D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.174g/2019 privind excepţia de neconstituţionalitate

a Hotărârii Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003 cu privire

la instruirea medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi plasarea

în câmpul muncii a tinerilor specialişti

(plasarea în câmpul muncii a

tinerilor specialişti [2])

 

nr. 132  din  05.12.2019

 

Monitorul Oficial nr.14-23/10 din 24.01.2020

 

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Vladimir ŢURCAN, preşedinte,

dlui Eduard ABABEI,

dnei Domnica MANOLE,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Aliona Balaban, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea depusă pe 2 octombrie 2019,

Înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 5 decembrie 2019 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

 

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a Hotărârii Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003 cu privire la instruirea medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi plasarea în câmpul muncii a tinerilor specialişti, ridicată de dl avocat Marin Baltă în dosarul nr.2-2246/2019, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională pe 2 octombrie 2019 de dl judecător Roman Pascari din cadrul Judecătoriei Chişinău, sediul Centru, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

 

A. CIRCUMSTANŢELE LITIGIULUI PRINCIPAL

3. Pe 15 noiembrie 2013, Ministerul Sănătăţii şi dna Olga Zorila au încheiat contractul nr.487 privind instruirea în rezidenţiat şi plasarea în câmpul muncii. Prin acest contract s-a convenit că Ministerul, ca autoritate publică centrală a statului, se obligă să asigure instruirea din contul bugetului de stat a medicului rezident Olga Zorila şi plasarea ei în câmpul muncii, iar medicul rezident Olga Zorila se obligă să activeze cel puţin trei ani conform repartizării efectuate de Ministerul Sănătăţii după absolvirea rezidenţiatului.

4. Pe 15 iulie 2016, după absolvirea studiilor de rezidenţiat, Ministerul Sănătăţii a emis în privinţa dnei Olga Zorila certificatul de repartizare nr.10-MOF/16 pentru angajare în Instituţia Medico-Sanitară Publică Spitalul Raional Străşeni. Dna Olga Zorila nu s-a prezentat la Spitalul Raional Străşeni pentru angajare.

5. Pe 23 iunie 2017, Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale a depus la Judecătoria Chişinău, sediul Centru, o cerere de chemare în judecată împotriva dnei Olga Zorila cu privire la încasarea cheltuielilor suportate de către stat pentru instruirea universitară de rezidenţiat.

6. În cadrul procesului, dl avocat Marin Baltă a depus o cerere privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a Hotărârii Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003 cu privire la instruirea medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi plasarea în câmpul muncii a tinerilor specialişti.

7. Prin încheierea din 13 septembrie 2019, instanţa de judecată a admis cererea privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

 

B. LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

8. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 35

Dreptul la învăţătură

„(1) Dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţământul general obligatoriu, prin învăţământul liceal şi prin cel profesional, prin învăţământul superior, precum şi prin alte forme de instruire şi de perfecţionare.

[…]

(4) Învăţământul de stat este gratuit.

[…]

(7) Învăţământul liceal, profesional şi cel superior de stat este egal accesibil tuturor, pe bază de merit.

[…]”

Articolul 36

Dreptul la ocrotirea sănătăţii

„(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat.

(2) Minimul asigurării medicale oferit de stat este gratuit.

[…]”

Articolul 47

Dreptul la asistenţă şi protecţie socială

„(1) Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare.

[…]”

Articolul 96

Rolul [Guvernului]

„(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament.”

Articolul 102

Actele Guvernului

„(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

[…]”

9. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003 cu privire la instruirea medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi plasarea în câmpul muncii a tinerilor specialişti sunt următoarele:

„Guvernul HOTĂRĂŞTE:

1. Se stabileşte că, începând cu anul de studii 2003-2004, instruirea medicilor şi farmaciştilor prin studii postuniversitare în rezidenţiat, cu finanţare de la bugetul de stat, se va efectua exclusiv în bază de contract individual încheiat cu Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale.

2. Se aprobă Contractul-tip privind instruirea în rezidenţiat şi plasarea în câmpul muncii a medicilor şi farmaciştilor, conform anexei.

