D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.69g/2019 privind excepţia de neconstituţionalitate

a unor prevederi din articolul 38 alin.(1) lit.j) din Legea privind funcţionarul

public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne

 

nr. 104  din  07.10.2019

 

Monitorul Oficial nr.320-325/198 din 01.11.2019

 

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Vladimir ŢURCAN, preşedinte,

dlui Eduard ABABEI,

dnei Domnica MANOLE,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 8 aprilie 2019

Înregistrată pe aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 7 octombrie 2019 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

 

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a textului „sau pentru comiterea unei încălcări grave” din articolul 38 alin.(1) lit.j) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ridicată de către dl avocat Iurie Nichitoi, în dosarul nr.3a-1417/2018, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituţională pe 8 aprilie 2019 de un complet de judecată din cadrul Curţii de Apel Chişinău (domnii judecători Natalia Simciuc, Ion Ţurcan şi Iurie Cotruţă), în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

 

A. Circumstanţele litigiului principal

3. Pe 18 aprilie 2018, dl Alexei Crivorot a formulat o acţiune în justiţie împotriva Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, prin care a solicitat, între altele, anularea ordinului prin care a fost concediat. La baza emiterii acestui ordin au stat prevederile articolului 38 alin.(1) lit.j) din Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, care stabilesc ca motiv de concediere comiterea unei încălcări disciplinare grave.

4. Prin Hotărârea din 7 iunie 2018, Judecătoria Chişinău, sediul central, a respins acţiunea ca nefondată. Dl Alexei Crivorot a contestat cu apel această hotărâre.

5. În cadrul procedurii apelului, dl avocat Iurie Nichitoi, care apără interesele dlui Alexei Crivorot, a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a textului „sau pentru comiterea unei încălcări grave” din articolul 38 alin.(1) lit.j) din Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

6. Prin încheierea din 21 noiembrie 2018, Curtea de Apel Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

 

B. Legislaţia pertinentă

7. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile

şi îndatoririle

„[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

8. Prevederile relevante ale Legii nr.288 din 16 decembrie 2016 privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sunt următoarele:

Articolul 38

Încetarea raportului de serviciu

„(1) Raportul de serviciu al funcţionarului public cu statut special poate să înceteze în următoarele situaţii:

[…]

j) pentru încălcări repetate ale disciplinei de serviciu pe parcursul unui an sau pentru comiterea unei încălcări grave;

[…]

(2) Încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public cu statut special în cazurile prevăzute la alin.(1) lit.f)–l), t) şi u) are loc prin concedierea funcţionarului public cu statut special la iniţiativa angajatorului sau a persoanei împuternicite de către acesta.

[…].”

Articolul 57

Abaterile disciplinare

„Se consideră abateri disciplinare acţiunile sau inacţiunile funcţionarului public cu statut special, săvârşite cu vinovăţie, care încalcă prevederile legilor, ale altor acte normative, restrângerile, regimul de interdicţii şi incompatibilităţi din prezenta lege, cerinţele din fişa postului.”

Articolul 61

Contestarea sancţiunii disciplinare

„(1) Contestarea sancţiunii disciplinare se face conform legislaţiei în vigoare.

[…].”

9. Prevederile relevante ale Codului muncii, adoptat prin Legea nr.154 din 28 martie 2003, sunt următoarele:

Articolul 86

Concedierea

„(1) Concedierea – desfacerea din iniţiativa angajatorului a contractului individual de muncă pe durată nedeterminată, precum şi a celui pe durată determinată – se admite pentru următoarele motive:

[…].

p) încălcarea gravă, chiar şi o singură dată, a obligaţiilor de muncă;

[…].”

