D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.116g/2017 privind excepţia de

neconstituţionalitate a articolului 33 din Legea nr.436-XVI

din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală

(suspendarea din funcţie a primarului)

 

nr. 89  din  06.09.2017

 

Monitorul Oficial nr.411-420/120 din 24.11.2017

 

* * *

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Tudor PANŢÎRU, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dna Victoria IFTODI,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 29 august 2017,

Înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 6 septembrie 2017 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

 

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a articolului 33 din Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală, ridicată de către avocatul Tatiana Iovu, în dosarul nr.16rj-607/17, aflat pe rolul Curţii de Apel Chişinău.

2. Excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituţională la 29 august 2017 de către completul de judecată din cadrul Curţii de Apel Chişinău (Iurie Iordan, Maria Negru şi Ludmila Ursu), în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016, precum şi al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională.

 

A. Circumstanţele litigiului principal

3. Pe rolul Judecătoriei Chişinău, sediul Buiucani, se află cauza penală privind învinuirea lui Dorin Chirtoacă, Primar General al municipiului Chişinău, de comiterea infracţiunilor prevăzute de art.324 alin.(3) lit.a) şi b) [Coruperea pasivă] şi art.42 alin.(2), art.326 alin.(3) lit.a) [Traficul de influenţă] din Codul penal.

4. La 26 iulie 2017, Procuratura Anticorupţie a înaintat la Judecătoria Chişinău, sediul Buiucani, un demers, prin care a solicitat suspendarea din funcţie a Primarului General al municipiului Chişinău, până la emiterea unei sentinţe definitive.

5. La 28 iulie 2017, în cadrul şedinţei de judecată în care s-a examinat demersul procurorului, avocatul Tatiana Iovu a solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a art.33 din Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală.

6. Prin încheierea din 28 iulie 2017, Judecătoria Chişinău, sediul Buiucani, a admis demersul procurorului privind suspendarea din funcţie a Primarului General al municipiului Chişinău. De asemenea, printr-o încheiere din aceeaşi dată, instanţa a restituit cererea avocatului privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate, deoarece sesizarea nu corespundea cerinţelor de formă.

7. Încheierea din 28 iulie 2017 a Judecătoriei Chişinău, sediul Buiucani, prin care a fost admisă suspendarea din funcţie a Primarului General al municipiului Chişinău, a fost contestată cu recurs la Curtea de Apel Chişinău.

8. În cadrul procedurii de recurs, avocatul Tatiana Iovu a înaintat în mod repetat o cerere cu privire la ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a art.33 din Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală.

9. Prin încheierea din 8 august 2017, Curtea de Apel Chişinău a dispus ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi transmiterea sesizării în adresa Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

 

B. Legislaţia pertinentă

10. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 21

Prezumţia nevinovăţiei

„Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale.”

Articolul 109

Principiile de bază ale administrării publice locale

„(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

(2) Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă

[…]”

Articolul 112

Autorităţile săteşti şi orăşeneşti

„(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită autonomia locală în sate şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi.

(2) Consiliile locale şi primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe.

(3) Modul de alegere a consiliilor locale şi a primarilor, precum şi atribuţiile lor, este stabilit de lege.”

11. Prevederile relevante ale Legii nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (M.O., 2007, nr.32-35, art.116) sunt următoarele:

Articolul 33

Suspendarea din funcţie a primarului

„(1) În cazul în care a fost deferit justiţiei pentru săvârşirea unei infracţiuni, primarul poate fi suspendat din funcţie până la soluţionarea definitivă a cauzei. Organizarea de noi alegeri pentru funcţia de primar nu se admite pe întreaga durată a suspendării.

(2) Suspendarea poate fi dispusă numai de către instanţa de judecată, în condiţiile legii.

(3) Dacă a fost achitat sau dosarul său penal a fost clasat, cu excepţia cazurilor de amnistie, primarul suspendat din funcţie are dreptul la reparare, în condiţiile legii, a prejudiciului cauzat. Primarul este restabilit în funcţie pentru perioada până la expirarea mandatului său.

