H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituţională,

27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi 4 din Legea cu privire

la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi (autonomia

financiară a autorităţilor independente)

(Sesizarea nr.46a/2019)

 

nr. 27  din  31.10.2019

 

Monitorul Oficial nr.352-359/210 din 29.11.2019

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Vladimir ŢURCAN, preşedinte,

dlui Eduard ABABEI,

dnei Domnica MANOLE,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Aliona Balaban, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea depusă pe 4 martie 2019

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă pe 4 martie 2019 de către Curtea Supremă de Justiţie, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.d) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi 4 din Legea cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova.

2. Autorul sesizării a pretins că dispoziţiile care fac obiectul controlului de constituţionalitate încalcă prevederile articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1) şi 134 alin.(2) din Constituţie.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 12 septembrie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Curţii de Conturi.

5. În şedinţa publică a Curţii, sesizarea a fost examinată cu participarea dlui judecător Oleg Sternioală, reprezentant al Curţii Supreme de Justiţie. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Laurenţiu Hadârcă, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiţiei, dna Dina Roşca, şef al Secţiei coordonare şi generalizare a politicilor bugetare din cadrul Direcţiei politici bugetare şi sinteză bugetară, şi de către dl Octavian Vieru, şef-adjunct al Direcţiei contencios şi controlul legalităţii a Ministerului Finanţelor.

 

ÎN FAPT

6. Pe 6 iunie 2018, Guvernul a înregistrat la Secretariatul Parlamentului Republicii Moldova proiectul Legii nr.185 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative. Amendamentele urmăreau modificarea şi completarea a 83 de acte legislative. În nota de fundamentare a proiectului de lege, Guvernul a menţionat că modificările legislative urmăresc ajustarea cadrului legal la normele Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014. În special, proiectul de lege viza normele de procedură privind elaborarea, aprobarea şi gestiunea finanţelor publice în cadrul autorităţilor publice.

7. Proiectul legii de modificare şi completare a avut în vedere, inter alia, articolele 37 („Finanţarea activităţii Curţii Constituţionale”) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, 27 („Finanţarea activităţii Curţii Supreme de Justiţie”) din Legea nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi 4 („Bugetul Curţii de Conturi”) din Legea nr.260 din 7 decembrie 2017 cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. Modificările propuse la aceste legi aveau scopul de a schimba modalitatea de finanţare a autorităţilor menţionate.

8. Autorităţile abilitate să prezinte avize şi opinii la proiectul de lege au semnalat mai multe deficienţe. În expertiza sa, Centrul Naţional Anticorupţie a semnalat existenţa unui risc de periclitare a activităţii autorităţilor publice care dispun de autonomie bugetară. De asemenea, în opinia Centrului Naţional Anticorupţie s-a menţionat că adoptarea modificărilor propuse ar fi de natură să blocheze activitatea acestor entităţi. Ministerul Justiţiei a atenţionat asupra caracterului defectuos al practicii finanţării autorităţilor independente în limita alocaţiilor bugetare aprobate de Parlament prin Legea bugetară anuală.

9. Pe 27 iulie 2018, Parlamentul a aprobat Legea nr.172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative. Dispoziţiile sale au intrat în vigoare pe 28 august 2018, dată la care acestea au fost publicate în Monitorul Oficial.

10. Pe 31 iulie 2019, domnii deputaţi Dumitru Alaiba, Veronica Roşca şi Radu Marian au înregistrat la Secretariatul Parlamentului proiectul Legii nr.135 pentru modificarea şi completarea Legii privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. Amendamentele propuse urmăreau modificarea articolului 4 („Bugetul Curţii de Conturi”) din Legea cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi şi recunoaşterea unor competenţe mai largi pentru Curtea de Conturi în materie de administrare a propriului buget, în esenţă se propunea revenirea la unele reglementări abrogate anterior. În cadrul şedinţelor legislativului din data de 20 şi 23 septembrie a.c., proiectul Legii nr.135 pentru modificarea şi completarea Legii privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a fost votat în ambele lecturi, legea fiind promulgată de către Preşedintele Republicii Moldova şi publicată în Monitorul Oficial nr.310-313 din 18 octombrie 2019. Ea va intra în vigoare la 1 ianuarie 2020.

 

LEGISLAŢIA NAŢIONALĂ PERTINENTĂ

11. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor constituţiei.”

Articolul 115

Instanţele judecătoreşti

„(1) Justiţia se înfăptuieşte prin Curtea Supremă de Justiţie, prin curţile de apel şi prin judecătorii.

[…]”

Articolul 116

Statutul judecătorilor

„(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.

[…]”

Articolul 121

Resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti,

indemnizaţia şi alte drepturi

„(1) Resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament şi sunt incluse în bugetul de stat.

[…]”

Articolul 130

Sistemul financiar-creditar

„(1) Formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.

[…]”

Articolul 131

Bugetul public naţional

„[…]

(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. În caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezintă spre aprobare Parlamentului.

[…]

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

[…]

(6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

[…]”

Articolul 133

Curtea de Conturi

„(1) Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice.

(2) Curtea de Conturi este alcătuită din 7 membri.

(3) Preşedintele Curţii de Conturi este numit de Parlament, la propunerea Preşedintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curţii sunt numiţi de Parlament, la propunerea Preşedintelui acesteia.

(4) Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice.

(5) Alte atribuţii, precum şi modul de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi, se stabilesc prin lege organică.”

Articolul 134

Statutul [Curţii Constituţionale]

„(1) Curtea Constituţională este unica autoritate de jurisdicţie constituţională în Republica Moldova.

(2) Curtea Constituţională este independentă de orice altă autoritate publică şi se supune numai Constituţiei.

(3) Curtea Constituţională garantează supremaţia constituţiei, asigură realizarea principiului separării puterii de stat în putere legislativă, putere executivă şi putere judecătorească şi garantează responsabilitatea statului faţă de cetăţean şi a cetăţeanului faţă de stat.”

Articolul 137

Independenţa [Curţii Constituţionale]

„Judecătorii Curţii Constituţionale sunt inamovibili pe durata mandatului, independenţi şi se supun numai Constituţiei.”

12. Prevederile relevante ale Legii nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională sunt următoarele:

Articolul 37

Finanţarea activităţii Curţii Constituţionale

„(1) Curtea Constituţională este finanţată de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală.

(2) Bugetul Curţii Constituţionale se elaborează, se aprobă şi se administrează în conformitate cu principiile, regulile şi procedurile prevăzute de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014”

[Art.37 în redacţia Legii nr.172 din 27 iulie 2018, în vigoare din 24 august 2018]

Articolul 37

Finanţarea activităţii [Curţii Constituţionale]

„(1) Curtea Constituţională are un buget propriu, care face parte integrantă din bugetul de stat.

(2) Bugetul Curţii Constituţionale se aprobă de Parlament, la propunerea Plenului Curţii Constituţionale, şi se include în bugetul de stat.”

[Art.37 în redacţia anterioară datei de 24 august 2018]

13. Prevederile relevante ale Legii nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie sunt următoarele:

Articolul 27

Finanţarea activităţii Curţii Supreme de Justiţie

„(1) Curtea Supremă de Justiţie se finanţează de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală.

(2) Bugetul Curţii Supreme de Justiţie este parte integrantă a bugetului instanţelor judecătoreşti şi se elaborează şi se administrează în conformitate cu principiile, regulile şi procedurile prevăzute de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014.”

[Art.27 în redacţia Legii nr.172 din 27 iulie 2018, în vigoare din 24 august 2018]

Articolul 27

Finanţarea activităţii Curţii Supreme de Justiţie

„(1) Bugetul Curţii Supreme de Justiţie este parte componentă a bugetului sistemului judecătoresc şi se formează din contul mijloacelor bugetului de stat.

(3) Reducerea cheltuielilor legate de activitatea Curţii Supreme de Justiţie sau folosirea mijloacelor pentru asigurarea activităţii ei, pentru alte necesităţi se admite numai prin hotărâre a Parlamentului.

(5) Preşedintele şi vicepreşedinţii Curţii Supreme de Justiţie sunt asiguraţi cu mijloace de transport de serviciu.”

[Art.27 în redacţia anterioară datei de 24.08.2018]

14. Prevederile relevante ale Legii nr.514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească sunt următoarele:

Articolul 22

Cheltuielile pentru înfăptuirea justiţiei

„(1) Cheltuielile pentru înfăptuirea justiţiei se efectuează de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate Consiliului Superior al Magistraturii prin legea bugetară anuală.

(2) Bugetele instanţelor judecătoreşti se elaborează şi se administrează în conformitate cu principiile, regulile şi procedurile prevăzute de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014.”

