H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.218 din 3

decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative

(excluderea unor competenţe ale Preşedintelui Republicii

referitoare la Serviciul de Informaţii şi Securitate)

(sesizările nr.195a/2020 şi nr.199a/2020)

 

nr. 14  din  27.04.2021

 

Monitorul Oficial nr.122-128/75 din 21.05.2021

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate pe 4 şi 7 decembrie 2020,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizările depuse la Curtea Constituţională pe 4 şi 7 decembrie 2020, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995, de către dl Sergiu Litvinenco [sesizarea nr.195a/2020], dl Dinu Plîngău şi dna Maria Ciobanu [sesizarea nr.199a/2020], deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizărilor îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea Legii nr.218 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative, care a modificat Legea nr.753 din 23 decembrie 1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova şi Legea nr.170 din 19 iulie 2007 privind statutul ofiţerului de informaţii şi securitate, modificând unele competenţe ale Preşedintelui Republicii relative la Serviciu.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 15 decembrie 2020, sesizările au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor depuse, Curtea a dispus, prin aceeaşi decizie, în conformitate cu prevederile articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, conexarea acestora într-un singur dosar, cu nr.195a/2020.

5. În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Serviciului de Informaţii şi Securitate şi Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice.

6. De asemenea, pe 21 decembrie 2020, Curtea Constituţională i-a solicitat Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (în continuare, „Comisia de la Veneţia”) o opinie privind competenţa Curţii Constituţionale de a verifica constituţionalitatea unei legi prin prisma criticilor referitoare la vicierea procedurii de adoptare a acesteia.

7. Pe 23 martie 2021, Comisia de la Veneţia a adoptat Opinia amicus curiae nr.1020/2021 pentru Curtea Constituţională a Republicii Moldova privind trei întrebări referitoare la controlul constituţionalităţii procedurilor de adoptare a legilor în Parlament, CDL-AD(2021)016).

8. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dl Sergiu Litvinenco, autor al sesizării nr.195a/2020, dl Dinu Plîngău, autor al sesizării nr.199a/2020, şi dl Lilian Enciu, reprezentant al Parlamentului.

 

ÎN FAPT

9. Pe 1 decembrie 2020, zece deputaţi din Parlamentul Republicii Moldova au înregistrat la Secretariatul Parlamentului, în baza dreptului lor la iniţiativă legislativă, garantat de articolul 73 din Constituţie, proiectul de lege nr.481 (în continuare, proiectul de lege). Prin acest proiect de lege, deputaţii au propus modificarea Legii privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova nr.753 din 23 decembrie 1999 şi a Legii privind statutul ofiţerului de informaţii şi securitate nr.170 din 19 iulie 2007, prin: a) anularea competenţei Preşedintelui Republicii de a coordona activitatea Serviciului de Informaţii şi Securitate, stabilind în acest sens că activitatea Serviciului este supusă controlului parlamentar; b) excluderea Preşedintelui Republicii din procedura de numire şi eliberare a directorului Serviciului, stabilind în acest sens că directorul Serviciului va fi numit şi eliberat din funcţie de Parlament, la propunerea unui număr predefinit de deputaţi; c) excluderea Preşedintelui Republicii din procedura de depunere a jurământului de directorul Serviciului; d) anularea competenţei Preşedintelui Republicii de a numi în funcţie directorul adjunct al Serviciului, stabilindu-se că acesta va fi numit în funcţie de către Parlament, la propunerea directorului Serviciului; e) anularea competenţei Preşedintelui Republicii de a aproba componenţa numerică şi nominală a Colegiului Serviciului, stabilindu-se că aceasta se va aproba de Parlament la propunerea directorului Serviciului; f) anularea competenţei Preşedintelui Republicii de a aproba specimenul legitimaţiei de ofiţer cu grad special suprem al Serviciului, precum şi Regulamentul cu privire la legitimaţia de ofiţer cu grad special suprem al Serviciului, stabilindu-se că acestea se vor aproba de Parlament la propunerea directorului Serviciului; g) anularea competenţei Preşedintelui Republicii de a aproba sau dezaproba primirea de către ofiţerii de informaţie a distincţiilor statelor străine, ale organizaţiilor internaţionale şi străine, stabilindu-se că ofiţerii de informaţie trebuie să ceară aprobarea directorului Serviciului; h) excluderea competenţei Preşedintelui Republicii de a aproba modelul uniformei de ofiţer de informaţii.

10. Pe 2 decembrie 2020, Comisia juridică, numiri şi imunităţi, care a fost sesizată în fond, a întocmit un raport asupra proiectului de lege menţionat şi l-a propus Parlamentului pentru a fi votat în două lecturi.

11. Pe 3 decembrie 2020, Direcţia generală juridică a Secretariatului Parlamentului a prezentat un aviz asupra proiectului de lege în care s-a menţionat, inter alia, că a) normele propuse spre modificare au fost modificate de trei ori în ultimii patru ani, fapt care afectează principiul stabilităţii şi previzibilităţii legislaţiei; b) proiectul de lege nu a fost supus expertizei anticorupţie, care este obligatorie potrivit articolului 35 alin.(1) din Legea cu privire la actele normative nr.100 din 22 decembrie 2017; c) la proiectul de lege nu au fost anexate rezultatele expertizelor şi ale cercetărilor efectuate în cadrul elaborării, precum şi rezultatele consultării publice a proiectului, deşi ea este obligatorie potrivit articolului 47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797 din 2 aprilie 1996; d) Comisia juridică, numiri şi imunităţi nu a organizat consultări publice asupra proiectului de lege şi nu a întocmit sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, aşa cum o cere articolul 49¹ din Regulamentul Parlamentului.

12. În aceeaşi zi, pe 3 decembrie 2020, la aproximativ ora 10:00¹, Parlamentul s-a convocat în şedinţă plenară. La aproximativ ora 10:17², dl Igor Grosu, deputat din partea fracţiunii parlamentare PAS, Blocul ACUM, a propus, în baza articolului 46 din Regulamentul Parlamentului, excluderea proiectului de lege din ordinea de zi a şedinţei Parlamentului, deoarece acesta atentează la stabilitatea politică şi la securitatea statului. Propunerea nu a acumulat numărul necesar de voturi şi, prin urmare, proiectul de Lege a rămas pe ordinea de zi [a se vedea Stenograma şedinţei plenare a Parlamentului din 3 decembrie 2020, pag.11-12].

______________

¹ https://www.youtube.com/watch?v=Dace3sudEoA

² Ibidem.

