H O T Ă R Î R E

pentru controlul constituţionalităţii Hotărîrii Guvernului nr.162 din 10 februarie 2005

“Cu privire la instituirea Comitetului Naţional pentru Adopţii”

 

nr. 11  din  27.06.2006

 

Monitorul Oficial nr.102-105/11 din 07.07.2006

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională în componenţa:

cu participarea Victoriei Botnariuc, grefier, Ion Pleşca şi Anatol Onceanu, deputaţi în Parlament, autorii sesizării, Nicolae Eşanu, viceministru al justiţiei, reprezentantul permanent al Guvernului la Curtea Constituţională, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a), art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii Hotărîrii Guvernului nr.162 din 10 februarie 2005 “Cu privire la instituirea Comitetului Naţional pentru Adopţii”.

Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputaţilor în Parlament Ion Pleşca şi Anatol Onceanu, depusă la 29 martie 2006, în conformitate cu art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin decizia din 10 aprilie 2006 Curtea a acceptat sesizarea spre examinare în fond.

În procesul examinării sesizării Curtea Constituţională a dispus de informaţiile prezentate de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvern, Ministerul Sănătăţii şi Protecţiei Sociale, Curtea Supremă de Justiţie, Procuratura Generală şi Comitetul Naţional pentru Adopţii.

Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia judecătorului-raportor şi argumentele expuse de părţi în şedinţă, Curtea Constituţională

A CONSTATAT:

1. La 10 februarie 2005, în temeiul art.113 alin.(1) lit.a) din Codul familiei, Guvernul a adoptat Hotărîrea nr.162 “Cu privire la instituirea Comitetului Naţional pentru Adopţii”¹ (în continuare – Hotărîrea nr.162). Prin hotărîre a fost aprobat Regulamentul Comitetului Naţional pentru Adopţii.

____________________

¹ M.O., 2005, nr.26-28, art.207

 

Conform dispoziţiilor generale ale Regulamentului, Comitetul Naţional pentru Adopţii este o autoritate a administraţiei publice centrale, subordonată Guvernului, care promovează politica statului în domeniul protecţiei drepturilor copilului, inclusiv în domeniul adopţiei. Comitetul funcţionează pe lîngă Guvern, este persoană juridică şi este constituit din 5 persoane (director, director-adjunct şi 3 funcţionari – specialişti în domeniul juridic, asistenţei sociale, medicinii, finanţe-bănci-contabilitate). Finanţarea Comitetului se efectuează de la bugetul de stat, precum şi din alte surse, în condiţiile legii, inclusiv din sursele contului trezorerial cu destinaţie specială.

Comitetul elaborează şi fundamentează strategia naţională de reformă a sistemului de protecţie a copilului şi de adopţie, programe de interes naţional, proiecte de acte normative, în vederea realizării obiectivelor reformei menţionate; acreditează şi monitorizează organizaţiile străine, cu atribuţii în domeniul adopţiei internaţionale pe teritoriul Republicii Moldova; ţine evidenţa copiilor rămaşi fără îngrijirea părinţilor şi a celor care pot fi adoptaţi, precum şi evidenţa cetăţenilor Republicii Moldova, a cetăţenilor străini şi apatrizilor care doresc să adopte copii, cetăţeni ai Republicii Moldova; eliberează autorităţii centrale a statului primitor certificatul de conformitate a adopţiei internaţionale; exercită alte obligaţii prevăzute de Convenţia asupra protecţiei copilului şi cooperării în materia adopţiei internaţionale, încheiată la 29 mai 1993, la Haga; gestionează fondurile alocate pentru finanţarea programelor de interes naţional din domeniul protecţiei copilului şi al adopţiei; reprezintă statul în raporturile cu instanţele de judecată şi cu persoanele fizice şi juridice din ţară şi din străinătate, în domeniul său de activitate; monitorizează şi asigură respectarea principiilor şi normelor stabilite prin convenţii internaţionale în domeniul său de activitate, la care Republica Moldova este parte; exercită alte funcţii principale.