[Art.22 în redacţia Legii nr.172 din 27 iulie 2018, în vigoare din 24 august 2018]

Articolul 22

Cheltuielile pentru înfăptuirea justiţiei

„(1) Mijloacele financiare necesare bunei funcţionări a instanţelor judecătoreşti sînt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, şi sînt incluse la bugetul de stat. Aceste mijloace nu pot fi micşorate fără acordul Consiliului Superior al Magistraturii şi se alocă în mod regulat.

(2) Cheltuielile de judecată sînt reglementate de lege şi se includ la capitolul cheltuieli în bugetele instanţelor judecătoreşti respective, la un articol aparte.

(3) Instanţele judecătoreşti şi Institutul Naţional al Justiţiei au obligaţia să prevadă în bugetele proprii mijloacele necesare pentru acoperirea cheltuielilor aferente programelor de formare continuă a şefilor secretariatelor instanţelor judecătoreşti şi a asistenţilor judiciari.”

[Art.22 în redacţia anterioară datei de 24 august 2018]

15. Prevederile relevante ale Legii nr.260 din 7 decembrie 2017 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi sunt următoarele:

Articolul 4

Bugetul Curţii de Conturi

„(1) Curtea de Conturi se finanţează de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală.

(2) Bugetul Curţii de Conturi se elaborează, se aprobă şi se administrează conform principiilor, regulilor şi procedurilor prevăzute de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014.”

[Art.4 în redacţia Legii nr.172 din 27 iulie 2018, în vigoare din 24 august 2018]

Articolul 4

Bugetul Curţii de Conturi

„(1) Curtea de Conturi:

a) are buget propriu, care se administrează în mod independent în conformitate cu prevederile legale;

b) prezintă Ministerului Finanţelor, în procesul consultărilor organizate pentru cadrul bugetar pe termen mediu, proiectul bugetului propriu pentru anul următor şi pentru doi ani ulteriori, cu abordarea oricărei propuneri vizând bugetul său;

c) prezintă, până la 10 mai, proiectul bugetului propriu pentru anul următor Parlamentului spre examinare şi aprobare.

(2) Parlamentul aprobă bugetul Curţii de Conturi pentru anul următor până la 1 iulie. Bugetul aprobat al Curţii de Conturi se include în bugetul de stat ca un compartiment separat.”

[Art.4 în redacţia anterioară datei de 24 august 2018]

Articolul 4

Bugetul Curţii de Conturi

„(1) Activitatea Curţii de Conturi este finanţată de la bugetul de stat.

(2) Curtea de Conturi are buget propriu, care se administrează independent în conformitate cu prevederile legale.

(3) Bugetul Curţii de Conturi se elaborează şi se aprobă conform principiilor, regulilor şi procedurilor prevăzute de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014 pentru autorităţile bugetare independente/autonome.

(4) Curtea de Conturi este în drept a se adresa Parlamentului dacă resursele oferite sunt insuficiente pentru îndeplinirea mandatului.”

[Art.4 în redacţia Legii nr.135 din 20 septembrie 2019, în vigoare din 1 ianuarie 2020]

16. Prevederile relevante ale Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 sunt următoarele:

Articolul 51

Propunerile/proiectele de buget

„(1) Autorităţile publice centrale elaborează şi prezintă Ministerului Finanţelor, în termenul stabilit de acesta, propuneri pentru elaborarea proiectului bugetului de stat.

[…]

(5) Propunerile/proiectele de buget se elaborează şi se prezintă în conformitate cu metodologia de planificare a bugetului, având la bază:

a) cadrul macroeconomic, politica bugetar-fiscală, politicile sectoriale, precum şi limitele de cheltuieli/transferuri interbugetare, cuprinse în cadrul bugetar pe termen mediu;

b) performanţa realizată/asumată în cadrul programelor autorităţilor publice pe domeniile de competenţă;

c) particularităţile specifice cuprinse în circulara privind elaborarea bugetelor anuale.

[…]”.

Articolul 51¹

Bugetul autorităţii bugetare independente/autonome

„(1) Autoritatea bugetară independentă/autonomă elaborează proiectul de buget în conformitate cu prevederile art.51 alin.(5) din prezenta lege.

(2) Proiectul bugetului autorităţii bugetare independente/autonome se aprobă, cu avizul consultativ al Ministerului Finanţelor, de către această autoritate şi se înaintează Guvernului, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat care va fi prezentat Parlamentului spre adoptare.

(3) Autoritatea bugetară independentă/autonomă prezintă Parlamentului, după caz, obiecţiile la proiectul de buget aprobat de către Guvern pentru soluţionarea divergenţelor.”

Articolul 52

Examinarea şi consultarea propunerilor/proiectelor de bugete

„(1) Propunerile de buget ale autorităţilor publice centrale şi ale autorităţilor bugetare independente/autonome, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat, proiectul fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi sintezele consolidate ale proiectelor bugetelor locale de nivelul întâi şi al doilea se examinează de către Ministerul Finanţelor.

(2) Rezultatele examinării propunerilor/proiectelor de buget se supun consultării cu autorităţile publice corespunzătoare, în conformitate cu procedura stabilită de Ministerul Finanţelor.

(3) Dacă propunerile de buget nu respectă cerinţele specificate la art.51 alin.(5), Ministerul Finanţelor respinge propunerile de buget şi solicită ajustarea lor în termenul stabilit de acesta.

(4) Dacă autorităţile publice centrale nu aliniază propunerea de buget la cerinţele necesare în termenul stabilit, Ministerul Finanţelor este în drept să ajusteze unilateral propunerea de buget cu includerea ulterioară în proiectul legii bugetare anuale.

(5) Divergenţele autorităţilor publice centrale, nesoluţionate în cadrul consultărilor bugetare la Ministerul Finanţelor se soluţionează în cadrul examinării proiectului legii bugetare anuale la Guvern, iar în cazul autorităţilor bugetare independente/autonome – în cadrul examinării proiectului legii bugetare anuale la Parlament.

(6) Procesul de examinare şi consultare a propunerilor la proiectele bugetelor locale se reglementează prin Legea privind finanţele publice locale.”

17. Prevederile relevante ale Cartei europene privind statutul judecătorilor, adoptată la 10 iulie 1998, sunt următoarele:

Articolul 6

Remunerarea, protecţia socială

„6.1. Exercitarea cu titlu profesional a funcţiilor judiciare presupune o protecţie financiară a judecătorilor, al cărei nivel este stabilit astfel încât să îi protejeze de presiunile care au drept scop influenţarea sensului deciziilor acestora şi, mai general, a comportamentului lor jurisdicţional, afectând astfel independenţa şi imparţialitatea acestora.

6.2. Remunerarea poate varia în funcţie de vechimea în muncă, de natura funcţiilor cu care a fost învestit judecătorul care îşi exercită activitatea cu titlu profesional sau de importanţa responsabilităţilor care i-au fost atribuite, apreciate în condiţii transparente.

[…]”

 

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

18. Prin Decizia sa din 12 septembrie 2019, Curtea a reţinut că obiectul sesizării îl constituie articolele VIII pct.2, XII şi LXXXII din Legea nr.172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care s-au operat modificări la articolele 37 din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, 27 din Legea nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi 4 din Legea nr.260 din 7 decembrie 2017 cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

19. Curtea a observat că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispoziţiile de modificare şi de completare ale unei legi se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Prin urmare, Curtea a reţinut că actele de modificare şi completare ale unei legi trebuie raportate la actul de bază. Aşadar, urmărind asigurarea clarităţii şi accesibilităţii actelor sale, Curtea a menţionat că va raporta obiectul sesizării la actele de bază, în acest caz la articolele 37 din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, 27 din Legea nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi 4 din Legea nr.260 din 7 decembrie 2017 cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. Curtea a reţinut că verificarea constituţionalităţii acestor tipuri de acte normative ţine de competenţa sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

20. De asemenea, în conformitate cu articolele 25 lit.d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.d) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Supremă de Justiţie posedă prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

21. Având în vedere opinia autorului sesizării, care a afirmat incidenţa în prezenta cauză a dispoziţiilor articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1) din Constituţie, Curtea a examinat aplicabilitatea acestor prevederi constituţionale.

22. Curtea a observat că textele legale contestate conţin prevederi similare şi stabilesc finanţarea Curţii Constituţionale, a Curţii Supreme de Justiţie şi a Curţii de Conturi de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală. De asemenea, se stabileşte că bugetele autorităţilor menţionate supra se elaborează, se aprobă şi se administrează în conformitate cu principiile, cu regulile şi cu procedurile prevăzute în Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014.

23. Compararea textelor legale contestate cu cele care au fost abrogate evidenţiază o abordare diferită a modului de formare şi de administrare a bugetului autorităţilor vizate în sensul în care noile reglementări restrâng independenţa autorităţilor privind formarea şi administrarea bugetelor proprii. Această restrângere este de natură să afecteze şi independenţa funcţională.

