H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului în procesul

de fundamentare a proiectelor de acte normative

 

nr. 23  din  18.01.2019

 

Monitorul Oficial nr.22-23/30 din 19.01.2019

 

* * *

Abrogat: 23.08.2024

Hotărârea Guvernului nr.574 din 21.08.2024

 

În temeiul art.25 alin.(2) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2018, nr.7–17, art.34) şi al art.13 din Legea nr.235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.126–130, art.627), Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Metodologia de analiză a impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative (se anexează).

2. Autorităţile administraţiei publice centrale vor desemna în cadrul subdiviziunilor lor persoanele responsabile de implementarea analizei de impact în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative.

3. Cancelaria de Stat:

1) va monitoriza realizarea analizei impactului;

2) va acorda asistenţa metodologică necesară ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale în vederea realizării analizei impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative;

3) va monitoriza publicarea anunţului privind iniţiativa de elaborare a actului normativ împreună cu analiza impactului;

4) va acorda asistenţa logistică necesară pentru activitatea Secretariatului Evaluării Impactului de Reglementare.

4. Cancelaria de Stat va asigura conducerea Grupului de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător şi va acorda asistenţa logistică necesară pentru şedinţele acestuia, inclusiv va asigura publicarea pe pagina sa web oficială a ordinii de zi a şedinţelor, precum şi a expertizelor Grupului de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător.

5. Prevederile din anexa la prezenta hotărîre constituie baza metodologică pentru autorii proiectelor de acte normative pentru care legea prevede elaborarea analizei de impact (analizelor impactului de reglementare şi analizelor ex ante).

6. Se abrogă Hotărîrea Guvernului nr.1230/2006 cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului de reglementare (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.170–173, art.1321).

7. În termen de 6 luni de la data publicării prezentei hotărîri, Cancelaria de Stat va revizui modul de lucru şi componenţa Grupului de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător şi va propune modificările corespunzătoare la cadrul normativ.

8. Prezenta hotărîre intră în vigoare la 9 luni de la data publicării acesteia, cu excepţia prevederilor pct.7.

 

 

 

Aprobată

prin Hotărîrea Guvernului

nr.23 din 18 ianuarie 2019

 

METODOLOGIA

de analiză a impactului în procesul de fundamentare

a proiectelor de acte normative

 

I. DISPOZIŢII GENERALE

1. Metodologia de analiză a impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative (în continuare – Metodologie) este elaborată în conformitate cu Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative şi Legea nr.235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, avînd la bază cerinţele stabilite la nivelul instituţiilor Uniunii Europene pentru documentele de analiză a impactului prin „Orientările pentru o mai bună legiferare” ale Comisiei Uniunii Europene, SWD (2015)111 final, din 19 mai 2015.

2. Prezenta Metodologie stabileşte modalitatea de realizare a analizei iniţiativei de elaborare a actului normativ conform rigorilor analizei ex ante şi analizei impactului de reglementare a activităţii de întreprinzător, expusă în baza unui document unic – analiza impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative (în continuare – analiza impactului).

3. Sub incidenţa prezentei Metodologii cad:

1) proiectele de acte normative de reglementare a activităţii de întreprinzător care includ stabilirea drepturilor, obligaţiilor, cerinţelor şi interdicţiilor pentru întreprinzători pe toată durata activităţii (de la iniţierea pînă la lichidarea afacerii), precum şi reglementarea relaţiilor dintre autorităţile administraţiei publice, alte autorităţi abilitate prin lege cu funcţii de reglementare şi de control şi întreprinzători;

2) proiectele de acte normative care conţin reglementări cu impact asupra bugetului public naţional sau a unor componente din cadrul acestuia;

3) proiectele de acte normative care prevăd reorganizări şi reforme structurale ori instituţionale ale autorităţilor sau ale instituţiilor publice.

4. Analiza impactului este un proces de identificare a problemei, stabilire a obiectivului, determinare a opţiunilor de soluţionare a problemei ori de atingere a obiectivului şi estimare a impactului, efectelor sau consecinţelor opţiunilor respective, cu scopul de a fundamenta şi argumenta necesitatea unei reglementări a relaţiilor sociale. Analiza de impact are inclusiv scopul de asigurare a principiului transparenţei decizionale şi respectării intereselor societăţii şi drepturilor întreprinzătorilor, precum şi asigurarea corespunderii actului normativ principiilor activităţii de legiferare.

5. Actul de analiză a impactului însoţeşte în mod obligatoriu proiectele de acte normative identificate la pct.3 din prezenta Metodologie pe întreg parcursul circulaţiei lor, pînă la aprobarea sau adoptarea finală de către autoritatea responsabilă.

