H O T Ă R Î R E

pentru aprobarea Strategiei de reformă a sistemului de asistenţă socială

nr.416-XIV  din  28.05.1999

Monitorul Oficial al R.Moldova nr.78-79/373 din 22.07.1999

* * *

Parlamentul adoptă prezenta hotărîre.

Art.1. - Se aprobă Strategia de reformă a sistemului de asistenţă socială, expusă în anexă, parte integrantă a prezentei hotărîri.

Art.2. - Guvernul va asigura implementarea Strategiei de reformă a sistemului de asistenţă socială.

Art.3. - Comisia pentru protecţie socială, sănătate şi familie va exercita controlul asupra executării prezentei hotărîri.

Art.4. - Prezenta hotărîre intră în vigoare la data adoptării.

Anexă

STRATEGIA DE REFORMĂ A SISTEMULUI DE ASISTENŢĂ SOCIALĂ

1. Consideraţii generale

Sistemul actual de asistenţă socială reprezintă un complex de activităţi privind acordarea de ajutoare băneşti sau materiale, de subvenţii, de scutiri de impozite unor categorii de persoane aflate în anumite situaţii prevăzute de lege, precum şi privind îngrijirea în instituţii sociale a minorilor, adulţilor handicapaţi, bolnavilor cronici şi vîrstnicilor.

Baza legislativă a sistemului de asistenţă socială este formată din Constituţie, legi, decrete ale Preşedintelui Republicii Moldova, hotărîri ale Guvernului şi din alte acte normative care reglementează raporturile de drept în domeniu.

Analiza sistemului de asistenţă socială relevă necesitatea unei noi orientări în politica socială a statului, de natură să asigure persoanele şi familiile care se confruntă cu condiţii de trai dificile, pe care nu le pot depăşi prin propriile mijloace, capacităţi, precum şi din cauza lipsei de drepturi.

Reforma sistemului de asistenţă socială urmează să vizeze, într-o optimă corelare, cadrul juridic, administrativ-organizatoric şi financiar, raportat la situaţia socio-economică a ţării în perioada actuală.

Este important de asemenea ca reforma sistemului de asistenţă socială să ţină cont de creşterea dimensiunii sărăciei unor persoane şi categorii sociale, ca efect al declinului economic, ce a determinat creşterea preţurilor, a numărului de şomeri, agravarea crizei de locuinţe, scăderea veniturilor reale, restrîngerea consumului alimentar etc.

Asistenţa socială urmează să fie promovată ca o politică socială a statului şi administrată de un organ central de specialitate al acestuia (minister, departament), iar în plan teritorial, de serviciile lui descentralizate şi de autorităţile administraţiei publice locale, în cooperare cu alte organizaţii şi asociaţii neguvernamentale de caritate, religioase, cu fundaţii şi cu persoane particulare.

La atingerea obiectivelor reformei sistemului de asistenţă socială, la crearea de condiţii pentru satisfacerea elementarelor necesităţi de trai ale persoanei şi ale familiei şi la conferirea de demnitate umană vieţii, deosebit de importantă este obligaţia persoanelor şi familiilor, beneficiare de servicii şi prestaţii de asistenţă socială, de a coopera cu specialiştii la rezolvarea problemelor de viaţă cu care se confruntă. Forma, cantitatea şi natura ajutorului social urmează să fie adecvate situaţiei persoanei sau familiei, justificînd astfel asistenţa acordată.

Asistenţa socială trebuie acordată acelor persoane sau familii care, temporar sau permanent, se află într-o situaţie de risc social, determinat în principal de: abandonul familial, moartea părinţilor, lipsa de locuinţă, handicapul fizic sau mental, bolile cronice, numărul mare de copii în familie care trebuie întreţinuţi efectiv, dar sînt lipsiţi de resursele necesare, mono-parentalitatea familiei, dependenţa de alcool şi de droguri, consecinţele dezastrelor naturale şi ecologice.