(4) Prevederile prezentului articol se aplică, în modul respectiv, şi viceprimarilor.”

12. Prevederile relevante ale Legii nr.768-XIV din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local (M.O., 2000, nr.34, art.232) sunt următoarele:

„Art.5. – (1) Mandatul consilierului şi al primarului începe efectiv din momentul validării şi durează până la data expirării mandatului consiliului sau primarului respectiv ori înainte de aceasta, dacă intervin anumite condiţii legale pentru încetarea mandatului înainte de termen.

[…]”

 

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

13. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul susţine că suspendarea din funcţie a primarului de către instanţa de judecată constituie o ingerinţă în organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, contrar articolelor 2 alin.(1), 4 alin.(2), 8, 54 alin.(2), 109 alin.(2), 112 şi 113 alin.(3) din Constituţie, precum şi art.3 din Carta Europeană a Autonomiei Locale. Potrivit autorului, în situaţia în care primarul este ales de cetăţeni, anume aceştia sunt subiecţii competenţi să decidă suspendarea din funcţie a primarului.

14. Totodată, autorul menţionează că suspendarea din funcţie a primarului de către instanţa de judecată contravine art.38 din Constituţie, care garantează dreptul cetăţenilor de a alege şi revoca primarul. La fel, se susţine că prevederea cuprinsă la art.33 alin.(1) din Legea nr.436 privind administraţia publică locală, potrivit căreia organizarea de noi alegeri pentru funcţia de primar nu se admite pe întreaga perioadă a suspendării, subminează garanţiile oferite de art.38 din Constituţie.

15. De asemenea, autorul relevă că prin suspendarea din funcţie a primarului se încalcă dispoziţiile articolului 39 din Constituţie, care prevăd dreptul cetăţenilor de a participa la administrarea treburilor publice prin reprezentantul lor şi garantează accesul la funcţia publică. Or, prin suspendarea din funcţie a primarului, cetăţenii nu participă la administrarea treburilor publice prin reprezentantul lor, şi nici accesul la funcţia publică a persoanei suspendate nu este garantat.

16. În opinia autorului excepţiei, privarea primarului, prin suspendare, de dreptul de a-şi exercita mandatul duce automat la încălcarea prezumţiei de nevinovăţie, consfinţită de articolul 21 din Constituţie. În acest sens, în excepţia de neconstituţionalitate se menţionează că prezumţia nevinovăţiei presupune posibilitatea continuării reprezentării de către primar pe durata întregului mandat a cetăţenilor care l-au ales până la confirmarea de către instanţa de judecată, printr-o hotărâre definitivă şi irevocabilă, a săvârşirii unei infracţiuni.

17. Autorul excepţiei susţine că prevederile contestate încalcă dreptul de a fi primar, fapt care afectează dispoziţiile articolului 53 din Constituţie, care garantează persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

18. În final, autorul excepţiei de neconstituţionalitate menţionează că suspendarea din funcţie a primarului nu poate fi aplicată ca o măsură procesuală de constrângere în procesul penal, întrucât nu este prevăzută de legea procesual-penală.

 

B. Aprecierea Curţii

19. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

20. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în speţă a Legii nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

21. Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate, fiind ridicată de către avocatul Tatiana Iovu, în dosarul nr.16rj-607/17, aflat pe rolul Curţii de Apel Chişinău, este formulată de subiectul abilitat cu acest drept, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

22. Curtea reiterează că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

23. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că, deşi se solicită controlul constituţionalităţii articolului 33 din Legea privind administraţia publică locală, în ansamblul său, totuşi autorul excepţiei invocă doar neconstituţionalitatea dispoziţiilor alineatelor (1) şi (2) din articolul menţionat, potrivit cărora:

„(1) În cazul în care a fost deferit justiţiei pentru săvârşirea unei infracţiuni, primarul poate fi suspendat din funcţie până la soluţionarea definitivă a cauzei. Organizarea de noi alegeri pentru funcţia de primar nu se admite pe întreaga durată a suspendării.

(2) Suspendarea poate fi dispusă numai de către instanţa de judecată, în condiţiile legii.”

24. Curtea observă că autorul excepţiei pretinde că dispoziţiile legale criticate contravin prevederilor constituţionale ale articolelor 2 alin.(1), 4 alin.(1), 8, 21, 38, 39, 53, 54 alin.(2), 109 alin.(2), 112 şi 113 alin.(3).

25. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor constituţionale cuprinse la articolul 109, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

26. În acelaşi timp, articolul 112 alin.(1) din Constituţie stabileşte că autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită autonomia locală în sate şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi.

27. Curtea reţine că legislaţia infraconstituţională dezvoltă statutul alesului local şi stabileşte garanţiile exercitării mandatului de către aleşii locali, inclusiv de către primari. În acest sens, prin prisma prevederilor art.5 din Legea 768-XIV din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local, mandatul primarului începe efectiv din momentul validării şi durează până la data expirării acestuia ori înainte de aceasta, dacă intervin anumite condiţii legale pentru încetarea mandatului înainte de termen.

28. Articolul 10 alin.(2) din legea enunţată supra prevede că alesul local se află încontinuu în exercitarea mandatului pe toată durata acestuia. În acest sens, însăşi Curtea a subliniat, în jurisprudenţa sa, că pe durata mandatului, alesul local se află continuu în serviciul colectivităţii (Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.19 din 16 iulie 2013, §59).

29. Totodată, Curtea observă că, potrivit dispoziţiilor legale contestate, în cazul săvârşirii unei infracţiuni primarul poate fi suspendat din funcţie până la soluţionarea definitivă a cauzei de către instanţa de judecată.

30. Curtea constată că suspendarea din funcţie a primarului este un mecanism uzual prevăzut de sistemele de drept europene. Astfel, o analiză a statutului alesului local în dreptul european arată că suspendarea mandatului primarului este reglementată de legislaţia statelor europene.

31. În acest context, Comisia de la Veneţia a menţionat că suspendarea din funcţie poate fi justificată în cazul săvârşirii unei infracţiuni sau chiar în cazul unei abateri grave de către un ales local, acţiunile căruia ar putea prejudicia unitatea administrativ-teritorială, cu scopul de a preveni sau de a stopa o astfel de prejudiciere (CDL-AD (2014) 022, pct.31).

32. În acelaşi timp, Comisia de la Veneţia a menţionat că utilizarea în legislaţia naţională a unor termeni precum „va fi suspendat provizoriu” ridică întrebarea dacă suspendarea este sau nu automată, iar în cazul în care nu este automată, cine este împuternicit să dispună o astfel de „suspendare provizorie” din funcţie (CDL-AD (2014) 022, pct.32).

33. În acest sens, potrivit Comisiei de la Veneţia, intervenţia unei instanţe judecătoreşti reprezintă un element necesar al acestui sistem, deoarece astfel se asigură libertatea de exercitare a funcţiei de ales local, în conformitate cu prevederile art.7 alin.(1) din Carta Europeană a Autonomiei Locale (CDL-AD (2009) 049, pct.11).

34. Revenind la circumstanţele cauzei, Curtea observă că prerogativa de a suspenda primarul din funcţie, aşa cum reiese din dispoziţiile art.197 alin.(1) pct.3) din Codul de procedură penală şi art.33 alin.(2) din Legea privind administraţia publică locală, aparţine în exclusivitate instanţei de judecată.

35. Astfel, Curtea menţionează că aplicarea în privinţa primarului a măsurii procesuale de constrângere – suspendarea provizorie din funcţie – nu se dispune în mod automat, prin efectul legii (ope legis), ci se va supune aprecierii instanţei de judecată. Or, acesteia îi revine obligaţia să constate temeiurile şi să justifice oportunitatea suspendării din funcţie a primarului, precum şi să-şi motiveze decizia pronunţată, ţinând cont de circumstanţele particulare ale fiecărui caz în parte, fără a se limita la formulări generale şi abstracte.