 

13. Opoziţia parlamentară a solicitat excluderea mai multor proiecte de legi de pe ordinea de zi a şedinţei plenare, însă aceste cereri nu au acumulat numărul necesar de voturi. În acest context, deputaţii opoziţiei parlamentare au blocat tribuna centrală din sala de şedinţe a Parlamentului pentru a protesta împotriva refuzului majorităţii parlamentare de a exclude de pe ordinea de zi a şedinţei anumite proiecte de legi. Protestul opoziţiei parlamentare a continuat până la aproximativ sfârşitul şedinţei Parlamentului, având loc şi mici altercaţii.

14. Ulterior, la aproximativ ora 15:27³, dl Vlad Batrîncea, vicepreşedinte al Parlamentului, a propus examinarea proiectului de lege în prima lectură, prin audierea raportului Comisiei juridice, numiri şi imunităţi, care a fost prezentat de dl Vasile Bolea, preşedinte al Comisiei. La prezentarea raportului, dl Vasile Bolea a menţionat că esenţa proiectului de lege propus spre examinare constă în trecerea Serviciului de Informaţii şi Securitate în subordinea Parlamentului şi că Comisia propune Parlamentului votarea proiectului de lege în ambele lecturi [a se vedea stenograma şedinţei plenare a Parlamentului din 3 decembrie 2020, pag.54].

______________

³ Ibidem.

 

15. După prezentarea raportului Comisiei, la aproximativ ora 15:28⁴, proiectul de lege a fost supus votării în prima lectură. Fără a aştepta numărarea voturilor de către numărători, vicepreşedintele Parlamentului a anunţat că pentru adoptarea proiectului de Lege în prima lectură au votat majoritatea deputaţilor [a se vedea Stenograma şedinţei plenare a Parlamentului din 3 decembrie 2020, pag.54].

______________

⁴ Ibidem.

 

16. După votarea în prima lectură a proiectului de lege nr.481 din 1 decembrie 2020, la aproximativ ora 15:28⁵, vicepreşedintele Parlamentului a propus votarea acestuia în lectura a doua. În baza numărării voturilor de către numărători, vicepreşedintele Parlamentului a anunţat că proiectul de lege a fost votat în lectura a doua şi finală cu votul a 51 de deputaţi [a se vedea stenograma şedinţei plenare a Parlamentului din 3 decembrie 2020, pag.55]. După votarea în a doua lectură, legea a fost promulgată prin Decretul Preşedintelui Republicii nr.1862-VIII din 7 decembrie 2020 şi a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.329-331 din 8 decembrie 2020.

______________

⁵ Ibidem.

 

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

17. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului.”

Articolul 5

Democraţia şi pluralismul politic

„(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul.

[…].”

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

„(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcând cei puşi sub interdicţie în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.”

Articolul 39

Dreptul la administrare

„(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.

(2) Oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcţie publică.”

Articolul 64

Organizarea internă

„(1) Structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Resursele financiare ale Parlamentului sunt prevăzute în bugetul aprobat de acesta.

[…].”

Articolul 73

Iniţiativa legislativă

„Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia.”

Articolul 74

Adoptarea legilor şi a hotărârilor

„(1) Legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, după cel puţin două lecturi.

[…].”

Articolul 77

Preşedintele Republicii Moldova, şeful statului

„(1) Preşedintele Republicii Moldova este şeful statului.

(2) Preşedintele Republicii Moldova reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării.”

Articolul 87

Atribuţii în domeniul apărării

„(1) Preşedintele Republicii Moldova este comandantul suprem al forţelor armate.

(2) Preşedintele Republicii Moldova poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală.

(3) În caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele Republicii Moldova ia măsuri pentru respingerea agresiunii, declară stare de război şi le aduce, neîntârziat, la cunoştinţa Parlamentului. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii.

(4) Preşedintele Republicii Moldova poate lua şi alte măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, în limitele şi în condiţiile legii.”

18. Prevederile relevante ale Legii nr.218 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative sunt următoarele:

„Parlamentul adoptă prezenta lege organică.

Articolul I. – Legea nr.753/1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.156, articolul 764), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. La articolul 1, alineatul (2) va avea următorul cuprins:

„(2) Activitatea Serviciului este supusă controlului parlamentar.”

2. Articolul 13:

la alineatul (1), partea introductivă va avea următorul cuprins:

„Serviciul este condus de un director, numit în funcţie de Parlament, la propunerea a cel puţin 10 deputaţi, cu avizul Comisiei securitate naţională, apărare şi ordine publică a Parlamentului, pe un termen de 5 ani. Eliberarea din funcţie a directorului Serviciului se face de către Parlament, la propunerea a cel puţin unei treimi din numărul de deputaţi aleşi, în cazurile:”;

la alineatul (2), textul „ , în prezenţa Preşedintelui Republicii Moldova,” se exclude;

alineatul (4) va avea următorul cuprins:

„(4) Directorul Serviciului are doi adjuncţi, numiţi în funcţie de către Parlament, la propunerea directorului Serviciului.”

la alineatul (6), cuvintele „se aprobă de către Preşedintele Republicii Moldova” se substituie cu cuvintele „se aprobă de către Parlament”.

Articolul II. – Legea nr.170/2007 privind statutul ofiţerului de informaţii şi securitate (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.171–174, articolul 667), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. La articolul 17, alineatul (2) va avea următorul cuprins:

„(2) Gradele speciale supreme se conferă prin decret al Preşedintelui Republicii Moldova. Specimenul legitimaţiei de ofiţer cu grad special suprem al Serviciului, precum şi Regulamentul cu privire la legitimaţia de ofiţer cu grad special suprem al Serviciului se aprobă de către Parlament, la propunerea directorului Serviciului.”

2. La articolul 40 alineatul (3) litera d), cuvintele „fără acordul Preşedintelui Republicii Moldova” se substituie cu cuvintele „fără acordul directorului Serviciului”.

3. La articolul 44 alineatul (2), cuvintele „de către Preşedintele Republicii Moldova” se substituie cu cuvintele „de Parlament”.

 Articolul III. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

(2) Serviciul de Informaţii şi Securitate, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, va aduce actele sale normative în concordanţă cu prezenta lege.

(3) Guvernul va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în vigoare în concordanţă cu prezenta lege”.

 

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

19. Prin decizia sa din 15 decembrie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

20. În conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii au prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

21. Curtea a reţinut că obiectul sesizărilor îl constituie Legea nr.218 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

22. Legea contestată nu a făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

23. Autorii sesizărilor au susţinut că Legea contestată contravine articolelor 1 alin.(3) [Statul Republica Moldova şi preeminenţa dreptului], 2 [suveranitatea şi puterea de stat], 38 [dreptul de vot şi dreptul de a fi ales], 39 [dreptul la administrare], 64 alin.(1) [autonomia Parlamentului], 73 [dreptul deputatului la iniţiativă legislativă], 77 [Preşedintele Republicii Moldova, şeful statului] şi 87 alin.(4) [atribuţiile Preşedintelui Republicii în domeniul apărării] din Constituţie.