2. Obiectivele reformei

Reforma sistemului de asistenţă socială vizează următoarele obiective:

a) crearea unui cadru juridic, administrativ-organizatoric şi financiar;

b) analiza şi evaluarea fenomenelor socioeconomice care generează cererea de asistenţă socială;

c) stabilirea condiţiilor de acordare a ajutoarelor prevăzute de lege, de plată şi de gestionare a lor;

d) identificarea şi stimularea unor activităţi socioprofesionale pentru a se veni în întîmpinarea persoanelor şi familiilor expuse riscului, potenţiali solicitanţi de asistenţă socială;

e) profesionalizarea şi specializarea asistentului social în a acorda persoanelor şi familiilor solicitante a unei asistenţe care să le mărească capacitatea de organizare a propriei vieţi socioeconomice şi profesionale;

f) identificarea a noi forme, neinstituţionalizate, ca alternative la cele instituţionalizate, de ocrotire a unor categorii de minori aflaţi în situaţii deosebite, a adulţilor handicapaţi şi a vîrstnicilor asistaţi în unităţi de asistenţă socială.

Date fiind obiectivele enunţate, se impun cîteva detalii privind reforma cadrului juridic şi a cadrului administrativ-organizatoric al sistemului de asistenţă socială.

2.1. Reforma cadrului juridic

Reforma cadrului juridic în domeniul asistenţei sociale presupune elaborarea şi adoptarea de acte legislative, printre care:

- Legea asistenţei sociale;

- Legea privind alocaţiile familiale;

- Legea privind asistenţa socială a persoanelor vîrstnice;

- Legea pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la protecţia socială a invalizilor;

- Legea cu privire la minimul de existenţă;

- Legea privind cantinele de ajutor social;

- Legea voluntariatului;

- Legea privind fondurile de susţinere socială a populaţiei.

2.2. Reforma cadrului administrativ-organizatoric

Una din priorităţile reformei cadrului administrativ-organizatoric constă în crearea unui organ central de specialitate (minister, departament) cu sarcini şi atribuţii în domeniul promovării noii politici de administrare a asistenţei sociale.

În plan teritorial, politica de administrare a asistenţei sociale urmează a fi promovată prin direcţiile de asistenţă socială, iar realizarea ei se va efectua prin oficiile de asistenţă socială în cooperare cu serviciile specializate ale autorităţilor administraţiei publice locale, prin atragerea organizaţiilor şi asociaţiilor neguvernamentale de caritate, religioase, a fundaţiilor şi persoanelor particulare la această acţiune socială.

3. Opţiunile de prestaţii şi servicii de asistenţă socială

În raport cu obiectivele principale ale reformei sistemului de asistenţă socială, se pot face următoarele opţiuni:

A. Menţinerea actualei structuri administrativ-organizatorice a sistemului de asistenţă socială şi adaptarea lui la imperativele timpului prin schimbarea condiţiilor de acordare a prestaţiilor şi serviciilor.

Această opţiune ar prezenta următoarele avantaje şi dezavantaje.

Avantajele:

a) nu ar fi necesară efectuarea unor schimbări organizatorice atît la nivel central, cît şi la nivel teritorial;

b) s-ar menţine vechea practică de stabilire şi de plată a alocaţiilor şi ajutoarelor pentru familii, de acordare a altor prestaţii şi servicii de asistenţă socială;

c) cunoaşterea, din punctul de vedere al dreptului material, precum şi al competenţei administrativ-teritoriale, a practicii de acordare a prestaţiilor şi serviciilor de asistenţă socială ar facilita accesul beneficiarilor la ele;

d) s-ar evita pierderea, prin modificarea condiţiilor de stabilire, plată sau acordare, a dreptului la prestaţii sau servicii de asistenţă socială al unor beneficiari.