36. Mai mult ca atât, Curtea relevă că suspendarea din funcţie a primarului nu poate avea loc în lipsa unei legături intrinseci a presupusei fapte penale comise cu funcţia deţinută (a se vedea mutatis mutandis Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.6 din 3 martie 2016).

37. Pentru considerentele menţionate, Curtea reţine că dispoziţiile contestate nu vin în coliziune cu dispoziţiile constituţionale ale art.109 alin.(2) şi 112 din Constituţie. Or, dreptul de a exercita în mod netulburat funcţia dobândită ca urmare a opţiunii electorale nu este un drept absolut, fiind protejat de prevederile Constituţiei atât timp cât se realizează cu respectarea condiţiilor prevăzute de aceasta şi de lege.

38. Cu referire la invocarea articolelor 2 alin.(1), 4 alin.(1) şi 8 din Constituţie, Curtea subliniază că aceste norme constituţionale comportă un caracter generic, constituie imperative de ordin general-obligatoriu, stau la baza oricăror reglementări şi nu pot constitui repere individuale şi separate.

39. În ceea ce priveşte alegaţiile autorului potrivit cărora dispoziţiile contestate contravin articolului 21 din Constituţie, Curtea reaminteşte că, în jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că prin suspendarea din funcţie nu se încalcă per se prezumţia de nevinovăţie (a se vedea mutatis mutandis Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.6 din 3 martie 2016). De altfel, instanţa de judecată la aplicarea acestei măsuri procesuale de constrângere nu se pronunţă asupra vinovăţiei sau nevinovăţiei primarului şi nici asupra răspunderii sale penale.

40. Curtea reţine că dispoziţiile legale privind suspendarea din funcţie pot avea un caracter necesar atunci când sunt determinate de situaţii cu caracter temporar ce fac imposibilă exercitarea funcţiei. De fapt, suspendarea din funcţie ar putea fi dictată de necesitatea de a asigura protecţia instituţiei publice faţă de pericolul continuării activităţii ilicite şi al extinderii consecinţelor periculoase ale faptei penale.

41. În acelaşi sens, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, scopul măsurii de suspendare nu este unul punitiv, ci mai degrabă de precauţie şi provizoriu, în măsura în care priveşte apărarea interesului public prin suspendarea din funcţie a unei persoane acuzată de comiterea unei infracţiuni de serviciu, şi astfel de prevenire a altor posibile acte similare sau consecinţe ale unor asemenea acte (a se vedea mutatis mutandis cauza Ţehanciuc v. România, decizie din 22 noiembrie 2011).

42. Cât priveşte alegaţiile autorului potrivit cărora suspendarea din funcţie a primarului de către instanţa de judecată contravine art.38 din Constituţie, care garantează dreptul cetăţenilor de a alege şi revoca primarul, Curtea subliniază că, în speţă, suspendarea intervine drept consecinţă a existenţei unei cauze penale. În acest sens, Curtea reaminteşte că, potrivit articolului 114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti. Totodată, subliniem că suspendarea din funcţie nu echivalează cu revocarea.

43. Mai mult, prevederea art.33 alin.(1) din Legea privind administraţia publică locală, potrivit căreia „organizarea de noi alegeri pentru funcţia de primar nu se admite pe întreaga durată a suspendării”, constituie o garanţie a asigurării principiului prezumţiei nevinovăţiei.

44. În partea ce ţine de prevederile articolelor 39, 53, 54 şi 113 din Constituţie, Curtea, având în vedere criticile formulate de autorul excepţiei şi conţinutul textului de lege criticat, apreciază că aceste prevederi nu au incidenţă în cauză.

45. În lumina celor expuse, Curtea menţionează că excepţia de neconstituţionalitate nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în temeiul articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(1) şi (3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale şi al pct.28 lit.d) din Regulamentul privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 33 din Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală, ridicată de către avocatul Tatiana Iovu, în dosarul nr.16rj-607/17, aflat pe rolul Curţii de Apel Chişinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.