi faptă a devenit un principiu fundamental şi incontestabil al oricărui sistem de drept şi este garantat de normele actelor internaţionale, la care a aderat şi Republica Moldova”.

32. Curtea va cerceta dacă normele legale contestate, cărora li se conferă un caracter retroactiv, respectă principiul neretroactivităţii legii penale şi principiul ne bis in idem, aplicând în acest sens testul legăturii suficiente, din punct de vedere substanţial şi temporal, dintre procedurile care impun pedepse pentru comiterea aceleiaşi fapte penale. Curtea va putea verifica, dacă va fi necesar, caracterul justificat al limitării dreptului la muncă şi la protecţia muncii, garantat de articolul 43 din Constituţie. Orice salariat din Republica Moldova are dreptul la măsuri de protecţie în domeniul muncii.

33. Aşadar, Curtea consideră că excepţia de neconstituţionalitate nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi că nu există niciun alt motiv de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

 

B. FONDUL CAUZEI

POSIBILA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 21 ŞI 22 DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

34. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul consideră că prevederile articolului 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne l-au plasat într-o poziţie dezavantajoasă faţă de angajator, care a încetat raporturile de serviciu cu acesta.

35. Autorul sesizării susţine că prevederile contestate au un caracter imperativ şi împiedică reintegrarea socială completă a persoanei. Ele nu îl repun pe fostul condamnat, în plan moral şi social, în situaţia pe care o avea înainte de condamnare. Autorul consideră că norma de drept contravine în mod evident spiritului şi prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, precum şi angajamentelor asumate de Republica Moldova prin ratificarea pactelor şi tratatelor internaţionale în domeniul drepturilor omului.

 

B. Argumentele autorităţilor

36. În opinia sa, Parlamentul a menţionat că autorul sesizării nu a demonstrat cum este afectată Constituţia prin norma contestată, limitându-se la o simplă invocare a unor articole din Legea fundamentală.

37. Totodată, Parlamentul consideră că textul „în cazul condamnării în baza unei sentinţe judecătoreşti definitive” din articolul 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nu este şi nu poate fi contrar normelor constituţionale. El reprezintă o condiţie juridică stabilită de către legislativ pentru persoanele care doresc să fie angajate în organele de drept ale Republicii Moldova.

38. Potrivit opiniei scrise a Preşedintelui Republicii Moldova, dreptul la muncă este protejat şi de Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, precum şi de articolul 6 alin.(1) din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, însă acesta nu este absolut şi nelimitat. Prin urmare, legislatorul poate stabili anumite cerinţe pentru angajarea în funcţii publice. Dreptul la muncă, alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă vizează posibilitatea oricărei persoane de a-şi exercita profesia în anumite condiţii stabilite de legislator. Totodată, dreptul la muncă şi la libera alegere a muncii presupune, pe de o parte, ca persoanelor să le fie asigurat accesul egal la piaţa muncii, iar pe de altă parte, ca statul să nu instituie alte condiţii restrictive în afara de cele referitoare la abilităţile şi calificările necesare, fără de care persoana nu şi-ar putea îndeplini sarcinile care revin funcţiei respective.

39. Preşedintele Republicii Moldova mai consideră că activitatea funcţionarului public cu statut special se desfăşoară exclusiv în baza legii şi pentru executarea acesteia, în interesul persoanei şi al comunităţii, potrivit principiilor profesionalismului, integrităţii profesionale, imparţialităţii, obiectivităţii etc. Acesta trebuie să întrunească cumulativ anumite cerinţe, între care şi lipsa antecedentelor penale.

