H O T Ă R Â R E
pentru controlul constituţionalităţii unor hotărâri ale Parlamentului privind
revocarea şi desemnarea directorului general al Consiliului de administraţie
al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică
(Sesizarea nr.34a/2013)
nr. 28 din 20.09.2013
Monitorul Oficial nr.228-232/37 din 18.10.2013
* * *
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA,
Dl Petru RAILEAN, judecători,
cu participarea dnei Ludmila Chihai, grefier,
Având în vedere sesizarea depusă la 19 iulie 2013
şi înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în şedinţă plenară închisă,
Pronunţă următoarea hotărâre:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 19 iulie 2013, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de deputaţii în Parlament, dnii Mihai Ghimpu, Valeriu Munteanu, Gheorghe Brega şi dna Corina Fusu, privind controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
2. Autorii sesizării au pretins că prin adoptarea Hotărârii Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică au fost încălcate prevederile articolului 66 lit.j) din Constituţie.
3. Prin Decizia Curţii Constituţionale din 25 iulie 2013 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.
4. În cadrul şedinţei plenare publice, în temeiul articolului 31 alin.(3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorii sesizării au suplimentat obiectul sesizării, solicitând Curţii să exercite controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.181 din 12 iulie 2013 privind desemnarea directorului general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului.
6. În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dnii Valeriu Munteanu, Gheorghe Brega şi dna Corina Fusu, deputaţi în Parlament. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice generale a Secretariatului Parlamentului.
ÎN FAPT
7. La 29 decembrie 2009 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Hotărârea nr.140 privind desemnarea directorilor Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică. Prin hotărârea menţionată dl Victor Parlicov a fost desemnat în funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică pe un termen de 6 ani.
8. Hotărârea Parlamentului nr.140 din 29 decembrie 2009 privind desemnarea directorilor Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică a intrat în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial - 12 ianuarie 2010, nr.1, art.1.
9. Prin Hotărârea Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013, dl Victor Parlicov a fost revocat înainte de termen din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
LEGISLAŢIA PERTINENTĂ
10. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1, art.1) sunt următoarele:
Articolul 1
Statul Republica Moldova
“[…]
(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”
Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă
“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”
Articolul 20
Accesul liber la justiţie
“(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”
Articolul 39
Dreptul la administrare
“(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.
(2) Oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcţie publică.”
Articolul 66
Atribuţiile de bază
“Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:
[…]
j) alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege; […]”
Articolul 74
Adoptarea legilor şi hotărârilor
“[…]
(2) Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi.
[…]”
Articolul 76
Intrarea în vigoare a legii
“Legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei. Nepublicarea legii atrage inexistenţa acesteia.”
11. Prevederile relevante ale Legii nr.1525-XIII din 19 februarie 1998 cu privire la energetică (M.O., 1998, nr.50-51, art.366) sunt următoarele:
Articolul 4
Atribuţiile autorităţii publice centrale de administrare a energeticii
“În atribuţiile autorităţii publice centrale de administrare a energeticii intră:
a) elaborarea şi promovarea politicii de stat în domeniul energeticii;
b) elaborarea concepţiei şi programelor de stat de dezvoltare a energeticii;
c) monitorizarea executării, în termenele stabilite, a programelor de dezvoltare şi de investiţii în energetică;
d) întocmirea de acte normative privind energetica;
e) promovarea relaţiilor internaţionale în energetică, inclusiv în domeniul procurărilor strategice de resurse energetice, atragerii investiţiilor, extinderii interconexiunilor energetice şi formării pieţei energetice internaţionale;
f) administrarea proprietăţii de stat în energetică;
g) stimularea concurenţei, limitarea activităţii monopoliste în energetică.”
Articolul 41
Reglementarea şi monitorizarea sectoarelor energeticii
“(1) Autoritatea învestită cu atribuţii de reglementare şi monitorizare a sectoarelor în domeniul energeticii este Agenţia Naţională de Reglementare în Energetică, denumită în continuare Agenţie.