3. După absolvirea studiilor postuniversitare prin rezidenţiat, medicii şi farmaciştii, tineri specialişti, vor fi repartizaţi de către Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale pentru plasare în câmpul muncii, conform necesităţilor statului, pe o perioadă de trei ani. La repartizarea medicilor de familie se va ţine cont de rezultatele concursurilor de atribuire a practicilor medicului de familie.

4. În cazul nerespectării de către tinerii specialişti a contractului semnat cu Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale, ei sunt obligaţi să restituie cheltuielile pentru instruirea universitară, din contul bugetului de stat, şi postuniversitară în volumul calculat de Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale.

[…]”

10. Prevederile relevante ale Legii învăţământului nr.547 din 21 iulie 1995 (abrogată prin Legea nr.152 din 17 iulie 2014), în vigoare la data adoptării actului contestat, sunt următoarele:

Articolul 40

Competenţa autorităţilor publice

„(1) Autorităţile publice:

a) determină politica de stat în sfera învăţământului;

b) emit acte normative privind perfecţionarea legislaţiei învăţământului;

c) asigură dezvoltarea bazei tehnico-materiale a sistemului de învăţământ, stabilesc modul de organizare şi desfăşurare a practicii în producţie pentru elevi şi studenţi;

d) aprobă planul (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate în instituţiile de învăţământ secundar profesional, mediu de specialitate şi în cele de învăţământ superior;

e) stabilesc şi aprobă cotele anuale de subvenţionare a sistemului de învăţământ de la bugetul de stat, modul şi normele de remunerare a cadrelor didactice din instituţiile de învăţământ de stat de toate gradele, precum şi normele de asigurare materială a elevilor şi studenţilor;

f) acordă licenţe pentru activitatea instituţiilor de învăţământ de toate nivelurile, treptele şi formele de instruire (cu excepţia celor bugetare);

g) încheie cu alte state acorduri de colaborare privind învăţământul şi nostrificarea actelor naţionale de studii;

h) exercită controlul asupra activităţii Ministerului Educaţiei şi evaluează activitatea lui.

[…]”.

11. Prevederile relevante ale Legii nr.64 din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (abrogată prin Legea nr.136 din 7 iulie 2017), în vigoare la data adoptării actului contestat, sunt următoarele:

Articolul 11

Principalele împuterniciri ale Guvernului în domeniul dezvoltării sociale,

învăţământului, tineretului şi sportului, culturii şi ocrotirii sănătăţii

„Guvernul:

1) promovează o politică de stat unitară în vederea asigurării pentru populaţia republicii a unui nivel de trai care nu ar fi mai scăzut decât nivelul minimal de trai stabilit oficial şi care ar corespunde nivelului dezvoltării economice a Republicii Moldova;

[…]

4) asigură condiţii social-economice, creează o bază tehnico-materială şi fonduri speciale pentru dezvoltarea învăţământului public, tineretului, culturii, ocrotirii sănătăţii, protecţiei mediului ambiant;

[…]”.

 

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

12. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul susţine că, prin adoptarea Hotărârii nr.1396 din 24 noiembrie 2003 cu privire la instruirea medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi plasarea în câmpul muncii a tinerilor specialişti, în baza căreia a fost încheiat contractul privind instruirea în rezidenţiat şi plasarea în câmpul muncii, Guvernul a instituit norme juridice primare, care depăşesc limitele prescrise la articolul 102 alin.(2) din Constituţie.

 

B. Aprecierea Curţii

13. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

14. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii hotărârilor Guvernului, în acest caz a Hotărârii Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003 cu privire la instruirea medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi plasarea în câmpul muncii a tinerilor specialişti, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

15. Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de către dl avocat Marin Baltă, în dosarul nr.2-2246/2019, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru, este formulată de subiectul abilitat cu acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie.

16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că sesizarea este repetată. În această sesizare, autorul excepţiei susţine că Guvernul a adoptat Hotărârea contestată contrar articolului 102 alin.(2) din Constituţie şi că în Decizia nr.106 din 7 noiembrie 2017, prin care a fost declarată inadmisibilă sesizarea anterioară, Curtea Constituţională nu s-a pronunţat în această privinţă.