40. De asemenea, Preşedintele Republicii Moldova menţionează că, în conformitate cu articolul 38 alin.(3) din Legea menţionată, încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarului public cu statut special în cazul prevăzut la alin.(1) lit.m) are loc în circumstanţe care nu depind de voinţa părţilor. Raporturile de serviciu încetează de drept, prin puterea şi prin efectul legii, atunci când a intervenit o cauză stabilită expres de normele legale ce face imposibilă, pentru viitor, existenţa raporturilor respective. Prevederile contestate sunt aplicabile doar în situaţiile în care persoana a fost condamnată pentru o faptă penală în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu, nu înainte de angajarea în funcţia publică respectivă.

41. Potrivit opiniei Guvernului, stabilirea unor criterii pentru exercitarea anumitor activităţi nu poate fi considerată a priori o încălcare a dreptului constituţional la muncă sau o discriminare în raport cu exercitarea altor activităţi. O asemenea limitare poate avea un caracter necesar atunci când este determinată de specificul unei profesii, care datorită exigenţelor sporite faţă de calităţile fizice şi psihice ale persoanei serveşte ca măsură de optimizare a utilizării forţei de muncă în anumite sectoare de activitate. Impunerea condiţiilor speciale nu încalcă nici principiul general de liber acces într-o funcţie, nici dreptul la muncă.

42. De asemenea, Guvernul consideră că restricţiile în ocuparea unei funcţii ca restrângere a exercitării dreptului la muncă sunt justificate şi se circumscriu condiţiilor articolului 54 alin.(2) din Constituţie.

43. În opinia scrisă a Ministerului Afacerilor Interne se menţionează că natura profesională distinctă a funcţiei publice cu statut special este conferită de tipul şi de condiţiile caracteristice îndeplinirii sarcinilor de serviciu prevăzute de normele legale, şi anume îndeplinirea atribuţiilor exclusiv în folosul cetăţeanului şi al comunităţii, fapt care impune asumarea unei conduite speciale, a unor interdicţii şi restricţii individuale, restrângerea exerciţiului unor drepturi fundamentale şi instituirea de incompatibilităţi.

44. Persoana care deţine o funcţie cu statut special trebuie să se bucure de reputaţie şi să dea dovadă de un comportament ireproşabil acceptat de societate. Condamnarea reclamantului în cadrul unui proces penal pune la îndoială acest element şi îşi lasă amprenta negativă asupra imaginii acestuia, chiar dacă antecedentele penale sunt stinse.

45. Totodată, Ministerul Afacerilor Interne consideră că dreptul la muncă, care reprezintă un drept social-economic complex, nu este un drept absolut. El poate fi limitat conform articolului 54 alin.(2) din Constituţie.

 

C. Aprecierea Curţii

46. Aşa cum a sugerat Curtea la etapa admisibilităţii, caracterul penal al sancţiunii instituite de textul criticat din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 are o importanţă primordială pentru soluţionarea sesizării, prin prisma interpretării sale de către autorităţile relevante.

47. În această cauză, dispoziţiilor conţinute în articolul 38 alin.(1) lit.m) din Legea menţionată li se conferă un caracter retroactiv. Acest fapt ridică probleme din perspectiva principiului neretroactivităţii legii penale.

48. Potrivit articolului 22 din Constituţie, este interzisă condamnarea pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos, sau aplicarea unei pedepse mai aspre decât cea aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos. În prezenta cauză este incidentă cea de-a doua teză a articolului 22, pentru că prin legea contestată este aplicată, în cazul categoriei de funcţionari cu statut special care au fost condamnaţi anterior intrării în vigoare a legii, o pedeapsă suplimentară. În realitate, prima pedeapsă este înăsprită.

49. În măsura în care retroactivează, adică în măsura în care este aplicabil în cazul funcţionarilor cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne care au fost condamnaţi definitiv înainte de intrarea lui în vigoare, articolul 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 contravine articolului 22 din Constituţie. Din acest punct de vedere, nu ar fi încălcate doar prevederile articolului 22 din Constituţie, ci şi principiul ne bis in idem.