24. Curtea şi-a început analiza aplicabilităţii dispoziţiilor constituţionale invocate, subliniind că, în materie de independenţă a judecătorilor, remuneraţia lunară, precum şi orice alte beneficii materiale sau sociale ale acestuia fac incidente dispoziţiile articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1) din Constituţie. Curtea a evidenţiat jurisprudenţa sa recentă, în care a analizat constituţionalitatea omisiunii reglementării pentru judecători a sporurilor salariale (a se vedea, în acest sens, HCC nr.24 din 2 octombrie 2018). În această cauză, Curtea a subliniat necesitatea acordării unui grad înalt de protecţie pentru judecători, inclusiv din perspectiva securităţii lor financiare (a se vedea §42 din hotărârea citată supra).

25. Aşadar, având în vedere faptul că sesizarea examinată se referă la schimbarea modului de finanţare a Curţii Supreme de Justiţie, dar şi a tuturor instanţelor de judecată, Curtea a stabilit incidenţa dispoziţiilor constituţionale referitoare la independenţa justiţiei. Curtea a precizat că securitatea financiară a judecătorilor face incidente dispoziţiile constituţionale ale articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1), 121 alin.(1) şi (2) din Constituţie.

26. Totodată, Curtea a observat că, prin Legea nr.172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, a fost modificat şi articolul 22 din Legea nr.514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească, prin care, în mod similar celor menţionate în sesizare, a fost schimbat modul de finanţare a tuturor instanţelor judecătoreşti. Curtea a considerat că obiect al controlului de constituţionalitate trebuie să fie şi aceste prevederi, deoarece se referă la toate instanţele judecătoreşti, respectiv la toţi judecătorii din ţară. Curtea a subliniat că, fiind suverană a propriei proceduri şi a regulilor pe care trebuie să le respecte (a se vedea, e.g., pentru aplicarea acestei tehnici judiciare, cauza Tomov şi alţii v. Rusia, 9 aprilie 2019, §89), este competentă să extindă controlul de constituţionalitate asupra altor dispoziţii care au legătură cu normele contestate. Curtea a făcut referire, în acest sens, la jurisprudenţa sa anterioară (a se vedea HCC nr.21 din 3 octombrie 2019 §23; HCC nr.7 din 26 aprilie 2018, §23; HCC nr.15 din 22 mai 2018, §24; şi HCC nr.20 din 4 iulie 2018, §47; HCC nr.3 din 18 ianuarie 2019, §23; DCC nr.24 din 25 februarie 2019, §16).

27. De asemenea, dat fiind faptul că sesizarea examinată vizează şi controlul constituţionalităţii restrângerii independenţei financiare a Curţii Constituţionale, Curtea a reţinut şi incidenţa dispoziţiilor articolelor 134 şi 137 din Constituţie, care se referă la independenţa Curţii Constituţionale şi a judecătorilor ei. Aşa cum a mai stabilit Curtea, în virtutea statutului său special şi a independenţei sale constituţionale fată de orice altă autoritate, ea îşi soluţionează problemele financiare, tehnico-materiale, informaţionale, de personal şi alte probleme ale asigurării condiţiilor necesare pentru activitatea sa (HCC nr.19 din 29 aprilie 1999).

28. Pentru consolidarea raţionamentelor sale, Curtea a avut în vedere şi jurisprudenţa Curţii Europene referitoare la independenţa judecătorilor. Curtea a făcut trimitere, în mod special, la considerentele din hotărârea Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalia [MC] din 6 noiembrie 2018, în care s-a menţionat că garanţia unei instanţe independente, în sensul articolului 6 §1 din Convenţie, impune ca judecătorii să beneficieze de independenţă nu doar din punct de vedere legal, ci şi în exercitarea funcţiilor lor. Această noţiune acordă puterii judecătoreşti o dimensiune internă, precum şi o dimensiune externă, potrivit căreia judecătorii trebuie să-şi poată exercita activitatea fără existenţa influenţelor părţilor în proces sau ale altor puteri în stat.

29. Într-o altă cauză în care a analizat conformitatea cu dispoziţiile Convenţiei a întârzierii plăţii remuneraţiilor magistraţilor, Curtea Europeană a stabilit că acest fapt este incompatibil cu garanţiile independenţei judecătorilor, care pretind ca aceştia să-şi poată exercita funcţiile judiciare în mod independent şi imparţial, la adăpost de orice presiuni exterioare care urmăresc influenţarea deciziilor şi a comportamentului acestora. Curtea Europeană a subliniat, în acelaşi timp, caracterul deosebit de sensibil al problemei independenţei magistraţilor (a se vedea, în acest sens, Zubko şi alţii v. Ucraina, 26 aprilie 2006, §§67 şi 68).

30. De asemenea, Curtea a avut în vedere şi dictum-ul judecătorului Brian Dickson, fost preşedinte al Curţii Supreme de Justiţie a Canadei, într-un caz care a vizat controlul constituţionalităţii diminuării garanţiilor financiare oferite judecătorilor. Acesta a precizat că protecţia independenţei judecătorilor este esenţială pentru soluţionarea corectă şi echitabilă a litigiilor şi pentru că ea reprezintă suflul vieţii constituţionalismului în societăţile democratice (a se vedea, în acest sens, Beanregand v. Canada [1986] 2 S.C.R. 56, 70).

31. Având în vedere aceste considerente, Curtea a conchis că o justiţie independentă nu poate fi imaginată în lipsa unor garanţii financiare. Prin urmare, de vreme ce noua redacţie a articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 22 din Legea privind organizarea judecătorească şi 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie privesc restrângerea independenţei financiare a acestora, fiind în măsură să conducă la diminuarea independenţei lor, Curtea a considerat că acestea pot face obiectul controlului de constituţionalitate. Cu privire la necesitatea existenţei unui nivel ridicat de protecţie a independenţei Curţii Constituţionale, a Curţii Supreme de Justiţie şi a celorlalte instanţe judecătoreşti, Curtea a subliniat că dispoziţiile privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului devin o abstracţiune în absenţa unei justiţii independente care să asigure respectarea lor.

32. În continuare, Curtea a trebuit să analizeze şi capătul de cerere privind restrângerea independenţei financiare a Curţii de Conturi. Curtea a considerat că examinarea acestei cerinţe reclamă o analiză preliminară a argumentelor autorului sesizării avansate în favoarea neconstituţionalităţii articolului 4 din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. Curtea a observat că, în privinţa acestui capăt de cerere, autorul sesizării s-a limitat la simpla invocare a încălcării independenţei Curţii de Conturi, fără a indica însă articolul din Constituţie, pretins a fi încălcat. În aceste condiţii, Curtea a considerat că, de vreme ce critica autorului sesizării vizează problema independenţei Curţii de Conturi, instituţie menţionată de articolul 133 din Constituţie, acest din urmă articol este incident în prezenta cauză.

33. Aşadar, având în vedere această concluzie, Curtea a trebuit să analizeze dacă, aşa cum a susţinut autorul sesizării, Curtea de Conturi se bucură de protecţie sub aspectul independenţei ei, din perspectiva articolului 133 din Constituţie. Curtea a început acest demers prin evocarea jurisprudenţei sale în care s-a discutat statutul constituţional al Curţii de Conturi. Hotărârea Curţii Constituţionale nr.27 din 20 septembrie 2013, în care s-a analizat constituţionalitatea Hotărârii Parlamentului de destituire a unui membru al Curţii de Conturi, a stabilit că funcţia de membru al Curţii de Conturi este o funcţie publică, care implică exerciţiul unui interes public deosebit. În aceeaşi hotărâre, Curtea a conchis că stabilirea prin Constituţie a procedurii de numire a membrilor Curţii de Conturi reprezintă o garanţie a exercitării în condiţii de independenţă şi imparţialitate a atribuţiilor ce le revin acestora în conformitate cu dispoziţiile legale.

34. De asemenea, Curtea a reţinut că, pe durata mandatului de membru al Curţii de Conturi, titularul se bucură de independenţă şi de inamovibilitate. Necesitatea stabilităţii mandatului de membru al Curţii de Conturi este dictată de obligaţiile funcţionale ale titularului funcţiei. Curtea a relevat că, potrivit cadrului legal, Curtea de Conturi este unica autoritate publică a statului care asigură controlul formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi al administrării patrimoniului public prin realizarea auditului extern în sectorul public în calitate de instituţie publică de audit. Aşadar, Curtea a conchis că Curtea de Conturi dispune de o independenţă organizaţională, funcţională, operaţională şi financiară. De asemenea, Curtea a stabilit că, în exercitarea atribuţiilor sale, Curtea de Conturi este independentă şi nu poate fi direcţionată sau controlată de nicio persoană fizică sau juridică, ea fiind separată de eventualele competiţii politice (a se vedea §§48-53 din hotărârea citată supra).

