H O T Ă R Â R E

pentru interpretarea prevederilor articolelor 1

alin.(3), 6, 7, 87 şi 134 alin.(3) din Constituţie

(Sesizarea nr.108b/2018)

 

nr. 33  din  21.12.2018

 

Monitorul Oficial nr.13-21/1 din 18.01.2019

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dnei Raisa APOLSCHII,

dlui Aurel BĂIEȘU,

dlui Corneliu GURIN,

dlui Artur REȘETNICOV,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 26 iulie 2018

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Ținând cont de actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă pe 26 iulie 2018 de către Preşedintele Republicii Moldova,dl Igor Dodon, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi b) din Constituţie, 25 lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, privind interpretarea articolelor 1 alin.(3), 6, 7, 87 şi 134 alin.(3) din Constituţie.

2. Autorul sesizării îi solicită Curţii Constituţionale să explice următoarele aspecte:

a) Este competent Parlamentul să adopte documente de politici privind apărarea naţională în lipsa acordului comandantului suprem al Forţelor Armate şi/sau al Guvernului?

b) Poartă răspundere personală Preşedintele Republicii Moldova pentru capacitatea de apărare a statului?

c) Este competent Preşedintele Republicii Moldova, având în vedere atribuţiile sale în domeniul apărării, să aprobe alte măsuri privind securitatea şi apărarea naţională, care nu au fost incluse şi/sau nu au fost aprobate de către Parlament?

3. De asemenea, autorul sesizării i-a solicitat Curţii Constituţionale să efectueze controlul constituţionalităţii procedurii de adoptare a Hotărârii Parlamentului nr.134 din 19 iulie 2018 pentru aprobarea Strategiei naţionale de apărare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de apărare pentru anii 2018-2022.

4. Autorul sesizării pretinde că hotărârea contestată este contrară articolului 73 din Constituţie.

5. Prin decizia Curţii Constituţionale din 27 iulie 2018, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

6. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului şi Guvernului.

 

CONTEXT

7. Prin Decretul nr.2068 din 13 mai 2016, Preşedintele Republicii Moldova a dispus crearea Comisiei pentru elaborarea Strategiei Naţionale de Apărare a Republicii Moldova.

8. Prin Hotărârea Guvernului nr.1043 din 5 decembrie 2017, Preşedintelui Republicii Moldova i s-a transmis proiectul de hotărâre a Parlamentului pentru aprobarea Strategiei naţionale de apărare pentru anii 2018-2022.

9. Pe 7 martie 2018, Consiliul Suprem de Securitate a discutat proiectul Strategiei naţionale de apărare şi a formulat o serie de propuneri la acesta. Prin demersul nr.21-05-300 din data de 13 aprilie 2018, proiectul modificat al Strategiei naţionale de apărare a fost comunicat Guvernului.

10. Pe 2 mai 2018, Preşedintele Republicii Moldova a înregistrat la secretariatul Parlamentului iniţiativa legislativă cu numărul 150 privind aprobarea Strategiei Naţionale de Apărare a Republicii Moldova şi Planul de acţiuni pentru implementarea acesteia.

11. Pe 11 iulie 2018, comisia parlamentară pentru securitate naţională, apărare şi ordine publică a discutat proiectul Strategiei naţionale de apărare. Amendamentele propuse la proiectul Strategiei naţionale de apărare au fost acceptate.

12. Pe 19 iulie 2018, Parlamentul a aprobat Strategia Naţională de Apărare.

 

LEGISLAŢIA NAŢIONALĂ PERTINENTĂ

13. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„(1) Republica Moldova este un stat suveran şi independent, unitar şi indivizibil.

(2) Forma de guvernământ a statului este republica.

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 66

Atribuţiile de bază

„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni;

[…]

e) aprobă doctrina militară a statului;

[…]

m) declară starea de urgenţă, de asediu şi de război;”

Articolul 87

Atribuţii în domeniul apărării

„(1) Preşedintele Republicii Moldova este comandantul suprem al forţelor armate.

(2) Preşedintele Republicii Moldova poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală.

(3) În caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele Republicii Moldova ia măsuri pentru respingerea agresiunii, declară stare de război şi le aduce, neîntârziat, la cunoştinţa Parlamentului. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii.

(4) Preşedintele Republicii Moldova poate lua şi alte măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, în limitele şi în condiţiile legii.”

14. Prevederile relevante ale Legii nr.345 din 25 iulie 2003 cu privire la apărarea naţională sunt următoarele:

Articolul 1

„(1) Prezenta lege stabileşte structura sistemului naţional de apărare, bazele organizării şi asigurării apărării ţării, atribuţiile şi responsabilităţile autorităţilor publice în domeniul apărării, conducerea, organizarea, destinaţia forţelor sistemului naţional de apărare şi planificarea apărării naţionale.