Comitetul colaborează cu autorităţile administraţiei publice şi cu instituţiile publice din Republica Moldova şi din străinătate, cu organizaţii internaţionale, nonguvernamentale, precum şi cu alte persoane juridice sau fizice din ţară şi din străinătate, coordonează activitatea serviciilor publice specializate în domeniul protecţiei copilului. El este în drept să aprobe instrucţiuni şi indicaţii metodice în problemele ce ţin de competenţa sa; să solicite şi să primească, în condiţiile legii, informaţii ce vizează domeniul său de activitate de la celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, de la instituţii publice, de la organizaţiile nonguvernamentale şi de la persoanele fizice sau juridice; să prezinte Guvernului demersuri privind necesitatea sistării acţiunii actelor normative şi a deciziilor autorităţilor administraţiei publice, care, în opinia sa, contravin legislaţiei Republicii Moldova; să exercite alte drepturi prevăzute de legislaţie.

Comitetul este condus de director, desemnat şi eliberat din funcţie de către Guvern. Pe lîngă director, în calitate de organ consultativ, funcţionează Consiliul Comitetului, componenţa numerică şi nominală a căruia se aprobă prin hotărîre de Guvern.

Reorganizarea sau lichidarea Comitetului se efectuează prin hotărîre de Guvern.

2. Autorii sesizării consideră că instituirea de către şi pe lîngă Guvern a Comitetului Naţional pentru Adopţii, prin delegarea către acesta a funcţiilor ce ţin de protecţia copilului a ministerelor Educaţiei, Sănătăţii şi Protecţiei Sociale, organizarea cărora e reglementată prin lege organică, contravine dispoziţiilor constituţionale, care delimitează atribuţiile autorităţilor publice centrale ale statului. Ei relevă că prin adoptarea Hotărîrii nr.162 Guvernul şi-a arogat atribuţia exclusivă a legislativului de a modifica structura administraţiei publice centrale şi astfel a încălcat art.72, art.97 şi art.107 din Constituţie.

3. Drept temei legal pentru adoptarea Hotărîrii nr.162 a servit prevederea art.113 alin.(1) lit.a) din Codul familiei nr.1316-XIV din 26 octombrie 2000².

____________________

² M.O., 2001, nr.47-48, art.210

 

Codul familiei atribuie apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale copiilor rămaşi fără ocrotire părintească autorităţilor tutelare. Sistemul autorităţilor tutelare din Republica Moldova, determinat prin art.113 din Codul familiei, se compune din autoritatea centrală pentru protecţia copilului, organele executive ale autorităţilor administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi autorităţile deliberative din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întîi. Exercitarea funcţiilor autorităţii tutelare se pune pe seama direcţiilor (secţiilor) de învăţămînt – referitor la minori, a direcţiilor (secţiilor) de asistenţă socială – referitor la persoanele majore şi copiii care se află în instituţiile din subordinea acestora, iar în localităţile unde lipsesc aceste organe – pe seama secretarilor consiliilor locale.

Astfel, art.113 alin.(1) lit.a) din Codul familiei distinge în sistemul autorităţilor tutelare din Republica Moldova autoritatea centrală pentru protecţia copilului.

Potrivit art.1 alin.(1) şi alin.(2) din Codul familiei, legislaţia familială constă din Codul familiei şi din alte acte normative adoptate în cazurile şi în limitele prevăzute de acesta. Guvernul este în drept să adopte acte normative în domeniul dreptului familiei în cazurile prevăzute de cod, de alte legi şi de decretele Preşedintelui Republicii Moldova.

Curtea subliniază că prevederea art.113 alin.(1) lit.a) din Codul familiei nu abilitează Guvernul cu dreptul de a înfiinţa autoritatea tutelară centrală pentru protecţia copilului, care va promova şi executa politica statului în domeniul respectiv, inclusiv al adopţiei, şi de a adopta în acest sens un act normativ. Atribuţiile Guvernului în reglementarea raporturilor familiale constituie aducerea actelor sale normative în conformitate cu Codul familiei şi adoptarea actelor normative care să asigure aplicarea lui (art.167 din Codul familiei).