24. Cu privire la incidenţa articolelor 1 alin.(3), 64 alin.(1) şi 73 din Constituţie, Curtea a constatat că aceste articole sunt invocate în legătură cu încălcarea procedurii de adoptare a Legii contestate.

25. Autorii sesizărilor îi solicită Curţii să verifice aspectul procedural al Legii contestate prin prisma următoarelor pretinse vicii admise de Parlament: a) proiectul Legii contestate a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului pe 1 decembrie 2020 şi adoptat în două lecturi pe 3 decembrie 2020; b) proiectul Legii contestate a fost repartizat pentru avizare greşit către Comisia juridică, numiri şi imunităţi, însă trebuia repartizat Comisiei securitate naţională, apărare şi ordine publică; c) a fost încălcat termenul pentru avizarea proiectului de lege de către comisiile parlamentare; d) a fost încălcat dreptul deputaţilor de a prezenta în 30 de zile propuneri la conceptul proiectului de lege pentru examinare în prima lectură; e) deputaţii au fost lipsiţi de dreptul de a acorda întrebări şi de a lua cuvântul în cadrul şedinţei plenare; f) dreptul deputaţilor de a prezenta amendamente în termen de 10 zile după adoptarea proiectului de lege în prima lectură a fost îngrădit; g) în a doua lectură proiectul de lege nu a fost supus dezbaterii; h) Legea a fost votată cu încălcarea procedurii de votare.

26. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că ea poate verifica constituţionalitatea unei legi prin prisma aspectului său procedural, i.e. prin prisma procedurii de adoptare a legii în discuţie, doar dacă autorii sesizărilor prezintă critici cu privire la nerespectarea cvorumului decizional, votului majorităţii deputaţilor aleşi, examinarea în cel puţin două lecturi, trimiterea legii spre promulgare şi publicarea legii în Monitorul Oficial al Republicii Moldova [articolele 74 alin.(1), (4) şi 76 din Constituţie]. Curtea a reţinut că aceste cerinţe sunt de rang constituţional. În acelaşi timp, Curtea a respins ca inadmisibile criticile referitoare la încălcarea regulilor de procedură stabilite în Regulamentul Parlamentului, menţionând, în acest sens, că acestea sunt protejate de principiul autonomiei parlamentare şi că nerespectarea lor se poate constata şi rezolva pe căi şi proceduri exclusiv parlamentare (a se vedea HCC nr.27 din 17 noiembrie 2015, §62; HCC nr.13 din 21 mai 2020, §45; HCC nr.17 din 23 iunie 2020, §60; DCC nr.17 din 7 noiembrie 2013, §66; DCC nr.45 din 18 mai 2020, §26; DCC nr.54 din 2 iunie 2020, §29; DCC nr.69 din 27 iunie 2017, §43; DCC nr.109 din 29 septembrie 2020, §22).

27. În jurisprudenţa sa recentă, Curtea a reţinut că autonomia parlamentară constituie expresia statului de drept şi a principiilor democratice şi că poate opera exclusiv în limitele stabilite de Legea fundamentală. Astfel, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreţionar şi abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară. Marja discreţionară de care se bucură Parlamentul în baza autonomiei parlamentare trebuie să fie compatibilă cu principiile „democraţiei reprezentative” şi „supremaţiei Constituţiei”. Autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu aceste principii. Ea nu poate fi absolutizată, pentru că supremaţia Constituţiei reprezintă o valoare generală, a cărei respectare este obligatorie, inclusiv pentru autoritatea legislativă, care nu poate adopta acte legislative şi aproba reguli procedurale parlamentare contrare dispoziţiilor sau principiilor Constituţiei. Autonomia parlamentară nu legitimează instituirea unor norme care încalcă litera şi spiritul Constituţiei. La stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi şi a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să respecte un echilibru între, pe de o parte, autonomia parlamentară şi, pe de altă parte, principiul democraţiei reprezentative. Acest fapt presupune că majoritatea parlamentară trebuie să asigure un tratament corect şi adecvat al minorităţilor parlamentare, fără să facă abuz de poziţia sa dominantă (a se vedea HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020, §18-20).

28. Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că regulile privind funcţionarea internă a Parlamentului decurg din principiul constituţional al autonomiei parlamentare, potrivit căruia Parlamentul are prerogativa reglementării treburilor interne. Autonomia Parlamentului se extinde la competenţa sa de a pune în aplicare reguli concepute să asigure buna-desfăşurare a activităţii parlamentare. În principiu, regulile referitoare la funcţionarea internă a parlamentelor naţionale ţin de marja de apreciere a statelor contractante, marjă a cărei întindere depinde de un număr de factori (a se vedea Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, §142-144). În acelaşi timp, autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu principiul preeminenţei dreptului (a se vedea Mugemangango v. Belgia [MC], 10 iulie 2020, §88).

29. Curtea Europeană a reţinut că există un interes public prioritar pentru funcţionarea efectivă a Parlamentului şi pentru îndeplinirea misiunii sale într-o societate democratică, cu respectarea condiţiilor dezbaterii libere. Prin urmare, marja de apreciere care trebuie acordată în acest domeniu trebuie să fie una largă. Totuşi, marja de discreţie naţională, deşi foarte importantă, nu este nelimitată şi trebuie să fie compatibilă cu conceptele de democraţie politică efectivă şi preeminenţă a dreptului. Trebuie asigurat, în special, un echilibru care le oferă un tratament echitabil şi adecvat membrilor unor minorităţi parlamentare şi care evită abuzul de poziţie dominantă. Regulile care vizează funcţionarea internă a Parlamentului nu trebuie să constituie o bază a majorităţii pentru abuzul de poziţie dominantă faţă de opoziţie. Curtea dă importanţă protecţiei minorităţii parlamentare în faţa abuzului majorităţii (a se vedea Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, §147).