[…]”

Articolul 3

„Cadrul juridic al apărării naţionale îl constituie Constituţia Republicii Moldova, Strategia securităţii naţionale, Strategia naţională de apărare şi Strategia militară, Doctrina militară a Republicii Moldova, prezenta lege, alte acte normative ale Republicii Moldova, precum şi normele unanim acceptate ale dreptului internaţional.”

Articolul 24

„(1) Parlamentul asigură reglementarea legislativă şi exercită controlul parlamentar în domeniul apărării naţionale în formele şi în limitele prevăzute de Constituţie.

(2) Parlamentul are următoarele atribuţii:

a) aprobă strategia securităţii naţionale, strategia naţională de apărare şi doctrina militară a statului;

[…]”

Articolul 25

„(1) Preşedintele Republicii Moldova este Comandantul Suprem al Forţelor Armate şi poartă răspundere pentru starea sistemului naţional de apărare în limitele împuternicirilor prevăzute de Constituţie şi de alte acte normative.

(2) Preşedintele Republicii Moldova are următoarele atribuţii:

a) exercită conducerea generală a sistemului naţional de apărare şi coordonează activitatea autorităţilor administraţiei publice în domeniul apărării naţionale;

a¹) iniţiază procesul de elaborare:

– a strategiei securităţii naţionale;

– a strategiei naţionale de apărare;

b) prezintă Parlamentului spre aprobare proiectele:

– strategiei securităţii naţionale;

– strategiei naţionale de apărare;

– structurii generale şi efectivele componentelor Forţelor Armate;

– regulamentului disciplinei militare;

[…]”

Articolul 27

„(1) Guvernul răspunde de organizarea activităţilor şi de realizarea măsurilor privind apărarea naţională în limitele împuternicirilor prevăzute de legislaţie.

(2) Guvernul are următoarele atribuţii:

[…]

a¹) elaborează şi prezintă strategia naţională de apărare Preşedintelui Republicii Moldova pentru a fi înaintată spre aprobare Parlamentului;

a²) aprobă strategia militară;

a³) aprobă analiza strategică a apărării;

[…]”

Articolul 29

„(1) Pe timp de pace şi de război, conducerea Forţelor Armate se efectuează de către Comandamentul Suprem al Forţelor Armate în frunte cu Preşedintele Republicii Moldova – Comandant Suprem al Forţelor Armate.

(2) Întru îndeplinirea atribuţiilor sale, Comandantul Suprem al Forţelor Armate emite ordine şi directive, obligatorii pentru întreg efectivul Forţelor Armate.

(3) În componenţa Comandamentului Suprem intră, de asemenea, ministrul apărării, şeful Marelui Stat Major al Armatei Naţionale, comandantul Trupelor de Carabinieri.

(4) Ministrul apărării este locţiitorul Comandantului Suprem al Forţelor Armate.”

15. Prevederile relevante ale Hotărârii Parlamentului nr.134 din 19 iulie 2018 pentru aprobarea Strategiei naţionale de apărare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de apărare pentru anii 2018–2022 sunt următoarele:

„Parlamentul adoptă prezenta hotărâre.

Art.1. – Se aprobă:

– Strategia naţională de apărare, conform anexei nr.1;

– Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de apărare pentru anii 2018–2022, conform anexei nr.2.

Art.2. – Guvernul va monitoriza procesul de implementare a Strategiei naţionale de apărare şi va prezenta Parlamentului, anual, rapoarte privind realizarea activităţilor prevăzute în planul de acţiuni menţionat.”

 

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

16. Prin decizia sa din 27 iulie 2018, Curtea a reţinut că este competentă, în baza articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, să examineze sesizarea privind interpretarea dispoziţiilor constituţionale.

17. De asemenea, conform articolului 25 lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Preşedintele Republicii Moldova posedă prerogativa de a sesiza Curtea Constituţională în probleme care ţin de competenţa sa.

18. Curtea a observat că prezentul caz se referă la o presupusă dispută dintre Preşedintele Republicii Moldova şi Parlament, dispută care pune în discuţie exerciţiul competenţelor în domeniul militar recunoscute acestor autorităţi în baza Constituţiei. Curtea este chemată să ofere, pe calea interpretării Constituţiei, un răspuns la întrebările care îi sunt adresate de către autorul sesizării. Prin urmare, Curtea a trebuit să analizeze dacă există motive pentru a se acţiona în acest sens.

19. Curtea a reţinut că, în cazurile anterioare în care a fost sesizată în materie de interpretare a dispoziţiilor constituţionale, ea a stabilit că prerogativa cu care este învestită în baza articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie presupune stabilirea sensului normelor constituţionale (a se vedea HCC nr.2 din 2015, §29). Pentru că acest caz implică interpretarea dispoziţiilor articolelor 1 alin.(3), 6, 7, 87 şi 134 alin.(3) din Constituţie, dispoziţii care se referă la funcţia de comandant suprem al forţelor armate, precum şi la principiile de constituire a statului, Curtea a constatat incidenţa dispoziţiilor constituţionale a căror interpretare este solicitată în acest caz.