35. Curtea a observat că această jurisprudenţă scoate în evidenţă diferite aspecte ale independenţei Curţii de Conturi (i.e. numirea, inamovibilitatea, remunerarea, revocarea membrilor Curţii de Conturi ş.a.), precum şi măsurile care trebuie luate pentru a se asigura independenţa efectivă şi protecţia împotriva oricărei forme de ingerinţă politică în deciziile acesteia. Curtea a considerat că această jurisprudenţă confirmă existenţa unui principiu constituţional referitor la independenţa Curţii de Conturi.

36. Totuşi, înainte de a trece la analiza pe fond a acestui capăt de sesizare, Curtea a trebuit să verifice care sunt consecinţele adoptării Legii nr.135 pentru modificarea şi completarea Legii privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, prin care se modifică articolul 4 din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

37. Curtea a menţionat că în jurisprudenţa sa în materie de control al constituţionalităţii prevederilor abrogate s-au conturat două orientări jurisprudenţiale. Astfel, în funcţie de calitatea subiectului sesizării, Curtea a realizat o distincţie certă între controlul prevederilor abrogate, realizat la sesizarea subiectelor abilitate, şi controlul realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate. În cel dintâi caz, Curtea a stabilit că trebuie să se verifice doar dacă abrogarea prevederii contestate a condus la soluţionarea problemei de drept care face obiectul controlului de constituţionalitate. Este cazul Deciziei nr.119 din 30 octombrie 2018. În cel de-al doilea caz, Curtea a precizat că singura condiţie pe care o verifică instanţa constituţională este cea privind aplicabilitatea normei contestate în litigiul din faţa instanţei a quo (a se vedea, în acest sens, HCC nr.25 din 11 noiembrie 2018, §§34-36).

38. Prin urmare, Curtea a verificat dacă adoptarea Legii nr.135 pentru modificarea şi completarea Legii privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a condus la soluţionarea problemei de constituţionalitate din acest caz. Curtea a observat că prevederile Legii nr.135, care intră în vigoare începând cu 1 ianuarie 2020, au preluat parţial reglementările anterioare şi recunosc Curţii de Conturi un anumit grad de autonomie financiară. Aşadar, constatând faptul că intervenţia legislatorului a condus la soluţionarea problemei de constituţionalitate pe acest capăt al sesizării, Curtea reţine că există temei pentru sistarea procesului, motiv pentru care îşi va sista controlul cu privire la acest capăt de cerere.

39. Având în vedere faptul că independenţa Curţii Constituţionale şi a instanţelor de judecată se bucură, în virtutea dispoziţiilor constituţionale ale articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1) şi 134 alin.(2), de un grad similar de protecţie, Curtea a precizat că va examina conformitatea articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi 22 din Legea privind organizarea judecătorească cu dispoziţiile constituţionale menţionate supra.

 

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 1 ALIN.(3), 6, 116 ALIN.(1) ŞI 134 ALIN.(2) DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorului sesizării

40. În motivarea sesizării, autorul susţine că amendamentele operate prin Legea nr.172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative au condus la restrângerea independenţei financiare pentru Curtea Supremă de Justiţie şi Curtea Constituţională. Ca urmare a modificărilor legislative, finanţarea acestor instituţii se face în prezent în baza Legii privind bugetul anual şi în limita alocaţiilor aprobate de Parlament. Autorul sesizării susţine că această modalitate de finanţare ar fi de natură să pericliteze independenţa şi buna-funcţionare a acestor autorităţi.

41. Autorul sesizării subliniază importanţa independenţei Curţii Constituţionale în exerciţiul atribuţiilor ce-i revin, subordonându-se doar Constituţiei.

42. În consecinţă, articolele 37 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie, în convingerea semnatarului sesizării, încalcă dispoziţiile articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1) şi 134 alin.(2) din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor

43. În şedinţa publică a Curţii, reprezentantul Guvernului a susţinut că articolul 121 din Constituţie prevede că resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament şi sunt incluse în bugetul de stat. Astfel, Constituţia nu stabileşte în mod expres organul competent responsabil de elaborarea şi prezentarea în Parlament a bugetului instanţelor judecătoreşti. De asemenea, Constituţia nu conţine prevederi referitoare la bugetul Curţii Constituţionale şi Curţii de Conturi. În consecinţă, nu poate fi justificată aprobarea repetată de către Parlament a bugetului instanţelor judecătoreşti, Curţii de Conturi şi Curţii Constituţionale.

44. Cu referire la argumentele autorului sesizării potrivit cărora Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională şi Curtea de Conturi trebuie să-şi adopte în mod autonom propriul buget, Guvernul consideră că sunt lipsite de suport juridic.

45. Totodată, reprezentantul Guvernului a reţinut că Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale oferă garanţii autorităţilor bugetare independente în sensul participării la elaborarea proiectului bugetului, precum şi la soluţionarea eventualelor divergenţe în procesul definitivării proiectului bugetului.

46. În opinia prezentată Curţii, Parlamentul a menţionat că proiectul Legii nr.172 din 27 iulie 2018 de modificare şi completare a unor acte legislative a fost elaborat în vederea executării prevederilor articolului 85 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale. Prin proiectul Legii de modificare s-a urmărit armonizarea legislaţiei la regulile Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale. Mai mult, modificările operate au vizat toate autorităţile bugetare care se bucură de autonomie financiară.

47. Parlamentul a reţinut că elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea şi controlul bugetelor şi fondurilor componente ale bugetului public naţional sunt guvernate de regulile Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, norme care trebuie respectate de toate autorităţile publice, inclusiv de cele independente. Articolul 3 din această Lege defineşte autoritatea bugetară independentă drept autoritate publică care, în conformitate cu actele sale de constituire, se finanţează de la bugetul de stat şi nu se subordonează Guvernului. Procedura de adoptare a bugetului autorităţii publice independente este reglementată la articolul 51¹ din Legea privind finanţele publice şi responsabilităţile bugetar-fiscale. Alineatul (2) din acest articol stabileşte că proiectul bugetului autorităţii publice independente se aprobă, cu avizul consultativ al Ministerului Finanţelor, de către această autoritate şi se înaintează Guvernului, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat care va fi prezentat Parlamentului spre adoptare.

48. Parlamentul a precizat că bugetele autorităţilor publice despre care se vorbeşte în sesizare sunt parte a sistemului finanţelor publice al statului. Faptul finanţării de la bugetul de stat implică obligaţia de a respecta principiile şi regulile stabilite de legislaţia finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale. Autorităţile publice în discuţie nu pot eluda procedura de formare, administrare şi control al resurselor financiare ale statului, stabilindu-şi de sine stătător bugetul şi modul de executare a acestuia. Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nu prevede derogări şi excepţii de la aceste exigenţe nici în privinţa autorităţilor bugetare independente, nici în privinţa altor autorităţi.

49. În opinia prezentată Curţii, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că finanţarea, în baza mecanismului actual, a autorităţilor respective reprezintă o încălcare a Constituţiei. Aceste instituţii, deşi independente şi autonome, sunt dependente de voinţa executivului în privinţa formării şi executării propriului buget. Preşedintele Republicii Moldova a reţinut că dispoziţiile contestate oferă Guvernului, prin intermediul Ministerului Finanţelor, posibilitatea de a decide ce sumă urmează a fi alocată acestor autorităţi. De asemenea, Preşedintele Republicii Moldova a susţinut că o condiţie primordială pentru edificarea şi funcţionarea statului de drept este asigurarea respectării principiului separaţiei puterilor în stat, în conformitate cu dispoziţiile articolului 6 din Constituţie.

50. Preşedintele Republicii Moldova a reţinut că pentru asigurarea respectării autorităţii puterii judecătoreşti este necesar să fie prevăzute garanţii corespunzătoare, inclusiv garanţii financiare. Asigurarea respectării autorităţii puterii judecătoreşti nu poate fi realizată în lipsa unei independenţe financiare. Acest lucru reprezintă o precondiţie pentru instaurarea preeminenţei dreptului.

51. Cu privire la autonomia financiară a Curţii Constituţionale, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că, în virtutea statutului constituţional şi a misiunii sale de garant al Constituţiei, Curţii Constituţionale trebuie să i se asigure o independenţă corespunzătoare şi condiţii adecvate de activitate. Acest fapt implică posibilitatea sa de a-şi stabili în mod independent volumul cheltuielilor în funcţie de obiective, în procesul elaborării Legii bugetului. La finalul opiniei sale, Preşedintele Republicii Moldova a solicitat, în baza articolului 6 alin.(3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, extinderea controlului constituţionalităţii şi în privinţa prevederilor articolului 51¹ din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, care reglementează modul de formare a bugetului autorităţilor publice independente.