50. În conformitate cu paragraful întâi al articolului 4 din Protocolul nr.7 la Convenţie, nimeni nu poate fi pedepsit penal de către jurisdicţiile aceluiaşi stat pentru săvârşirea infracţiunii pentru care a fost deja achitat sau condamnat printr-o hotărâre definitivă conform legii şi procedurii penale ale acestui stat.

51. Elementul idem al principiului ne bis in idem trebuie înţeles, prin prisma problemelor ridicate de această sesizare, i.e. al aplicării legii în cazul condamnărilor pronunţate înainte de intrarea ei în vigoare, ca interzicând aplicarea unei a doua pedepse, în măsura în care infracţiunea îşi are sursa în fapte identice sau în aceleaşi fapte, din punct de vedere substanţial. Aşadar, acest principiu conţinut de articolul 21 din Constituţie şi de articolul 4 al Protocolului nr.7 la Convenţie devine relevant atunci când este aplicată o nouă pedeapsă, în cazurile în care condamnarea a dobândit forţă de res judicata.

52. Având în vedere circumstanţele prezentei cauze, Curtea notează că, din perspectiva cetăţenilor afectaţi, nu contează dacă noua pedeapsă operează de drept, pentru că este instituită de către legislator prin Legea nr.288 din 16 decembrie 2016, cu referire la anumite fapte şi la anumiţi făptuitori, sau dacă este pusă în executare ca urmare a pronunţării unei sentinţe judecătoreşti. Efectele negative pentru aceşti cetăţeni sunt aceleaşi. Ei se bucură de drepturi practice şi efective, nu de drepturi teoretice şi iluzorii.

53. Din formularea textului legal criticat decurge ideea că încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public cu statut special poate avea loc în cazul condamnării în baza unei sentinţe judecătoreşti definitive, ca o a doua pedeapsă, similară ca scop pedepsei interdicţiei ocupării unei anumite funcţii din Codul penal. Această pedeapsă devine aplicabilă chiar dacă a intervenit termenul de prescripţie, stingerea antecedentelor penale sau reabilitarea judecătorească. Ea are în vedere aceleaşi fapte în privinţa cărora există o hotărâre care se bucură de autoritatea de lucru judecat. Prin urmare, Curtea constată existenţa a două seturi de proceduri prin care se repetă aplicarea unei pedepse: procedurile penale, încheiate cu pronunţarea unei sentinţe de condamnare definitive, şi procedurile administrative instituite de Legea nr.288 din 16 decembrie 2016, care impun încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarului public cu statut special.

54. Într-o hotărâre recentă de Mare Cameră, A şi B. v. Norvegia, 15 noiembrie 2016, §130, Curtea Europeană a reţinut că este evident că, în privinţa problemelor supuse reprimării atât în baza dreptului penal, cât şi a celui administrativ, cea mai sigură modalitate de a se asigura conformitatea cu articolul 4 din Protocolul nr.7 este instituirea unei proceduri simple care să permită ca liniile paralele ale reglementărilor juridice ale activităţii în discuţie să fie reunite, astfel încât diferitele nevoi ale societăţii în privinţa răspunsului dat infracţiunii să fie abordate în cadrul unui singur proces. Articolul 4 din Protocolul nr.7 nu exclude desfăşurarea completă a două proceduri, dacă sunt respectate anumite condiţii. În acest sens, pentru a se accepta că nu există dublarea unei pedepse (bis), autorităţile statale trebuie să demonstreze în mod convingător că procedurile duble în discuţie au „o legătură suficientă, din punct de vedere substanţial şi temporal”. Cu alte cuvinte, trebuie să se demonstreze că acestea au fost combinate de o manieră integrată, astfel încât să formeze un întreg coerent. Acest fapt nu presupune doar că scopurile urmărite şi mijloacele utilizate pentru a le realiza ar trebui să fie, în esenţă, complementare şi legate din punct de vedere temporal, ci şi că posibilele consecinţe ale organizării tratamentului juridic al conduitei în discuţie de o asemenea manieră ar trebui să fie proporţionale şi previzibile pentru persoanele afectate.