30. De asemenea, Curtea a observat că în Opinia amicus curiae nr.1020/2021 din 23 martie 2021, CDL-AD(2021)016), Comisia de la Veneţia a menţionat că este clar că o curte constituţională poate exercita controlul procedural al legislaţiei cu referire la normele precise privind adoptarea legilor, prevăzute de Constituţie. Multe curţi constituţionale merg mai departe şi interpretează principiile general conţinute în Constituţie ca presupunând norme procedurale precise. O curte constituţională poate ignora prevederile Regulamentului Parlamentului, dacă acesta deviază de la asemenea norme, care sunt prevăzute expres în Constituţie sau care pot fi deduse din principiile generale stabilite în Constituţie. Dacă Curtea Constituţională constată că o normă precisă conţinută în Regulamentul Parlamentului este impusă de unul dintre principiile constituţionale, ea poate declara o lege neconstituţională pentru că nu este conformă cu aceste principii şi cu normele din Regulamentul Parlamentului deopotrivă. Cu toate acestea, Regulamentul Parlamentului dezvoltă adesea detalii precise pe baza a ceea ce reclamă principiile constituţionale, sau mai curând alege una dintre diferitele soluţii posibile de a implementa principiul constituţional. Articolul 1 alin.(3) din Constituţie prevede că „Republica Moldova este un stat de drept, democratic [...]”. Unul dintre elementele centrale ale preeminenţei dreptului este certitudinea juridică. Certitudinea juridică nu exclude schimbarea regulilor procesului politic, însă orice asemenea schimbare trebuie efectuată de o manieră clară şi transparentă şi nu pe o bază ad hoc. Urmând această motivare, se poate conchide că nerespectarea unei reguli precise stabilite de Regulamentul Parlamentului, fără amendarea anterioară a acestei norme, este contrară principiului certitudinii juridice şi este, prin urmare, neconstituţională. Această logică îi permite Curţii Constituţionale să dea un efect direct unor prevederi ignorate de Parlament într-un caz particular. În consecinţă, deşi Parlamentul poate avea o autonomie largă, dacă decide să modifice, în mod explicit, Regulamentul Parlamentului şi o face prin procedura corespunzătoare, Curtea Constituţională poate fi mai strictă dacă Parlamentul ignoră, pur si simplu, una dintre propriile sale norme importante la adoptarea unei legi. De asemenea, potrivit Comisiei, Curtea Constituţională poate da efect Regulamentului Parlamentului, dar numai sub condiţia că poate demonstra că încălcarea unei prevederi din Regulamentul Parlamentului ar echivala, de asemenea, cu încălcarea unuia dintre principiile constituţionale fundamentale privind procedura de adoptare a legilor (a se vedea §32-34 şi 39 din Opinia menţionată).

31. În acest context, pentru a asigura un remediu efectiv împotriva viciilor de procedură care au fost admise eventual de Parlament la adoptarea legilor, Curtea şi-a extins competenţa la examinarea atât a respectării regulilor parlamentare stabilite expres de Constituţie, cât şi a regulilor care rezultă în mod implicit din Constituţie. În acest mod, Curtea a urmărit să asigure faptul că, la adoptarea actelor normative, Parlamentul va optimiza principiul autonomiei parlamentare cu preeminenţa dreptului, garantată de articolul 1 alin.(3) din Constituţie, şi cu principiul pluralismului politic, garantat de articolele 1 alin.(3) şi 5 din Constituţie.

32. În acest caz, cu privire la incidenţa articolului 1 alin.(3) din Constituţie, autorii sesizărilor au invocat că lipsirea deputaţilor din opoziţia parlamentară de dreptul de a pune întrebări şi de a lua cuvântul în cadrul şedinţei plenare afectează principiul participării opoziţiei parlamentare la dezbaterea proiectelor de lege şi caracterul contradictoriu al dezbaterilor parlamentare. Sub acest aspect, Curtea a reţinut că, deşi cerinţa participării opoziţiei parlamentare la dezbaterea proiectelor de lege nu este stabilită în mod expres în Constituţie, ea poate fi dedusă din articolul 1 alin.(3) din Legea fundamentală, care prevede că pluralismul politic reprezintă o valoare supremă, garantată de Constituţie, şi din articolul 5 alin.(1) din Legea Supremă, care stipulează că democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic.

33. Prin urmare, Curtea a reţinut că lipsirea deputaţilor din opoziţia parlamentară de dreptul de a pune întrebări şi de a lua cuvântul în cadrul şedinţei plenare reprezintă vicii de procedură admise la adoptarea Legii contestate care produc o ingerinţă în articolele 1 alin.(3) şi 5 alin.(1) din Constituţie. Pentru a vedea dacă viciile în discuţie afectează constituţionalitatea Legii contestate, Curtea a admis acest capăt al sesizărilor pentru examinare în fond.

34. Autorii sesizărilor au menţionat că în a doua lectură Legea contestată nu a fost supusă dezbaterilor, fapt care afectează principiul dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege. Sub acest aspect, Curtea reţine că cerinţa dezbaterii proiectelor de lege rezultă din articolul 74 alin.(1) din Constituţie, care prevede că Legile organice se adoptă […] după cel puţin două lecturi.

35. Curtea a notat că textul constituţional „după cel puţin două lecturi” nu se limitează doar la respectarea unei condiţii formale la adoptarea unei Legi, i.e. votarea legii de două ori, ci are în vedere că, în cadrul celor două lecturi, Parlamentul trebuie să examineze într-o dezbatere plenară conţinutul legii în discuţie. Aşadar, Curtea a reţinut că textul constituţional „după cel puţin două lecturi” conţine atât un element procedural, cât şi un element substanţial. Elementul procedural presupune că Parlamentul trebuie să voteze în două lecturi proiectul de lege organică. Pe de altă parte, elementul substanţial presupune că, până la votare, Parlamentul trebuie să supună dezbaterilor conţinutul proiectului de lege organică. Dezbaterile sunt de esenţa parlamentarismului şi le oferă deputaţilor, în virtutea mandatului lor reprezentativ, posibilitatea de a combate politic opinii, argumente şi idei. În acest context, deputaţilor trebuie să li se ofere posibilitatea practică de a-şi formula poziţia cu privire la proiectul de lege. Neîndeplinirea vreunui element menţionat face incident textul „după cel puţin două lecturi” din articolul 74 alin.(1) din Constituţie.

36. În acest caz, din argumentele autorilor sesizărilor reiese că la adoptarea Legii contestate nu a fost îndeplinit elementul substanţial al textului „după cel puţin două lecturi” de la articolul 74 alin.(1) din Constituţie. Deşi acest articol nu a fost invocat în mod expres de autorii sesizărilor, faptul în sine nu împiedică Curtea să-l reţină, dacă din argumentarea sesizării rezultă aceasta. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că este suverană cu privire la competenţa sa în materia controlului de constituţionalitate. Curtea nu poate fi constrânsă, la examinarea constituţionalităţii unui text de lege, să analizeze dispoziţiile criticate doar prin prisma normelor constituţionale invocate de către autor, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituţionale relevante pentru soluţionarea sesizării, importante fiind argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2020, §58; HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, §18; HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, §24). Prin urmare, Curtea a reţinut incidenţa articolului 74 alin.(1) din Constituţie.