(2) Agenţia are următoarele funcţii principale:
a) supraveghează respectarea legislaţiei în domeniul energeticii;
b) promovează şi asigură concurenţa loială şi funcţionarea eficace a pieţelor de energie;
c) eliberează licenţe pentru desfăşurarea pe pieţele de energie a activităţilor autorizate în conformitate cu Legea cu privire la gaze, Legea cu privire la energia electrică, Legea privind piaţa produselor petroliere;
d) monitorizează respectarea de către titularii de licenţe a condiţiilor stabilite pentru desfăşurarea activităţilor autorizate şi aplică prevederile legilor specificate la lit.c);
e) promovează o politică tarifară adecvată şi respectarea drepturilor şi a intereselor consumatorilor;
e1) aprobă tarife, în cazurile stipulate de lege, calculate în conformitate cu prevederile metodologiilor aprobate şi monitorizează corectitudinea aplicării acestora;
f) supraveghează respectarea de către întreprinderile a căror activitate este reglementată de Agenţie a principiului costurilor necesare şi justificate la calcularea şi prezentarea spre aprobare a tarifelor pentru activităţile reglementate;
g) exercită controlul asupra modului de respectare a drepturilor consumatorilor, examinează petiţiile şi plângerile consumatorilor şi ale furnizorilor şi soluţionează neînţelegerile survenite între aceştia în limitele competenţei sale.
(3) În scopul exercitării atribuţiilor şi a funcţiilor prevăzute de lege, Agenţia elaborează şi aprobă regulamente, metodologii şi alte acte normative în conformitate cu legea.
(4) Agenţia exercită şi alte atribuţii prevăzute de lege.
(5) În vederea îndeplinirii prevederilor prezentei legi, Agenţia colaborează cu organul central de specialitate, cu Agenţia Naţională pentru Protecţia Concurenţei, în special prin furnizarea reciprocă de informaţii necesare atât aplicării prevederilor legislaţiei concurenţei, cît şi a prevederilor legislaţiei din domeniile energeticii, cu ministerele şi cu alte organe publice centrale sau locale interesate, cu asociaţiile consumatorilor.
(6) Agenţia îşi exercită activitatea în conformitate cu legea, fiind independentă de toţi participanţii la pieţele de energie, precum şi de alte autorităţi sau persoane fizice şi juridice.”
Articolul 42
Administrarea Agenţiei
“(1) Agenţia este condusă de Consiliul de administraţie alcătuit din cinci directori.
(2) Parlamentul desemnează unul dintre cei cinci directori ai Consiliului de administraţie în funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei.
(3) Hotărârile Consiliului de administraţie se adoptă cu votul majorităţii membrilor consiliului. Fiecare director deţine un singur vot.
(4) Directorul general al Consiliului de administraţie este desemnat de Parlament la propunerea Preşedintelui Parlamentului, cu avizul pozitiv al comisiei parlamentare de profil. Directorii Consiliului de administraţie sunt desemnaţi de Parlament la propunerea comisiei parlamentare de profil. Toţi directorii sunt desemnaţi pentru o perioadă de 6 ani. În cazul apariţiei, din diferite motive, a locului vacant de director, Parlamentul, în termen de o lună, desemnează un nou director. La prima desemnare, directorii Consiliului de administraţie al Agenţiei sunt desemnaţi de Parlament în felul următor: directorul general este desemnat pe un termen de 6 ani, doi directori – pe un termen de 4 ani, iar doi – pe un termen de 2 ani. Nici unul dintre membrii Consiliului de administraţie nu poate deţine funcţia mai mult de 12 ani.
(5) Directorul Consiliului de administraţie trebuie să fie cetăţean al Republicii Moldova, să aibă studii universitare în domeniul tehnic, economic sau juridic şi experienţă de lucru în domeniul respectiv, inclusiv de cel puţin 3 ani în funcţie administrativă de conducere.
(6) Funcţia de director al Consiliului de administraţie încetează prin demisie sau eliberare din funcţie. Directorul poate fi eliberat din funcţie de către Parlament în cazul:
a) pierderii cetăţeniei Republicii Moldova;
b) imposibilităţii exercitării funcţiei din motive de sănătate;
c) alegerii în altă funcţie;
d) condamnării pentru săvârşire de infracţiuni cu intenţie şi/sau condamnării la privaţiune de libertate prin hotărâre irevocabilă a instanţei de judecată;
e) rămânerii definitive a actului de constatare prin care s-a stabilit emiterea/adoptarea de către acesta a unui act administrativ sau încheierea unui act juridic cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese;
f) aflării în incompatibilitate, fapt stabilit prin actul de constatare rămas definitiv.
(7) Directorul general angajează personalul Agenţiei cu consimţământul a cel puţin unui membru al Consiliului de administraţie.
(8) La întreprinderea a cărei activitate este reglementată de Agenţie în corespundere cu prezenta lege, directorul Consiliului de administraţie nu este în drept:
a) să desfăşoare activităţi remunerate sau să obţină alte avantaje;
b) să deţină acţiuni ale acestei întreprinderi;
c) să obţină câştiguri financiare sau materiale datorită funcţiei pe care o deţine;
d) să faciliteze angajarea proprie sau angajarea altor persoane la întreprinderea a cărei activitate este reglementată de Agenţie.