20. Totuşi, cu privire la întrebările care îi sunt adresate prin sesizare, Curtea a considerat că acestea trebuie să fie reformulate. Curtea a precizat că problema din prezentul caz nu este de a şti dacă Preşedintele Republicii Moldova dispune de competenţe în domeniul militar, pentru că dispune în mod clar de anumite competenţe în acest domeniu, ci cum pot fi realizate acestea. În consecinţă, Curtea a considerat că este necesar să se ofere un răspuns la următoarele întrebări:

a) Dacă Parlamentul dispune de competenţe în domeniul apărării naţionale şi dacă adoptarea strategiei naţionale de apărare reprezintă o astfel de competenţă?

b) Dacă Parlamentul este competent să adopte documente de politici privind apărarea naţională în lipsa acordului Preşedintelui Republicii Moldova şi/sau al Guvernului?

c) Care sunt limitele răspunderii Preşedintelui Republicii în materie de capacitate de apărare a statului?

d) Este Preşedintele Republicii Moldova competent să aprobe alte măsuri privind securitatea şi apărarea naţională, care nu au fost incluse şi/sau nu au fost aprobate de către Parlament?

21. Cu referire la controlul constituţionalităţii procedurii de adoptare a Hotărârii Parlamentului nr.134 din 19 iulie 2018 pentru aprobarea Strategiei naţionale de apărare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de apărare pentru anii 2018–2022, Curtea a menţionat următoarele. Având în vedere legătura existentă între întrebările la care Curtea urmează să se pronunţe în acest caz şi cerinţa controlului constituţionalităţii în discuţie, Curtea a considerat oportun să examineze aceste chestiuni în mod concomitent.

 

B. FONDUL CAUZEI

A. Argumentele autorului sesizării

22. În motivarea sesizării, autorul invocă faptul că Preşedintele Republicii Moldova, Guvernul şi Parlamentul au obligaţia de a colabora şi de a lua decizii prin consens. Obligaţia în cauză subzistă îndeosebi în materie de aprobare a strategiei naţionale de apărare. Autorul sesizării arată că în jurisprudenţa Curţii Constituţionale în care s-a analizat sfera de competenţă a Preşedintelui Republicii Moldova în domeniul militar s-a menţionat că Preşedintele Republicii Moldova trebuie să se implice în procesul de luare a deciziilor care au o importanţă majoră pentru stat. Deşi Preşedintele Republicii Moldova nu este şef al Guvernului, prin funcţia pe care o deţine, acesta s-ar situa în fruntea puterii executive (a se vedea, în acest sens, HCC nr.9 din 4 aprilie 1996).

23. În continuare, autorul sesizării menţionează că separarea puterilor în legislativă, executivă şi judecătorească reprezintă fundamentul statului Republica Moldova. Acest principiu are o recunoaştere expresă în textul articolului 6 din Constituţie. El presupune colaborarea şi controlul reciproc al autorităţilor în exerciţiul puterii (a se vedea, în acest sens, HCC nr.6 din 6 februarie 2001). Buna funcţionare a statului de drept implică manifestarea exerciţiului puterii în spiritul normelor de loialitate constituţională, comportamentul loial fiind o continuare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat (a se vedea, în acest sens, HCC nr.7 din 18 mai 2013). Spre finalul argumentelor privind încălcarea principiului constituţional al separaţiei şi colaborării puterilor în stat, autorul sesizării face trimitere la prevederile articolului 131 din Constituţie, care reglementează instituţia bugetului public naţional. Autorul consideră că dispoziţiile acestui articol confirmă faptul că Parlamentul nu dispune de o discreţie absolută în materie de legiferare, pentru că în baza prevederilor articolului 131 alin.(4) din Constituţie este obligat să solicite opinia Guvernului în cazul în care se adoptă un proiect de lege ce vizează majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi în cazul majorării sau al reducerii cheltuielilor bugetare. Autorul sesizării invită Curtea să adopte un raţionament similar şi în materie de adoptare a Strategiei Naţionale de Apărare. În susţinerea acestei solicitări, autorul invocă prevederile Legii cu privire la apărarea naţională, care stabilesc că în materie de adoptare a Strategiei Naţionale de Apărare se solicită opinia Preşedintelui Republicii Moldova şi opinia Guvernului (a se vedea, în acest sens, articolul 36² din Lege).