C. Aprecierea Curţii

52. În analiza prezentei cauze, Curtea porneşte de la dezideratul preeminenţei dreptului şi al consolidării mecanismelor democratice de asigurare a echilibrului puterilor statului. Principiul separaţiei puterilor presupune o organizare şi funcţionare a instituţiilor statului de drept într-un sistem de guvernare democratic, care, pe de o parte, asigură exercitarea prerogativelor de către fiecare putere fără a putea uzurpa atribuţiile celorlalte puteri, iar pe de altă parte, capacitatea de a stopa abuzul altor puteri, asigurând echilibrul instituţional (a se vedea HCC nr.7, 16 aprilie 2015, §40).

53. Funcţionarea societăţii democratice devine posibilă doar prin crearea unui sistem instituţionalizat de control apt să „cenzureze” activitatea autorităţilor publice la orice nivel, astfel încât puterea deţinută să nu devină o prerogativă la discreţia celor ce o exercită (a se vedea HCC nr.18 din 11 decembrie 2012, §43].

54. Curtea consideră că prerogativa constituţională a fiecărei autorităţi publice indicate în Constituţie constă în a-şi exercita atribuţiile astfel încât să asigure funcţionalitatea eficientă şi neîntreruptă a întregului mecanism statal. Pentru atingerea acestui deziderat trebuie să existe instrumentele şi condiţiile necesare, excluzându-se orice tentativă de limitare sau de blocare a activităţii acestor autorităţi. Iată de ce Curtea Constituţională, Curtea Supremă de Justiţie, celelalte instanţe judecătoreşti, ca autorităţi publice care, în virtutea funcţiilor constituţionale, exercită controlul de constituţionalitate şi de legalitate asupra activităţii autorităţilor executive şi legislative, trebuie să aibă la dispoziţie resursele financiare necesare exercitării acestor funcţii. În caz contrar, funcţionalitatea mecanismului statal ar putea fi afectată.

55. Curtea constată că textele legale contestate prevăd în mod similar că Curtea Constituţională, Curtea Supremă de Justiţie şi instanţele de judecată se finanţează de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală. De asemenea, bugetele acestor autorităţi se elaborează, se aprobă şi se administrează în conformitate cu principiile, regulile şi procedurile prevăzute în Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

56. Analizând textele legale contestate în raport cu reglementările anterioare, Curtea evidenţiază o restrângere a independenţei Curţii Constituţionale, Curţii Supreme de Justiţie şi instanţelor judecătoreşti în materia formării şi administrării propriului buget.

57. Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale împreună cu Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar stabilesc reglementări rigide în materie de finanţare bugetară. În acest sens, Curtea observă că procedura de elaborare şi adoptare a bugetului anual este de natură să atragă autorităţile publice independente în „negocieri” cu autorităţile executive pentru obţinerea finanţării necesare activităţii. Curtea Constituţională şi instanţele de judecată sunt autorităţi cu funcţii de control de constituţionalitate şi de legalitate asupra activităţii autorităţii executive şi celei legislative, fapt care este de natură să „deranjeze” autorităţile supuse controlului, şi acestea, în calitate de autorităţi care elaborează anual proiectul bugetului de stat (Guvernul) sau aprobă bugetul de stat (Parlamentul), ar putea în mod nejustificat limita finanţarea autorităţilor vizate.

58. Totodată, Curtea relevă că reglementările din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 prevăd că autoritatea bugetară independentă, în această categorie înscriindu-se Curtea Constituţională şi Consiliul Superior al Magistraturii cu bugetul instanţelor judecătoreşti, trebuie să elaboreze proiectul de buget anual în conformitate cu metodologia de planificare a bugetului elaborată de către Ministerul Finanţelor (articolele 51¹ alin.(1) şi 51 alin.(5) din Lege). Propunerile de buget ale autorităţilor bugetare independente sunt avizate, cu caracter de consultaţie, de către Ministerul Finanţelor (articolele 51¹ alin.(2) şi 52 alin.(1) din Lege). Astfel, potrivit articolului 51¹ alin.(2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, proiectul bugetului autorităţii bugetare independente se aprobă, prin avizul consultativ de către Ministerul Finanţelor şi se înaintează Guvernului, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat care va fi prezentat Parlamentului spre adoptare.

59. Dacă Guvernul, fără să soluţioneze divergenţele cu autoritatea publică independentă, prezintă legislativului proiectul bugetului de stat spre adoptare, autoritatea respectivă va fi îndreptăţită să prezinte Parlamentului obiecţiile pentru soluţionarea divergenţelor (articolul 51¹ alin.(3) din Lege) în cadrul examinării proiectului legii bugetare anuale (articolul 52 alin.(5) din Lege). Aşadar, prevederile articolului 51¹ alin.(2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale au scopul de a preveni eventuala ingerinţă a Ministerului Finanţelor în procesul de formare a bugetului de către autorităţile publice independente, iar nerespectarea acestei prevederi ar încălca principiul separării puterilor în stat şi ar face independenţa iluzorie.

60. Curtea reţine că, potrivit articolului 131 alin.(2) din Constituţie, elaborarea proiectului bugetului de stat ţine de competenţa exclusivă a Guvernului. În procesul de elaborare a bugetului de stat, sarcina principală a Guvernului constă în comasarea şi coordonarea bugetelor autorităţilor publice finanţate de la bugetul de stat, astfel încât să echilibreze cheltuielile statului cu veniturile lui. Mecanismul realizării acestei sarcini este stabilit în Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, autorităţile publice bugetare, inclusiv cele independente, fiind ţinute să-şi prezinte proiectul de buget spre coordonare şi includere în bugetul de stat.

61. Totodată, textul legal contestat, care stabileşte că autoritatea constituţională (instanţele judecătoreşti, Curtea Supremă de Justiţie şi Curtea Constituţională) este finanţată de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală, creează incertitudine şi imprevizibilitate în comparaţie cu reglementările anterioare, carenţe de natură să afecteze independenţa acestor autorităţi.

62. Independenţa autorităţilor statuate de Constituţie nu presupune o interdicţie absolută în privinţa intervenţiilor organului executiv şi celui legislativ în materia asigurării financiare a acestor organe. Guvernul este îndreptăţit să reducă resursele financiare destinate acestor autorităţi, însă o astfel de măsură trebuie să fie proporţională şi să aibă o fundamentare obiectivă. Guvernul nu este îndreptăţit să intervină în bugetele autorităţilor respective, astfel încât modificările să le pericliteze capacitatea de a-şi exercita eficient funcţiile reglementate de Constituţie şi actele normative. Chiar în condiţii de criză economică, statul este obligat să asigure independenţa funcţională şi financiară a activităţii acestor autorităţi constituţionale.

I. CU PRIVIRE LA PRETINSA ÎNCĂLCARE A INDEPENDENŢEI INSTANŢELOR JUDECĂTOREŞTI

63. Cu titlu preliminar, Curtea menţionează că îşi va fundamenta analiza din prezenta cauză pe diferite instrumente juridice ale Consiliului Europei, în care este abordată problema independenţei judecătorilor. Astfel, articolul 6 din Carta europeană privind statutul judecătorilor prevede că nivelul protecţiei financiare a judecătorilor ar trebui stabilit astfel încât să nu îi expună unui risc de presiuni susceptibile să le afecteze independenţa. Acest nivel poate varia de la un judecător la altul, în funcţie de factori obiectivi, cum ar fi sarcinile profesionale suportate. De asemenea, în recomandările Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei se menţionează, pe de o parte, că protecţia financiară a judecătorilor trebuie să fie pe măsura rolului şi a responsabilităţilor acestora şi trebuie să aibă un nivel suficient pentru a-i pune la adăpost de orice presiuni exterioare care urmăresc influenţarea deciziilor lor. Pe de altă parte, trebuie introduse dispoziţii legale precise care să împiedice reducerea acestei protecţii (a se vedea, în acest sens, Recomandarea nr.R(94)12 privind independenţa, eficienţa şi rolul judecătorilor).

64. Curtea Europeană a stabilit în jurisprudenţa sa referitoare la articolul 6 §1 din Convenţie că tribunalele trebuie să se bucure de independenţă, în special, în relaţia lor cu executivul, cu legislativul şi cu părţile procesului. Pentru a stabili dacă un tribunal se bucură de independenţă, Curtea Europeană are în vedere factori ca modalitatea de desemnare şi durata mandatului membrilor săi, existenţa protecţiei împotriva presiunilor externe şi aspectul stabilirii independenţei aparente a entităţii (a se vedea, spre exemplu, Campbell şi Fell v. Regatul Unit, 28 iunie 1984, §78; şi Brudnicka şi alţii v. Polonia, 3 martie 2005, §38).

65. Având în vedere aceste elemente, Curtea consideră că principiul independenţei justiţiei, aşa cum decurge acesta din textele articolelor 1 alin.(3), 6, 116 alin.(1) şi 121 alin.(1) din Constituţie, le impune autorităţilor statului obligaţia de a garanta independenţa financiară a judecătorilor pentru a-i proteja împotriva riscului eventualelor intervenţii sau presiuni exterioare şi pentru a nu le afecta imparţialitatea la adoptarea hotărârilor.