(9) În decurs de 2 ani după eliberarea sa din funcţie, directorul Consiliului de administraţie nu poate ocupa funcţii la întreprinderea a cărei activitate este reglementată de Agenţie.
(10) Directorul general al Consiliului de administraţie prezintă Parlamentului raport despre activitatea Agenţiei în anul precedent.”
12. Prevederile relevante ale Legii nr.780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative (M.O., 2002, nr.36-38, art.210) sunt următoarele:
Articolul 11
Hotărârile
“(1) Hotărârile Parlamentului sunt acte legislative subordonate legilor, se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi, dacă prin Constituţie nu este prevăzută o altă majoritate, şi nu se supun procedurii de promulgare. Hotărârile cu caracter individual şi alte hotărâri care nu conţin norme de drept pot fi examinate fără a fi supuse tuturor procedurilor prealabile în organele de lucru ale Parlamentului.
(2) Hotărârile Parlamentului se adoptă:
[…]
c) pentru alegerea, numirea, revocarea, destituirea şi suspendarea din funcţii publice;
[…]”
13. Prevederile relevante ale Legii nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică (M.O., 2010, nr.194-196, art.637) sunt următoarele:
Articolul 6
Ocuparea funcţiei de demnitate publică
“(1) Ocuparea funcţiei de demnitate publică are loc prin alegeri sau prin numire, în condiţiile legii.
[...]
(3) În cazul în care ocuparea funcţiei de demnitate publică are loc prin numire, temeiul legal al apariţiei raportului de exercitare a funcţiei este actul de numire.
(4) Pentru ocuparea unor funcţii de demnitate publică prin numire se organizează concurs în condiţiile legii.
(5) Autoritatea competentă să numească în funcţie demnitarul respectiv o face din oficiu sau la propunerea autorităţii/organului abilitat.
[...]”
Articolul 7
Mandatul demnitarului
“(1) Mandatul demnitarului este de 4 ani, dacă un alt termen nu este stabilit prin Constituţie sau prin legea specială ce reglementează activitatea acestui demnitar.
(2) Exercitarea funcţiei de demnitate publică nu este limitată de un anumit număr de mandate, cu excepţia cazurilor când legea specială ce reglementează activitatea demnitarului prevede altfel.
(3) În cazul în care termenul regulamentar de exercitare a mandatului expiră sau a expirat, iar succesorul de competenţă nu intră în exercitarea mandatului, demnitarul continuă să-şi exercite mandatul până la ocuparea funcţiei de către succesorul de competenţă.”
Articolul 22
Încetarea mandatului
“(1) Exercitarea mandatului încetează la expirarea termenului, dacă mandatul nu este prelungit în modul stabilit de lege, sau înainte de termen.
[...]
(3) În cazul demnitarului numit încetarea înainte de termen a mandatului are loc prin revocarea sau, după caz, eliberarea din funcţie a demnitarului în temeiul actului administrativ al autorităţii care l-a numit în funcţie.
(4) Dispoziţiile alin.(3) nu se aplică demnitarilor pentru care legea specială ce reglementează activitatea acestora prevede o altă procedură de încetare a mandatului înainte de termen.”
14. Prevederile relevante ale Legii nr.797-XIII din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului (M.O., 1996, nr.81-82, art.765; Republicată M.O., 2007, nr.50, art.237) sunt următoarele:
Articolul 92
Procedura de alegere, numire sau de propunere pentru
numirea în funcţie a persoanelor oficiale de stat
“(1) Hotărârile cu privire la alegere, numire sau propunerile pentru numirea în funcţie a persoanelor oficiale de stat care, potrivit Constituţiei şi altor legi, se fac de către Parlament, se adoptă în condiţiile art.74 alin.(2) din Constituţie. În acelaşi mod se adoptă şi hotărârile Parlamentului cu privire la destituirea (revocarea) persoanelor oficiale vizate, cu excepţiile stabilite de legislaţie.
(2) Chestiunea cu privire la alegere, numire sau propunerile pentru numirea în funcţie a persoanelor oficiale de stat se supun dezbaterii Parlamentului după prezentarea raportului Comisiei juridice, pentru numiri şi imunităţi.
(3) În procesul întocmirii raportului comisia va examina candidaturile pentru alegere, numire sau propunerile pentru numirea în funcţie a persoanelor oficiale de stat, având dreptul de a chema spre audiere persoanele în cauză.”