37. Cu privire la incidenţa articolului 64 alin.(1) din Constituţie, care prevede că structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament şi că resursele financiare ale Parlamentului sunt prevăzute în bugetul aprobat de acesta, Curtea a reţinut că autorii sesizărilor nu au adus argumente convingătoare care să demonstreze în ce măsură modul de adoptare a Legii contestate afectează această prevedere din Constituţie. Aşadar, acest capăt al sesizărilor este inadmisibil.

38. Cu privire la incidenţa articolului 73 din Constituţie, care prevede că dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, autorii sesizărilor menţionează că la adoptarea Legii contestate Parlamentul a încălcat dreptul deputaţilor de a prezenta în 30 de zile propuneri la conceptul proiectului de lege pentru examinare în prima lectură şi dreptul deputaţilor de a prezenta amendamente în termen de 10 zile după adoptarea proiectului de lege în prima lectură. Sub acest aspect, în Hotărârea nr.28 din 19 noiembrie 2020, §29, Curtea a reţinut că dreptul de a depune amendamente urmăreşte realizarea aceluiaşi scop – legiferarea, ca şi dreptul la iniţiativă legislativă garantat de articolul 73 din Constituţie. Astfel, Curtea a statuat că deputaţii pot depune amendamente la proiecte de legi în baza dreptului lor la iniţiativă legislativă (punctul 3 din dispozitiv şi §34 din HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020). În mod similar, Curtea a reţinut că dreptul deputaţilor de a prezenta propuneri la conceptul proiectului de lege pentru examinare în prima lectură urmăreşte, de asemenea, scopul legiferării. Prin urmare, acest drept este garantat de articolul 73 din Constituţie. Având în vedere faptul că viciile invocate de autorii sesizărilor au limitat activitatea legislativă a unor deputaţi, Curtea a reţinut că acestea produc o ingerinţă în prevederile articolului 73 din Constituţie. Pentru a vedea dacă viciile în discuţie afectează constituţionalitatea Legii contestate, Curtea a admis acest capăt al sesizărilor pentru examinare în fond.

39. Cu privire la celelalte vicii de procedură admise eventual de Parlament la adoptarea Legii contestate, autorii sesizărilor nu au demonstrat în ce măsură acestea afectează prevederile constituţionale invocate. Prin urmare, Curtea a respins acest capăt al sesizării.

40. Cu privire la incidenţa articolelor 2, 38 şi 39 din Constituţie, Curtea a menţionat că excluderea unor competenţe ale Preşedintelui Republicii referitoare la Serviciul de Informaţii şi Securitate nu produce nicio repercusiune asupra suveranităţii poporului, dreptului cetăţenilor de a alege şi de a fi aleşi sau asupra dreptului de a participa la administrarea treburilor publice prin reprezentanţii lor. De asemenea, argumentul autorilor sesizărilor că Hotărârea Curţii Constituţionale nr.19 din 16 iulie 2013 impune ca Legea contestată să fie aplicată doar în privinţa mandatelor viitorilor Preşedinţi ai Republicii nu poate fi reţinut din următoarele motive. Într-adevăr, prin Hotărârea nr.19 din 16 iulie 2013 Curtea a verificat noile incompatibilităţi stabilite pentru aleşii locali şi a notat că acestea trebuie aplicate doar în privinţa mandatelor viitorilor aleşi locali pentru a nu afecta securitatea mandatelor acelor aleşi locali care şi-au obţinut mandatele până la intrarea în vigoare a legii. Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea a avut în vedere faptul că noile incompatibilităţi stabilite de Parlament afectează securitatea mandatelor aleşilor locali care şi-au obţinut mandatele până la intrarea în vigoare a incompatibilităţilor în discuţie. Curtea a reţinut că această cauză este diferită de cauza pentru care s-a pronunţat Hotărârea nr.19 din 16 iulie 2013. În acest caz, Curtea a observat că Legea contestată nu afectează securitatea mandatului Preşedintelui Republicii. Legea presupune că unele competenţe ale Preşedintelui Republicii referitoare la Serviciul de Informaţii şi Securitate vor fi atribuite Parlamentului. Prin urmare, Curtea a reţinut că acest capăt al sesizărilor este inadmisibil.

41. Cu privire la incidenţa articolului 77 din Constituţie, autorul sesizării nr.199a/2020 a menţionat că, prin excluderea competenţelor Preşedintelui Republicii referitoare la Serviciul de Informaţii şi Securitate, Preşedintele ţării nu-şi va putea onora obligaţiile sale de a fi garant al suveranităţii, al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării. Sub acest aspect, Curtea a observat că competenţa Preşedintelui Republicii de a coordona activitatea Serviciului de Informaţii şi Securitate a fost stabilită pentru prima dată în Legea nr.753 din 23 decembrie 1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova. Ulterior, însă, s-a evidenţiat o rivalitate în legătură cu competenţa şefului statului de a coordona activitatea Serviciului de Informaţii şi Securitate, ea fiind anulată în anul 2016 [a se vedea Legea nr.270 din 9 septembrie 2016], restabilită în anul 2019 [a se vedea Legea nr.61 din 25 septembrie 2019], iar recent Parlamentul prin Legea contestată a decis iarăşi să o anuleze. Curtea a reţinut că reglementarea acestor aspecte ţine de marja discreţionară a Parlamentului, însă această marjă nu este nelimitată. La stabilirea autorităţii/autorităţilor care poate/pot controla activitatea Serviciului, Parlamentul trebuie să asigure independenţa şi eficienţa Serviciului, precum şi echilibrul puterilor în stat în conformitate cu prevederile articolului 6 din Constituţie.

42. Curtea a observat că dispoziţiile Legii contestate, inter alia, anulează competenţele Preşedintelui Republicii de a coordona activitatea Serviciului de Informaţii şi Securitate [articolul I pct.1 din Lege], de a propune Parlamentului candidatura la funcţiile de director al Serviciului [articolul I pct.2 din Lege referitor la modificarea articolului 13 alin.(1)], de a numi în funcţie adjunctul directorului Serviciului (articolul I pct.2 din Lege referitor la modificarea articolului 13 alin.(4)]. Curtea reţine că dispoziţiile citate supra au natura de a restrânge capacitatea Preşedintelui Republicii de a-şi îndeplini atribuţia de garant al suveranităţii, al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării şi face incidentă dispoziţia articolului 77 alin.(2) din Constituţie. Prin urmare, Curtea a notat că acest capăt al sesizărilor este admisibil.