Articolul 211¹

Încălcarea gravă a obligaţiilor de muncă

„Se consideră încălcare gravă a obligaţiilor de muncă următoarele acţiuni ale salariatului:

a) primirea şi eliberarea bunurilor, precum şi a mijloacelor băneşti fără perfectarea documentelor corespunzătoare;

b) acordarea serviciilor prin uzul funcţiei în schimbul unei remuneraţii, unui serviciu sau altor beneficii;

c) folosirea în scopuri personale a banilor încasaţi;

d) folosirea în scopuri personale a bunurilor angajatorului şi a bunurilor aflate în gestiunea angajatorului (mijloace fixe aflate în proprietate, arendă, comodat) fără acordul în scris al acestuia;

e) nerespectarea clauzei de confidenţialitate;

f) încălcarea cerinţelor de securitate şi sănătate în muncă, constatată, în formă scrisă, de conducătorul unităţii, de lucrătorul desemnat, de serviciul intern ori extern de protecţie şi prevenire sau de Inspectoratul de Stat al Muncii, dacă această încălcare a atras consecinţe grave (accident de muncă, avarie) sau a creat un pericol real şi iminent al survenirii unor asemenea consecinţe;

g) refuzul de a trece examenul medical, în cazul în care acesta este obligatoriu, iar salariatul a fost informat de către angajator, în formă scrisă, despre obligaţia de a trece examenul medical;

h) cauzarea unui prejudiciu material mărimea căruia depăşeşte cinci salarii medii lunare pe economie prognozate.”

 

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

10. Autorul excepţiei consideră că sintagma „sau pentru comiterea unei încălcări grave” de la articolul 38 alin.(1) lit.j) din Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne intră în contradicţie cu prevederile articolelor 6 para.1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi 23 din Constituţia Republicii Moldova, deoarece nu este suficient de accesibilă, previzibilă şi clară.

11. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul pretinde că dispoziţiile contestate stabilesc drept motiv pentru concedierea funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne comiterea unei încălcări disciplinare grave. Totuşi, niciun act normativ nu stabileşte vreun criteriu în baza căruia se evaluează gravitatea încălcării. Calificarea unei încălcări ca fiind gravă şi, prin urmare, concedierea unui funcţionar s-ar face la discreţia persoanelor competente să aplice sancţiuni disciplinare.

 

B. Aprecierea Curţii

12. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

13. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a Legii privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

14. Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către dl avocat Iurie Nichitoi în dosarul nr.3a-1417/2018, pendinte la Curtea de Apel Chişinău. Astfel, sesizarea este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie textul „sau pentru comiterea unei încălcări grave” din articolul 38 alin.(1) lit.j) din Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

16. Deşi a menţionat pretinsa încălcare a articolelor 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi 23 din Constituţie, autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine, în principal, că prevederile contestate sunt contrare exigenţelor calităţii legii şi invocă existenţa unui pretins vid legislativ, în ceea ce priveşte definirea criteriilor de evaluare a gravităţii faptei disciplinare, care nu ar permite stabilirea cu exactitate a situaţiilor în care poate fi concediat un funcţionar public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

17. Curtea nu poate reţine critica autorului în raport cu dreptul de acces liber la justiţie, întrucât prevederea legală care face obiectul excepţiei nu împiedică funcţionarul din cadrul Ministerului Afacerilor Interne să conteste în instanţa de judecată actul în baza căruia a fost concediat, pentru a-şi apăra drepturile. La sesizarea părţii interesate, instanţa de judecată se pronunţă cu privire la legalitatea sancţiunii disciplinare, în speţă sancţiunea prevăzută de articolul 38 alineatul (1) lit.j) din Legea nr.288 din 2016, fapt care exclude abuzul autorităţii la aplicarea sancţiunii disciplinare.

18. Cu referire la claritatea şi previzibilitatea textului contestat, Curtea Europeană a reţinut că o normă este clară, accesibilă şi previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane să îşi corecteze conduita şi să fie capabilă, cu consiliere adecvată, să prevadă într-o măsură rezonabilă consecinţele care pot apărea dintr-o normă (cauza Silver s.a. v. Regatul Unit, hotărârea din 25 martie 1983, §§87, 88).

19. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a menţionat că sfera de aplicare a conceptului de previzibilitate depinde în mare măsură de conţinutul instrumentului normativ în cauză, de domeniul pe care îl reglementează, precum şi de numărul şi de statutul destinatarilor săi. Persoanele care exercită o activitate profesională trebuie să dea dovadă de o prudenţă mai mare în cadrul activităţii lor şi este de aşteptat ca acestea să-şi asume riscurile inerente activităţii lor (Sekmadienis Ltd. v. Lituania, 30 ianuarie 2018, §65; Satakunnan Markkinapörssi Oy şi Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, §145).

20. Sub aspectul domeniului de reglementare şi al statutului destinatarilor săi, Curtea observă că textul legal criticat instituie un motiv de concediere (i.e. încălcarea gravă a disciplinei) pentru funcţionarii publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Potrivit articolului 2 din Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, funcţionarul public cu statut special este persoana angajată în cadrul aparatului central al Ministerului Afacerilor Interne, în autorităţile administrative sau instituţiile din subordinea acestuia, care deţine grade speciale şi care exercită sarcini ce ţin de competenţa entităţii din care face parte, în conformitate cu legislaţia în vigoare.

21. În acelaşi timp, Curtea reţine că, în conformitate cu articolul 4 din Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, funcţionarul public cu statut special aflat în sau în legătură cu exercitarea funcţiei este reprezentant al statului şi exercită puterea publică în condiţiile legii. Natura profesională distinctă a funcţiei publice cu statut special este determinată de tipul, sarcinile şi condiţiile de exercitare a atribuţiilor de serviciu, fapt ce impune asumarea unei conduite speciale şi restricţii individuale, restrângerea exerciţiului unor drepturi fundamentale şi instituirea de incompatibilităţi. Iar potrivit articolului 15 alin.(9) al Legii menţionate, la angajare, funcţionarul public cu statut special ia cunoştinţă, contra semnătură, de normele deontologice aplicabile, de restricţiile şi interdicţiile stabilite prin lege. Prin urmare, în virtutea statutului lor, persoanelor în cauză le este interzis să abuzeze de calitatea lor oficială şi să compromită, prin activitatea lor privată ori publică, prestigiul funcţiei sau al instituţiei din care fac parte.

22. Aşadar, având în vedere faptul că norma contestată priveşte răspunderea disciplinară a unei categorii speciale de subiecte, gradul de previzibilitate al legii trebuie apreciat în lumina unui standard mai înalt de experienţă juridică.

23. Sub acest aspect, Curtea Europeană a menţionat că standardul preciziei legilor este unul mai limitat în privinţa normelor care reglementează răspunderea disciplinară. De exemplu, în cazul disciplinei militare, Curtea Europeană a reţinut că ar fi aproape imposibil să fie elaborate legi cu o descriere detaliată a tipurilor de comportament. Prin urmare, autorităţile sunt nevoite să recurgă la o formulare mai generală a acestor legi (a se vedea Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs v. Gubi v. Austria, 19 decembrie 1994, §31).

24. Prin urmare, având în vedere statutul destinatarilor normelor contestate, Curtea menţionează că este justificată utilizarea unor noţiuni mai generale în domeniul răspunderii disciplinare pentru funcţionarii publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

25. Referitor la generalitatea formulării normei contestate, care stabileşte concedierea funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne pentru încălcarea disciplinei, Curtea subliniază că aceasta urmează a fi aplicată în coroborare cu alte prevederi legale care reglementează activitatea în sistemul dat, inclusiv drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici în exercitarea atribuţiilor de serviciu. Regulile de conduită obligatorii pentru funcţionarii publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne menite de a asigura disciplina de serviciu sunt stabilite în Statutul disciplinar al funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.409 din 7 iunie 2017, precum şi în Codul de etică şi deontologie al funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.629 din 8 august 2017. Potrivit pct.91 alin.5) din Statutul disciplinar menţionat, la aplicarea sancţiunii disciplinare se va ţine cont de gravitatea abaterii disciplinare şi consecinţele acesteia, iar punctele 92 şi 93 concretizează: „gravitatea abaterii disciplinare se determină în funcţie de consecinţele acesteia. Sancţiunile disciplinare mai aspre se aplică pentru abaterile disciplinare grave sau repetate comise în exerciţiul funcţiei sau în grup”.

26. Curtea menţionează că prevederea contestată se aplică în cazul comiterii unei abateri disciplinare de către funcţionarii publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, care, prin definiţie, posedă o pregătire şi o cultură juridică specială. În virtutea acestei pregătiri, persoanele în discuţie ar putea să estimeze care acţiuni ar putea fi calificate drept factori de risc care prejudiciază organele de drept, precum şi valorile sociale şi morale ale profesiei. Prin urmare, Curtea reţine că faptele (acţiunile/inacţiunile) funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, care constituie motive de tragere la răspundere disciplinară, urmează a fi evaluate şi examinate drept „încălcări grave”, potrivit articolului 38 alin.(1) lit.j) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în fiecare caz particular, prin raportare la prevederile legale care instituie principii şi reguli ce determină comportamentul funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, precum şi criterii legale de determinare a gravităţii abaterii disciplinare în funcţie de consecinţele abaterii disciplinare şi de modul de comitere a acesteia (a se vedea, în acest sens, DCC nr.99 din 17 octombrie 2017, §19, şi DCC nr.46 din 8 iulie 2016).

27. De asemenea, Curtea constată că, potrivit punctului 101 din Statutul disciplinar al funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, funcţionarul sancţionat este în drept să conteste legalitatea ordinului de aplicare a sancţiunii disciplinare în instanţa competentă de contencios administrativ, în condiţiile legii. Astfel, Curtea menţionează că, potrivit cadrului legal existent, actul de aplicare a unei sancţiuni disciplinare nu este exclus de la controlul judecătoresc. La sesizarea părţii interesate, instanţa de judecată trebuie să se pronunţe cu privire la legalitatea sancţiunii aplicate. Prin urmare, Curtea reţine că legislaţia în vigoare prevede suficiente garanţii împotriva acţiunilor arbitrare ale unei autorităţi publice, care are competenţa de a cerceta abaterile disciplinare, prin reglementarea posibilităţii contestării actului de aplicare a unei sancţiuni disciplinare în instanţa de judecată (a se vedea în acest sens DCC nr.77 din 9 iulie 2018).

28. Curtea reţine că, disciplina muncii a funcţionarului public în discuţie este reglementată de Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne şi de prevederile altor acte normative, inclusiv de Codul muncii.

29. Mai mult, Curtea reţine că articolul 2 din Codul muncii stabileşte aplicabilitatea sa raporturilor de muncă reglementate prin legi organice şi prin alte acte normative. Altfel spus, Codul muncii reprezintă o lege cadru care poate fi aplicată şi raporturilor de muncă în care o parte este un funcţionar public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

30. În acest context, Curtea observă că la articolul 211¹ din Codul muncii legislatorul a enumerat acţiunile care pot constitui o „încălcare gravă a obligaţiilor de muncă”.

31. Astfel, Curtea constată că noţiunea de „încălcarea gravă a obligaţiilor de muncă” din Codul muncii poate fi extrapolată şi aplicată la interpretarea noţiunii de „încălcarea gravă a disciplinei de serviciu”. Lista prevăzută în articolul 211¹ din Codul muncii poate constitui un reper obiectiv care să ajute interpretul să identifice sensul exact al textului contestat. Totuşi, în viziunea Curţii Constituţionale, interpretarea valenţelor noţiunii de „încălcare gravă a disciplinei de serviciu”, raportată la prevederile relevante ale Codului muncii, ţine de competenţa instanţelor de judecată. De altfel, Curtea precizează că principiul coerenţei sistemului juridic impune ca interpretul legii să aibă în vedere toate normele juridice relevante ale sistemului de drept naţional.

32. Având în vedere cele menţionate supra, Curtea conchide că excepţia de neconstituţionalitate este nefondată.

Din aceste motive, în baza articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului „sau pentru comiterea unei încălcări grave” din articolul 38 alin.(1) lit.j) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ridicată de către dl avocat Iurie Nichitoi, în dosarul nr.3a-1417/2018, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.