Dezavantajele:

a) se menţine un sistem administrativ-organizatoric, divizat la nivel central şi la nivel teritorial, cu atribuţii paralele şi, în unele cazuri, complementare, care necesită mari cheltuieli financiare;

b) nu se promovează o politică unitară în domeniul asistenţei sociale, orice instituţie guvernamentală adoptînd la nivelul său standarde proprii în ocrotirea şi asistenţa socială, deşi beneficiarii se confruntă cu aceleaşi probleme socioprofesionale;

c) prestaţiile şi serviciile de asistenţă socială deseori nu sînt adecvate circumstanţelor, în unele cazuri asistenţa acordată nefiind justificată;

d) nu se stimulează reintegrarea socioprofesională a beneficiarilor, ajutoarele acordate provizoriu devenind uneori prestaţii permanente;

e) nu este stimulată iniţiativa organizaţiilor şi asociaţiilor umanitare naţionale şi internaţionale în efectuarea actului de asistenţă socială, prin lipsa în teritoriu a unui partener unic, cu atribuţii şi responsabilităţi bine determinate, care să sprijine şi să controleze activitatea acestora;

f) solicitanţii de asistenţă socială manifestă neîncredere în autorităţile publice centrale şi locale şi, pentru a beneficia de actul de asistenţă socială, sînt nevoiţi să se adreseze mai multor instituţii;

g) este imposibilă crearea unei baze de date automatizată pentru ţinerea de evidenţă statistică unitară a beneficiarilor de asistenţă socială şi pentru elaborarea de prognoze;

h) este imposibilă implementarea şi dezvoltarea unor programe-pilot, în plan teritorial, finanţate sau sponsorizate de diverse organisme guvernamentale sau neguvernamentale.

B. Menţinerea actualului sistem de asistenţă socială, precum şi a condiţiilor de acordare, la care urmează să se adauge un ajutor social bănesc de întreţinere pentru familiile cu copii, pentru persoanele handicapate şi vîrstnici.

Această opţiune ar prezenta următoarele avantaje şi dezavantaje.

Avantajele:

a) se menţin, în primul rînd, avantajele enunţate la varianta A;

b) ar creşte gradul de protecţie socială al unor categorii de persoane şi de familii avînd în întreţinere şi îngrijire efectivă mai mulţi copii, inclusiv al persoanelor handicapate şi al vîrstnicilor care, temporar sau permanent, devin dependenţi de asistenţă socială;

c) în unele situaţii şi, în special, în cazul vîrstnicilor care nu au resurse proprii de întreţinere, s-ar micşora numărul de asistaţi în unităţile de asistenţă socială, reducîndu-se astfel cheltuielile;

d) introducerea unui ajutor bănesc de întreţinere, complementar prestaţiilor şi serviciilor existente la această dată, ar constitui o primă treaptă în elaborarea unei politici ample de alocaţii şi ajutoare familiale;

e) s-ar reduce presiunea exercitată asupra instituţiilor guvernamentale centrale şi teritoriale de către un număr considerabil de persoane care se află într-o situaţie de risc socioeconomic, dar care nu îndeplinesc nici una din condiţiile legale în vigoare de a beneficia de prestaţiile şi serviciile de asistenţă socială existente.

Dezavantajele:

a) se menţin dezavantajele indicate la varianta A;

b) vor fi necesare cheltuieli suplimentare fără a se reduce sau a se elimina prestaţiile şi serviciile sociale existente;

c) există riscul ca acţiunea socială să fie îndreptată numai spre cel care solicită şi nu spre cel care efectiv se află într-o situaţie ce reclamă o astfel de intervenţie.

C. Adaptarea sistemului de asistenţă socială existent la necesităţile reale şi la posibilităţile financiare ale statului prin identificarea şi consolidarea acelor prestaţii şi servicii care au un scop precis şi eficient, prin introducerea unui ajutor social destinat persoanelor sau familiilor fără venituri proprii sau cu venituri insuficiente, pînă la integrarea lor socioprofesională.

Această opţiune ar prezenta (în funcţie de situaţia socioeconomică a ţării, de sistemul juridic, administrativ-organizatoric existent şi de posibilităţile de finanţare) următoarele avantaje şi dezavantaje.