43. Cu privire la incidenţa articolului 87 din Constituţie, Curtea a reţinut, în jurisprudenţa sa, că acest articol trebuie analizat în contextul tuturor reglementărilor constituţionale şi nu în mod izolat (a se vedea HCC nr.33 din 21 decembrie 2018, §46). Astfel, autorii sesizărilor consideră că alineatul (4) al articolului 87 din Constituţie, care prevede că „Preşedintele Republicii Moldova poate lua şi alte măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, în limitele şi în condiţiile legii”, presupune că Preşedintele ţării trebuie să poată coordona activitatea Serviciului de Informaţii şi Securitate.

44. În acest context, Curtea a notat că articolul 87 trebuie citit în coroborare cu articolul 77 alin.(2) din Constituţie, deoarece Preşedintele Republicii îşi poate realiza calitatea de garant al suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale prin deţinerea unor atribuţii descrise clar în legea specială din domeniul apărării şi al securităţii naţionale. Atât apărarea naţională, cât şi securitatea naţională presupun măsuri şi activităţi ale organelor de stat care au scopul principal de a garanta suveranitatea, independenţa şi unitatea statului, integritatea teritorială a ţării (a se vedea articolul 2 din Legea nr.345 din 25 iulie 2003 cu privire la apărarea naţională şi articolul 1 din Legea securităţii statului nr.618 din 31 octombrie 1995). Textul constituţional „Preşedintele Republicii Moldova poate lua şi alte măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, în limitele şi în condiţiile legii” de la alineatul (4) articolul 87 din Constituţie poate fi aplicat atât în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, cât şi în timp de pace, când şeful statului trebuie să se asigure că organele de stat au pregătirea şi capacitatea de a reacţiona la eventualele pericole.

45. Chiar dacă, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că textul constituţional „în limitele şi în condiţiile legii” de la alin.(4) al articolului 87 din Constituţie presupune existenţa unei marje mari de discreţie a Parlamentului şi că Preşedintele Republicii este competent să întreprindă în materie de securitate şi de apărare naţională doar măsurile care sunt prevăzute şi îi sunt permise potrivit legii (§46 şi punctul 1 lit.d) din dispozitivul HCC nr.33 din 21 decembrie 2018), Curtea poate verifica dacă prevederile Legii contestate nu sunt de natură de a goli de conţinut norma constituţională. Prin urmare, articolul 87 din Constituţie este incident.

46. Aşadar, la etapa examinării sesizării în fond, Curtea va analiza dacă Legea contestată corespunde prevederilor articolelor 1 alin.(3), 5 alin.(1), 73, 74 alin.(1), 77 alin.(2) şi 87 alin.(4) din Constituţie.

 

B. FONDUL CAUZEI

A. Argumentele autorilor sesizărilor

47. Autorii sesizărilor menţionează că Legea contestată a fost adoptată de către Parlament cu încălcarea procedurii de adoptare a legilor, şi anume: a) deputaţii au fost lipsiţi de dreptul de a pune întrebări şi de a lua cuvântul în cadrul şedinţei plenare, precum şi că în a doua lectură proiectul de lege nu a fost supus dezbaterii, şi b) a fost încălcat dreptul deputaţilor de a prezenta în 30 de zile propuneri la conceptul proiectului de lege pentru examinare în prima lectură şi dreptul de a prezenta amendamente în termen de 10 zile după adoptarea proiectului de lege în prima lectură. Prin urmare, autorii sesizărilor menţionează că încălcările în discuţie contravin articolelor 1 alin.(3), care stabileşte obligaţia Parlamentului de a respecta principiul legalităţii în domeniul legiferării, şi 73 din Constituţie, care garantează deputaţilor dreptul la iniţiativă legislativă.

 

B. Argumentele autorităţilor

48. Preşedintele Republicii a subliniat, în opinia sa scrisă, că, potrivit articolului 60 din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului. Parlamentul are competenţa să intervină cu soluţii pentru orice problemă de interes public, el deţinând monopolul asupra elaborării şi adoptării legilor. De asemenea, Parlamentul are competenţa să adopte acte normative în domeniul securităţii naţionale. În acelaşi timp, competenţa Parlamentului în domeniul adoptării legilor nu este absolută. Ea trebuie exercitată în conformitate cu principiile legalităţii, preeminenţei dreptului şi al securităţii juridice. În activitatea de legiferare, Parlamentul trebuie să respecte regulile imperative de examinare a proiectelor de legi, inclusiv în cazul adoptării legilor în regim de urgenţă. În fine, Preşedintele a menţionat că aprecierea constituţionalităţii Legii contestate ţine de competenţa exclusivă a Curţii Constituţionale.

49. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că controlul parlamentar al sectorului de securitate depinde de puterea legislativului în raport cu executivul şi cu serviciile de securitate. Puterea reprezintă capacitatea de a influenţa opţiunile şi comportamentul executivului conform voinţei colective a poporului exprimată în Parlament. Această putere ţine de forma de guvernământ – republica parlamentară. Aşadar, pentru excluderea unor eventuale suspiciuni de politizare a Serviciului de Informaţii şi Securitate, rolul Parlamentului devine mai important. Prin Comisia de control parlamentar asupra activităţii Serviciului de Informaţii şi Securitate, legislativul constituie o barieră de politizare a sferei de securitate. De asemenea, Parlamentul este unica autoritate legislativă, potrivit articolului 60 din Constituţie. Din contra, statutul de autoritate executivă în stat al Preşedintelui Republicii Moldova este reglementat de articolul 77 din Constituţie. Preşedintele are atribuţii limitate în domeniul securităţii şi al apărării naţionale. Prin urmare, nu poate fi pusă problema concurenţei competenţelor acestor două puteri.