6. Dosarul de însoţire al proiectelor de acte normative care cad sub incidenţa prezentei Metodologii, prezentat autorităţii cu competenţă de aprobare sau adoptare conţine în mod obligatoriu analiza impactului.

7. Analiza impactului poate însoţi mai multe proiecte de acte normative concomitent, dacă acestea sînt parte a unei singure intervenţii prin reglementare a statului, fac parte dintr-un pachet comun şi sînt propuse în mod simultan pentru consultări publice şi aprobare.

 

II. STANDARDELE DE CALITATE PENTRU

ANALIZA IMPACTULUI

8. Actele normative sînt fundamentate prin analiza impactului acestora pentru a stabili necesitatea sau lipsa necesităţii intervenţiei statului în vederea soluţionării unor probleme şi identificării celei mai bune soluţii pentru probleme, astfel fiind asigurată o calitate mai bună a acestora, caracterizată prin atingerea obiectivelor urmărite de stat, realizarea beneficiilor care justifică costurile intervenţiei statului, asigurarea celui mai mic nivel posibil al costurilor pentru cei afectaţi.

La identificarea şi formularea opţiunilor în cadrul analizei impactului se ţine cont de prevederile constituţionale, principiile de legiferare, prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte.

9. La elaborarea documentului de analiză a impactului se respectă următoarele rigori:

1) fundamentarea analizei – analiza necesită a fi expusă complet şi fundamentat. Orice concluzie formulată în cadrul analizei necesită a fi argumentată în baza datelor disponibile sau, în cazurile cînd acestea lipsesc, în baza presupunerilor clare şi logice, care sînt explicate;

2) trasabilitatea şi veridicitatea informaţiei utilizate – informaţia utilizată în cadrul analizei trebuie să fie veridică şi certă (fiind prioritare sursele oficiale cu date statistice). Odată cu expunerea informaţiei, pentru a asigura trasabilitatea acesteia, este obligatorie indicarea sursei de obţinere şi, după caz, a autorului acesteia;

3) prioritatea datelor cuantificate – datele utilizate în cadrul argumentării şi expunerii vor fi, după posibilitate, prezentate în mod cuantificat în unităţi ce pot fi supuse comparărilor, raportate, după caz, la aceeaşi perioadă de timp. În cazul în care există mai multe tipuri de informaţie, prioritate vor avea datele care sînt sau pot fi cuantificate;

4) forma standardizată de expunere – analiza impactului trebuie să fie expusă în forma şi modul stabilite de prezenta Metodologie, în ceea ce ţine atît de structura documentului, consecutivitatea compartimentelor, cît şi de conţinutul fiecărui compartiment, care trebuie să se raporteze în mod logic la locul şi rolul acestuia în cadrul documentului şi să corespundă denumirii compartimentului;

5) coerenţa expunerii – informaţia expusă în compartimentele documentului analizei de impact trebuie să fie corelată cu scopul documentului propriu-zis, prezentată coerent de la un compartiment la altul, aşa încît cea mai bună opţiune identificată să se încadreze perfect în obiectivul/scopul stabilit, care la rîndul său va reieşi logic din problemele definite şi va ţinti cauzele acestor probleme;

6) proporţionalitatea efortului – nivelul de complexitate şi de profunzime a expunerii analizei va fi raportat la complexitatea problemelor abordate, îngrijorările şi solicitările părţilor interesate, manifestate prin demersuri şi consultări. Astfel, intervenţiile cu impacturi potenţiale mai mari, care vin să soluţioneze probleme vaste şi complexe, vor necesita o analiză aprofundată, cu expunere mai detaliată, şi viceversa;

7) scontarea impactului – analiza impactului trebuie să aplice procesul scontării pentru impacturile cuantificate şi distribuite în timp, prin care valoarea viitoare a costurilor şi beneficiilor este redusă la valoarea actuală.

 

III. CONŢINUTUL ANALIZEI IMPACTULUI

10. Analiza impactului se elaborează şi se prezintă conform formularului tipizat, prezentat în anexa la prezenta Metodologie. Actul de analiză a impactului trebuie să conţină următoarea informaţie:

1) Definirea problemei

a) Se determină clar şi concis (într-o frază) problema sau problemele care urmează să fie soluţionate.

b) Se descrie problema, persoanele/entităţile afectate şi cele care contribuie la apariţia problemei, cu justificarea necesităţii schimbării situaţiei curente şi/sau viitoare, în baza dovezilor şi datelor ale căror surse sînt indicate. Mărimea (dimensiunea) problemei/problemelor şi cauzele acestora se prezintă preponderent în mod cuantificat, exprimate în unităţi de măsură conexe cu cele din obiective şi impacturile opţiunilor analizate. Definirea problemei este la fel de importantă şi în cazul în care elaborarea actelor normative este prevăzută de acte normative superioare şi documente de politici. În aceste cazuri, definirea problemei ţine de înţelegerea mai bună a situaţiei pe care îşi propune să o îmbunătăţească statul prin implementarea actelor normative propuse.

c) Se descriu clar cauzele care au dus la apariţia problemei (cauzele nu pot fi definite ca lipsa intervenţiei sau lipsa reglementării).

d) Se descrie cum a evoluat problema şi cum va evolua în viitor fără o intervenţie. Evoluţia descrisă aici se mai numeşte scenariul de bază sau opţiunea „a nu face nimic”.

e) Se descriu documentele de politici şi actele normative existente care condiţionează intervenţia statului şi cadrul juridic actual aplicabil raporturilor analizate şi se identifică carenţele prevederilor normative în vigoare.

2) Stabilirea obiectivelor

a) Se stabilesc principalele obiective ale intervenţiei din partea statului, care sînt legate direct de problemă şi cauzele acesteia (obiectivele nu se stabilesc ca necesitatea de a întreprinde acţiuni sau ca necesitatea aprobării unei reglementări).

Obiectivele trebuie să fie măsurabile, realiste, expuse cuantificat şi fixate în timp.

3) Identificarea opţiunilor

a) Se face referinţă la opţiunea „a nu face nimic”, descrisă în secţiunea cu privire la definirea problemei şi se expune informaţia adiţională, după caz.

b) Se descriu principalele prevederi ale proiectului (intervenţii recomandate), cu impact, explicînd cum acestea ţintesc cauzele problemei. După caz, adiţional, se anexează varianta preliminară a proiectului de act normativ.

c) În cazul analizei problemelor complexe, conform principiului proporţionalităţii prevăzut la pct.9 din prezenta Metodologie, sau în cazul în care sînt identificate riscuri relevante care pot cauza eşecul opţiunii recomandate, se identifică cel puţin o opţiune alternativă pentru opţiunea recomandată şi opţiunea „a nu face nimic”. La selectarea opţiunii (opţiunilor) alternative se identifică şi se descriu cele mai realiste opţiuni, inclusiv opţiuni de nereglementare (campanii de informare şi educare, înţelegeri cu cei care creează problema, stimulente economice, soluţii de implementare mai bună a legislaţiei existente etc.), care ar putea să soluţioneze problema prin schimbarea scenariului de bază (opţiunii „a nu face nimic”) pentru atingerea obiectivelor. Dacă opţiuni de nereglementare nu sînt incluse, se va explica motivul/cauza neincluderii.

4) Analiza impacturilor opţiunilor

a) Se expun efectele negative şi pozitive ale stării actuale şi evoluţia acestora în viitor, care vor sta la baza calculării impacturilor opţiunii recomandate.

b) Pentru fiecare opţiune analizată, se descriu principalele costuri şi beneficii potenţiale, inclusiv părţile interesate care ar putea fi afectate pozitiv şi negativ de acestea. Costurile şi beneficiile se descriu ca efecte adiţionale în comparaţie cu situaţia din opţiunea „a nu face nimic”. Se identifică întregul spectru de efecte negative şi pozitive ale stării actuale de fapt şi de drept, în baza prezentelor rigori de analiză. Descrierea va include un spectru cît mai larg de costuri şi beneficii confirmate prin dovezi şi presupuneri argumentate, care pot fi inclusiv economice, sociale şi de mediu, prezentate ca schimbări ale următoarelor categorii de impact:

- economic: costurile desfăşurării afacerilor; povara administrativă; fluxurile comerciale şi investiţionale; competitivitatea afacerilor; activitatea diferitor categorii de întreprinderi mici şi mijlocii; concurenţa pe piaţă; activitatea de inovare şi cercetare; veniturile şi cheltuielile publice; cadrul instituţional al autorităţilor publice; alegerea, calitatea şi preţurile pentru consumatori; bunăstarea gospodăriilor casnice şi a cetăţenilor; situaţia social-economică în anumite regiuni; situaţia macroeconomică; alte aspecte economice;

- social: gradul de ocupare a forţei de muncă; nivelul de salarizare; condiţiile şi organizarea muncii; sănătatea şi securitatea muncii; formarea profesională; inegalitatea şi distribuţia veniturilor; nivelul veniturilor populaţiei; nivelul sărăciei; accesul la bunuri şi servicii de bază, în special pentru persoanele social-vulnerabile; diversitatea culturală şi lingvistică; partidele politice şi organizaţiile civice; sănătatea publică, inclusiv mortalitatea şi morbiditatea; modul sănătos de viaţă al populaţiei; nivelul criminalităţii şi securităţii publice; accesul şi calitatea serviciilor de protecţie socială, educaţionale, medicale; accesul şi calitatea serviciilor publice administrative; nivelul şi calitatea educaţiei populaţiei; conservarea patrimoniului cultural; accesul populaţiei la resurse culturale şi participarea la manifestaţii culturale; accesul şi participarea populaţiei la activităţi sportive; discriminarea; alte aspecte sociale;

- de mediu: clima, inclusiv emisiile gazelor cu efect de seră şi celor care afectează stratul de ozon; calitatea aerului; calitatea şi cantitatea apei şi resurselor acvatice, inclusiv a apei potabile şi de alt gen; biodiversitatea; flora; fauna; peisajele naturale; starea şi resursele solului; producerea şi reciclarea deşeurilor; utilizarea eficientă a resurselor regenerabile şi neregenerabile; consumul şi producţia durabilă; intensitatea energetică; eficienţa şi performanţa energetică; bunăstarea animalelor; riscuri majore pentru mediu (incendii, explozii, accidente etc.); utilizarea terenurilor; alte aspecte de mediu.

Identificarea impacturilor se efectuează în baza tabelului pentru identificarea impacturilor, anexat la Formularul tipizat al documentului de analiză a impactului din anexa la prezenta Metodologie. Descrierea şi estimarea detaliată a impacturilor identificate se prezintă în compartimentul 4 din Formular.

Costurile şi beneficiile se prezintă preponderent cuantificat. Pentru costurile şi beneficiile care nu pot fi cuantificate se vor include explicaţii cu privire la cauza imposibilităţii cuantificării, acestea fiind analizate din punct de vedere calitativ.

c) Se identifică cele mai relevante/iminente riscuri care pot cauza eşecul intervenţiei preconizate şi al opţiunilor alternative (dacă acestea au fost propuse) ori schimbarea substanţială a valorii beneficiilor şi costurilor estimate, corespunzător se explică care vor fi intervenţiile necesare pentru reducerea probabilităţii apariţiei acestor riscuri şi/sau diminuării consecinţelor. Se prezintă presupuneri privind gradul de conformare cu prevederile proiectului a celor vizaţi de proiect.

d) Suplimentar pentru analiza proiectelor specificate la pct.3 (a):

- se indică separat dacă, din totalul de costuri identificate, vor apărea costuri de conformare pentru întreprinderi (va apărea necesitatea unor investiţii suplimentare pentru întreprinzători, ca aceştia să nu activeze cu încălcarea cerinţelor normative din proiect) sau dacă vor fi majorate costurile de conformare deja existente în urma adoptării intervenţiei propuse. Analiza costurilor se realizează luînd în considerare cel puţin următoarele tipuri de costuri ale întreprinzătorilor: plăţi (impozite, taxe, tarife şi alte plăţi prevăzute de proiect), costuri administrative (efortul/costurile necesar(e) pentru a asigura înţelegerea prevederilor propuse, precum şi efortul/costurile necesar(e) conformării cu cerinţele de colectare, gestionare şi prezentare a informaţilor către stat şi părţile terţe, pentru solicitarea şi obţinerea actelor permisive şi documentelor oficiale şi alte activităţi similare), costuri substanţiale de conformare (schimbări cauzate de proiect în costurile existente de afaceri, cum ar fi remunerarea forţei de muncă şi impozitele aferente, procurarea materiei prime, procurări şi costuri legate de mijloace fixe, cheltuieli organizatorice care ţin de implementarea prevederilor proiectului, cheltuieli de administrare şi generale, procurări de servicii, alte costuri similare). Se explică dacă sînt prevăzute măsuri de diminuare a acestor costuri;

- se identifică dacă există impacturi disproporţionate asupra anumitor categorii de întreprinderi, inclusiv dacă se vor atesta schimbări cu privire la poziţiile concurenţiale, şi se explică dacă sînt propuse măsuri pentru a evita aceste impacturi. Totodată, se descrie separat, dacă este cazul, care vor fi costurile şi beneficiile intervenţiei propuse asupra întreprinderilor mici şi mijlocii şi cît de disproporţionate, raportate la numărul de angajaţi, vor fi acestea pentru diferite tipuri de întreprinderi mici şi mijlocii şi în comparaţie cu cele ale întreprinderilor mari. În cazul existenţei unui impact accentuat asupra acestor întreprinderi, se explică dacă sînt propuse scutiri sau cerinţe mai lejere faţă de întreprinderi mici şi mijlocii şi în ce măsură acestea vor reduce impacturile negative asupra întreprinderilor.

e) În concluzie, se va argumenta în mod separat selectarea unei opţiuni. Opţiunea recomandată, în comparaţie cu alte opţiuni analizate, trebuie să asigure atingerea obiectivelor, iar beneficiile acesteia trebuie să justifice costurile şi opţiunea propusă, trebuie să asigure cel mai mic nivel posibil al costurilor pentru cei care ar putea fi afectaţi.