24. Cu privire la controlul constituţionalităţii procedurii de adoptare a Hotărârii nr.134 din 19 iulie 2018, autorul sesizării menţionează următoarele. Articolul 47 alin.(1) din Regulamentul Parlamentului stabileşte că dreptul de iniţiativă legislativă le aparţine deputaţilor, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, care sunt consideraţi autori ai proiectelor de acte legislative sau ai propunerilor legislative. Autorul sesizării arată că a înregistrat la secretariatul Parlamentului pe data de 11 mai 2018 proiectul legii cu numărul 150 privind strategia naţională de apărare a Republicii Moldova. Ulterior, proiectul de lege menţionat a fost reformulat într-o hotărâre a Parlamentului. Autorul consideră că printr-un asemenea procedeu s-au încălcat dispoziţiile articolului 73 din Constituţie.

 

B. Argumentele autorităţilor

25. În opinia sa prezentată Curţii, Parlamentul Republicii Moldova a arătat că normele constituţionale a căror interpretare este solicitată în prezenta cauză reglementează, pe de o parte, funcţia de comandant suprem al forţelor armate, iar pe de altă parte, o serie de principii constituţionale. În opinia Parlamentului, prevederile în discuţie sunt clare şi nu lasă loc de interpretări. În continuare, Parlamentul arată că statutul său constituţional de unică autoritate legislativă în stat este stabilit la articolul 60 din Constituţie. Acest statut îi conferă, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale ale articolului 66 lit.a), competenţă exclusivă în materie de legiferare. Pe de altă parte, statutul de autoritate executivă în stat al Preşedintelui Republicii Moldova este stabilit la articolul 77 din Constituţie.

26. Având în vedere faptul că aceste autorităţi au sarcini constituţionale diferite, Parlamentul consideră că nu poate fi pusă problema unei concurenţe a competenţelor acestora. Mai mult, acesta afirmă faptul că în domeniul apărării naţionale competenţele Preşedintelui Republicii Moldova sunt limitate. În susţinerea acestei opinii, Parlamentul arată că dispoziţiile constituţionale ale articolului 87 alin.(4), care reglementează atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova în domeniul militar, îi acordă acestuia competenţa de a lua măsurile necesare în domeniul militar doar în limitele şi în condiţiile legii. Parlamentul consideră că textul „în limitele şi în condiţiile legii” confirmă caracterul limitat şi executiv al competenţei Preşedintelui Republicii Moldova în domeniul apărării naţionale. În continuare, Parlamentul arată că dreptul la iniţiativă legislativă, care îi este recunoscut Preşedintelui Republicii Moldova, nu poate fi interpretat în sensul arătat de către autorul sesizării, care a pretins că ar dispune de competenţa adoptării legilor. De altfel, această competenţă aparţine în exclusivitate Parlamentului şi nu poate fi partajată cu subiectul cu drept de iniţiativă legislativă. În final, Parlamentul consideră că normele constituţionale a căror interpretare este solicitată de către autorul sesizării nu ridică probleme din perspectiva clarităţii lor, fapt pentru care sesizarea urmează a fi respinsă ca nefondată.

27. În opinia prezentată Curţii, Guvernul Republicii Moldova arată că interpretarea normelor constituţionale are drept scop asigurarea aplicării corecte a dispoziţiilor constituţionale. Aşadar, interpretarea poate fi solicitată doar în cazurile în care planează o incertitudine cu privire la sensul exact al unor dispoziţii constituţionale. În opinia Guvernului, această incertitudine trebuie să rezulte în mod obiectiv din situaţia de fapt cu care este sesizată Curtea Constituţională. În acest caz, Guvernul consideră că sensul prevederilor constituţionale a căror interpretare este solicitată nu este unul incert. Mai mult, Guvernul arată că prevederile constituţionale în discuţie au făcut anterior obiectul interpretării Curţii Constituţionale, fiind elucidat sensul exact al acestor prevederi. Guvernul arată că, în Hotărârea nr.15b din 16 decembrie 1996, Curtea Constituţională a stabilit că atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova în domeniul apărării naţionale sunt circumscrise câmpului de aplicare al dispoziţiilor alineatelor (2), (3) şi (4) din articolul 87 din Constituţie. Acest fapt presupune că Preşedintele Republicii Moldova poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală, poate lua măsuri pentru respingerea unei agresiuni, poate declara starea de război, fiind obligat să aducă neîntârziat la cunoştinţa Parlamentului aceste decizii.

28. Cu privire la procedura adoptării Hotărârii Parlamentului nr.134/2018 pentru aprobarea Strategiei naţionale de apărare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de apărare pentru anii 2018-2022, Guvernul a precizat că acest act nu reprezintă obiectul controlului de constituţionalitate exercitat de către Curtea Constituţională, pentru că el nu are un caracter normativ. Guvernul arată că Strategia Naţională de Apărare reprezintă un document de politici care vizează exclusiv probleme privind apărarea naţională, care nu trebuie asimilate unui act normativ. În fundamentarea opiniei sale privind lipsa caracterului normativ al hotărârii contestate, Guvernul face trimitere la prevederile articolului 31 din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, care stabilesc că aceasta examinează în exclusivitate probleme de drept.