50. În opinia prezentată de Serviciul de Informaţii şi Securitate se menţionează că, potrivit articolului 77 alin.(2) din Constituţie, Preşedintele Republicii reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării. Funcţia de garant presupune un şir de atribuţii care să-i permită Preşedintelui Republicii să iniţieze, să organizeze şi să conducă orice acţiuni îndreptate spre apărarea suveranităţii, independenţei naţionale, unităţii şi integrităţii teritoriale. Pentru a-şi îndeplini rolul de garant al valorilor menţionate, Preşedintele ţării trebuie să dispună de prerogative importante şi de mecanisme care i-ar permite să-şi exercite atribuţiile. Având în vedere că Preşedintele ţării este garantul suveranităţii şi al independenţei statului şi că doar Serviciul de Informaţii şi Securitate este organul de stat specializat în domeniul prevenirii şi contracarării acţiunilor care atentează la suveranitatea şi independenţa statului, rezultă că unul din mecanismele de realizare a funcţiei Preşedintelui ţării poate fi exercitat doar prin intermediul Serviciului. Coordonarea activităţii Serviciului reprezintă una din atribuţiile Preşedintelui ţării care derivă din statutul acestuia de garant. Coordonarea activităţii serviciului nu trebuie privită ca o subordonare ierarhică, deoarece Serviciul nu se subordonează altor structuri ale statului, fiind independent în realizarea atribuţiilor sale. În acest sens, coordonarea activităţii Serviciului de către Preşedintele ţării ar presupune determinarea direcţiilor prioritare în domeniul securităţii naţionale, stabilirea tipurilor de informaţii care trebuie prezentate, precum şi evaluarea activităţii desfăşurate. În acelaşi timp, Serviciul notează că Legea cu privire la Serviciul de Informaţii şi Securitate nu stabileşte limitele coordonării activităţii Serviciului de către Preşedintele Republicii. Acest fapt generează riscul ca Preşedintele ţării să solicite Serviciului să întreprindă unele acţiuni nespecifice activităţii Serviciului. De asemenea, această prevedere poate permite Preşedintelui să intervină direct în activitatea Serviciului, concentrând activitatea Serviciului pe direcţii de interes doar pentru un singur decident (Preşedintele), neglijând interesele Guvernului şi ale Parlamentului. Astfel, este necesar ca Parlamentul să reglementeze limitele coordonării activităţii Serviciului de Preşedintele ţării. Serviciul mai notează că, potrivit articolului 87 alin.(4) din Constituţie, Preşedintele Republicii poate lua şi alte măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, în limitele şi în condiţiile legii. Serviciul menţionează că, prin această prevedere constituţională, legislatorul este obligat să stabilească în legi care măsuri pot fi realizate de Preşedintele ţării pentru a asigura securitatea naţională. Oferind posibilitatea de a coordona activitatea Serviciului şi de a desemna candidatul la funcţia de director al Serviciului, legislatorul i-a oferit Preşedintelui ţării mecanisme susceptibile să asigure securitatea naţională. Prin excluderea totală a Preşedintelui Republicii din sistemul actual de implicare în activităţile de asigurare a securităţii naţionale, legislatorul nu a ţinut cont de norma constituţională care îi permite să reglementeze doar limitele şi condiţiile asigurării securităţii naţionale de către Preşedintele ţării. Prin urmare, legislatorul şi-a depăşi marja discreţionară stabilită de articolul 87 alin.(4) din Constituţie.

51. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că sfidarea de către Parlament a propriilor reguli de legiferare aduce atingere statului de drept şi principiului legalităţii, stabilite de articolul 1 alin.(3) din Constituţie. Principiul legalităţii presupune obligativitatea respectării legilor de către toate persoanele fizice şi juridice şi de către toate autorităţile, inclusiv de către Parlament, care este forul legislativ suprem al statului. Având în vedere faptul că Legea contestată a fost adoptată în lipsa avizelor şi expertizelor obligatorii, cu nerespectarea termenelor de examinare, a procedurii legislative şi a transparenţei în procesul decizional, precum şi cu limitarea drepturilor deputaţilor de a examina Legea în timp util şi de a înainta amendamente, Institutul consideră că Legea contestată contravine articolelor 64 alin.(1) şi 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie.

 

C. Aprecierea Curţii

52. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că, potrivit articolului 60 alin.(1) din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Având în vedere acest aspect, constituanta nu i-a acordat altei autorităţi competenţa reglementării structurii, organizării şi funcţionării Parlamentului, ci a stabilit că aceste chestiuni pot fi reglementate, în mod autonom, doar de Parlament, printr-un Regulament, pe care trebuie să-l adopte printr-o lege organică [a se vedea articolele 64 alin.(1) şi 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie].

53. Astfel, Parlamentul este suveran în materia reglementării procedurii de adoptare a legilor. Totuşi, suveranitatea Parlamentului nu este absolută, ea fiind limitată de principiile constituţionale în această materie. În acest sens, atât la reglementarea procedurilor parlamentare, cât şi la aplicarea lor, i.e. la adoptarea actelor normative, Parlamentul trebuie să asigure echilibrul corect dintre principiul autonomiei parlamentare şi celelalte principii incidente în materia procedurilor parlamentare, care sunt stabilite expres sau care pot fi clar deduse din Constituţie (a se vedea §27-31 din prezenta Hotărâre).

54. Dat fiind caracterul suveran al Parlamentului în materia legiferării, Curtea reţine că competenţa sa în materia controlului constituţionalităţii procedurii parlamentare este limitată. În acest domeniu, Curtea trebuie să manifeste deferenţă judiciară faţă de rolul Parlamentului de legislator autonom. În acest sens, Curtea poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspectul procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat vreun element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi clar dedus dintr-un principiu constituţional.

55. În acest caz, Curtea observă că autorii sesizărilor consideră că Legea contestată a fost adoptată cu încălcarea principiului pluralismului politic, a principiului dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege şi a dreptului deputaţilor de a depune amendamente.

I. Referitor la respectarea principiului pluralismului politic şi a principiului dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege

56. Curtea reţine că, în cadrul procedurilor de legiferare, principiul pluralismului politic presupune că Parlamentul trebuie să asigure posibilitatea participării opoziţiei parlamentare la adoptarea legilor. Astfel, chiar dacă majoritatea parlamentară are o viziune consolidată cu privire la necesitatea unei legi şi voturile sale ar fi suficiente pentru a o adopta, majoritatea în discuţie trebuie să asigure dreptul deputaţilor din cadrul opoziţiei parlamentare de a participa prin formularea întrebărilor şi a propunerilor la proiectul de lege. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că majoritatea parlamentară trebuie să asigure un tratament corect şi adecvat al minorităţilor parlamentare, fără să facă abuz de poziţia sa dominantă (a se vedea HCC nr.28 din 19 aprilie 2020, §20).

57. În acelaşi timp, Curtea reţine că, în cadrul procedurilor de legiferare, Parlamentul trebuie să asigure deputaţii cu posibilitatea de a examina conţinutul proiectului de lege printr-un schimb de opinii. Această etapă a procesului de legiferare este necesară, deoarece ea le oferă deputaţilor posibilitatea de a înţelege esenţa proiectului de lege propus spre examinare şi contribuie la edificarea încrederii societăţii că legea a fost discutată pe larg până la adoptare (a se vedea §35 supra).

58. Pe de altă parte, în baza principiului autonomiei parlamentare, Parlamentul deţine o marjă discreţionară largă în ceea ce priveşte modul de desfăşurare a şedinţelor plenare. Totodată, în domeniul legiferării, autonomia Parlamentului nu este absolută. Ea este limitată de necesitatea respectării principiilor constituţionale, de exemplu, a principiului pluralismului politic şi a principiului dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege.