Avantajele:

a) persoanelor şi familiilor fără venituri sau cu venituri insuficiente li s-ar asigura un venit minim de întreţinere garantat, care s-ar acorda temporar, permanent sau pînă la integrarea lor socioprofesională;

b) opţiunea reprezintă o primă etapă în reforma sistemului de asistenţă socială;

c) s-ar realiza unul din principiile consfinţite în Constituţie, prin care statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent;

d) s-ar elimina prestaţiile şi serviciile de asistenţă socială care nu sînt axate pe un scop precis sau care nu mai corespund politicii sociale actuale, asigurîndu-se astfel fonduri băneşti suplimentare pentru alte obiective sociale;

e) s-ar menţine avantajele enunţate la variantele A şi B;

f) s-ar implica o restructurare administrativă şi organizatorică ce ar conduce, într-o viitoare etapă, la unificarea sistemului de alocaţii şi prestaţii familiale;

g) prestaţiile şi serviciile de asistenţă socială ar urma să se circumscrie unor situaţii de fapt reale, reducîndu-se astfel accesul la actul de asistenţă socială al persoanelor a căror situaţie socioeconomică nu reclamă o astfel de intervenţie;

h) s-ar reduce parţial presiunea exercitată asupra Guvernului de către persoanele sau familiile care nu îndeplinesc condiţiile legale de acordare prevăzute de legislaţia în vigoare, dar a căror situaţie socioeconomică justifică cererea de ajutor social;

i) s-ar soluţiona nenumăratele apeluri, intervenţii şi solicitări, adresate instituţiei prezidenţiale, parlamentare şi guvernamentale de persoane particulare, de asociaţii şi fundaţii umanitare, de sindicate, privind protecţia socială;

j) s-ar concretiza unele convenţii şi tratate internaţionale în domeniul protecţiei sociale, semnate şi ratificate de Republica Moldova.

Dezavantajele:

a) se presupun cheltuieli suplimentare legate de creşterea prestaţiilor şi serviciilor, precum şi cheltuieli de administrare;

b) s-ar menţine riscul, minor în raport de cele enunţate la variantele A şi B, că de anumite prestaţii şi servicii de asistenţă socială vor beneficia persoane a căror situaţie nu reclamă de fapt o astfel de intervenţie;

c) beneficiarii de asistenţă socială nu vor fi întotdeauna determinaţi să-şi reorganizeze propria viaţă sociofinanciară şi profesională.

4. Aspecte privind reforma prestaţiilor de asistenţă socială

Analiza avantajelor şi dezavantajelor fiecărei variante duce la concluzia că, în acest stadiu, ar trebui să se opteze pentru varianta creării unui sistem de asistenţă socială coerent şi asigurării mijloacelor financiare minime de întreţinere a familiilor şi persoanelor care se află în situaţii socioeconomice de risc.

Componentele acestei opţiuni sînt:

1) restructurarea prestaţiilor sociale;

2) dezvoltarea unor servicii sociale.

4.1. Restructurarea prestaţiilor sociale

În cadrul programului de restructurare a prestaţiilor sociale, se propune:

a) menţinerea unor anumite alocaţii şi ajutoare băneşti;

b) eliminarea ajutoarelor ineficiente sau necorespunzătoare obiectivelor politicii actuale;

c) consolidarea altor ajutoare sociale pentru creşterea eficienţei lor şi facilitarea activităţii de administrare;

d) introducerea unui ajutor bănesc de întreţinere destinat persoanelor sau familiilor care nu au venituri sau ale căror venituri sînt insuficiente pentru un nivel de trai considerat minim.

4.2. Dezvoltarea unor servicii sociale

Serviciile sociale prezintă o parte esenţială a sistemului de asistenţă socială al unei ţări.

În primul rînd, chiar şi familiile bine organizate au, în mod normal, nevoie de sprijin în îngrijirea copiilor. Acest ajutor este nu numai binevenit în dezvoltarea copiilor; o intervenţie, înainte de apariţia unei crize, poate reduce enorm costurile sociale şi economice de remediere, decît după ce problemele sociale, economice sau de sănătate au copleşit o familie.