5) Implementarea şi monitorizarea

a) Se descrie cum va fi organizată implementarea opţiunii recomandate pentru a atinge obiectivele, inclusiv avînd în vedere capacităţile instituţionale şi financiare existente. Se identifică cadrul juridic care necesită a fi modificat şi/sau elaborat şi aprobat, precum şi schimbările instituţionale care sînt necesare.

b) Se indică clar indicatorii de performanţă în baza cărora se va efectua monitorizarea şi evaluarea opţiunii recomandate.

c) Se stabileşte peste cît timp vor fi resimţite impacturile estimate şi va fi necesară evaluarea performanţei actului normativ propus. Se explică cum va fi monitorizată şi evaluată opţiunea.

6) Consultarea

a) Se descriu principalele părţi interesate în intervenţia/opţiunea propusă, inclusiv autorităţile statului, mediul academic, mediul de afaceri, sectorul asociativ şi cetăţenii.

b) Se explică succint cum s-a organizat consultarea adecvată a părţilor. Inclusiv se oferă informaţia despre data şi locul publicării actului de analiză a impactului, precum şi timpul oferit publicului pentru comentarii. Procesul de consultare trebuie să fie eficient, continuu, relevant problemei examinate, în care autoritatea trebuie să utilizeze toate metodele posibile pentru a obţine întregul spectru de informaţie necesară.

c) Se expune succint poziţia fiecărei entităţi consultate faţă de documentul de analiză a impactului şi/sau intervenţia propusă. Este obligatorie expunerea poziţiei a cel puţin unui exponent din fiecare grup de interese identificat. Se indică separat consultările efectuate pe marginea documentului de analiză a impactului.

 

IV. PROCESUL ANALIZEI IMPACTULUI

11. Procesul analizei impactului are următoarele etape:

1) identificarea problemei şi luarea deciziei de a iniţia procesul de analiză a impactului. Prima etapă a procesului de analiză este identificarea problemei, care poate justifica intervenţia statului prin reglementare. Autoritatea administraţiei publice abilitată să iniţieze elaborarea unui proiect de act normativ este responsabilă pentru corespunderea acţiunilor cu prezenta Metodologie;

2) pregătirea analizei impactului. Anterior elaborării proiectului de act normativ sau concomitent cu elaborarea acestuia, autoritatea administraţiei publice întocmeşte analiza impactului, conform prevederilor prezentei Metodologii. Autoritatea administraţiei publice poate elabora şi perfecţiona în paralel proiectul de act normativ care va însoţi analiza impactului;

2¹) Pînă la înregistrarea proiectului de act normativ de Cancelaria de Stat, varianta iniţială a analizei impactului:

a) în cazul proiectelor care prevăd reorganizări şi reforme structurale sau instituţionale ale autorităţilor ori ale instituţiilor publice, se consultă cu Cancelaria de Stat;

b) în cazul proiectelor care conţin reglementări cu impact asupra bugetului public naţional sau a unor componente din cadrul acestuia, se consultă cu Ministerul Finanţelor;

c) în cazul proiectelor de acte care conţin norme de reglementare a activităţii de întreprinzător, se expertizează de către Grupul de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător;

3) documentul de analiză a impactului cu proiectul de act normativ se plasează pe pagina web oficială a autorităţii administraţiei publice pentru consultări publice în conformitate cu rigorile de transparenţă în procesul decizional. Se parcurge procesul de avizări ale proiectului şi ale documentului de analiză a impactului. Pentru proiectele care conţin norme de reglementare a activităţii de întreprinzător, proiectul de act normativ, însoţit de analiza impactului, se supune expertizei de către Grupul de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător;

4) proiectul de act normativ şi documentul de analiză a impactului se perfecţionează în urma avizărilor, expertizării şi consultărilor publice. Proiectul se propune pentru promovare şi aprobare în modul prevăzut de lege.

[Pct.11 modificat prin Hot.Guv. nr.21 din 15.01.2020, în vigoare 17.01.2020]

[Pct.11 modificat prin Hot.Guv. nr.348 din 18.07.2019, în vigoare 19.10.2019]