17. Curtea observă că prin Decizia sa nr.106 din 7 noiembrie 2017 a fost declarată inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a Hotărârii Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003, ridicată în cadrul aceluiaşi litigiu. În paragraful 21 al Deciziei s-a făcut trimitere la Hotărârea Curţii Constituţionale nr.11 din 4 iunie 2009, în care, referindu-se la competenţele Guvernului, s-a constatat, inter alia, că „Guvernul este în drept să stabilească criterii de reglementare contractuală a raporturilor de muncă între absolvenţii instituţiilor de învăţământ ce şi-au făcut studiile în grupele cu finanţare de la buget şi instituţiile care urmează să efectueze plasarea în câmpul muncii”, precum şi că „Guvernul poate solicita instituţiilor de învăţământ să pregătească anumite categorii de specialişti”.

18. Curtea mai observă că obiectul de reglementare al Hotărârii Guvernului nr.1396 se află la interferenţa mai multor domenii de politică publică a statului. Instruirea medicilor şi a farmaciştilor rezidenţi, precum şi plasarea lor în câmpul muncii intră în sfera de acţiune a prevederilor constituţionale care se referă la garantarea dreptului la educaţie şi a dreptului la ocrotirea sănătăţii. Pe lângă asigurarea dreptului persoanei la studii de rezidenţiat cu finanţare de la buget, statul are obligaţia pozitivă de a organiza activitatea instituţiilor din domeniul sănătăţii şi de a le asigura cu personal calificat, pentru a putea garanta în mod efectiv dreptul la ocrotirea sănătăţii.

19. Rolul constituţional al Guvernului constă, inter alia, şi în realizarea politicii interne a statului (articolul 96 din Constituţie), în asigurarea dreptului la învăţătură (articolul 35 din Constituţie) şi garantarea ocrotirii sănătăţii şi îngrijirii medicale (articolele 36 şi 47 din Constituţie). Ocrotirea sănătăţii populaţiei Republicii Moldova constituie un domeniu de interes public deosebit, care obligă statul să ia măsuri pentru asigurarea modernizării şi a dezvoltării lui. Răspunderea pentru garantarea dreptului cetăţenilor la ocrotirea sănătăţii îi revine, în ultimă instanţă, statului. Acesta stabileşte şi asigură, prin intermediul autorităţilor sale publice, acordarea unui minim gratuit de asistenţă medicală (HCC nr.28 din 14 decembrie 2004).

20. Prin urmare, Curtea observă că adoptarea Hotărârii Guvernului nr.1396, prin care se stabileşte că medicii şi farmaciştii rezidenţi care au beneficiat de finanţarea studiilor de la bugetul de stat trebuie să activeze o anumită perioadă de timp în instituţiile medicale în care au fost repartizaţi, are la bază motive imperioase.

21. Curţii Constituţionale îi revine sarcina să constate dacă la data adoptării Hotărârii nr.1396 din 24 noiembrie 2003 Guvernul deţinea competenţa legală de a emite acte normative în materie de instruire a medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi de plasare a acestora în câmpul muncii.

22. În acest sens, Curtea invocă Hotărârea sa nr.22 din 28 septembrie 2004, în care a constatat, la §3, că normele cuprinse în actele Guvernului nu pot avea caracter primar şi că acestea dezvoltă şi concretizează dispoziţiile legilor. Guvernul nu are competenţă normativă primară, fiind abilitat să acţioneze numai în executarea actelor legislative. Hotărârile de Guvern pot fi adoptate în cazul în care sunt prevăzute de actul legislativ, însă nimic nu împiedică adoptarea lor în cazul în care executarea legii le face necesare.

23. Pornind şi de la raţiunile menţionate supra, Curtea observă că Guvernul era împuternicit, prin articolul 11 al Legii nr.64 din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, să asigure condiţii social-economice, să creeze o bază tehnico-materială şi fonduri speciale pentru dezvoltarea învăţământului public, tineretului, culturii, ocrotirii sănătăţii, protecţiei mediului ambiant. Din caracterul general al competenţei atribuite, cea de a crea condiţii favorabile de dezvoltare a învăţământului şi ocrotirii sănătăţii, rezultă şi obligaţia pozitivă a Guvernului de a eficientiza procesul de utilizare a mijloacelor bugetare în procesul de învăţământ, astfel încât, după absolvirea studiilor, beneficiarii acestor resurse să contribuie la prestarea de servicii medicale populaţiei.