15. Prevederile relevante ale Regulamentului de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr.238 din 26 octombrie 2012 (M.O., 2013, nr.22-25, art.86), sunt următoarele:
“Domeniul de aplicare
1. Regulamentul de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică (denumit în continuare Regulament) stabileşte statutul juridic, misiunea, funcţiile de bază, atribuţiile, drepturile, organizarea şi transparenţa activităţii Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică (denumită în continuare Agenţie).
Statutul juridic al Agenţiei
2. Agenţia este o autoritate publică centrală de reglementare şi monitorizare a sectoarelor din domeniul energetic, are statut de persoană juridică şi nu se subordonează niciunei alte autorităţi publice sau private, cu excepţia cazurilor stipulate de lege.
3. Agenţia dispune de bilanţ propriu, de conturi curente la bănci, inclusiv în valută străină, de ştampilă cu stema de stat şi cu denumirea sa.
Cadrul normativ de activitate a Agenţiei
4. În activitatea sa, Agenţia se conduce de prevederile Constituţiei Republicii Moldova, de legile aplicabile în domeniul energetic, de acordurile internaţionale la care Republica Moldova este parte, de alte acte normative în vigoare care reglementează domeniul energetic, precum şi de prezentul Regulament.
5. Structura şi efectivul-limită ale Agenţiei, formele şi modul de retribuire a personalului se stabilesc şi se aprobă de Consiliul de administraţie al acesteia în limitele bugetului aprobat de Parlament.
6. În vederea îndeplinirii prevederilor prezentului Regulament, Agenţia colaborează cu organul central de specialitate, cu Agenţia Naţională pentru Protecţia Concurenţei, în special prin furnizarea reciprocă de informaţii necesare aplicării atât a legislaţiei concurenţei, cât şi a legislaţiei din domeniul energetic, de asemenea cu ministerele, cu alte autorităţi publice centrale sau locale interesate şi cu asociaţiile de consumatori.
7. În scopul îndeplinirii atribuţiilor ce îi revin, Agenţia poate beneficia de servicii de consultanţă, de studii şi asistenţă de specialitate din ţară sau din străinătate, poate încheia acorduri de colaborare cu alte autorităţi, de asemenea poate beneficia de programe de formare şi perfecţionare profesională pentru personalul său.
Misiunea
8. Agenţia implementează politica statului privind reglementarea în sectoarele energetice, asigură reglementarea şi monitorizarea funcţionării eficiente a pieţei de energie şi desfăşurarea activităţilor în sectoarele energetice în condiţii de accesibilitate, disponibilitate, fiabilitate, continuitate, competitivitate şi transparenţă, cu respectarea normelor de calitate, de securitate şi de protecţie a mediului.
[...]
Conducerea
12. Agenţia este condusă de un Consiliu de administraţie, organ colegial alcătuit din 5 directori.
13. Hotărârile Consiliului de administraţie se adoptă cu votul majorităţii membrilor acestuia. Fiecare director deţine un singur vot. Hotărârile Consiliului de administraţie se semnează numai de către membrii Consiliului.
14. Parlamentul desemnează pe unul din cei 5 directori ai Consiliului de administraţie al Agenţiei în funcţia de director general al Consiliului.
15. Directorul general al Consiliului de administraţie este desemnat de Parlament la propunerea Preşedintelui Parlamentului, având avizul pozitiv al comisiei parlamentare de profil. Directorii Consiliului de administraţie sunt desemnaţi de Parlament la propunerea comisiei parlamentare de profil. Toţi directorii sunt desemnaţi pentru o perioadă de 6 ani. În cazul intervenirii, din diverse motive, a vacanţei funcţiei de director al Consiliului de administraţie, Parlamentul, în termen de o lună, desemnează un nou director. La prima desemnare, directorii Consiliului de administraţie al Agenţiei sunt desemnaţi de Parlament în felul următor: directorul general este desemnat pe un termen de 6 ani, doi directori – pe un termen de 4 ani, iar alţi doi – pe un termen de 2 ani. Niciunul dintre membrii Consiliului de administraţie nu poate deţine această funcţie mai mult de 12 ani.
16. Directorul Consiliului de administraţie trebuie să fie cetăţean al Republicii Moldova, să aibă studii superioare în domeniul tehnic, economic sau juridic şi o experienţă de lucru în domeniul respectiv, inclusiv experienţă de cel puţin 3 ani într-o funcţie administrativă.
17. Directorul Consiliului de administraţie se angajează să acţioneze independent şi obiectiv, în interes public, fără a solicita sau urma instrucţiuni de natură politică. În acest sens, fiecare director redactează o declaraţie de angajament şi o declaraţie de interese, indicând absenţa oricăror interese care ar putea fi considerate susceptibile de a-i prejudicia independenţa. Declaraţiile respective sunt făcute publice şi publicate pe pagina web a Agenţiei în fiecare an.