4. Potrivit dispoziţiilor constituţionale şi Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 “Cu privire la Guvern”³, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare – Legea Guvernului), executivul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului, exercită conducerea generală a administraţiei publice şi este responsabil în faţa Parlamentului. În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, aprobat de Parlament (art.96 din Constituţie, art.1 din Legea Guvernului), de Constituţie, de celelalte legi ale Republicii Moldova, de decretele Preşedintelui Republicii Moldova şi de tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte (art.2 din Legea Guvernului).

____________________

³ Veştile, 1990, nr.8, art.191

 

Cu referire la obiectul prezentei cauze, în competenţa Guvernului intră stabilirea funcţiilor ministerelor, ale altor autorităţi administrative centrale şi ale celor din subordinea sa, asigurarea întreţinerii autorităţilor administraţiei publice centrale în limitele mijloacelor financiare aprobate în acest scop de Parlament. Guvernul conduce, coordonează şi controlează activitatea ministerelor, a altor autorităţi administrative centrale, a inspectoratelor de stat, a comisiilor şi consiliilor guvernamentale, a altor autorităţi din subordinea sa; aprobă regulamentele ministerelor, ale altor autorităţi administrative centrale, ale inspectoratelor de stat, ale comisiilor şi consiliilor guvernamentale (art.10 alin.2) şi art.20 alin.1) şi alin.2) din Legea Guvernului).

5. Conform art.107 din Constituţie, administraţia publică centrală de specialitate se compune din ministere şi din alte autorităţi administrative. Ministerele sînt organele centrale de specialitate ale statului, care traduc în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului, hotărîrile şi dispoziţiile lui, conduc domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor.

În scopul conducerii, coordonării şi exercitării controlului în domeniul organizării economiei şi în alte domenii care nu intră nemijlocit în atribuţiile ministerelor se înfiinţează, în condiţiile legii, şi alte autorităţi administrative.

Autorităţile administrative centrale de pe lîngă Guvern se formează de Parlament, la propunerea Prim-ministrului (art.22 din Legea Guvernului).

Art.24 din Legea Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare, cuprinde lista exhaustivă a organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice, care formează structura administraţiei publice centrale.

Lista acestor organe se modifică şi se completează prin lege organică (art.72 alin.(3) lit.p), art.107 alin.(2) din Constituţie).

În baza celor enunţate, Curtea constată că Hotărîrea nr.162 a fost adoptată de executiv prin depăşirea atribuţiilor sale distinct consacrate de Constituţie, contrazicînd dispoziţiile constituţionale privind actele Guvernului, dispoziţii care statuează expres că hotărîrile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor (art.102 alin.(2).

Guvernul nu a fost în drept să instituie Comitetul Naţional pentru Adopţii, să modifice şi să completeze prin hotărîre structura administraţiei publice centrale, deoarece Constituţia şi Legea cu privire la Guvern prevăd înfiinţarea autorităţilor administrative exclusiv în condiţiile legii. Dispoziţia constituţională “se înfiinţează, în condiţiile legii, şi alte autorităţi administrative” din art.107 alin.(2) semnifică crearea acestora de către Parlament în conformitate cu Legea cu privire la Guvern.

6. Neconstituţionalitatea Hotărîrii nr.162 decurge şi din neconformitatea acesteia cu Convenţia asupra protecţiei copilului şi cooperării în materia adopţiei internaţionale, ratificată de Parlamentul Republicii Moldova prin Hotărîrea nr.1468-XIII din 29 ianuarie 1998⁴ (în continuare – Convenţia).

____________________

⁴ M.O., 1998, nr.14-15, art.79

 

Obiectul acestui tratat internaţional constă în asigurarea recunoaşterii în statele contractante a adopţiilor realizate potrivit convenţiei (art.1 lit.c). Convenţia se aplică în cazul în care un copil avînd reşedinţa obişnuită într-un stat contractant (statul de origine) a fost, este sau urmează a fi deplasat către un alt stat contractant (statul primitor), fie după adopţia sa în statul de origine de către soţi sau de către o persoană avînd reşedinţa obişnuită în statul primitor, fie în vederea unei asemenea adopţii în statul primitor sau în statul de origine (art.2).

Astfel, în relaţiile de adopţie internaţională Convenţia se aplică faţă de Republica Moldova ca faţă de statul de origine sau statul primitor al copilului.

Adopţiile vizate prin Convenţie nu pot avea loc decît dacă autorităţile statului de origine sau ale statului primitor abilitate cu atribuţii respective în materie nu vor corespunde principalei condiţii a adopţiilor internaţionale, şi anume condiţia ca aceste autorităţi să fie competente (art.4 şi art.5).

Potrivit art.6 din Convenţie, fiecare stat contractant desemnează o autoritate centrală pentru a aduce la îndeplinire obligaţiile ce-i sînt impuse prin convenţie. Autorităţile centrale vor trebui să coopereze între ele şi să promoveze o colaborare între autorităţile competente ale statelor lor pentru a asigura protecţia copiilor şi să realizeze celelalte obiective ale convenţiei. Ele iau în mod direct toate măsurile corespunzătoare funcţiilor lor în materia adopţiilor internaţionale (art.7).

Conform Convenţiei, autorităţile centrale vor lua, fie direct, fie cu concursul autorităţilor publice sau al unor organisme agreate corespunzător în statul lor, toate măsurile cuvenite, în special pentru a înlesni, a urmări şi a activiza procedura în vederea adopţiei. Organismul agreat urmează să fie sub supravegherea unor autorităţi competente ale acestui stat în ceea ce priveşte alcătuirea, funcţionarea şi situaţia sa financiară. El nu va putea acţiona într-un alt stat contractant decît dacă autorităţile competente ale celor două state l-au autorizat. Funcţiile conferite autorităţii centrale prin Convenţie pot fi exercitate de către autorităţi publice sau organisme agreate în măsura prevăzută în legea statului său (art.9, art.11, art.12 şi art.22).

Avînd în vedere cele expuse, Curtea consideră că exigenţa Convenţiei privind competenţa autorităţii centrale presupune cu necesitate constituirea legală a acesteia.

7. Exceptînd punctul de vedere al Curţii Supreme de Justiţie, Curtea nu poate reţine argumentele expuse de autorităţile publice centrale, de unele organe centrale de specialitate ale statului asupra Hotărîrii Guvernului nr.162. În contextul tezelor cuprinse în punctele respective de vedere Curtea relevă că legislativul, executivul şi puterea judecătorească au obligaţia de a colabora în exercitarea prerogativelor ce le revin în domeniul protecţiei copilului, inclusiv în domeniul adopţiei, în domeniile organizării executării legilor şi al înfiinţării, în condiţiile legii, a altor autorităţi administrative, potrivit prevederilor art.49 alin.(3), art.50 alin.(2), art.102 alin.(2) şi art.107 alin.(2) din Constituţie.

Hotărîrea nr.162 contravine integral prevederilor exprese cuprinse în art.102 alin.(2) din Constituţie, Legii Guvernului şi Convenţiei asupra protecţiei copilului şi cooperării în materia adopţiei internaţionale, precum şi principiilor constituţionale generale privind statul Republica Moldova, care este stat de drept (art.1 alin.(3), separaţia şi colaborarea puterilor (art.6), respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale (art.8).

Pentru considerentele expuse, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.61 şi art.62 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se declară neconstituţională Hotărîrea Guvernului nr.162 din 10 februarie 2005 “Cu privire la instituirea Comitetului Naţional pentru Adopţii”.

2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.