66. Totodată, Curtea a menţionat că garanţia independenţei financiare a judecătorilor, pe lângă respectarea unui coraport rezonabil între cuantumul prestaţiilor băneşti şi responsabilitatea funcţiilor publice asumate, impune faptul ca acestea să corespundă cu realităţile economice şi sociale. De asemenea, ea presupune şi o anumită stabilitate, astfel încât cuantumul lor să nu varieze în timp într-un mod care ar putea pune în pericol independenţa judecătorilor. Totuşi, nici în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, nici în cea a Curţii Europene principiul independenţei financiare a judecătorilor nu a fost interpretat ca interzicând moderarea sumelor băneşti achitate judecătorilor, spre exemplu, în cazul unor situaţii de criză economică de mare amploare recunoscută la nivel oficial (a se vedea HCC nr.25 din 6 noiembrie 2014, §109). Astfel, o asemenea operaţiune ar fi permisă, cu condiţia ca ea să respecte o relaţie de proporţionalitate rezonabilă între interesul general al colectivităţii şi interesul specific al judecătorilor, cărora le revine sarcina de a asigura respectarea drepturilor părţilor la proces. Această relaţie presupune eliminarea riscurilor de vulnerabilitate a judecătorilor.

67. Curtea observă că eliminarea textului „mijloacele financiare necesare bunei funcţionări a instanţelor de judecată sunt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, şi sunt incluse în bugetul de stat” din articolul 22 alin.(1) din Legea privind organizarea judecătorească nr.514 din 6 iulie 1995 şi introducerea textului „cheltuielile pentru înfăptuirea justiţiei se efectuează de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate Consiliului Superior al Magistraturii prin legea bugetară anuală” dezavantajează autoritatea judecătorească şi pot restrânge capacitatea acesteia de a obţine mijloacele necesare bunei sale funcţionări.

68. În acest caz, Curtea constată că restrângerea autonomiei financiare pentru instanţele judecătoreşti nu a fost motivată în mod obiectiv şi rezonabil de către legislator. Deşi legislatorul a invocat ca motiv necesitatea uniformizării regulilor raportării financiare în sfera publică, Curtea menţionează că acest motiv nu poate fi reţinut în vederea diminuării standardelor de protecţie financiară garantat judecătorilor. În primul rând, o vastă jurisprudenţă a Curţii Europene pledează în favoarea stabilirii unor standarde ridicate de protecţie a judiciarului împotriva imixtiunilor executivului şi legislativului (a se vedea, spre exemplu, Miroshnik v. Ucraina, 27 noiembrie 2008, §§61-64, jurisprudenţă reafirmată ulterior în cauza Mikhno v. Ucraina, 1 septembrie 2016, §§160-162). În al doilea rând, Curtea observă că, în afară de motivele relevate, legislatorul nu a precizat în nota de fundamentare ce alte motive justifică amendamentele la Legea privind organizarea judecătorească şi Legea privind Curtea Supremă de Justiţie, precum şi nu a precizat care sunt riscurile neadoptării acestor amendamente pentru sistemul finanţelor publice.

69. În consecinţă, Curtea consideră că articolele 22 alin.(1) din Legea privind organizarea judecătorească şi 27 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie, în redacţia Legii nr.172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, nu respectă exigenţele constituţionale din perspectiva principiului independenţei justiţiei şi urmează a fi declarate neconstituţionale.

II. CU PRIVIRE LA PRETINSA ÎNCĂLCARE A INDEPENDENŢEI CURŢII CONSTITUŢIONALE

70. Dată fiind concluzia referitoare la încălcarea independenţei instanţelor judecătoreşti, Curtea menţionează că în analiza sa referitoare la respectarea exigenţelor constituţionale privind independenţa Curţii Constituţionale se va baza inclusiv pe raţionamentele prezentate mai sus (a se vedea, în acest sens, §§64-69). Curtea precizează că această tehnică are la bază argumentul a maiore ad minus, argument înrudit cu argumentul a fortiori, fiind aplicabil în situaţiile în care există o analogie suficientă. Curtea menţionează că în favoarea aplicabilităţii acestui raţionament operează faptul că atât instanţele judecătoreşti, cât şi Curtea Constituţională sunt garanţi ai preeminenţei dreptului, ai drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului şi, în consecinţă, celor două tipuri de autorităţi trebuie să li se garanteze un grad mai înalt de protecţie, inclusiv din perspectiva independenţei lor. În jurisprudenţa sa Curtea a constatat că caracterul jurisdicţional al Curţii Constituţionale face aplicabile principiile independenţei judecătoreşti, în pofida faptului că autoritatea de jurisdicţie constituţională nu face parte din sistemul judiciar (HCC nr.6 din 16 mai 2013, §50). Mai mult, recunoaşterea unui rol fundamental pentru Curtea Constituţională în materie de protecţie a principiilor şi valorilor în discuţie consolidează concluzia incidenţei acestei tehnici de argumentare.

71. Curtea Constituţională reprezintă un pilon al democraţiei şi al preeminenţei dreptului, contribuie la buna-funcţionare a autorităţilor publice în cadrul raporturilor constituţionale de separaţie, echilibru, colaborare şi control al puterilor statului. Fiind o autoritate publică politico-jurisdicţională, ea se situează în afara sferei puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi are sarcina fundamentală de a asigura respectarea Constituţiei de toate puterile statului (a se vedea HCC nr.6 din 16 mai 2013, §63-64).

72. Pentru a asigura supremaţia Constituţiei şi separaţia puterilor este imperios pentru Curtea Constituţională să-şi exercite funcţia în mod independent faţă de orice altă autoritate publică. Una din garanţiile independenţei instituţionale a Curţii, implicit a judecătorilor ei, este asigurarea independenţei funcţionale şi financiare a activităţii de jurisdicţie constituţională. Cu referire la această dimensiune, Curtea a stabilit că, „în virtutea statutului său special, a independenţei sale constituţionale fată de orice altă autoritate, Curtea Constituţională îşi soluţionează problemele financiare, tehnico-materiale, informaţionale, de personal şi alte probleme ale asigurării condiţiilor necesare pentru activitatea sa” şi că „stabileşte în mod independent volumul cheltuielilor pentru asigurarea funcţionării sale în procesul elaborării bugetului pentru anul bugetar corespunzător” (HCC nr.19 din 29 aprilie 1999).

73. Curtea observă că textul „Curtea Constituţională este finanţată de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală” din articolul 37 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională schimbă modul de aprobare a bugetului, iar limita alocaţiilor este de natură să defavorizeze autoritatea publică independentă şi poate afecta independenţa sa funcţională. Curtea consideră că redacţia anterioară a acestui alineat, care prevedea că „Curtea Constituţională are un buget propriu, care face parte integrantă din bugetul de stat”, prezintă un grad mai ridicat de protecţie din perspectiva independenţei financiare a acestei autorităţi.

74. Aşadar, având în vedere cele menţionate supra, Curtea constată că nu poate reţine niciun argument în favoarea justificării ingerinţei în valorile constituţionale care garantează independenţa Curţii Constituţionale, de vreme ce aceleaşi argumente au fost analizate şi au fost respinse ca nejustificate în analiza Curţii privind respectarea independenţei judecătorilor din instanţele judecătoreşti. Astfel, aplicând mutatis mutandis raţionamentele de la paragrafele relevante supra, Curtea reţine că independenţa Curţii Constituţionale a fost afectată. Prin urmare, articolul 37 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională este neconstituţional. El contravine dispoziţiilor articolelor 1 alin.(3), 6, 134 alin.(2) şi 137 din Constituţie, care garantează protecţia Curţii Constituţionale împotriva ingerinţelor puterii legislative sau celei executive.

III. SOLUŢIA CURŢII CONSTITUŢIONALE

75. În acest context, urmărind să evite vidul, care poate fi creat prin soluţia de neconstituţionalitate a prevederilor contestate, Curtea consideră necesar să dispună revigorarea prevederilor articolului 37 alin.(1) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională şi a articolului 22 alin.(1) teza I din Legea nr.514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească, în forma anterioară abrogării.

76. Curtea menţionează că această soluţie îşi găseşte fundament în dispoziţiile constituţionale ale articolului 134 alin.(3) privind rolul Curţii Constituţionale de garant al supremaţiei Constituţiei şi în articolul 140 alin.(2) din Constituţie, care stabileşte că hotărârile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a procedat de o manieră similară şi în alte cazuri care au vizat controlul constituţionalităţii unor dispoziţii abrogative, stabilind că soluţia neconstituţionalităţii conduce la revigorarea prevederilor legale în redacţia anterioară abrogării lor (HCC nr.7 din 4 martie 2016).