29. În subsidiar, Guvernul a menţionat că Parlamentul este unicul organ reprezentativ suprem în stat şi unica autoritate legislativă. Parlamentul dispune de competenţă materială generală. Articolul 66 din Constituţie îi acordă Parlamentului şi competenţa aprobării direcţiilor principale ale politicii interne a statului, care cuprind şi materia apărării naţionale.

30. În final, Guvernul menţionează că, în baza articolului 87 alin.(4) din Constituţie, Preşedintele Republicii Moldova ia măsuri, în calitate de comandant suprem al statului, pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, însă aceste măsuri trebuie să se înscrie în limitele şi în condiţiile stabilite de lege.

 

C. Jurisprudenţă internaţională relevantă

31. Curtea va efectua o scurtă trecere în revistă a problemei competenţei Preşedintelui Statelor Unite ale Americii în domeniul apărării, aşa cum au conceput-o Părinţii Fondatori ai Constituţiei americane, dar şi din perspectiva unei hotărâri relevante a Curţii Supreme a Statelor Unite. Problema competenţei Preşedintelui în domeniul apărării a fost dezbătută îndelung în această ţară. În plus, regimul politic din Statele Unite ale Americii este un regim prezidenţial pur. Această incursiune poate constitui o bază pentru aplicarea argumentului a fortiori în cazul Republicii Moldova, care are un regim parlamentar.

32. Principiile de bază invocate de către fondatorii Constituţiei americane în materie de apărare au fost principiul competenţei partajate în politica externă şi principiul cardinal al formei de guvernare republicane, potrivit căruia experienţele reunite sunt superioare unei singure experienţe. Astfel, deşi Preşedintele Statelor Unite este comandantul suprem al armatei şi al marinei militare a Statelor Unite şi al miliţiei diferitelor state atunci când sunt chemate în serviciul activ al Statelor Unite [articolul II secţiunea 2 pct.1 din Constituţia americană], Congresul este cel care poate declara război şi care poate elabora norme pentru comanda şi reglementarea forţelor armate terestre şi navale [articolul I secţiunea 8 pct.11 şi 14].

33. Teama că Preşedintele va atrage naţiunea într-un război „pentru gloria personală” a reprezentat un motiv curent în concepţia Părinţilor Fondatori. În Federalistul nr.4, John Jay, fost om de stat şi jurist american, avertiza că „monarhii absoluţi vor declara adesea războaie atunci când naţiunile lor nu au nimic de câştigat din acesta, având ca motiv doar scopuri personale ca setea de glorie militară, răzbunarea pentru ofensele ce le-au fost aduse, ambiţia sau înţelegerile private în vederea îmbogăţirii sau a sprijinirii familiilor sau a partizanilor lor”. Acest sistem a fost conceput pentru a nu arunca naţiunea în război, ci pentru a o salvgarda. Puterea nu-i revenea unui singur om, ci legislativului în întregul său. Calitatea Preşedintelui american de comandant suprem se explică prin atribuţia sa de a respinge atacurile neaşteptate, însă dincolo de această responsabilitate, Preşedintele trebuie să aştepte confirmarea Congresului. Acest titlu al Preşedintelui american reprezintă o figură care menţine supremaţia civilă faţă de cea militară. Persoana care conduce forţele armate este, aşadar, Preşedintele civil, nu un militar de carieră. Preşedintele este comandantul suprem al armatei nu pentru că ar fi versat în arta războiului, ci pentru că trebuie să menţină armata în subordinea puterii civile.

34. O situaţie emblematică pentru problema dedusă interpretării de către această Curte este cazul Preşedintelui american Harry Truman, care a dispus, în 1952, în toiul unei greve naţionale, exproprierea fabricilor de oţel din ţară pentru a putea fi continuat războiul din Coreea. Fabricile de oţel au contestat această măsură în faţa tribunalelor. Departamentul de Justiţie a susţinut că judiciarul nu îl poate constrânge pe Preşedinte, în acest sens existând doar două posibilităţi: impeachment-ul şi urna de vot. David A. Pine, judecătorul districtual care a judecat cazul, a scris o opinie care a repudiat această teorie. Reţinând că măsura dispusă de către Preşedintele Truman este neconstituţională, judecătorul Pine a admis că o grevă naţională ar putea provoca mari prejudicii statului, însă a considerat că aceasta ar fi „mai puţin dăunătoare pentru public în comparaţie cu prejudiciul care ar decurge din recunoaşterea judiciară timorată a faptului că ar exista o competenţă nelimitată a Executivului” [Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 103 F.Supp. 569, 577 (D.D.C. 1952)].