În al doilea rînd, asistenţa socială de urgenţă este necesară unui grup mult mai mic de familii, în perioadele de criză, cînd copiii şi alţi membri ai familiei riscă să sufere sau să fie abandonaţi. Aceste servicii, care au drept scop ajutorarea familiilor după ce problemele au apărut, includ îngrijirea, pentru a oferi părintelui un răgaz, intervenţia în timpul crizei, depăşirea crizei, oferirea de sfaturi, educarea părinţilor, îngrijirea în timpul zilei şi alte forme de ajutor concret. Ele sînt deseori intensive şi pe termen scurt, ajutînd familia să depăşească o criză. Ele pot fi relativ scumpe, dar mult mai puţin costisitoare decît alternativa extremă de instituţionalizare, în ultimă instanţă, a copiilor sau a vîrstnicilor.

Există o gamă largă de opţiuni în acordarea de asistenţă socială urgentă familiilor cu copii şi vîrstnicilor cu probleme deosebite. O opţiune ar fi aceea de a crea, la nivelul comunităţilor, centre care să furnizeze mai multe tipuri de servicii sociale. Deşi această opţiune va fi discutată, este nevoie, în continuare, de cercetări care să stabilească modelul de servicii cel mai potrivit şi să concretizeze dacă o astfel de măsură este realizabilă în momentul de faţă, ţinîndu-se seama de resurse şi de nevoi.

5. Programele multifuncţionale la nivelul comunităţilor

Programele multifuncţionale la nivelul colectivităţilor prevăd crearea în ele a unor centre multifuncţionale care să identifice dreptul la servicii sociale şi să le presteze. Aceste centre ar urma să acorde asistenţă familiilor în perioadele de criză, precum şi în alte situaţii. În categoria familiilor cu probleme deosebite se pot include: mamele necăsătorite, familiile cu mulţi copii şi cu venituri mici, familiile fără adăpost sau cu un spaţiu de locuit insuficient, familiile cu copii din diferite căsătorii şi familiile în care părinţii au probleme de sănătate. Fără ajutor în îngrijirea copiilor la domiciliu, aceştia sînt deseori plasaţi în instituţii, pentru un timp îndelungat, cu costuri sociale şi economice mari. Programul de servicii sociale ar putea oferi, în funcţie de nevoile familiei:

- ajutor la îngrijirea unui nou-născut;

- programe de combatere a alcoolismului, de prevenire a violenţei în familie;

- servicii de educare şi instruire a părinţilor în rezolvarea problemelor cu care se confruntă;

- consiliere şi asistenţă de specialitate;

- ajutor în găsirea unei locuinţe;

- informaţii referitoare la serviciile care pot fi oferite şi îndrumarea spre alte servicii sociale în caz de şomaj, de probleme legate de sănătate, de învăţămînt etc.

Obiectivele acestui program ar fi: evitarea abandonării copiilor, reducerea numărului de copii din instituţiile sociale, ajutorarea familiilor în îndeplinirea funcţiilor lor în numele bunăstării copilului.

Serviciile prestate familiilor pot fi de scurtă durată, oferite în perioade de mare nevoie, mai ales la domiciliu sau în cadrul comunităţii.

Pentru familiile care au nevoie de sprijin şi după criză (de exemplu, îngrijirea unui copil în cursul zilei în timp ce mama studiază la cursuri în vederea angajării), un astfel de ajutor poate fi oferit, pe o perioadă mai lungă, de către centrele de servicii sociale locale.

Asistenţii sociali antrenaţi într-un astfel de program trebuie să aibă o pregătire specială. Din cauza lipsei de resurse umane şi financiare în sectorul public, sectorul particular ar trebui să colaboreze la nivelul acestor programe. Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei ar avea răspunderea supravegherii şi controlării sistemului.

Vîrstnicii sînt o altă categorie care au nevoie de ajutorul centrelor de servicii sociale din anumite motive. În primul rînd, pensiile lor nu au ţinut pasul cu rata inflaţiei. În al doilea rînd, pentru că vîrsta le-a accentuat boala şi incapacitatea, iar accesul la medicamente, hrană, servicii, informaţii şi viaţă socială este anevoios.

O opţiune ar fi ca Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei să elaboreze un program pentru a se oferi sprijin, la nivelul comunităţii, bătrînilor a căror viaţă la domiciliu nu este în siguranţă sau care riscă să fie internaţi într-o instituţie socială.

Un prim grup l-ar putea constitui persoanele cele mai vîrstnice şi neputincioase care, datorită invalidităţii şi vîrstei, sînt mai dependente de ajutorul străin sau se află în mare pericol.

Indiferent de faptul în subordinea cui se vor afla serviciile locale de asistenţă socială, vor fi necesare multe elemente pentru ca noile programe de asistenţă socială să poată funcţiona. Printre astfel de elemente, se numără:

a) Pregătirea unui personal:

- care să efectueze evaluarea situaţiei solicitanţilor de ajutoare ocazionale;

- care să efectueze anchete sociale în vederea plasamentului familial şi să supravegheze situaţia copiilor în astfel de cazuri;

- de conducere la nivel mediu, care să administreze un program integrat de alocaţii, unde responsabilitatea ar fi o componentă semnificativă.

b) Sistemele informaţionale de conducere

Va fi nevoie de un sistem computerizat central de prelucrare a datelor la care să aibă acces orice birou pentru a introduce date şi a beneficia de informaţii. Sistemul ar oferi posibilitatea de a identifica beneficiarii, nivelul alocaţiilor acordate lor, de a urmări cazurile în timp şi verifica alocaţiile primite în cadrul diferitelor programe. Sistemul ar putea furniza Guvernului date centralizate în vederea stabilirii bugetului asigurărilor sociale de stat şi planurilor, verificării măsurilor luate.

c) Personalul necesar

Trebuie să se determine volumul de muncă pentru personalul care stabileşte eligibilitatea şi supraveghează situaţia familiilor beneficiare de alocaţii. Odată făcută această determinare şi estimare a beneficiarilor, se poate stabili şi componenţa numerică a personalului suplimentar care trebuie angajat şi pregătit.

d) Spaţiul necesar

Trebuie să se găsească spaţiu suplimentar pentru birourile noilor angajaţi, care vor stabili eligibilitatea şi vor evalua situaţia familiilor.

e) Elaborarea şi realizarea unui sistem de verificare

Trebuie creat un sistem care să verifice performanţa programului de acordare a ajutoarelor băneşti şi caracterul raţional al acordării unor astfel de ajutoare. De asemenea, ar trebui să fie reexaminate cererile respinse ale solicitanţilor pentru a se stabili frecvenţa şi cauza respingerii lor nejustificate.

Actualul program de calificare a şomerilor apţi pentru muncă trebuie să cuprindă un număr mare de persoane şi să le asigure o specialitate cu care să-şi găsească locul de muncă potrivit.

f) Crearea unui sistem de soluţionare a contestaţiilor

Trebuie creat un sistem capabil să rezolve disputele ce pot apărea în cazul refuzului de acordare de alocaţii persoanelor care cred că au dreptul la ele sau în cazul retragerii dreptului de a le primi beneficiarilor care nu îndeplinesc condiţiile stabilite.

Reforma sistemului de asistenţă socială ar urma să ducă, în final, la integrarea, într-un sistem unitar de securitate socială, a tuturor prestaţiilor, serviciilor şi activităţilor specifice de asistenţă socială, care s-ar realiza organizatoric pe două structuri principale:

a) Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, cu serviciile sale publice descentralizate;

b) Departamentul Administraţie Publică Locală, autorităţile administraţiei publice locale, serviciile sociale şi autoritatea tutelară din cadrul lor.