D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.5a/2019 privind controlul constituţionalităţii

unor prevederi din articolul 58 alin.(3) lit.c) din Codul electoral

(votarea în afara ţării în baza buletinului de identitate

sau a actelor de identitate expirate)

 

nr. 5  din  14.01.2019

 

Monitorul Oficial nr.167-170/86 din 17.05.2019

 

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dnei Raisa APOLSCHII,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Corneliu GURIN,

dlui Artur REŞETNICOV,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 10 ianuarie 2019,

Înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 14 ianuarie 2019 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

 

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 10 ianuarie 2019, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.i) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.i) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dl Mihail Cotorobai, Avocat al Poporului (Ombudsman), pentru controlul constituţionalităţii textului „în secţiile de votare constituite peste hotarele Republicii Moldova” conţinut de articolul 58 alin.(3) lit.c) din Codul electoral.

 

A. Motivele sesizării

2. Motivele sesizării, aşa cum au fost formulate de către autorul acesteia, pot fi rezumate după cum urmează.

3. Articolul 58 alin.(3) din Codul electoral enumeră actele de identitate în baza cărora alegătorii se pot legitima în cadrul secţiilor de votare pentru a-şi exercita dreptul constituţional la vot. Acelaşi Cod prevede că alegătorii care doresc să voteze pe teritoriul Republicii Moldova pot să o facă în baza următoarelor acte de identitate: buletinul de identitate al cetăţeanului Republicii Moldova, cu fişa de însoţire care confirmă domiciliul sau reşedinţa alegătorului pe teritoriul secţiei de votare [articolul 58 alin.(3) lit.a)]; buletinul de identitate provizoriu cu menţiunile privind cetăţenia Republicii Moldova, domiciliul titularului [articolul 58 alin.(3) lit.b)]; legitimaţia de serviciu pentru militarii în termen, livretul eliberat de Centrul Serviciului Civil pentru persoanele care satisfac serviciul civil (de alternativă) [articolul 58 alin.(3) lit.d)]. De asemenea, în cazul alegerilor parlamentare, prezidenţiale şi al referendumului republican, Codul stabileşte că în secţiile de votare constituite peste hotarele Republicii Moldova alegătorul trebuie să voteze în baza paşaportului [articolul 58 alin.(3) lit.c)].

4. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile contestate instituie un tratament diferenţiat nejustificat şi sunt disproporţionate.

 

B. Legislaţia pertinentă

5. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 16

Egalitatea

„(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

6. Prevederile relevante ale Codului electoral, adoptat prin Legea nr.1381 din 21 noiembrie 1997, sunt următoarele:

Articolul 58

Efectuarea votării

„(3) Votarea se efectuează în baza următoarelor acte de identitate:

a) buletinul de identitate al cetăţeanului Republicii Moldova, cu fişa de însoţire care confirmă domiciliul sau reşedinţa alegătorului pe teritoriul secţiei de votare;

b) buletinul de identitate provizoriu cu menţiunile privind cetăţenia Republicii Moldova, domiciliul titularului;

c) paşaportul pentru intrare – ieşire din ţară, livretul de marinar, în cazul alegerilor parlamentare, prezidenţiale şi referendumului republican, în secţiile de votare constituite peste hotarele Republicii Moldova;

d) legitimaţia de serviciu pentru militarii în termen, livretul eliberat de Centrul Serviciului Civil pentru persoanele care satisfac serviciul civil (de alternativă).”

 

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului sesizării

7. Autorul sesizării consideră, pe de o parte, că dispoziţiile contestate instituie un tratament diferenţiat nejustificat între cetăţenii Republicii Moldova care votează pe teritoriul Republicii Moldova şi cei care votează peste hotarele ţării, prin faptul că celor din urmă nu li se dă posibilitatea de a vota în baza buletinului de identitate sau a buletinului de identitate provizoriu, ci li se solicită prezentarea paşaportului pentru intrarea sau ieşirea din ţară.

8. Pe de altă parte, autorul sesizării menţionează că dispoziţiile contestate sunt disproporţionate, deoarece nu-i permit alegătorului să voteze în baza paşaportului expirat. În acest sens, autorul menţionează că cerinţa cu privire la cetăţenie poate fi confirmată atât în baza actelor de identitate expirate, cât şi prin utilizarea Registrului de stat al alegătorilor.

9. Potrivit autorului sesizării, textul „în secţiile de votare constituite peste hotarele Republicii Moldova” de la articolul 58 alin.(3) lit.c) din Codul electoral contravine principiului egalităţii, garantat de articolul 16 din Constituţie, precum şi dreptului de a alege, garantat de articolul 38 alin.(2) din Constituţie.

 

B. Aprecierea Curţii

10. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

11. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a Codului electoral al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.1381 din 21 noiembrie 1997, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

12. Obiectul sesizării îl constituie textul „în secţiile de votare constituite peste hotarele Republicii Moldova” din articolul 58 alin.(3) lit.c) din Codul electoral, care, potrivit autorului sesizării, ar fi contrar articolelor 16 şi 38 alin.(2) din Constituţie.

13. Având în vedere problema supusă controlului de constituţionalitate, Curtea subliniază că va avea în vedere inclusiv ponderea dreptului de vot în cadrul ordinii publice europene a drepturilor fundamentale, ordine dictată de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

14. În acelaşi timp, Curtea reţine că limitările dreptului la vot trebuie examinate prin prisma exercitării acestuia pe teritoriul Republicii Moldova sau peste hotarele ei.

15. În ordinea juridică europeană a drepturilor omului, standardul de protecţie al dreptului la vot nu este la fel de stringent ca cel al protecţiei dreptului la respectarea vieţii private şi de familie, a libertăţii de gândire, de conştiinţă şi de religie, a libertăţii de exprimare şi a libertăţii de întrunire şi de asociere (a se vedea Ždanoka v.Letonia [MC], 16 martie 2006, §115). Acest drept poate fi limitat în vederea realizării unui scop compatibil cu principiul preeminenţei dreptului şi cu obiectivele constituţionale. Măsurile limitative ale acestui drept nu trebuie să-i afecteze esenţa şi să-l priveze de efectivitate. Ele trebuie să fie prevăzute de lege, trebuie să urmărească un scop legitim şi trebuie să nu fie disproporţionate (a se vedea Mathieu-Mohin şi Clerfayt v.Belgia, 2 martie 1987, §52; Riza şi alţii v.Bulgaria, 13 octombrie 2015, §142). Având în vedere ponderea abstractă pe care o acordă Curtea Europeană dreptului la vot, marja de apreciere a autorităţilor naţionale privind limitarea exerciţiului acestuia este una mai largă decât în cazul altor drepturi.

16. În opinia Curţii Europene a Drepturilor Omului, restricţiile impuse exerciţiului dreptului la vot al cetăţenilor expatriaţi în baza criteriului reşedinţei pot fi justificate prin prisma mai multor factori:

– prezumţia că cetăţenii nerezidenţi sunt mai puţin preocupaţi, în mod direct sau continuu, de problemele curente ale ţării şi au mai puţine cunoştinţe despre acestea;

– influenţa mai mică a cetăţenilor nerezidenţi asupra selecţiei candidaţilor sau asupra alcătuirii programelor lor electorale;

– legătura strânsă dintre dreptul la vot în cadrul alegerilor parlamentare şi faptul de a fi afectat în mod direct de actele organelor politice astfel alese;

– preocuparea legitimă a legislatorului de a limita influenţa în alegeri a cetăţenilor care trăiesc în străinătate, în chestiuni fundamentale care îi afectează în principal pe cei care trăiesc în ţară (a se vedea Sitaropoulos şi Giakoumopoulos v.Grecia [MC], 15 martie 2012, §69).

17. Aceeaşi Curte Europeană a reţinut că exigenţa reşedinţei în ţară sau a unei reşedinţe în afara ţării care să nu depăşească o anumită perioadă nu reprezintă, de principiu, o restricţie arbitrară a exerciţiului dreptului la vot (Doyle v.Regatul Unit (dec.), 6 februarie 2007).