35.Acest caz a ajuns în faţa Curţii Supreme a Statelor Unite [Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952)]. Cu şase voturi la trei, Curtea Supremă a declarat exproprierea neconstituţională. Judecătorul Black, care a elaborat opinia Curţii Supreme, a menţionat că măsura în discuţie nu poate fi justificată în baza dispoziţiilor constituţionale care îi recunosc Preşedintelui Statelor Unite ale Americii funcţia de comandant suprem al forţelor armate. Nu se poate considera, în mod rezonabil, că comandantul suprem al forţelor armate ar avea discreţia exproprierii în vederea aplanării unor dispute de muncă. Această sarcină îi revine legislatorului. Mai mult, competenţa Preşedintelui de a veghea asupra executării legilor se află în opoziţie cu ideea potrivit căreia acesta ar putea legifera. Judecătorul Frankfurter, care a formulat o opinie concurentă la soluţia Curţii din acest caz, a menţionat că democraţia constituţională reprezintă unul dintre cele mai dificile aranjamente sociale umane pentru o guvernare de succes. Democraţia presupune domnia raţiunii. Fondatorii Statelor Unite ale Americii au acţionat cu convingerea potrivit căreia, în cadrul unei societăţi, puterea guvernanţilor asupra celor guvernaţi trebuie să fie limitată. În acest sens ei au instituit sistemul dechecks and balances (echilibrare şi control). Ei nu şi-au făcut vreo iluzie din a crede că oamenii sunt imuni la hazardul concentrării puterii. Consolidarea periculoasă a puterii nu se realizează într-o singură zi. Acest fapt are loc în timp şi se realizează prin forţa generativă a ignorării necontrolate a restricţiilor. Judecătorul Douglas, care a formulat şi el o opinie concurentă, a menţionat că nu poate fi pus la îndoială caracterul excepţional al situaţiei sub imperiul căruia a acţionat Preşedintele şi care a servit drept bază pentru adoptarea deciziei privind luarea în posesia statului a uzinelor de oţel. În ciuda acestui fapt, urgenţa situaţiei nu generează competenţe. Ea reprezintă doar cadrul în limitele căruia trebuie exercitată o competenţă sau alta. Faptul că era imperios necesar să se asigure continuitatea muncii în aceste uzine nu presupune că Preşedintele Statelor Unite ar fi mai îndreptăţit decât Congresul să acţioneze. Preşedintele, ca şi Congresul, are obligaţia de a garanta asigurarea bunăstării naţiunii. Având la dispoziţia sa forţele armate, Preşedintele poate acţiona în forţă şi în mod operativ. Din contră, puterea legislativă este mai înceată în activitatea sa. Pot să existe multe amânări până când este pus în mişcare mecanismul greoi al Congresului. Această situaţie ocupă mult timp, iar trecerea timpului poate să se răsfrângă în mod negativ în privinţa salariilor, a bunurilor, a nivelului de trai şi chiar în privinţa vieţii persoanelor. Totuşi, teoria separaţiei puterilor în stat a fost stabilită în Constituţie nu pentru a promova eficienţa, ci pentru a evita exerciţiul arbitrar al puterii. Aşadar, judecătorul Douglas a susţinut că în acest caz nu se poate decide constituţionalitatea măsurii contestate în baza celei mai prompte reacţii în cazul unei posibile crize. Răspunsul trebuie căutat în textul Constituţiei, în mod special în materia distribuirii competenţelor între puterile statului. În acest sens, textul Constituţiei nu este unul ambiguu. Acesta stabileşte clar că puterea legislativă îi aparţine Congresului.

 

D. Aprecierea Curţii

36. Exemplul american este unul elocvent pentru sistemul constituţional din Republica Moldova. Atât în Constituţia americană, cât şi în Constituţia Republicii Moldova şeful statului este nominalizat drept comandant suprem al forţelor armate. Nici până la modificarea constituţională din 2000, nici după această modificare constituţională, regimul politic din Republica Moldova nu a fost şi nu a devenit unul prezidenţial. Dacă competenţele Preşedintelui în domeniul militar sunt unele restrânse într-un regim prezidenţial, raţiunile acestei alegeri – i.e. partajarea atribuţiilor şi soluţia unei judecăţi colective, în detrimentul judecăţii unei singure persoane – sunt cu atât mai aplicabile în cadrul unui regim parlamentar, într-un domeniu atât de sensibil şi care pretinde multe responsabilităţi.

37.Articolul 6 din Constituţie („Separaţia şi colaborarea puterilor”) prevede că în Republica Moldova puterile legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

38.Pentru că la etapa admisibilităţii sesizării Curtea a reţinut că prezenta cauză pune problema exerciţiului competenţelor în domeniul apărării ale Preşedintelui Republicii Moldova şi ale Parlamentului, ea va analiza,în consecinţă, statutul constituţional al fiecăreia dintre aceste autorităţi.