24. Curtea observă că, la data adoptării Hotărârii Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003, era în vigoare şi Legea învăţământului nr.547 din 21 iulie 1995, care prevedea competenţele autorităţilor publice în domeniul învăţământului. Curtea constată că prin sintagma „autorităţile publice” din alineatul (1) al articolului 40 legislatorul a avut în vedere Guvernul, pentru că această autoritate a statului deţine competenţe de a determina politica de stat în domeniul învăţământului, de a emite acte normative, de a asigura dezvoltarea bazei tehnico-materiale a sistemului de învăţământ, de a aproba planul (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate şi chiar de a exercita controlul asupra activităţii Ministerului Educaţiei.

25. Legea învăţământului nr.547 din 21 iulie 1995 deleagă Guvernului, în concordanţă cu articolul 102 alin.(1) din Constituţie, competenţa de a emite acte normative în domeniul învăţământului [articolul 40 alin.(1) lit.b)] şi de a aproba planul (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate [articolul 40 alin.(1) litera d)]. Planul (comanda de stat) se adoptă în scopul asigurării dreptului la studii în instituţiile de învăţământ de stat şi asigurării economiei naţionale cu cadre calificate şi satisfacerii cererii pe piaţa muncii. În acest sens, Guvernul a aprobat acte privind planul (comanda de stat) pentru anii 2002 şi 2003 [Hotărârile nr.577 din 8 mai 2002, nr.600 din 20 mai 2003], prin care se punea sarcina ministerelor, inclusiv a Ministerului Educaţiei şi a Ministerului Sănătăţii, care au instituţii de învăţământ superior în subordine, să încheie contracte privind instruirea şi plasarea în câmpul muncii a studenţilor după absolvire, conform necesităţilor statului. În aceeaşi categorie de acte se înscrie şi Hotărârea Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003 cu privire la instruirea medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi plasarea în câmpul muncii a tinerilor specialişti. Punerea în aplicare a celei din urmă hotărâri reprezintă un mecanism de folosire eficientă a mijloacelor bugetului de stat la pregătirea specialiştilor, combinat cu obligaţia pozitivă a statului în materie de asigurare a dreptului la ocrotirea sănătăţii.

26. În subsidiar, având în vedere faptul că procesul de organizare şi de funcţionare a sistemului de învăţământ este unic, fiind bazat pe standardele educaţionale de stat, Curtea menţionează că cotele de înmatriculare constituie şi un instrument important de reglementare a modului de distribuire a resurselor limitate de care dispune statul. Pentru că formarea anumitor specialişti este mai costisitoare şi dată fiind natura resurselor disponibile, statul poate încuraja în anumite perioade de timp admiterea la specialităţi prestabilite (a se vedea HCC nr.6 din 3 mai 2012, §38), îi poate asigura pe cei care au beneficiat de suport financiar bugetar cu un loc de muncă, iar dacă interesele statului o cer, îi poate repartiza în anumite localităţi. Nimic nu împiedică persoanele care nu sunt de acord cu repartizarea să nu încheie contractele de studii cu finanţare de la bugetul de stat.

27. În acest caz, exercitându-şi funcţia de executare a legilor, Guvernul nu a acţionat ultra vires, el rămânând în sfera competenţelor sale. Prin urmare, Hotărârea Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003, emisă în temeiul articolului 40 alin.(1) din Legea învăţământului nr.547 din 21 iulie 1995, nu contravine articolului 102 alin.(2) din Constituţie, pentru că Guvernul era abilitat să asigure realizarea politicii de stat în domeniul învăţământului.

28. Prin urmare, în baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea este inadmisibilă şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a Hotărârii Guvernului nr.1396 din 24 noiembrie 2003 cu privire la instruirea medicilor şi farmaciştilor rezidenţi şi plasarea în câmpul muncii a tinerilor specialişti, ridicată de către dl avocat Marin Baltă, în dosarul nr.2-2246/2019, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.