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 60, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea Curţii Supreme de Justiţie pentru controlul constituţionalităţii articolelor 37 din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, 27 din Legea nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie, 22 din Legea nr.514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească şi 4 din Legea nr.260 din 7 decembrie 2017 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova.

2. Se sistează procesul privind controlul constituţionalităţii articolului 4 din Legea nr.260 din 7 decembrie 2017 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova.

3. Se declară neconstituţionale articolele 37 alin.(1) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, 27 alin.(1) din Legea nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi 22 alin.(1) din Legea nr.514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească.

4. Se revigorează prevederile articolului 37 alin.(1) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională în redacţia: „Curtea Constituţională are un buget propriu, care face parte integrantă din bugetul de stat”.

5. Se revigorează teza I din articol 22 alin.(1) din Legea nr.514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească în redacţia: „Mijloacele financiare necesare bunei funcţionări a instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, şi sunt incluse la bugetul de stat”.

6. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

 

 

 

OPINIE SEPARATĂ

expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională

şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

 

1. În cadrul deliberărilor asupra obiectului sesizării nr.46a/2019 am ajuns la o concluzie contrară celei adoptate de Curte prin Hotărârea nr.27 din 31 octombrie 2019.

2. Autorul sesizării a contestat unele prevederi din Legea nr.172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (în continuare – Legea nr.172/2018), prin care s-au operat modificări/completări, inter alia, la articolul 37 („Finanţarea activităţii Curţii Constituţionale”) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, articolul 27 („Finanţarea activităţii Curţii Supreme de Justiţie”) din Legea nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi articolul 4 („Bugetul Curţii de Conturi”) din Legea nr.260 din 7 decembrie 2017 cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

3. Prevederile contestate au un conţinut similar şi stabilesc că (i) Curtea Constituţională, Curtea Supremă de Justiţie şi Curtea de Conturi sunt finanţate de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală, precum şi că (ii) bugetele autorităţilor menţionate supra se elaborează, se aprobă şi se administrează în conformitate cu principiile, cu regulile şi cu procedurile prevăzute în Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014.

4. Legea nr.172/2018 a fost adoptată în vederea executării prevederilor articolului 85 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (în continuare – Legea nr.181/2014). De fapt, prin Legea nr.172/2018 s-a urmărit armonizarea legislaţiei cu prevederile Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale. Fiind adoptate în scopul asigurării dezvoltării durabile a finanţelor publice, consolidării disciplinei bugetar-fiscale şi asigurării gestionării eficiente şi transparente a resurselor financiare publice, modificările operate vizează toate autorităţile bugetare care se bucură de autonomie financiară.

5. Legea nr.181/2014 este o lege specială, care reglementează exclusiv cadrul juridic general în domeniul finanţelor publice, i.a. elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea şi controlul bugetelor şi fondurilor componente ale bugetului public naţional, norme care trebuie respectate de toate autorităţile publice, inclusiv de cele independente/autonome. Astfel, potrivit articolului 1 alin.(2) din Legea nr.181/2014, actele legislative ce reglementează domenii specifice şi/sau activitatea unor autorităţi/instituţii bugetare nu vor cuprinde prevederi ce ţin de elaborarea, aprobarea şi executarea bugetelor, precum şi alte proceduri aferente procesului bugetar, acestea fiind obiectul exclusiv al Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

6. Referitor la obiectul prezentei cauze, este necesar a clarifica interacţiunea dintre aceste două legi. Astfel, Legea nr.172/2018 a fost adoptată în executarea Legii nr.181/2014, conţinând norme de trimitere (blanchetă) la Legea nr.181/2014; Legea nr.181/2014 poate acţiona şi acţionează autonom de Legea nr.172/2018, invers nu. Mai mult, până la intrarea în vigoare a Legii nr.172/2018, timp de 4 ani, Legea nr.181/2014 a asigurat acest proces prin articolul 84 din dispoziţii finale şi tranzitorii, care stabileşte că toate actele normative în vigoare se aplică în măsura în care nu contravin prevederilor Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale. Prin urmare, Legea nr.172/2018 nu face altceva decât să implementeze prevederile Legii nr.181/2014. Altfel spus, indiferent de existenţa sau inexistenţa Legii nr.172/2018, Legea nr.181/2014 este obligatorie şi se aplică în toate relaţiile din domeniul finanţelor publice, i.a. la elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea şi controlul bugetelor componente ale bugetului public naţional. De aici decurge imposibilitatea efectuării unei analize a constituţionalităţii Legii nr.172/2018 separat de Legea nr.181/2014.

7. Unul din textele legale criticate stabileşte că autorităţile independente/autonome (Curtea Constituţională, Curtea Supremă de Justiţie şi Curtea de Conturi) sunt finanţate de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală. Considerăm că aceste prevederi constată un fapt cert şi indubitabil. Într-adevăr, finanţarea autorităţilor publice se efectuează în conformitate şi în limitele legii-cadru bugetare anuale. Bugetele autorităţilor publice nominalizate în sesizare sunt parte a sistemului finanţelor publice ale statului. Finanţarea de la bugetul de stat obligă aceste autorităţi să respecte principiile şi regulile stabilite de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

8. Fără a ne pronunţa asupra naturii juridice a legii bugetare anuale, vom menţiona că ar fi grav dacă finanţarea acestor autorităţi ar avea loc contrar prevederilor legii respective, or, odată adoptată, aceasta este obligatorie pentru toţi, inclusiv pentru Parlament, Guvern, autorităţile independente/autonome. Constituţia nu exclude modificarea, în anumite situaţii, a legii bugetare anuale, dar principiul preeminenţei dreptului interzice orice abatere arbitrară de la prevederile legii bugetare anuale.

9. Nu putem fi de acord cu autorul sesizării care consideră că Legea nr.172/2018, prin determinarea procedurii de elaborare a bugetului autorităţilor specificate în sesizare (făcând trimitere la cadrul juridic general în domeniul finanţelor publice stabilit în Legea nr.181/2014), de fapt, a provocat riscul de a încălca principiile statului de drept şi independenţa acestor autorităţi.

10. În acest context, vom reţine că stabilirea unui cadru juridic general previzibil în domeniul finanţelor publice respectă rigorile statului de drept, or, tocmai statul de drept impune ca cele mai importante relaţii sociale să fie reglementate prin legi clare şi accesibile. Exigenţele statului de drept presupun asigurarea legalităţii, securităţii juridice, interzicerea arbitrarului, accesul la justiţie în faţa unor instanţe judecătoreşti independente şi imparţiale, inclusiv controlul judiciar al actelor administrative, respectarea drepturilor omului, nediscriminarea şi egalitatea în faţa legii (a se vedea, mutatis mutandis, Raportul Comisiei de la Veneţia privind statul de drept, CDL-AD(2011)003rev, Strasbourg, 4 aprilie 2011, §41; HCC nr.4 din 22 aprilie 2013, §54).

11. Autorul sesizării este deranjat de faptul că, potrivit prevederilor criticate, elaborarea bugetului de stat (ce include şi bugetele instituţiilor menţionate în sesizare) este atribuită în exclusivitate Guvernului, iar adoptarea acestuia este doar de competenţa Parlamentului.

12. Considerăm aceste pretenţii nefondate, deoarece însăşi Constituţia stabileşte asemenea reguli. Potrivit articolului 66 litera h) din Legea Supremă, unica autoritate care aprobă bugetul statului şi exercită controlul asupra lui este Parlamentul, iar potrivit articolului 131 alineatul (2), unica autoritate competentă să elaboreze bugetul de stat este Guvernul.

13. La fel, nu suntem de acord cu autorul sesizării care susţine că prevederile contestate ar reduce autonomia financiară a autorităţilor publice menţionate în sesizare, or, stabilirea prin lege a unei proceduri de elaborare şi aprobare a bugetelor autorităţilor independente/autonome nu semnifică lipsirea de autonomie financiară sau micşorarea bugetului. Reglementând procedura de adoptare a bugetului autorităţii publice independente/autonome, Legea nr.181/2014, în articolul 51¹, prevede că (i) autoritatea bugetară independentă/autonomă elaborează proiectul de buget în conformitate cu prevederile articolului 51 alin.(5) din legea respectivă; (ii) proiectul bugetului autorităţii bugetare independente/autonome se aprobă, cu avizul consultativ al Ministerului Finanţelor, de către această autoritate şi se înaintează Guvernului, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat care va fi prezentat Parlamentului spre adoptare, şi (iii) autoritatea bugetară independentă/autonomă prezintă Parlamentului, după caz, obiecţiile la proiectul de buget aprobat de către Guvern pentru soluţionarea divergenţelor. Iar potrivit articolului 52 alin.(5) din legea respectivă, divergenţele autorităţilor bugetare independente/autonome nesoluţionate în cadrul consultărilor bugetare la Ministerul Finanţelor se soluţionează în cadrul examinării proiectului legii bugetare anuale la Parlament.