[...]
19. Încetarea funcţiei de director al Consiliului de administraţie poate interveni prin demisie sau eliberare din funcţie. Directorul poate fi eliberat din funcţie de către Parlament în cazul:
a) pierderii cetăţeniei Republicii Moldova;
b) imposibilităţii exercitării funcţiei din motive de sănătate;
c) accederii la o altă funcţie;
d) condamnării pentru infracţiuni săvârşire cu intenţie şi/sau condamnării la privaţiune de libertate prin hotărârea irevocabilă a instanţei de judecată;
e) existenţei unui act de constatare rămas definitiv prin care s-a stabilit emiterea/adoptarea de către acesta a unui act administrativ sau încheierea unui act juridic cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese;
f) aflării în stare de incompatibilitate, fapt stabilit prin actul de constatare rămas definitiv.”
ÎN DREPT
16. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă eliberarea înainte de termen din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
17. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii, precum competenţele Parlamentului privind alegerea şi numirea persoanelor oficiale de stat, garanţiile de exercitare a funcţiei de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică şi accesul la justiţie al persoanelor care deţin o funcţie de demnitate publică.
A. ADMISIBILITATEA
18. În conformitate cu decizia sa din 25 iulie 2013 (a se vedea §3), Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea prezentată ţine de competenţa Curţii Constituţionale.
19. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputaţii în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.
20. Curtea constată că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie Hotărârea Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
21. În acest sens, Curtea reţine că articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie dispune că aceasta:
“[...] exercită, la sesizare, controlul constituţionalităţii [...] hotărârilor Parlamentului [...]”
22. În ceea ce priveşte aplicarea articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie în raport cu Hotărârea Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, Curtea Constituţională, prin Hotărârea nr.10 din 16 aprilie 2010 pentru revizuirea Hotărârii nr.16 din 28 mai 1998 cu privire la interpretarea art.20 din Constituţia Republicii Moldova în redacţia Hotărârii nr.39 din 9 iulie 2001, a menţionat:
“[...] Constituţia Republicii Moldova, prin art.135 alin.(1) lit.a), abilitează Curtea Constituţională cu controlul constituţionalităţii tuturor actelor adoptate de Parlament, fără a face distincţie între actele normative şi cele individuale. [...]”
23. În context, Curtea Constituţională a statuat că actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres de normele constituţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes public deosebit, fac obiect al controlului constituţionalităţii la sesizarea subiecţilor abilitaţi cu acest drept.
24. În acest sens, în Hotărârea nr.10 din 16 aprilie 2010, menţionată supra, Curtea Constituţională a reţinut că:
“[...] Actele emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern referitoare la persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pentru durata mandatului atribuit, pot face obiect al controlului constituţionalităţii sub aspectul formei şi procedurii de adoptare. [...]”
25. Aceleaşi principii au fost reiterate de Curtea Constituţională în hotărârile nr.11 din 27 aprilie 2010 pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.30-XVIII din 4 martie 2010 privind eliberarea din funcţie a Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie, nr.14 din 7 iulie 2011 pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.83 din 21 aprilie 2011 privind numirea în funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi şi nr.18 din 4 octombrie 2011 pentru controlul constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr.122 din 5 iulie 2011 privind eliberarea din funcţie a Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie şi nr.8 din 20 mai 2013 pentru controlul constituţionalităţii unor hotărâri ale Parlamentului referitoare la numirea şi revocarea Procurorului General.
26. Curtea reţine că, potrivit articolului 4 lit.a) din Legea contenciosului administrativ, directorul general al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică nu se poate adresa în contenciosul administrativ pentru protecţia drepturilor sale ce rezultă din raporturile de serviciu. Din aceste considerente şi având în vedere Hotărârea Curţii Constituţionale nr.29 din 21 decembrie 2010, care se referă la demiterea unei persoane oficiale, exponente a unui interes public deosebit, numite pe durata mandatului, hotărârile Parlamentului, deşi sunt acte cu caracter individual, pot fi supuse controlului constituţionalităţii.
27. Având în vedere cele menţionate, Hotărârea Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică este susceptibilă controlului constituţionalităţii.
28. În conformitate cu articolul 6 alin.(2) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională îşi stabileşte ea însăşi limitele de competenţă.
29. În temeiul articolului 6 alin.(3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, controlând constituţionalitatea actului contestat, Curtea Constituţională poate pronunţa o hotărâre şi în privinţa altor acte normative a căror constituţionalitate depinde în întregime sau parţial de constituţionalitatea actului contestat.