39. Articolul 60 alin.(1) din Constituţie stabileşte că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Curtea menţionează că adoptarea, interpretarea şi asigurarea aplicării legilor pe întreg teritoriul ţării reprezintă atribuţii fundamentale ale Parlamentului (a se vedea, în acest sens, HCC nr.42 din 27 iulie 1999).

40. Pe de altă parte, statutul constituţional al Preşedintelui Republicii Moldova este reglementat în Capitolul V din Constituţie. Sfera de aplicare a acestor dispoziţii constituţionale a făcut şi ea obiectul analizei Curţii Constituţionale. Într-un caz în care a analizat constituţionalitatea unui decret prezidenţial, Curtea a precizat că, deşi Preşedintele Republicii Moldova deţine calitatea de reprezentant al statului şi pe cea de garant al suveranităţii, al independenţei naţionale şi al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, nu se poate considera că aceste competenţe îi acordă Preşedintelui Republicii Moldova vreo marjă de discreţie în materie legislativă (a se vedea, în acest sens, HCC nr.17 din 12 iulie 2010, §6).

41. Aşadar, Curtea constată că Preşedintelui Republicii Moldova nu îi este recunoscută vreo marjă de discreţie în materie legislativă. Nicio prevedere constituţională din cele la care s-a făcut trimitere în sesizare nu serveşte ca bază pentru revendicările autorului sesizării. Mai mult, deşi Constituţia îi recunoaşte Preşedintelui Republicii Moldova prerogativa iniţiativei legislative şi prerogativa de a refuza, o singură dată, promulgarea proiectului de lege adoptat de către Parlament (a se vedea, cu referire la aceste competenţe, articolele 73 şi 93 alin.(2) din Constituţie), acestea nu pot fi interpretate ca având un caracter absolut, în sensul în care voinţa Preşedintelui trebuie să prevaleze.

42. Totodată, potrivit Constituţiei Republicii Moldova, Preşedintele reprezintă un organ unipersonal al statului. El nu poate fi plasat într-o ierarhie a autorităţilor statale. El nu poate concura cu alte autorităţi. Acest fapt a fost subliniat în mod repetat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale [a se vedea,inter alia, HCC nr.35 din 12 decembrie 2017 (interdicţia de a fi membru de partid pentru Preşedintele Republicii Moldova)]. Din perspectiva Constituţiei, nu există o concurenţă între Preşedinte şi Parlament în privinţa adoptării de politici privind apărarea naţională. Singurul care adoptă, în ultimă instanţă, asemenea politici, este Parlamentul. Din aceeaşi perspectivă, Preşedintele Republicii poate propune, eventual, anumite măsuri, însă fără a avea cuvântul decisiv.

43. Această concluzie decurge şi din interpretarea sistematică a articolului 66 literele d) şi e) împreună cu articolul 96 alin.(1) din Constituţie. Strategia naţională de apărare reprezintă un act prin care se stabilesc direcţiile principale ale politicii Republicii Moldova în domeniul apărării. În sensul Constituţiei, acesta este actul prin care se stabileşte doctrina militară a statului, despre care menţionează articolul 66 lit.e) din Constituţie. Aceste norme stabilesc competenţa exclusivă a Parlamentului în privinţa aprobării doctrinei militare a statului, iar asigurarea realizării acesteia este delegată de Constituţie Guvernului, prin elaborarea de politici în domeniul apărării. Constituţia nu-i stabileşte Preşedintelui Republicii Moldova, în acest sens, prerogative relative la aprobarea şi la realizarea de politici publice.

44. Curtea reţine că sistemul dechecks and balanceseste aplicabil deopotrivă politicilor în domeniul apărării şi politicilor interne. Constituţia Republicii Moldova a considerat că formularea finală a acestora de către Preşedintele Republicii nu ar reprezenta soluţia potrivită.

45.În domeniul apărării, Constituţia îi recunoaşte Preşedintelui Republicii Moldova calitatea de comandant suprem al forţelor armate. În jurisprudenţa sa anterioară, Curtea a oferit interpretări ale acestor dispoziţii constituţionale. În special, prin Hotărârea nr.15b din 16 decembrie 1996, Curtea i-a recunoscut Preşedintelui Republicii Moldova un spectru larg de competenţe în domeniul apărării naţionale. Totuşi, în aceeaşi hotărâre, Curtea a punctat că sfera de aplicare a competenţelor în domeniul militar ale Preşedintelui Republicii Moldova este circumscrisă alineatelor (2), (3) şi (4) ale articolului 87 din Constituţie. Curtea a menţionat că acest fapt presupune că Preşedintele Republicii Moldova este competent să declare mobilizarea parţială sau generală doar cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, să ia măsuri pentru respingerea unei agresiuni sau să declare stare de război, doar dacă a adus neîntârziat aceste decizii la cunoştinţa Parlamentului.