14. Din prevederile Legii nr.181/2014, la care face trimitere Legea nr.172/2018, reiese că Guvernul, prin Ministerul Finanţelor, va da un aviz consultativ proiectelor de bugete elaborate de autorităţile independente/autonome, mai înainte ca acestea să fie incluse de executiv în proiectul bugetului de stat, care ulterior se va remite Parlamentului spre aprobare. Acest proces prevede o colaborare între autoritatea independentă/autonomă şi celelalte autorităţi competente în elaborarea si aprobarea bugetului de stat. Vom menţiona că, în procesul respectiv, avizul Guvernului, deşi este obligatoriu, are doar caracter consultativ, iar puterea decizională aparţine Parlamentului. Astfel, în cazul în care divergenţele referitoare la proiectul autorităţii independente şi avizul consultativ nu sunt soluţionate în procesul consultărilor cu Ministerul Finanţelor, acestea se soluţionează de către Parlament în cadrul examinării proiectului legii bugetare, autoritatea independentă/autonomă având posibilitatea de a-şi prezenta argumentele.

15. E necesar de menţionat că, potrivit cadrului legal naţional (i.e. articolul 131 din Constituţie, Legea nr.181/2014, Legea nr.797 din 02.04.1996), procedura legislativă de adoptare/modificare a legilor bugetare (inclusiv a legii bugetului de stat) este diferită de procedura legislativă de adoptare/modificare a unei legi cu impact bugetar. Deşi ambele proceduri legislative comportă un caracter special, între ele există totuşi distincţii, dintre care, fără o analiză detaliată, le vom menţiona pe cele referitoare la i) cercul de subiecte cu drept de a înainta astfel de iniţiative şi ii) modul de exercitare a acestei competenţe.

16. Astfel, reiterăm că, potrivit articolului 131 alineatul (2) din Constituţie, în cadrul procedurii legislative de adoptare/modificare a legii bugetului de stat unica autoritate competentă să elaboreze proiectul bugetului de stat este Guvernul. În procesul de elaborare a proiectului bugetului de stat Guvernul, prin Ministerul Finanţelor, colaborează cu toate autorităţile bugetare, inclusiv cu cele independente/autonome vizate în sesizare. Prin urmare, unica autoritate care prezintă proiectul bugetului de stat în Parlament este Guvernul.

17. În schimb, iniţiativa de adoptare/modificare a unei legi cu impact bugetar aparţine subiecţilor enumeraţi în mod exhaustiv în articolul 73 al Constituţiei (deputaţii în Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvernul, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia), care îşi exercită acest drept în condiţiile legii. De altfel, propunerile şi proiectele de acte legislative cu impact bugetar se depun în Parlament, iar legislativul le remite Guvernului spre avizare, aşa cum prevede articolul 131 alineatul (4) din Constituţie.

18. Mai mult, alineatul (4) din articolul 131 al Legii Supreme stabileşte dependenţa decizională a Parlamentului faţă de Guvern nu numai la adoptare, dar şi în cadrul procesului de modificare sau amendare a legilor din acest domeniu. Condiţia cuprinsă în norma constituţională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce Guvernul le acceptă, are drept scop menţinerea echilibrului bugetar. Condiţia imperativă privind controlul apriori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţia Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament (art.96, art.98 alin.(3) din Constituţie) (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.29 din 7 iunie 2001, §2).

19. În acest sens vom reproduce considerentele Curţii Constituţionale expuse în Hotărârea nr.2 din 28 ianuarie 2014, în care s-a apreciat că norma art.131 alin.(4) din Constituţie este unica normă constituţională ce impune o dependenţă decizională directă a Parlamentului faţă de Guvern. O astfel de reglementare a fost edictată de legislator în vederea corelării eforturilor autorităţii ce adoptă bugetul naţional, ca plan al finanţelor publice anuale, cu eforturile autorităţii ce execută acest buget. De asemenea, scopul normei constituţionale este de a preveni intervenţiile legislative imprevizibile, ce pot perturba toate procesele bugetare planificate de executiv în baza programelor legislative. Or, planurile bugetare au o programare de lungă durată, ce necesită corelări cu posibilităţile şi capacităţile financiare publice de minimum un an, iar estimările se efectuează de autorităţile executive (a se vedea, mutatis mutandis, §74). Prevederile Legii Supreme consacră obligativitatea existenţei acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor drept o condiţie imperativă de la care legislativul nu poate deroga în procesul aprobării bugetului public naţional, nerespectarea căreia constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie, în materie de legiferare în domeniul bugetar. Acest principiu constituţional este incident procedurii bugetare (§48).

20. Reieşind din cele elucidate, Curtea a menţionat că, în conformitate cu exigenţele constituţionale, orice iniţiativă sau propunere legislativă cu impact bugetar urmează a fi prezentată numai după identificarea sursei de finanţare şi cu acceptul prealabil al Guvernului (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014 §63).

21. Autorul pretinde că textele legale contestate ar fi constituţionale dacă ar conţine prevederi prin care, inter alia, (i) autorităţile independente/autonome, specificate în sesizare, ar putea stabili în proiectul propriului buget mijloacele financiare pe care le consideră necesare pentru buna lor funcţionare, după care ar remite proiectul direct Parlamentului, iar (ii) Parlamentul, după solicitarea avizului executivului, ar include bugetul autorităţii respective în bugetul de stat şi l-ar aproba.

22. Pentru a combate poziţia autorului, vom aprecia din punct de vedere juridic acţiunea prin care autorităţile bugetare menţionate în sesizare ar putea înainta direct Parlamentului proiectul de buget pentru aprobare. Această acţiune nu poate fi considerată o iniţiativă legislativă, deoarece, după cum am stabilit supra în punctele 15-17, în cadrul procedurii legislative speciale doar un singur subiect este abilitat cu elaborarea şi înaintarea în Parlament a proiectului bugetului de stat, şi anume Guvernul. Chiar dacă am fi în prezenţa unei proceduri legislative obişnuite, autoritatea independentă/autonomă nu ar putea înainta direct Parlamentului niciun proiect de lege, pentru că Legea Supremă, prin articolul 73, nu i-a atribuit acest drept. Dacă acţiunea respectivă nu are titlul de iniţiativă legislativă, atunci aceasta poate fi apreciată ca o petiţie, care trebuie examinată potrivit Codului administrativ.

23. Autorul doreşte ca proiectele de buget ale autorităţilor independente/autonome înaintate direct Parlamentului să fie introduse de acesta în bugetul de stat şi supuse votului după solicitarea prealabilă a avizului de la Guvern. Aceasta ar însemna că autorităţile bugetare ar „dialoga” doar cu Parlamentul în procesul de elaborare a proiectului de buget, iar sarcina de a asigura acordul executivului ar fi transmisă de la autorităţile bugetare către legislativ. Prin aceasta, de fapt, se urmăreşte excluderea Guvernului din procesul de elaborare a bugetului de stat în partea ce ţine de bugetele unor autorităţi independente/autonome.

24. Guvernul este responsabil de executarea bugetului de stat. Răspunderea politică în acest caz decurge din competenţa sa de a elabora bugetul de stat. Dacă, eventual, Guvernul ar fi exclus din procesul de elaborare a bugetului de stat, responsabilitatea sa pentru executarea bugetului de stat ar trebui să revină celor care îşi arogă acest rol al puterii executive. Excluderea, fie şi parţială, a Guvernului din procedura de elaborare a bugetului de stat echivalează cu comiterea unei imixtiuni în activitatea acestuia.

25. Dacă, potrivit Constituţiei, Parlamentul nu poate adopta şi nici modifica legea bugetului de stat fără acordul Guvernului, atunci nici autorităţile independente/autonome nu pot pretinde la excluderea Guvernului (care dă aviz consultativ) din procesul de elaborare a proiectelor propriilor bugete.

26. Principiul separaţiei şi colaborării puterilor presupune un dialog constructiv pe orizontală, şi nicidecum evitarea oricărui contact între autorităţi. Legea fundamentală a învestit Curtea Supremă de Justiţie cu înfăptuirea justiţiei, în mod similar a învestit Parlamentul cu funcţia legislativă, iar Guvernul cu cea executivă, inclusiv cu competenţa de elaborare/avizare a bugetului de stat. În cazul în care fiecare dintre aceste autorităţi îşi va exercita atribuţiile în limitele legale, fără abuzuri, colaborarea între aceste instituţii nu va fi calificată ca imixtiune.

Pentru motivele enunţate, considerăm că, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(2) şi 62 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională trebuia să recunoască constituţionale articolul 37 alin.(1) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, articolul 27 alin.(1) din Legea nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie şi articolul 22 alin.(1) din Legea nr.514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească.