H O T Ă R Î R E

asupra excepţiei de neconstituţionalitate a Hotărîrii Guvernului nr.923 din

4 septembrie 2001 cu privire la plasarea în cîmpul muncii a absolvenţilor

instituţiilor de învăţămînt superior şi mediu de specialitate

de stat (cu modificările şi completările operate prin

hotărîrile Guvernului nr.1551 din 23.12.2003

şi nr.433 din 25.04.2006)

 

nr. 11  din  04.06.2009

 

Monitorul Oficial nr.101/11 din 10.06.2009

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională în componenţa:

grefier Ludmila Zadorojnîi, cu participarea reprezentantului permanent al Guvernului la Curtea Constituţională, Nicolae Eşanu, reprezentanţilor Guvernului, Vasile Vulpe şi Galina Bulat, în lipsa reprezentantului Curţii Supreme de Justiţie, autorul sesizării, călăuzindu-se de art.135 alin.(1)  lit.g) din Constituţie, art.4 alin.(1)  lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.g) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul asupra excepţiei de neconstituţionalitate a Hotărîrii Guvernului nr.923 din 4 septembrie 2001 cu privire la plasarea în cîmpul muncii a absolvenţilor instituţiilor de învăţămînt superior şi mediu de specialitate de stat (cu modificările şi completările operate prin hotărîrile Guvernului nr.1551 din 23.12.2003 şi nr.433 din 25.04.2006).

Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea Curţii Supreme de Justiţie, depusă la 5 martie 2009, în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 lit.d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 lit.d) şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 26 martie 2009 sesizarea a fost acceptată pentru examinare în fond.

În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Apărării, Ministerului Educaţiei şi Tineretului, Ministerului Afacerilor Interne, Procuraturii Generale, Serviciului Vamal, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Universităţii de Stat din Moldova, Centrului pentru Drepturile Omului.

Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces, Curtea Constituţională

A CONSTATAT:

1. La 4 septembrie 2001 Guvernul a adoptat Hotărîrea nr.923 cu privire la plasarea în cîmpul muncii a absolvenţilor instituţiilor de învăţămînt superior şi mediu de specialitate de stat¹ (în continuare – Hotărîrea nr.923), care a fost modificată, la 23 decembrie 2003, prin Hotărîrea nr.1551 cu privire la reorganizarea instituţiilor de învăţămînt superior de scurtă durată (colegii) în instituţii de învăţămînt mediu de specialitate (colegii)² şi, la 25 aprilie 2006, prin Hotărîrea Guvernului nr.433³.

____________________

¹ M.O., 2001, nr.108-109, art.972

² M.O., 2004, nr.13-15, art.81

³ M.O., 2006, nr.70-72, art.476

 

La judecătoria Făleşti se află pe rol acţiunea Ministerului Afacerilor Interne cu privire la recuperarea cheltuielilor pentru instruire intentată absolventului Academiei de Poliţie “Ştefan cel Mare” Andrian Moroi. Prin încheierea din 20 august 2008, în conformitate cu art.12¹ din Codul de procedură civilă, judecătoria Făleşti a solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a Hotărîrii Guvernului nr.923 din 04.09.2001, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin Hotărîrea Plenului din 15 decembrie 2008, Curtea Supremă de Justiţie a dispus ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate la Curtea Constituţională, considerînd că hotărîrea vine în contradicţie cu prevederile art.72 alin.(3)  lit.j) şi k) din Constituţie.

2. Pentru rezolvarea excepţiei de neconstituţionalitate Curtea Constituţională invocă următoarele norme constituţionale:

art.72 alin.(3)  lit.j) şi k), care prevede reglementarea prin lege organică a regimului general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială şi a organizării generale a învăţămîntului;

art.35 alin.(1), care stipulează că dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţămîntul general obligatoriu, prin învăţămîntul liceal şi prin cel profesional, prin învăţămîntul superior, precum şi prin alte forme de instruire şi de perfecţionare;

art.43 alin.(1), potrivit căruia orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului;

art.44 alin.(1), care interzice munca forţată;

art.6, care statuează că puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei;

art.60, conform căruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului;

 art.96, care stipulează că Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice;

art.102 alin.(2), potrivit căruia Guvernul adoptă hotărîri, ordonanţe şi dispoziţii; hotărîrile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

3. Raportînd Hotărîrea nr.923 la normele constituţionale menţionate, Curtea Constituţională reţine următoarele.

În opinia Curţii Supreme de Justiţie, hotărîrea Guvernului încălcă prevederile art.72 alin.(3)  lit.j) şi k) din Constituţie, potrivit cărora regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială, organizarea generală a învăţămîntului se reglementează prin lege organică. Curtea relevă că Hotărîrea nr.923 nu reglementează organizarea generală a învăţămîntului şi regimul general privind raporturile de muncă, ci utilizarea raţională a mijloacelor publice destinate învăţămîntului de stat. Politica statului în sfera învăţămîntului, organizarea şi funcţionarea sistemului de învăţămînt sînt determinate şi reglementate prin Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21.07.95⁴ şi prin Codul muncii⁵, adoptat prin Legea nr.154-XV din 28.03.2003. Inserate în actele legislative, normele primare stabilesc reguli cu caracter general şi obligatoriu, pe cînd prevederile Hotărîrii nr.923 au fost elaborate întru executarea prevederilor legale în domeniul învăţămîntului, deci, sînt subsidiare acestora.

____________________

⁴ M.O., 1995, nr.62-63, art.692

⁵ M.O., 2003, nr.159-162, art.648

 

În virtutea prevederilor constituţionale şi legale, Guvernul este în drept să stabilească criterii de reglementare contractuală a raporturilor de muncă între absolvenţii instituţiilor de învăţămînt ce şi-au făcut studiile în grupele cu finanţare de la buget şi instituţiile care urmează să efectueze plasarea în cîmpul muncii. Or, potrivit Constituţiei, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Potrivit art.3, art.14 şi art.16 din Legea cu privire la Guvern nr.64-XII din 31 mai 1990⁶, Guvernul asigură legalitatea, ordinea publică, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, promovează politica în domeniul utilizării forţelor de muncă, al muncii şi salarizării, ia măsuri în vederea perfecţionării ei. În aceste scopuri Guvernul asigură finanţarea sistemului de învăţămînt din resurse bugetare. Prin urmare, pentru a asigura necesităţile economiei naţionale, Guvernul poate solicita instituţiilor de învăţămînt să pregătească anumite categorii de specialişti.

____________________

⁶ Veştile, 1990, nr.8, art.191

 

Hotărîrea Guvernului nr.923 a fost adoptată în corespundere cu actele normative menţionate şi în vederea organizării executării eficiente a prevederilor acestora, în scopul determinării tinerilor specialişti, care şi-au făcut studiile în grupele cu finanţare de la buget din instituţiile de învăţămînt superior şi mediu de specialitate, să se prezinte la locurile de muncă conform repartizării.

Curtea Constituţională menţionează că pct.3 şi pct.4 din Hotărîrea nr.923, care prevăd în mod imperativ pentru toţi absolvenţii instituţiilor de învăţămînt superior şi mediu de specialitate de stat, care au învăţat în grupele cu finanţare de la bugetul de stat, obligaţia de a lucra timp de 3 ani după absolvire conform repartizării de stat, sub sancţiunea restituirii cheltuielilor pentru studii absolut în toate cazurile de neexecutare a acestei obligaţii, nu contravin dispoziţiilor art.35 alin.(1), art.43, art.44 din Constituţie, care garantează dreptul la învăţătură şi la libera alegere a muncii şi interzic munca forţată, precum şi art.23 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, adoptată la 10 decembrie 1948⁷, art.8 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, adoptat la 16 decembrie 1966⁸, art.2 din Convenţia Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind munca forţată şi obligatorie, adoptată la 28 iunie 1930⁹.

____________________

⁷ Tratate internaţionale, 1998, vol.I, pag.11

⁸ Tratate internaţionale, 1998, vol.I, pag.30

⁹ Tratate internaţionale,  2001, vol.27, pag.210

 

În sensul normelor constituţionale şi internaţionale, libertatea muncii include dreptul persoanei de a-şi alege după propria voinţă munca (profesia, ocupaţia) şi locul muncii, precum şi dreptul de a nu munci şi de a-şi continua studiile postuniversitare (masterat, doctorat), însă nu presupune libertatea de a nu executa obligaţiile asumate la momentul încheierii contractului-tip (privind realizarea studiilor în instituţiile de învăţămînt superior şi mediu de specialitate (la zi) în grupele cu finanţare bugetară şi plasarea tinerilor specialişti în cîmpul muncii) între persoane şi instituţia de învăţămînt şi, implicit, de a nu restitui statului cheltuielile pentru studii.

Cu referire la argumentul din sesizare privind interzicerea de Constituţie a muncii forţate, Curtea menţionează că Hotărîrea nr.923 nu limitează exercitarea drepturilor şi obligaţiilor prevăzute de legislaţia muncii, deoarece nu are incidenţă directă asupra raporturilor juridice de muncă, ci urmăreşte asigurarea executării obligaţiilor asumate prin contract.

Conform prevederilor art.44 alin.(2)  lit.a) şi c) din Constituţie, invocate de autorul sesizării, nu constituie muncă forţată serviciul cu caracter militar sau activităţile desfăşurate în locul acestora de cei care, potrivit legii, nu satisfac serviciul militar obligatoriu, precum şi prestaţiile impuse care fac parte din obligaţiile civile normale, stabilite de lege.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.61, art.62  lit.e) şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se declară constituţională Hotărîrea Guvernului nr.923 din 4 septembrie 2001 cu privire la plasarea în cîmpul muncii a absolvenţilor instituţiilor de învăţămînt superior şi mediu de specialitate de stat (cu modificările şi completările operate prin hotărîrile Guvernului nr.1551 din 23.12.2003 şi nr.433 din 25.04.2006) .

2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.

 

 

OPINIE SEPARATĂ

expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională

şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

 

Consider nefondată hotărîrea Curţii Constituţionale, prin care a fost recunoscută constituţională Hotărîrea Guvernului nr.923 din 4 septembrie 2001 “Cu privire la plasarea în cîmpul muncii a absolvenţilor instituţiilor de învăţămînt superior şi mediu de specialitate de stat”¹ (în continuare – Hotărîrea nr.923), pentru care motiv expun opinia separată.

____________________

¹ M.O., 2001, nr.108-109, art.972

 

1. Curtea Supremă de Justiţie, ca subiect cu drept de sesizare, s-a adresat la Curtea Constituţională atît pentru controlul concret, în baza lit.g) alin.(1) art.135 din Constituţie, cît şi pentru controlul abstract, în baza lit.a) alin.(1) art.135 din Constituţie, al Hotărîrii nr.923. Acceptînd sesizarea pentru examinare în fond, Curtea Constituţională nu a făcut această delimitare. Ca urmare, ea nu a oferit un răspuns concret instanţei de judecată care va aplica Hotărîrea nr.923.

Pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate Curtea Constituţională trebuia să examineze doar prevederile ce urmează a fi aplicate la litigiu. Modul de executare a obligaţiilor asumate de părţi prin contractul-tip, la care face referire Curtea Constituţională, constituie circumstanţe de fapt şi aprecierea acestora este prerogativa instanţelor de drept comun. Analiza circumstanţelor de fapt evidenţiază un şir de încălcări, precum încheierea contractului cu Ministerul de Interne, acest lucru fiind prerogativa instituţiei de învăţămînt, sau încheierea contractului la anul III, şi nu la anul I, după cum prevede Hotărîrea nr.923 ş.a.

2. Avînd în vedere controlul abstract al Hotărîrii nr.923, susţin opinia Plenului Curţii Supreme de Justiţie că acest act instituie norme primare, prin urmare, contravine art.102 alin.(2) din Constituţie. În hotărîrea sa Curtea Constituţională nu a analizat actul contestat prin prisma acestei norme constituţionale, aşa cum a făcut-o în cazurile care vizau acte ale Guvernului (hotărîrile Curţii Constituţionale nr.18 din 06.10.2005², nr.22 din 28.09.2004³, nr.21 din 18.04.2002⁴ şi nr.6 din 06.02.2001⁵).

 

____________________

² M.O., 2005, nr.135-138, art.13

³ M.O., 2004, nr.182-185, art.24

⁴ M.O., 2002, nr.62, art.14

⁵ M.O., 2001, nr.19-20, art.5

 

După cum a remarcat corect autorul sesizării, în Hotărîrea nr.923 nu se indică legea (legile) în executarea căreia aceasta a fost adoptată. Nici semnatarul sesizării, nici Curtea Constituţională, nici autorul acestor rînduri nu au găsit cel puţin o prevedere în Legea învăţămîntului sau în Codul muncii, invocate la modul general de Curte, care ar fi putut servi drept bază pentru adoptarea Hotărîrii nr.923. Mai mult ca atît, art.11 din Legea învăţămîntului, invocat de Curtea Constituţională, prevede că “plasarea în cîmpul muncii a absolvenţilor de la instituţiile de învăţămînt se efectuează în conformitate cu legislaţia muncii”. Astfel, legislatorul şi-a rezervat acest domeniu.

În contextul cauzei examinate drept exemplu concludent serveşte Legea nr.1245-XV din 18.07.2002 “Cu privire la pregătirea cetăţenilor pentru apărarea Patriei”⁶, art.27 al căreia reglementează modul de instruire în instituţiile de învăţămînt militar. Legea stipulează obligativitatea executării serviciului militar după absolvire cel puţin 5 ani şi, în cazul neîndeplinirii acestei prevederi, sancţiunea restituirii cheltuielilor de instruire. Aceste norme sînt similare cu cele din Hotărîrea nr.923. Mai mult ca atît, prin Legea de interpretare nr.250-XV din 09.07.2004⁷, Parlamentul a concretizat cheltuielile de instruire în instituţiile de învăţămînt militar. Avînd în vedere că sub incidenţa Hotărîrii nr.923 cade un cerc mult mai larg de persoane, în comparaţie cu Legea nr.1245-XV, este puţin probabil ca legislatorul să fi lăsat acest domeniu pentru reglementare Guvernului.

____________________

⁶ M.O., 2002, nr.137-138, art.1054

⁷ M.O., 2004, nr.125-129, art.659

 

3. În opinia autorului sesizării, Hotărîrea nr.923 nu corespunde art.66, art.72 şi art.102 din Constituţie, eu consider că Hotărîrea nr.923 încalcă doar art.102 din Constituţie. Prevederile art.66 şi art.72 alin.(3) din Constituţie stipulează atribuţiile Parlamentului şi domeniile de reglementare prin lege organică, inclusiv domeniul care face obiectul Hotărîrii nr.923. Acest domeniu este reglementat, de asemenea, de art.14 şi art.16 din Legea cu privire la Guvern, invocate de Curtea Constituţională în motivarea hotărîrii sale. Art.66 şi art.72 din Constituţie şi art.14 şi art.16 din Legea cu privire la Guvern reglementează competenţa materială a Parlamentului şi, respectiv, a Guvernului, care pot fi identice. În cazul examinat de Curte însă este vorba de competenţa lor funcţională şi, deci, este aplicabil art.102 din Constituţie. Acest articol din Constituţie defineşte competenţa funcţională a Guvernului, care, ca şi Parlamentul, intervine în aceleaşi domenii, însă numai după ce Parlamentul a intervenit la nivel primar, şi nu invers.

Potrivit concluziei Curţii Constituţionale, Hotărîrea nr.923 a fost adoptată în executarea prevederilor art.14 şi art.16 din Legea cu privire la Guvern. Fiind prea generale, prevederile invocate nu sînt aplicabile la acest caz. Conform logicii Curţii Constituţionale de interpretare a Legii cu privire la Guvern, Guvernul poate să intervină în domeniile ce ţin de competenţa exclusivă a Parlamentului (art.72 din Constituţie), fapt combătut de mine în alineatul precedent.

4. O parte din prevederile Hotărîrii nr.923 nu numai că ţin de domeniul legii, dar şi vin în contradicţie cu unele norme ale Legii Supreme, care proclamă drepturile fundamentale.

Hotărîrea nr.923 contrazice art.35 din Constituţie, conform căruia “învăţămîntul de stat este gratuit”, obligînd instituţiile de învăţămînt să încheie contracte cu studenţii şi elevii înscrişi la anul I, dar nu cu candidaţii la studii, instituind astfel relaţii contractuale între instituţia de învăţămînt şi persoană, care la admitere a sperat că va face studii gratuite.

În opinia mea, este inacceptabil sensul atribuit de Guvern şi Curtea Constituţională termenului “gratuit”, deoarece un bun acordat cu titlu gratuit nu poate fi condiţionat prin anumite obligaţii oneroase. Codul civil, în art.197, defineşte actul juridic cu titlu gratuit ca fiind “actul prin care se procură unei părţi un folos patrimonial fără a se urmări obţinerea în schimb a unui alt folos patrimonial”. Consider că învăţămîntul gratuit este un bun patrimonial, care poate fi evaluat, învăţămîntul cu plată (prin contract) fiind o alternativă.

Dacă instituţiile statului necesită pregătirea de cadre pentru anumite domenii şi în anumite condiţii, ele sînt în drept, prin autorităţile sale, să instituie, în baza art.58 din Legea învăţămîntului, burse cu destinaţie specială, iar în cazul neîndeplinirii condiţiilor impuse, să oblige absolvenţii să restituie cheltuielile pentru studii. În acest caz studiile nu vor mai avea un caracter gratuit şi vor fi analogice cu cele din instituţiile de învăţămînt militar, la care ne-am referit anterior. Legislatorul era în drept să instituie aceleaşi relaţii şi în domeniul pregătirii cadrelor de poliţişti, statutul cărora, în Republica Moldova, este similar cu statutul cadrelor militare. Nu cred că Parlamentul a dorit să aplice standarde duble de reglementare (prin lege sau hotărîre de Guvern) în aceste două cazuri similare.

Prin ingerinţa sa Guvernul a comis şi o discriminare între persoanele care au pretins la învăţămîntul gratuit, o parte din care, ulterior, au fost obligate să încheie contracte, şi a încălcat principiul egalităţii, garantat de art.16 din Constituţie.

În baza celor expuse, consider că prin adoptarea Hotărîrii nr.923, care conţine norme primare, Guvernul şi-a depăşit atribuţiile şi a încălcat art.102 din Constituţie, iar conţinutul Hotărîrii nr.923 încalcă dreptul la învăţămîntul gratuit, garantat de art.35 din Constituţie, precum şi principiul constituţional al egalităţii, statuat de art.16 din Constituţie.