D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.107g/2020 privind excepţia de neconstituţionalitate

a unor prevederi din articolul 25 alin.(2) din Legea nr.158 din 4 iulie 2008

cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public

(interdicţia funcţionarului public de a exercita alte activităţi

remunerate în cadrul autorităţilor publice)

 

nr. 101  din  04.09.2020

 

Monitorul Oficial nr.240/148 din 23.09.2020

 

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Eugenia Mîţa, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 3 iulie 2020,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 4 septembrie 2020 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

 

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului „activităţi remunerate” din articolul 25 alin.(2) din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, ridicată de către dl avocat Alexandru Bot, în interesele dlui Oleg Pisica, în dosarul nr.3-1870/19, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de către dna judecător Galina Ciobanu, de la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, în baza articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie.

 

A. Circumstanţele litigiului principal

3. Pe 28 noiembrie 2018, dl Oleg Pisica a formulat o cerere de chemare în judecată împotriva Autorităţii Naţionale de Integritate privind anularea actului de constatare nr.25/08 din 30 octombrie 2018. Prin actul contestat, Autoritatea Naţională de Integritate a constatat că dl Oleg Pisica a exercitat simultan funcţia publică cu statut special (şef-adjunct detaşament, şef serviciu resurse umane în cadrul unei subdiviziuni a Serviciului situaţiilor excepţionale) şi mandatul de consilier local (Consiliul sătesc Bardar, raionul Ialoveni).

4. În cadrul examinării cauzei, pe 11 iunie 2020, dl avocat Alexandru Bot, în interesele dlui Oleg Pisica, a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a textului „activităţi remunerate” din articolul 25 alin.(2) din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

5. Prin Încheierea din 26 iunie 2020, instanţa de judecată a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a sesizat, în acest sens, Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

 

B. Legislaţia pertinentă

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile

şi îndatoririle

„ [...]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

„[...]

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.”

Articolul 43

Dreptul la muncă şi la protecţia muncii

„(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

[...]”

Articolul 47

Dreptul la asistenţă şi protecţie socială

„(1) Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare.

[...]”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

7. Prevederile relevante ale Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public sunt următoarele:

Articolul 25

Incompatibilităţi generale pentru funcţia publică

„[...]

(2) Funcţionarul public nu este în drept să desfăşoare alte activităţi remunerate:

a) în cadrul autorităţilor publice, cu excepţiile prevăzute de lege;

[...]”

 

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

8. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că textul criticat nu defineşte noţiunea de „activităţi remunerate”, iar justiţiabilul nu are o reprezentare clară asupra faptului în ce măsură funcţia publică este incompatibilă cu o altă activitate remunerată din cadrul autorităţilor publice sub aspectul articolului 25 alin.(2) din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public. Astfel, autorul menţionează că textul „activităţi remunerate” din articolul 25 alin.(2) din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public contravine articolelor 23 alin.(2) şi 54 din Constituţie.

9. Totodată, autorul excepţiei consideră că, în măsura în care Legea nr.768 din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local nu interzice consilierului local să exercite o funcţie publică în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale, textul criticat îi încalcă şi dreptul de a fi ales, garantat de articolul 38 alin.(3) din Constituţie.

10. De asemenea, autorul excepţiei de neconstituţionalitate menţionează că prin restricţiile impuse de textul criticat se încalcă dreptul la muncă şi la protecţia muncii precum şi dreptul la asistenţă şi protecţie socială, prevăzute de articolele 43 alin.(1) şi respectiv 47 alin.(1) din Constituţie.

 

B. Aprecierea Curţii

11. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

12. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

13. Curtea observă că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către reprezentantul unei părţi în dosarul nr.3-1870/19, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani. Astfel, sesizarea este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

14. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie textul „activităţi remunerate” din articolul 25 alin.(2) din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public. Articolul 25 din legea menţionată stabileşte incompatibilităţile generale pentru funcţia publică, iar alin.(2) lit.a) din acest articol statuează că funcţionarul public nu este în drept să desfăşoare alte activităţi remunerate în cadrul autorităţilor publice, cu excepţiile prevăzute de lege. Deoarece excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză ce are ca obiect examinarea legalităţii unor constatări privind încălcarea regimului de incompatibilităţi ale funcţiei publice, Curtea admite că textul criticat poate fi aplicat în această cauză.

15. Curtea notează că textul contestat nu a făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

16. Curtea reţine că o altă condiţie obligatorie pentru ca excepţia de neconstituţionalitate să poată fi examinată în fond este incidenţa unui drept fundamental din Constituţie în cauza concretă din faţa instanţelor de judecată (a se vedea DCC nr.70 din 18 iunie 2020, §21).

17. În speţă, autorul excepţiei pretinde că textul contestat este contrar articolelor 23 alin.(2) [dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle], 38 alin.(3) [dreptul de vot şi dreptul de a fi ales], 43 alin.(1) [dreptul la muncă şi la protecţia muncii], 47 alin.(1) [dreptul la asistenţă şi protecţie socială] şi 54 [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi] din Constituţie.

18. Potrivit articolelor 24 alin.(2) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea trebuie să fie motivată. Această condiţie nu este îndeplinită în raport cu articolul 43 alin.(1) din Constituţie. În situaţii similare, Curtea a respins ca inadmisibile sesizările formulate, precizând că simpla trimitere la un text din Constituţie, fără explicarea pretinsei neconformităţi cu acesta a prevederilor legale contestate, nu echivalează cu un argument (a se vedea DCC nr.33 din 19 martie 2020, §31, şi jurisprudenţa citată acolo).

19. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că articolele 23 alin.(2) şi 54 din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale (HCC nr.15 din 28 mai 2020, §25; DCC nr.33 din 19 martie 2020, §21; DCC nr.56 din 2 iunie 2020, §23; DCC nr.94 din 4 august 2020, §24).

20. În continuare, Curtea trebuie să verifice, prin prisma argumentelor autorului excepţiei, dacă textul de lege contestat implică vreo ingerinţă în drepturile fundamentale prevăzute de articolele 38 alin.(3) şi 47 alin.(1) din Constituţie.

21. Curtea nu poate reţine critica prevederii contestate în raport cu dispoziţiile articolului 38 alin.(3) din Constituţie care îi garantează cetăţeanului cu drept de vot dreptul de a fi ales, în condiţiile legii. Acest drept poate fi exercitat în conformitate cu prevederile legii, care stabilesc cerinţele de eligibilitate.

22. Curtea observă că prevederea contestată face parte din regimul juridic de incompatibilităţi stabilit pentru exercitarea funcţiei publice.

23. Cu referire la acest capăt al sesizării este necesar să se facă distincţia între condiţii de eligibilitate şi incompatibilităţi. În general, condiţiile de eligibilitate diferă în funcţie de tipul demnităţii pentru care se depune candidatura şi se cer a fi îndeplinite până la alegeri. Per a contrario, incompatibilitatea se cere a fi soluţionată după accedere într-o funcţie incompatibilă cu cea deţinută. Prin urmare, incompatibilitatea se instituie din momentul dobândirii funcţiei şi presupune o perioadă de timp în decursul căreia titularul funcţiei este obligat să aleagă între prima funcţie şi cea nouă (HCC nr.21 din 24 iunie 2015, §35).

24. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat de principiu că semnificaţia noţiunii de incompatibilitate constă în interdicţia prevăzută de lege de a cumula două funcţii, în vederea asigurării independenţei de acţiune a persoanei ce ocupă o funcţie publică, a evitării concentrării de către una şi aceeaşi persoană a unor prerogative excesive, precum şi a ocrotirii integrităţii profesionale şi morale a acesteia. Astfel, incompatibilitatea nu constituie doar o măsură de protecţie a funcţiei, în considerarea căreia a fost instituită, dar şi a acelor cu care această funcţie devine incompatibilă, împiedicând cumularea acestora (HCC nr.21 din 24 iunie 2015, §34, 36).

25. Curtea constată că textul „activităţi remunerate” din articolul 25 alin.(2) din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 stabileşte o interdicţie pentru exercitarea simultană a funcţiei publice şi a unei alte activităţi remunerate în cadrul autorităţilor publice.

26. Reieşind din faptul că funcţionarii publici desfăşoară activităţi care implică exercitarea unor prerogative de putere publică, legislatorul, cu unele excepţii, a restrâns dreptul de a exercita concomitent o funcţie publică şi o altă activitate remunerată în cadrul unei autorităţi publice.

27. O astfel de interdicţie pentru funcţionarii publici este prevăzută şi în acte internaţionale. Astfel, Recomandarea nr.R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei din 11 mai 2000 privind codurile de conduită pentru funcţionarii publici, la articolul 15 [interese exterioare incompatibile], prevede că funcţionarul public nu are dreptul să se ocupe de nicio activitate sau tranzacţie şi nici să ocupe vreun post sau funcţie, remunerată sau nu, incompatibilă cu buna exercitare a funcţiilor sale publice sau care aduce prejudiciu acestora. Atunci când nu-i este clar dacă o activitate este compatibilă, el sau ea trebuie să ceară părerea superiorului.

28. Prevederile articolului 38 alin.(3) din Constituţie nu prevăd şi nici nu presupun dreptul celui ales de a-şi exercita ulterior funcţia fără nicio limitare, în afara oricăror condiţii ale legii. Astfel, stabilirea unor incompatibilităţi pentru funcţia publică cu alte activităţi remunerate în cadrul autorităţilor publice nu face incident dreptul fundamental de a fi ales.

29. De asemenea, Curtea notează că dreptul la asistenţă şi protecţie socială, garantat de articolul 47 alin.(2) din Constituţie, nu este incident cauzei, deoarece textul contestat nu îi interzice funcţionarului public să îşi asigure un nivel de trai decent prin desfăşurarea altor activităţi, decât cele interzise prin lege. Altfel spus, în acest caz, incompatibilitatea nu are caracter absolut, iar funcţionarul public poate desfăşura concomitent cu funcţia publică doar acele activităţi care, prin excepţie, nu sunt interzise prin lege.

30. Pentru că nu s-a constatat incidenţa articolelor 38 alin.(3) şi 47 alin.(1) din Constituţie, Curtea reţine că articolele 23 şi 54 din Constituţie nu sunt aplicabile.

31. Curtea notează că textul de lege criticat are un conţinut normativ clar pentru a putea fi aplicat şi oferă suficiente repere pentru ca destinatarul acestuia, funcţionarul public, să înţeleagă sensul său, să îşi adapteze conduita şi să aibă reprezentarea corectă a interdicţiei de a exercita simultan o funcţie publică şi o altă activitate remunerată în cadrul unei autorităţi publice.

32. Prin urmare, în baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolului 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului „activităţi remunerate” din articolul 25 alin.(2) din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, ridicată de către dl avocat Alexandru Bot, în interesele dlui Oleg Pisica, în dosarul nr.3-1870/19, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.