30. Curtea reţine că, în prezenta cauză, constituţionalitatea Hotărârii Parlamentului nr.181 din 12 iulie 2013 privind desemnarea directorului general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică contestate se află în conexiune cu constituţionalitatea Hotărârii Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013.
31. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.
32. Prin urmare, Curtea va examina actele contestate şi va efectua aprecierea juridică a circumstanţelor de drept prin prisma articolului 66 lit.j) combinat cu articolul 1 alin.(3) din Constituţie, a raţionamentelor expuse în jurisprudenţa sa anterioară, precum şi a principiilor de drept general recunoscute.
B. FONDUL CAUZEI
Pretinsa încălcare a articolului 66 lit.j) combinat cu articolul 1 alin.(3) din Constituţie
33. Autorii sesizării pretind, în special, că Hotărârea Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică vine în contradicţie cu articolul 66 lit.j) din Constituţie, potrivit căruia:
“Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:
[…]
j) alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege;”
1. Argumentele autorilor sesizării
34. Autorii sesizării susţin că în cazul în care Parlamentul intenţionează să elibereze din funcţie o persoană oficială, în prezenta speţă – director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, este obligatorie respectarea procedurilor stipulate de legislaţie.
35. Autorii sesizării au subliniat că, în fapt, Hotărârea Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică a fost adoptată cu grave încălcări ale legislaţiei în domeniu.
36. În opinia autorilor sesizării, prin adoptarea Hotărârii nr.180 din 12 iulie 2013 au fost încălcate direct dispoziţiile Legii cu privire la energetică, Regulamentului de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, precum şi ale Regulamentului Parlamentului.
37. Autorii sesizării menţionează, în acest sens, că funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică nu este o funcţie politică, ci o funcţie publică, ce implică un interes public deosebit, maximă independenţă şi respectarea tuturor rigorilor legalităţii şi imparţialităţii în activitate. Persoana desemnată nu trebuie să manifeste loialitate şi consecvenţă pentru realizarea scopurilor politice şi, ca urmare, nu poate să suporte anumite îngrădiri în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie.
38. Potrivit autorilor sesizării, prin Hotărârea privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, adoptată la 12 iulie 2013, Parlamentul a retras mandatul acordat anterior fără să respecte procedura legală, în lipsa motivelor legale şi cu încălcarea procedurii prevăzute de legea specială. Prin acest act, Parlamentul a sfidat flagrant prevederile articolului 66 lit.j) din Legea Supremă şi articolului 42 din Legea cu privire la energetică.
2. Argumentele autorităţilor
39. În viziunea Parlamentului, Hotărârea nr.180 din 12 iulie 2013, fiind adoptată de Parlament, respectă în totalitate exigenţele legale referitoare la forma şi competenţa autorităţii de a emite actul respectiv.
3. Aprecierea Curţii
40. Curtea reţine că art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie abilitează instanţa de jurisdicţie constituţională cu controlul constituţionalităţii tuturor actelor adoptate de Parlament, fără a face distincţie între actele normative şi cele individuale.
41. Totodată, Curtea reaminteşte că în dispozitivul Hotărârii sale nr.29 din 21 decembrie 2010 a menţionat expres: “Actele cu caracter individual, emise de Parlament, de Preşedintele Republicii Moldova şi de Guvern, cu referire la persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pe durata mandatului, şi anume: [...] directorul general, directorul, directorul general adjunct, directorul adjunct al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică [...] – pot face obiect al controlului constituţionalităţii sub aspectul formei şi procedurii de adoptare.”
42. Curtea relevă că la baza statului de drept, consacrat de art.1 alin.(3) din Constituţie, stă principiul legalităţii. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică (art.7 din Constituţie).
43. În context, Curtea menţionează că legalitatea, ca principiu de bază al statului de drept, presupune conformitatea normei sau a actului juridic cu normele superioare care stabilesc condiţii de procedură privind edictarea normelor juridice. Comportamentul legal vizează atât activitatea de legiferare a Parlamentului, cât şi stabilirea normelor interne de organizare şi funcţionare, care au o conexiune directă cu procesul legiferării.
44. Importanţa principiului legalităţii presupune ca legea să fie respectată, această exigenţă existând nu doar pentru indivizi, dar în mod egal şi pentru autorităţile publice şi private. În măsura în care legalitatea vizează actele agenţilor publici, exigenţa este ca aceştia să acţioneze în limita atribuţiilor care le-au fost conferite (§42, Raportul privind preeminenţa dreptului, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 86 sesiune plenară, 2011 ).
45. Astfel, potrivit jurisprudenţei sale anterioare (cazurile Muruianu, Urechean, Gurin etc.), Curtea va controla constituţionalitatea actului cu caracter individual contestat, referitor la revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, sub aspectul competenţei autorităţii de a adopta actul respectiv şi al procedurii de adoptare.
46. Curtea reţine că articolul 66 lit.a) din Constituţie prevede că Parlamentul adoptă trei categorii de acte: legi, hotărâri şi moţiuni. Acelaşi articol, la lit.j), conferă Parlamentului funcţia de a alege şi numi persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege.
47. Dezvoltând normele constituţionale, articolul 11 alin.(2) lit.c) din Legea privind actele legislative prevede că hotărârile Parlamentului se adoptă pentru alegerea, numirea, revocarea, destituirea şi suspendarea din funcţii publice.
48. În conformitate cu prevederile articolului 42 din Legea cu privire la energetică, directorul general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale de Reglementare în Energetică este desemnat de Parlament la propunerea Preşedintelui Parlamentului, cu avizul pozitiv al comisiei parlamentare de profil.
49. În dezvoltarea normelor legale vin prevederile Regulamentului de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr.238 din 26 octombrie 2012.
50. Curtea reţine că directorul general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale de Reglementare în Energetică deţine o funcţie publică, fiind o persoană oficială de stat, exponent al unui interes public deosebit.
51. Curtea reţine că, potrivit pct.17 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, directorul Consiliului de administraţie se angajează să acţioneze independent şi obiectiv, în interes public, fără a solicita sau urma instrucţiuni de natură politică. În acest sens, fiecare director depune o declaraţie de angajament şi o declaraţie de interese, indicând absenţa oricăror interese care ar putea fi considerate susceptibile de a-i prejudicia independenţa.
52. Necesitatea stabilităţii mandatului de director al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică este determinată de obligaţiile funcţionale ale titularului, de rolul important în crearea unui cadru juridic pentru asigurarea eficienţei energeticii, aprovizionarea fiabilă a economiei naţionale şi a populaţiei cu resurse energetice.
53. Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică este o autoritate publică centrală de reglementare şi monitorizare a sectoarelor din domeniul energetic, are statut de persoană juridică şi nu se subordonează niciunei alte autorităţi publice sau private, cu excepţia cazurilor stipulate de lege.
54. Totodată, Curtea menţionează că instrumentele internaţionale în domeniu cuprind o serie de stipulări pentru asigurarea independenţei autorităţii de reglementare a sectorului energetic.
55. În context, Curtea menţionează că Republica Moldova a aderat la Comunitatea Energiei în calitate de membru cu drepturi depline în 2010. Tratatul de instituire a Comunităţii Energiei a fost adoptat la 25 octombrie 2005, la Atena, intrând în vigoare pentru Republica Moldova la 1 mai 2010. Din acest moment a devenit obligatorie respectarea la nivel internaţional a normelor juridice adoptate în temeiul Tratatului. Acestea includ Directivele Uniunii Europene, ce stabilesc structura de guvernare pentru sectoarele de energie electrică şi gaze naturale.
56. Astfel, atât prin Directiva 2003/54/CE privind reglementările comune pentru piaţa internă a sectorului de electricitate, cât şi prin Directiva 2003/55/CE privind reglementările comune pentru piaţa internă a sectorului de gaze naturale s-a menţionat necesitatea instituirii unei autorităţi independente de reglementare în domeniu.
57. În Directiva 2009/72/CE şi, respectiv, Directiva 2009/73/CE se menţionează că autorităţile de reglementare din domeniul energeticii şi gazelor naturale trebuie să fie pe deplin independente faţă de orice interese publice sau private, ceea ce nu exclude controlul judiciar şi controlul parlamentar. Prin respectivele Directive au fost abrogate Directivele precitate.
58. Curtea observă că, potrivit legislaţiei comunitare, independenţa autorităţii de reglementare este o cerinţă legală obligatorie în Uniunea Europeană.
59. La fel, Directiva 2009/72/CE şi, respectiv, Directiva 2009/73/CE stabilesc că în scopul de a proteja independenţa autorităţii de reglementare: “membrii consiliului de administrare al autorităţii de reglementare sau, în absenţa unui consiliu, un conducător managerial al autorităţii de reglementare este numit pentru un mandat fix de la cinci până la şapte ani, reînnoibil o singură dată.”
60. Curtea observă că la 12 iulie 2013, la iniţiativa Preşedintelui Parlamentului, în temeiul articolului 22 din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică şi al articolului 42 din Legea cu privire la energetică, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.180, prin care dl Victor Parlicov a fost revocat din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
61. Articolul 22 alin.(3) din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică stipulează că în cazul demnitarului numit încetarea înainte de termen a mandatului are loc prin revocarea sau, după caz, eliberarea din funcţie a demnitarului în temeiul actului administrativ al autorităţii care l-a numit în funcţie. Iar potrivit alin.(4) al aceluiaşi articol, dispoziţiile alin.(3) nu se aplică demnitarilor pentru care legea specială ce reglementează activitatea acestora prevede o altă procedură de încetare a mandatului înainte de termen.
62. Astfel, Curtea reţine că prevederile articolului 22 din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică nu sunt relevante pentru a elibera din funcţie directorul general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică, deoarece activitatea acestuia, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică sunt reglementate prin lege specială, care prevede o altă procedură de încetare a mandatului înainte de termen.
63. Curtea menţionează că erau necesare respectarea legalităţii şi întrunirea tuturor cerinţelor stabilite de lege pentru revocarea dlui Victor Parlicov din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
64. În context, Curtea reţine că actul de eliberare din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică a avut ca efect încetarea mandatului directorului general al Consiliului de administraţie. În scopul garantării independenţei persoanei ce exercită o funcţie de demnitate publică, normele constituţionale şi legale impun respectarea termenului mandatului. De regulă, destituirea presupune o procedură mai complicată decât numirea în funcţie sau cel puţin una echivalentă. Procedura de destituire este expres stipulată de lege pentru directorii Consiliului de administraţie.
65. Astfel, în conformitate cu articolul 42 alin.(6) din Legea cu privire la energetică, funcţia de director al Consiliului de administraţie încetează prin demisie sau eliberare din funcţie. Directorul poate fi eliberat din funcţie de către Parlament în cazul: pierderii cetăţeniei Republicii Moldova; imposibilităţii exercitării funcţiei din motive de sănătate; alegerii în altă funcţie; condamnării pentru săvârşire de infracţiuni cu intenţie şi/sau condamnării la privaţiune de libertate prin hotărâre irevocabilă a instanţei de judecată; rămânerii definitive a actului de constatare prin care s-a stabilit emiterea/adoptarea de către acesta a unui act administrativ sau încheierea unui act juridic cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese; aflării în incompatibilitate, fapt stabilit prin actul de constatare rămas definitiv.
66. Această rigiditate decurge din raţiunea asigurării independenţei persoanei faţă de acei care au votat pentru alegerea sau numirea sa.
67. Din normele constituţionale şi legale, Curtea conchide că actul contestat, fiind adoptat de Parlament la propunerea Preşedintelui Parlamentului, sub formă de hotărâre, nu corespunde cerinţelor prevăzute de articolele 66 lit.j) din Constituţie şi 42 din Legea cu privire la energetică. Or, potrivit normei constituţionale, Parlamentul alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege, ceea ce urmează a fi înţeles şi în condiţiile prevăzute de lege.
68. Curtea reţine că revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică poate fi dispusă numai de către autoritatea care l-a numit, şi anume Parlamentul, iar cazurile şi condiţiile revocării sunt cele prevăzute exhaustiv de Legea cu privire la energetică. Astfel, în acest sens competenţa Parlamentului, conferită prin lege, nu este una discreţionară.
69. Curtea constată că revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică a avut loc cu eludarea normelor constituţionale, fiind adoptată cu existenţa în acest sens a propunerii Preşedintelui Parlamentului, însă fără a fi respectate cerinţele legale.
70. În lumina celor expuse, Hotărârea Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică contravine dispoziţiilor articolelor 1 alin.(3) şi 66 lit.j) din Constituţia Republicii Moldova, precum şi prevederilor actelor legislative în domeniu.
71. În context, şi Hotărârea Parlamentului nr.181 din 12 iulie 2013 privind desemnarea directorului general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică este neconstituţională.
În temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, în unanimitate, Curtea Constituţională
HOTĂRĂŞTE:
1. Se admite sesizarea unui grup de deputaţi privind controlul constituţionalităţii unor hotărâri ale Parlamentului privind revocarea şi desemnarea directorului general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
2. Se declară neconstituţională Hotărârea Parlamentului nr.180 din 12 iulie 2013 privind revocarea din funcţia de director general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
3. Se declară neconstituţională Hotărârea Parlamentului nr.181 din 12 iulie 2013 privind desemnarea directorului general al Consiliului de administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.
4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
| PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE | Alexandru TĂNASE |
|
Chişinău, 20 septembrie 2013. | |
| Nr.28. |