55. În aceeaşi hotărâre, Curtea Europeană a dat ca exemplu ceea ce ar trebui avut în vedere atunci când se evaluează legătura substanţială şi temporală dintre procedurile penale şi administrative duble. Cu privire la legătura substanţială, aceasta a reţinut, la §§132-133, că analiza factorilor materiali care determină existenţa unei legături suficient de strânse include următoarele incursiuni:

– dacă procedurile diferite urmăresc scopuri complementare şi abordează, astfel, diferitele aspecte ale faptei în discuţie, nu doar în abstract, ci şi în concret;

– dacă dublarea procedurilor vizate reprezintă o consecinţă previzibilă, atât în drept, cât şi în practică, a aceleiaşi conduite imputate (idem);

– dacă seturile relevante de proceduri sunt desfăşurate de o asemenea manieră încât să evite, în măsura posibilului, orice dublare în colectarea, ca şi în evaluarea probelor, în special dacă interacţiunea adecvată dintre diferitele autorităţi competente care stabilesc faptele în primul set, are loc, de asemenea, în celălalt set;

– şi, dincolo de toate, dacă sancţiunea impusă prin procedurile care au devenit definitive mai întâi este avută în vedere în cele care au devenit definitive ultimele, astfel încât să prevină situaţia în care persoanele vizate sunt supuse în final unei sarcini excesive, acest ultim risc având cele mai puţine şanse să se manifeste acolo unde există un mecanism de compensare conceput să asigure faptul că cantitatea totală a penalităţilor impuse este proporţională.

56. Măsura în care procedura administrativă impusă de textul de lege contestat poartă amprenta unei pedepse obişnuite de drept penal reprezintă un factor important. Procedurile combinate pot întruni criteriile complementarităţii şi ale competenţei dacă sancţiunile impuse în procedurile care nu sunt clasificate, din punct de vedere formal, drept „penale” sunt unele speciale pentru conduita în discuţie şi diferă de nucleul dur al dreptului penal. Factorul suplimentar potrivit căruia aceste proceduri nu presupun un grad semnificativ de stigmatizare face mai puţin probabil ca combinarea procedurilor să constituie o sarcină disproporţionată pentru persoana acuzată. Dimpotrivă, faptul că procedurile administrative manifestă elemente de stigmatizare care sunt similare cu cele ale procedurilor penale obişnuite sporeşte riscul ca scopurile sociale urmărite în vederea sancţionării conduitei prin proceduri diferite să fie dublate (bis), nu să se completeze reciproc.

57. Cu privire la legătura temporală dintre cele două proceduri, Curtea Europeană a notat, în aceeaşi cauză, la §134, că acolo unde legătura substanţială este suficient de puternică, cerinţa unei legături temporale rămâne valabilă şi trebuie îndeplinită. Acest fapt nu presupune ca cele două seturi de proceduri să fie desfăşurate în mod simultan de la început până la sfârşit. Autorităţile statale trebuie să opteze pentru desfăşurarea procedurilor în mod progresiv, acolo unde acest procedeu este motivat de interesele eficienţei şi ale administraţiei adecvate a justiţiei, pentru realizarea diferitor scopuri sociale şi fără a le provoca persoanelor prejudicii disproporţionate. Totuşi, legătura temporală trebuie să existe întotdeauna. Ea poate fi suficient de apropiată pentru a proteja persoana să nu fie supusă incertitudinii şi întârzierilor şi ca procedurile să nu fie tergiversate de-a lungul timpului, chiar acolo unde sistemul naţional oferă o schemă integrată care separă componentele administrative şi penale. Cu cât mai slabă este legătura temporală, cu atât mai mare este sarcina autorităţilor de a explica şi justifica orice asemenea întârziere, care poate fi atribuită desfăşurării procedurilor.

58. Analizând legătura substanţială dintre procedura administrativă impusă de Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 şi procedurile penale încheiate cu sentinţe de condamnare definitive pronunţate înainte de intrarea în vigoare a Legii în cazul funcţionarilor publici cu statut special care au comis fapte ce discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special, Curtea observă că acestea pot să nu urmărească scopuri complementare. Condamnarea de către instanţa penală a unui funcţionar public cu statut special, în trecut, la pedeapsa interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcţie publică, urmăreşte acelaşi scop pe care îl urmăreşte şi articolul 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016: buna-administrare a treburilor publice, de către persoane asupra cărora nu planează dubii privind integritatea acestora. Totuşi, acestea pot să urmărească scopuri complementare atunci când instanţa penală a condamnat în trecut un funcţionar public cu statut special pentru o infracţiune care nu are legătură cu activitatea de serviciu şi pentru care nu se aplică pedeapsa interdicţiei de a ocupa anumite funcţii, dar care „discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special” (e.g. huliganismul).

59. Totodată, deşi s-a constatat că procedura administrativă impusă de Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 şi procedurile penale încheiate cu sentinţe de condamnare definitive pronunţate înainte de intrarea în vigoare a acestei legi pot să urmărească în anumite situaţii scopuri complementare, Curtea menţionează că dublarea procedurilor în discuţie nu reprezintă o consecinţă previzibilă a aceleiaşi conduite imputate, aşa cum prevede elementul al doilea din testul existenţei unei legături substanţiale suficient de strânse.

60. Astfel, presupunând că noţiunea de „fapte ce discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special” ar fi una certă şi definită, consecinţa interdicţiei de a ocupa funcţia cu statut special pe care o instituie Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 în cazul comiterii unei fapte ce discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special condamnat definitiv înainte de intrarea în vigoare a Legii nu putea fi previzibilă pentru funcţionarii publici cu statut special care au comis-o. Curtea oferă exemplul ipotetic al unui funcţionar care a comis, în anul 2001, o faptă ce discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special. Pentru această faptă, funcţionarul în discuţie a fost condamnat, iar în privinţa sa a intervenit stingerea antecedentelor penale sau acesta a fost reabilitat prin hotărâre judecătorească. El nu putea prevedea că va mai fi pedepsit o dată, în anul 2016, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.288, prin interdicţia de a ocupa o funcţie publică cu statut special (i.e. încetarea raporturilor de serviciu prevăzută de textul de lege criticat).

61. Sancţiunea impusă prin procedura administrativă a încetării raporturilor de serviciu ale funcţionarului public cu statut special în cazul prevăzut de textul legal contestat supune persoanele condamnate definitiv înainte de intrarea în vigoare a Legii unor sarcini excesive. În exemplul ipotetic menţionat supra, procedurile penale prin care au trecut persoanele vizate, condamnate definitiv, au lăsat suficiente urme în privinţa imaginii lor. Deşi poate interveni stingerea antecedentelor penale sau acestea pot fi reabilitate printr-o hotărâre judecătorească, ele sunt nevoite să suporte sarcina noii pedepse impuse prin textul contestat al Legii nr.288 din 16 decembrie 2016. Curtea consideră că această sarcină este una disproporţionată.

62. Cu privire la legătura temporală dintre cele două seturi de proceduri, Curtea observă că o persoană condamnată definitiv înainte de intrarea în vigoare a Legii pentru fapte care discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special poate fi pedepsită din nou, prin încetarea raporturilor de serviciu, la mult timp după ce antecedentele sale penale s-au stins sau aceasta a fost reabilitată prin hotărâre judecătorească. Textul de lege contestat nu poate comporta o explicaţie raţională privind necesitatea aplicării sale în cazul unor persoane ale căror antecedente penale s-au stins sau care au fost reabilitate prin hotărâri judecătoreşti, la mult timp după ce le-au fost anulate toate incapacităţile şi decăderile din drepturi legate de antecedentele penale, aşa cum prevăd articolele 111 alin.(3) şi 112 alin.(2) din Codul penal.

63. Având în vedere circumstanţele de mai sus, în special lipsa de complementaritate şi lipsa unei legături temporale dintre cele două seturi de proceduri, dar şi lipsa previzibilităţii procedurii administrative impuse de textul contestat al Legii nr.288 din 16 decembrie 2016 pentru persoanele condamnate definitiv înainte de intrarea în vigoare a Legii, Curtea consideră că încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarului public cu statut special în cazul condamnării în baza unei sentinţe judecătoreşti definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii, inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripţie, pentru fapte ce discreditează calitatea de funcţionar public cu statut special nu este compatibilă cu principiul ne bis in idem, garantat de articolul 21 din Constituţie. Persoanele vizate suferă prejudicii disproporţionate ca urmare a unei duble aplicări a pedepsei pentru aceeaşi conduită, de către două autorităţi diferite, în două tipuri de proceduri cărora le lipseşte legătura substanţială şi temporală necesară.

64. Totuşi, procedura administrativă prevăzută de Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 şi procedurile penale încheiate cu sentinţe de condamnare definitive pronunţate după intrarea în vigoare a acestei legi pot să aibă o legătură materială şi temporală suficient de strânsă, însă acest aspect nu va face acum obiectul analizei Curţii.

65. Prin urmare, prevederile articolului 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016, în măsura în care retroactivează, adică în măsura în care sunt aplicabile în cazul persoanelor condamnate definitiv înainte de intrarea lor în vigoare, sunt neconstituţionale.

66. Mai mult, Curtea trebuie să identifice cauza care a condus sau care poate conduce la interpretarea prevederilor legale contestate de o manieră care retroactivează. Aşa cum a observat supra, atât autoritatea care a încetat raporturile de serviciu cu reclamantul, i.e. Ministerul Afacerilor Interne, cât şi instanţa de judecată care i-a trimis sesizarea Curţii au considerat aplicabile prevederile legale contestate, de o manieră care retroactivează. Aceste autorităţi au considerat aplicabile prevederile legale în privinţa unei condamnări care a avut loc înainte de intrarea lor în vigoare.

67. Curtea consideră că o cauză a acestor interpretări eronate ar putea fi formula „inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripţie” de la lit.m) a articolului 38 alin.(1) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016.

68. Din raţiunile previzibilităţii pe care o presupune articolul 23 alin.(2) din Constituţie, Curtea reţine că textul „inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripţie” complică în mod inutil formularea clară a legii şi creează impedimente la aplicarea corectă a legilor în timp. Potrivit articolului 389 alin.(4) din Codul de procedură penală, adoptat prin Legea nr.122 din 14 martie 2003, sentinţa de condamnare poate fi pronunţată cu liberarea de pedeapsă în cazul expirării termenului de prescripţie. Instanţele de judecată pronunţă sentinţe de condamnare chiar dacă a intervenit termenul de prescripţie pentru tragerea la răspundere penală.

69. Aşadar, este suficient ca textul legal contestat să prevadă că sentinţa de condamnare definitivă reprezintă un motiv de încetare a raporturilor de muncă cu funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, el fiind aplicabil, bineînţeles, doar în cazul sentinţelor de condamnare definitive pronunţate după intrarea în vigoare a Legii nr.288 din 16 decembrie 2016.

70. Aceste constatări îi permit Curţii să nu mai verifice caracterul justificat al ingerinţei în dreptul la muncă şi la protecţia muncii al categoriei de persoane aflate în situaţii similare cu cea din prezenta cauză.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 literele a) şi e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de către dl avocat Dumitru Marco, în dosarul nr.3-1018/17, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Se declară neconstituţional textul „inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripţie” din articolul 38 alin.(1) lit.m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.