46. Mai mult, Curtea a recunoscut că aceste competenţe fac obiectul reglementării legislative. Ca dovadă în acest sens, Curtea a evidenţiat textul constituţional „în limitele şi în condiţiile legii” de la alin.(4) al articolului 87 din Constituţie. Acest text presupune existenţa unei marje mari de discreţie a Parlamentului, în domeniul apărării. Aşadar, contrar opiniei autorului sesizării, alineatul (1) al articolului 87 din Constituţie nu serveşte ca argument în susţinerea ideii potrivit căreia Preşedintelui Republicii Moldova i-ar fi recunoscută o competenţă exclusivă în materie de apărare a ţării. Calitatea de comandant suprem al forţelor armate trebuie privită în contextul tuturor reglementărilor constituţionale şi nu în mod izolat. Principiul coerenţei sistemului juridic impune această abordare.

47. În acest context, Curtea subliniază că principiul separaţiei puterilor în stat nu este destinat să asigure eficienţa administrativă sau economică. Scopul separaţiei puterilor în stat este de a consolida libertatea şi de a preveni concentrarea puterii în mâinile unei singure persoane.

48. Prin urmare, articolele 1 alin.(3), 6, 7, 66, 87 şi 134 alin.(3) din Constituţie îi acordă Parlamentului o competenţă legislativă exclusivă în domeniul apărării naţionale. Parlamentul adoptă documente de politici în domeniul apărării naţionale în limitele stabilite de Constituţie şi de legile relevante. Totodată, Curtea menţionează că Preşedintele Republicii Moldova este competent să întreprindă în materie de securitate şi de apărare naţională doar măsurile care îi sunt permise de Constituţie şi de legi.

49. Într-o altă ordine de idei, Curtea observă că articolul 87 din Constituţie nu impune o răspundere a Preşedintelui Republicii Moldova pentru capacitatea generală de apărare a statului. Răspunderea şefului statului poate fi doar una personală, în legătură cu exercitarea funcţiilor sale în această materie (e.g. răspunderea penală pentru comiterea unor infracţiuni împotriva securităţii de stat). Norma articolului 87 nu conţine niciun text care ar reglementa o răspundere strict în materie militară. Această concluzie nu exclude însă posibilitatea adoptării unei legi de către Parlament, în spiritul Constituţiei, prin care Preşedintelui Republicii Moldova i-ar reveni o asemenea răspundere.

50. Având în vedere interpretările oferite şi ţinând cont de faptul că singura critică de neconstituţionalitate a autorului sesizării în privinţa procedurii de adoptare a Hotărârii Parlamentului nr.134 din 19 iulie 2018 constă în faptul că aceasta a fost înregistrată la secretariatul Parlamentului ca proiect de lege, însă, în cadrul lucrărilor legislativului, a fost reformulată într-o Hotărâre de Parlament, Curtea menţionează următoarele. Legea nr.100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative reglementează procesul de elaborare şi de promovare a actelor normative. Articolul 24 alin.(5) din Lege conţine sediul materiei în domeniul adoptării documentelor de politici. Potrivit acestei norme, documentele de politici se aprobă prin hotărâre de către Guvern, iar în cazul în care implementarea acestor politici presupune implicarea unor autorităţi administrative care nu se află în subordinea Guvernului, aceste documentele de politici sunt aprobate de către Parlament. Curtea menţionează că şi cazul în discuţie presupune incidenţa acestei norme. Mai mult, din raţiunea articolelor 66 lit.a) şi 74 din Constituţie, rezultă că singura autoritate în măsură să decidă în privinţa tipului de act adoptat este Parlamentul.

În baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi b) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. În sensul articolelor 1 alin.(3), 6, 7, 87 şi 134 alin.(3) din Constituţie:

a) În materie de apărare naţională, Parlamentul dispune de o competenţă legislativă exclusivă.

b) Parlamentul adoptă documente de politici în materie de apărare naţională în limitele stabilite de Constituţie şi de legile în materie. Adoptarea strategiei naţionale de apărare se înscrie în sfera de competenţă a Parlamentului.

c) Articolul 87 din Constituţie nu prevede o răspundere a Preşedintelui Republicii Moldova pentru capacitatea de apărare a statului. Aceasta nu exclude posibilitatea adoptării unei legi, în spiritul Constituţiei, prin care Preşedintelui Republicii Moldova i-ar reveni o asemenea răspundere.

d) Preşedintele Republicii Moldova este competent să întreprindă în materie de securitate şi de apărare naţională doar măsurile care sunt prevăzute şi îi sunt permise potrivit legii.

2. Se recunoaşte constituţională procedura de adoptare a Hotărârii Parlamentului nr.134 din 19 iulie 2018 cu privire la aprobarea Strategiei naţionale de apărare şi a Planului de acţiuni pentru implementarea Strategiei naţionale de apărare pentru anii 2018-2022.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.