59. În această cauză, Curtea trebuie să verifice dacă la adoptarea Legii contestate Parlamentul a stabilit un echilibru corect între principiul pluralismului politic şi principiul dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege şi principiul autonomiei parlamentare.

60. Examinând sesizările, Curtea observă că de la prezentarea raportului Comisiei juridice, numiri şi imunităţi asupra Legii contestate în şedinţa plenară (la aproximativ ora 15:27) până la votarea ei în două lecturi (la aproximativ ora 15:28) a trecut aproximativ un minut (a se vedea §14-16 supra). Este evident că într-o perioadă atât de scurtă deputaţii din opoziţia parlamentară nu au avut posibilitatea să supună dezbaterii Legea contestată prin formularea de întrebări şi luări de cuvânt, deşi dezacordul acestora cu privire la adoptarea Legii contestate era cunoscut de la începutul şedinţei plenare.

61. Mai mult, având în vedere faptul că, în ultimii cinci ani, competenţa Preşedintelui Republicii de a coordona activitatea Serviciului de Informaţii şi Securitate a fost supusă modificărilor frecvente (a se vedea §41 supra), Curtea reţine că interesul opoziţiei parlamentare de a formula întrebări şi de a lua cuvântul cu privire la necesitatea modificărilor propuse era justificat. Astfel, Curtea reţine că a-i acorda deputatului posibilitatea de a-şi susţine punctul de vedere cu privire la proiectul de lege supus examinării reprezintă un element central al procedurii parlamentare.

62. În acest context, Curtea reţine că votarea Legii contestate într-un regim accelerat, fără a-i asigura opoziţiei parlamentare posibilitatea de a pune întrebări sau de a lua cuvântul asupra subiectului supus examinării, excede marjei discreţionare a Parlamentului în domeniul organizării procedurilor parlamentare. Chiar dacă procedurile parlamentare au fost însoţite de proteste din partea opoziţiei parlamentare, acest fapt nu poate justifica adoptarea Legii contestate într-o procedură lipsită de dezbateri. Pentru a concilia principiile aflate în conflict, majoritatea parlamentară putea avea în vedere proceduri alternative, cum ar fi, de exemplu, amânarea şedinţei plenare, organizarea consultărilor cu opoziţia parlamentară pe marginea subiectelor cu privire la care există divergenţe etc.

63. Având în vedere faptul că la adoptarea Legii contestate Parlamentul nu a respectat un echilibru corect între, pe de o parte, principiul pluralismului politic şi principiul dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege, iar pe de altă parte, principiul autonomiei parlamentare, Curtea reţine că Legea contestată contravine articolelor 1 alin.(3), 5 alin.(1) şi 74 alin.(1) din Constituţie.

II. Cu privire la respectarea dreptului deputaţilor la iniţiativă legislativă

64. Curtea menţionează că respectarea procedurilor parlamentare nu se limitează doar la asigurarea posibilităţii deputaţilor de a formula întrebări şi de a avea intervenţii la tribuna Parlamentului cu privire la proiectele de legi supuse examinării. Această abordare ar fi prea formalistă dacă deputaţii nu ar avea posibilitatea să solicite modificarea proiectelor de lege. Din acest motiv, articolul 73 din Constituţie le garantează deputaţilor prerogativa de a prezenta propuneri şi amendamente la proiectul de lege. Prerogativa în discuţie le permite deputaţilor să propună modificarea proiectelor de legi dacă, de exemplu, acestea conţin prevederi care afectează în mod disproporţionat drepturile şi libertăţile persoanelor. Prin urmare, acest element poate fi considerat central pentru procedura parlamentară. Legea fundamentală nu stabileşte un termen pentru exercitarea dreptului în discuţie. Pentru ca acest drept să fie garantat, parlamentarilor trebuie să li se acorde o perioadă de timp rezonabilă pentru formularea propunerilor şi a amendamentelor la proiectele de legi examinate de Parlament.

65. În jurisprudenţa sa, Curtea a recunoscut caracterul relativ al dreptului deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectele de legi, menţionând că Parlamentul poate stabili condiţii de admisibilitate a amendamentelor (e.g., termenul depunerii acestora, forma depunerii amendamentelor etc.), care i-ar permite să evite tergiversarea adoptării proiectelor de lege (a se vedea HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020, §40). Astfel, Parlamentul poate limita prerogativa deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectele de legi în baza principiului autonomiei parlamentare. În acest sens, este important ca, în cazul instituirii unor limitări, Parlamentul să asigure un echilibru corect între cele două interese aflate în conflict.

66. În această cauză, Curtea observă că, pe 1 decembrie 2020, proiectul Legii contestate a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului. În următoarea zi, pe 2 decembrie 2020, Comisia juridică, numiri şi imunităţi a întocmit un Raport asupra proiectului de lege contestat. Ulterior, pe 3 decembrie 2020, Parlamentul a adoptat în două lecturi Legea contestată (a se vedea §9-16 supra).

67. Curtea reţine că în cazul examinat termenul oferit de Parlament pentru formularea propunerilor şi amendamentelor la proiectul Legii contestate în prima lectură şi în a doua lectură este insuficient, în special având în vedere obiectul de reglementare al Legii contestate, care viza excluderea unor competenţe ale Preşedintelui Republicii referitoare la Serviciul de Informaţii şi Securitate. Curtea reiterează că Parlamentul poate stabili termene pentru depunerea amendamentelor. Termenele în discuţie trebuie să fie rezonabile, pentru a le permite deputaţilor să analizeze conţinutul proiectului de lege şi să formuleze amendamente. Având în vedere faptul că, în această cauză, Parlamentul nu a oferit un termen minim pentru formularea propunerilor şi a amendamentelor la proiectul Legii contestate, acţiunile acestuia nu se încadrează în marja lui discreţionară în domeniul organizării procedurilor parlamentare.

68. Aşadar, pentru că la adoptarea Legii contestate Parlamentul nu a asigurat un echilibru corect între dreptul deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectele de legi şi principiul autonomiei parlamentare, Curtea reţine că Legea contestată contravine articolului 73 din Constituţie.

69. Din aceste raţionamente, Curtea este scutită să analizeze în continuare constituţionalitatea Legii contestate prin prisma articolelor 77 alin.(2) şi 87 alin.(4) din Constituţie.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit sesizările depuse de dl Sergiu Litvinenco, dl Dinu Plîngău şi dna Maria Ciobanu, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se declară neconstituţională Legea nr.218 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea unor acte normative.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.