18. În cererile referitoare la o pretinsă încălcare a dreptului la vot, Curtea Europeană a evaluat de fiecare dată dacă este afectată esenţa acestui drept. Esenţa dreptului la vot constă în „libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ”. În cazul Matthews v.Regatul Unit, 18 februarie 1999, Curtea Europeană s-a confruntat cu o situaţie în care întreaga populaţie a Gibraltarului nu a putut participa deloc la alegerile pentru Parlamentul European, din cauza unei interdicţii generale aplicabile în cazul cetăţenilor din acel teritoriu. După ce a constatat incidenţa dreptului la vot în cazul alegerilor pentru Parlamentul European, Curtea Europeană a reţinut că fusese încălcată însăşi esenţa dreptului reclamantei la vot. Aceeaşi a fost concluzia Curţii Europene în cazul Aziz v.Cipru, 22 iunie 2004, în care legislativul cipriot a eşuat să stabilească norme care să-i permită reclamantului şi altor membri ai comunităţii de turci ciprioţi care locuiau în partea controlată de către statul cipriot să voteze în cadrul alegerilor parlamentare. Curtea Europeană a menţionat că reclamantul „a fost privat în totalitate de orice posibilitate de a-şi exprima opinia în alegerea membrilor Camerei reprezentanţilor a ţării al cărei cetăţean era şi în care locuise dintotdeauna” (§ 29). Acest fapt a echivalat cu o încălcare a însăşi esenţei dreptului său la vot şi cu o discriminare, în înţelesul articolului 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Concluziile Curţii Europene privind esenţa dreptului la vot vor fi avute în vedere de către Curte în prezenta cauză.

19. Curtea observă că legislatorul din Republica Moldova a ales să garanteze un drept de vot al cetăţenilor peste hotarele ţării, în comparaţie cu standardul mai modest pe care îl asigură Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Mai mult, această opţiune a legislatorului nu reprezintă o obligaţie de ordin constituţional. Articolul 38 alin.(1) din Constituţie nu poate fi interpretat ca instituind o obligaţie a autorităţilor statale de a organiza alegeri peste hotarele ţării. Mai exact, acest articol permite desfăşurarea alegerilor peste hotarele ţării, dar nu le impune. Totuşi, organizarea acestor alegeri este conformă cu articolul 38 din Constituţie şi poate fi analizată prin prisma acestui articol. Aşadar, exigenţa exercitării votului la secţiile de vot de peste hotare doar cu paşaportul poate fi considerată o ingerinţă în dreptul la vot.

20. Problema pe care trebuie să o abordeze Curtea în prezenta cauză constă în eventuala depăşire de către Parlament a puterii sale discreţionare permise de Constituţie în materie de limitare a exerciţiului dreptului la vot al persoanelor peste hotarele ţării, exercitat în baza altor acte decât un paşaport valabil. Curtea trebuie să verifice dacă Parlamentul nu a afectat, prin adoptarea măsurii contestate, însăşi esenţa dreptului la vot. Ea va analiza, aşadar, această problemă prin coroborarea celor două articole invocate: 16 şi 38 alin.(2) din Constituţie. Ea va verifica dacă ingerinţa este prevăzută de lege, dacă urmăreşte unul sau mai multe scopuri legitime şi dacă nu este disproporţionată.

21. Curtea menţionează că ingerinţa este reglementată de articolul 58 alin.(3) lit.c) din Codul electoral. Cum autorul sesizării nu a adus critici referitoare la calitatea acestor prevederi, Curtea va considera că ingerinţa este prevăzută de lege.

22. În continuare, Curtea trebuie să stabilească dacă această măsură limitativă are la bază unul sau mai multe scopuri legitime.

23. Primul scop legitim care poate fi dedus în mod rezonabil din condiţia votării cu prezentarea paşaportului valabil şi pe care îl semnalează şi Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) la punctul 32 al raportului său privind votanţii care îşi au reşedinţa de facto peste hotarele ţării, adoptat la cea de-a 105-a sesiune plenară a sa (Veneţia, 18–19 decembrie 2015), constă în prevenirea fraudării votului, prin recunoaşterea mai facilă a alegătorului în baza unor acte de identitate cu validitatea mai scurtă, datorită fotografiei mai recente a titularului pe care o conţin acestea. Astfel, articolul 2 alin.(11) din Legea nr.273 din 9 noiembrie 1994 privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte prevede că paşaportul cetăţeanului Republicii Moldova le este eliberat persoanelor cu vârsta peste 16 ani pe termen de 10 ani, în categoria acestor persoane intrând şi cetăţenii cu drept vot. Spre deosebire de perioada de 10 ani de valabilitate a paşapoartelor, buletinele de identitate se eliberează cu următoarele termene de valabilitate, în cazul persoanelor care ar putea vota:

a) de la 16 până la 25 ani;

b) de la 25 până la 45 ani;

c) de la 45 – pe viaţă [a se vedea articolul 3 alin.(10) din Legea privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte].

24. Fraudarea votului peste hotarele ţării este mai dificilă dacă este impusă votarea cu acte care prezintă elemente suplimentare pentru prevenirea falsificării lor, cum ar fi cazul paşapoartelor biometrice. Spre deosebire de buletinele de identitate, paşapoartele biometrice conţin, de regulă, date ca imaginea facială digitală şi amprentele digitale [a se vedea articolul 2 alin.(7) litera r), în comparaţie cu articolul 3 alin.(5) litera s) din Legea privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte]. Această observaţie se regăseşte şi în punctul 32 al raportului Comisiei de la Veneţia privind votanţii care îşi au reşedinţa de facto peste hotarele ţării. Totodată, Curtea observă că exigenţa valabilităţii paşaportului reprezintă o garanţie în situaţiile în care identificarea persoanei în baza sistemului informaţional automatizat de stat „Alegeri” şi a Registrului de stat al alegătorilor este imposibilă din cauza unor defecţiuni tehnice. Asemenea deficienţe au fost constatate la alegerile parlamentare din anul 2014 (a se vedea HCC nr.29 din 9 decembrie 2014, § §50 şi 77).

25. Un alt scop legitim care decurge din interpretarea prevederilor legale contestate poate fi identificat în consolidarea legăturilor dintre statul Republica Moldova şi cetăţenii săi, prin încurajarea acestora de a solicita paşaportul statului lor, de a călători şi de a se legitima cu el în străinătate, precum şi în nevoia de a nu-i stimula pe cetăţeni să utilizeze acte expirate. Solicitarea şi utilizarea acestui act de către cetăţeni pot reprezenta forme ale devotamentului faţă de ţară, în sensul articolului 56 din Constituţie. Statul a ales să cultive aceste legături prin condiţionarea exercitării dreptului la vot peste hotarele ţării de prezentarea unui paşaport valabil. Aceste legături nu trebuie privite doar prin prisma unei legături formale. Paşaportul reprezintă un act cu care cetăţenii Republicii Moldova pot călători şi se pot identifica în străinătate, sau datorită căruia sunt exoneraţi de obligaţia de a deţine viză pentru a putea călători în Uniunea Europeană (cu condiţia ca paşaportul să fie unul biometric, după cum prevede Regulamentul UE nr.259/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 3 aprilie 2014), spre deosebire de buletinul de identitate, care, de regulă, nu poate îndeplini aceste funcţii, decât sub rezerva unor acorduri internaţionale [a se vedea dispoziţiile articolului 3 alin.(1) din Legea nr.273 din 9 noiembrie 1994 privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte]. Mai mult, dacă statul însuşi i-ar încuraja pe cetăţeni să nu solicite sau să nu-şi prelungească paşapoartele, pentru că, eventual, pot călători sau se pot identifica cu paşaportul unui alt stat a cărei cetăţenie o deţin, ar fi dusă în derizoriu, pe plan internaţional, chiar ideea de statalitate. Între altele, potrivit articolului 24 alin.(4) din Legea nr.1024 din 2 iunie 2000 a cetăţeniei, în raporturile cu statul Republica Moldova, cetăţeanul Republicii Moldova care posedă cetăţenia altui stat este recunoscut numai ca cetăţean al ei.

26. Măsura aleasă de către legislator prin reglementarea prevederilor contestate reprezintă una dintre modalităţile de realizare a acestor scopuri legitime. Scopurile legitime avute în vedere sunt compatibile cu preeminenţa dreptului şi cu obiectivele constituţionale ale alegerilor corecte şi devotamentului faţă de ţară. Curtea subliniază că, din perspectiva controlului de proporţionalitate, acest aspect este suficient pentru a trece la următoarea etapă impusă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în analiza sa privind limitările aduse acestui drept: proporţionalitatea stricto sensu.

27. Autorul sesizării pune în discuţie caracterul disproporţionat al măsurii adoptate, pentru că aceasta nu le-ar permite cetăţenilor Republicii Moldova să voteze (a) în baza paşaportului ori a buletinului de identitate expirat sau (b) a buletinului de identitate valabil în cadrul secţiilor de votare constituite peste hotarele ţării. Pentru a se evalua dacă măsurile limitative aplicate în cazul acestui drept sunt proporţionale, Curtea trebuie să verifice dacă acestea îi afectează sau nu esenţa şi dacă privează sau nu exerciţiul acestui drept de efectivitate.

28. Curtea observă că valabilitatea paşaportului reprezintă singura exigenţă impusă de către legislator pentru cetăţenii Republicii Moldova care doresc să voteze în secţiile de votare constituite peste hotarele ţării. Exigenţa votării cu un paşaport valabil peste hotarele ţării este justificată de politicile statale ale evitării fraudării votului, menţinerii unei legături dintre stat şi cetăţeni şi încurajării deţinerii de acte de identitate valabile.

29. Punând în balanţă aceste politici cu dreptul la vot, invocat sub aspectul posibilităţii cetăţenilor Republicii Moldova de a vota peste hotarele ţării şi cu buletinul de identitate sau cu acte de identitate expirate, Curtea subliniază următoarele. Termenul de valabilitate al paşapoartelor este de 10 ani pentru persoanele care au împlinit vârsta necesară pentru exercitarea dreptului de a alege [articolul 2 alin.(11) din Legea nr.273 din 9 noiembrie 1994]. Alegerile parlamentare sau prezidenţiale au loc, de regulă, o dată la patru ani. În acest sens, ele sunt previzibile. Perioada dintre scrutine este suficient de mare pentru a le permite cetăţenilor care vor să voteze să solicite eliberarea unui paşaport valabil. Ei îşi pot rezolva din timp problemele legate de valabilitatea paşapoartelor lor, chiar fără a fi nevoie să se deplaseze în ţară [a se vedea punctul 74 din Hotărârea nr.368 din 28 martie 2002 cu privire la aprobarea Statutului Consular, potrivit căruia funcţionarul consular al Republicii Moldova le eliberează cetăţenilor Republicii Moldova aflaţi în străinătate buletine de identitate şi paşapoarte, în condiţiile legii]. Din acest punct de vedere, nu este afectată esenţa dreptului la vot al cetăţenilor aflaţi peste hotarele ţării.

30. Concluzia lipsei vreunei intruziuni în esenţa dreptului la vot mai are în vedere şi posibilitatea deplasării cetăţenilor aflaţi peste hotare, care nu-şi au paşapoartele valabile şi care nu le pot obţine în timp util de la consulatele Republicii Moldova, în Republica Moldova, pentru a-şi exercita dreptul la vot cu buletinele lor de identitate valabile. De altfel, în cauza Sitaropoulos şi Giakoumopoulos v.Grecia, [MC], 15 martie 2012, §80, Curtea Europeană a menţionat că întreruperea vieţii familiale, profesionale sau de afaceri a reclamanţilor care ar putea avea loc prin nevoia de a călători în ţara lor de origine (Grecia) pentru a-şi exercita dreptul la vot la alegerile parlamentare nu este disproporţionată, în măsura în care ar afecta însăşi esenţa dreptului la vot sau în care ar lipsi exerciţiul acestuia de efectivitate.

31. Având în vedere cele menţionate supra, Curtea consideră că măsura contestată nu instituie un tratament diferenţiat disproporţionat, că aceasta nu afectează esenţa dreptului la vot şi că legislatorul a acţionat în interiorul marjei sale de manevră pe care o permite Constituţia. Aşadar, prezenta sesizare este nefondată.

Din aceste motive, în baza articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea depusă de către dl Mihail Cotorobai, Avocat al Poporului (Ombudsman), pentru controlul constituţionalităţii textului „în secţiile de votare constituite peste hotarele Republicii Moldova” din articolul 58 alin.(3) lit.c) din Codul electoral.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.