H O T Ă R Î R E

cu privire la interpretarea art.20 din Constituţia Republicii Moldova

nr. 16  din  28.05.1998

Monitorul Oficial al R.Moldova nr.56-59/24 din 25.06.1998

* * *

În numele Republicii Moldova Curtea Constituţională în componenţa:

cu participarea Alionei Balaban, grefier, dnei Natalia Moldovan, reprezentantul Curţii Supreme de Justiţie – autorul sesizării, în prezenţa dlui Ion Creangă, reprezentantul Parlamentului, şeful direcţiei juridice a Parlamentului, dlui Mihai Buşuleac, viceministru al justiţiei – reprezentantul Guvernului, conducîndu-se după art.135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul privind interpretarea articolului 20 din Constituţie.

Temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea Curţii Supreme de Justiţie, prezentată în corespundere cu articolele 24 şi 25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, acceptată spre examinare şi inclusă în ordinea de zi prin decizia Curţii Constituţionale din 22 aprilie 1998.

Examinînd în prealabil sesizarea, Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere pe marginea chestiunii abordate Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Procuraturii Generale.

În procesul examinării preliminare a sesizării au fost studiate normele legislaţiei speciale şi practica Curţii Europene pentru drepturile omului.

Examinînd materialele prezentate, audiind informaţia judecătorului-raportor, argumentele reprezentantului Curţii Supreme de Justiţie şi ale participanţilor la proces, Curtea Constituţională

A CONSTATAT:

1. La 6 ianuarie 1998 Curtea Supremă de Justiţie a sesizat Curtea Constituţională, solicitînd interpretarea art.20 din Constituţie. Necesitatea interpretării prevederilor acestui articol a fost determinată de apariţia dificultăţilor în soluţionarea litigiilor de muncă.

Potrivit art.66 lit.j) din Constituţie, Parlamentul “alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege”. Constituţia nu prevede modalitatea de eliberare din funcţie a conducătorilor numiţi de Parlament.

Codul muncii, în redacţia Legii nr.919-XIII din 11 iulie 1996, prin art.263 reglementează desfacerea contractului de muncă pentru “încălcarea gravă o singură dată a îndatoririlor de muncă de către conducătorul ales, confirmat sau numit în funcţie de organele supreme ale puterii de stat şi ale administraţiei de stat”. Litigiile de muncă ale conducătorilor aleşi, confirmaţi sau numiţi în funcţie de organele supreme ale puterii de stat şi administraţiei de stat, conform art.230 din Codul muncii în redacţia Legii nr.1315-XII din 2 martie 1993, se examinează de organele respective ale puterii de stat şi administraţiei de stat.

Prin hotărîrea Guvernului nr.451 din 14 mai 1997 “Cu privire la instituirea Comisiei guvernamentale pentru examinarea litigiilor” a fost creată Comisia pentru examinarea litigiilor de muncă ale conducătorilor cu care contractul de muncă poate fi desfăcut în baza art.263 din Codul muncii, iar prin hotărîrea Guvernului nr.565 din 20 iunie 1997 a fost aprobat Regulamentul de activitate al acestei Comisii.

Curtea Supremă de Justiţie susţine că aceste acte juridice conţin unele restricţii, care fie că stabilesc o modalitate diferită de cea prevăzută de Constituţie de soluţionare a litigiilor de muncă ale unor categorii de funcţionari publici, fie că impun aplicarea unor acte normative neconstituţionale nesusceptibile controlului constituţionalităţii. Avînd în vedere că în procesul examinării litigiului de numire şi eliberare din funcţie a preşedintelui Companiei de stat “Teleradio-Moldova” şi a directorului general al Televiziunii au apărut diferite interpretări ale art.20 din Constituţie referitoare la limitele accesului la justiţie şi competenţa instanţelor judecătoreşti la soluţionarea litigiilor de muncă, Curtea Supremă de Justiţie a cerut interpretarea art.20 din Constituţie în următoarele aspecte:

1) Care sînt restricţiile pentru accesul la justiţie şi trebuie ele să fie indicate expres în lege sau nu?

Conducătorii aleşi, confirmaţi sau numiţi în funcţie prin hotărîrile Parlamentului, decretele Preşedintelui Republicii Moldova, hotărîrile Guvernului, hotărîrile altor autorităţi publice centrale se pot adresa direct instanţelor judecătoreşti pentru soluţionarea litigiilor de muncă?

Au acces la justiţie reclamanţii în cauza civilă respectivă?

2) Cum poate fi interpretată noţiunea “instanţele judecătoreşti competente”, cuprinsă în art.20 din Constituţie? Este necesar ca legislatorul să enumere în Codul de procedură civilă nu numai categoriile de cauze care sînt de competenţa instanţelor judecătoreşti, dar şi cele în legătură cu care accesul la justiţie este limitat?

Care este competenţa instanţelor judecătoreşti în procesul aplicării prevederilor art.20 din Constituţie în contextul asigurării drepturilor şi libertăţilor omului?

Pentru care categorii de cetăţeni ai Republicii Moldova sau pentru care litigii poate fi limitat accesul la justiţie?

2. Curtea Constituţională consideră că pentru elucidarea sensului art.20 din Constituţie este necesar a analiza multilateral art.20, 39, 43, 64 alin.(3), 66, 82, 116 alin.(2) şi (3), 125 alin.(1), 133 alin.(3) din Constituţie, precum şi art.6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale* (în continuare Convenţia europeană).

____________________

* Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ratificată prin hotărîrea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997, M.O., 1997, nr.54-55, art.50.

Art.20 din Constituţie stipulează că orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.

Prin generalitatea formulării sale, art.20 permite oricărei persoane – cetăţean al Republicii Moldova, cetăţean străin sau apatrid – accesul la justiţie. Totodată, el permite accesul la justiţie pentru apărarea oricărui drept sau libertăţi şi a oricărui interes legitim, indiferent dacă aceasta rezultă din Constituţie sau din alte legi.

Dreptul persoanei de a se adresa justiţiei este, prin urmare, o condiţie sine qua non a efectivităţii drepturilor şi libertăţilor sale. Iată un motiv pentru care Constituţia, proclamînd accesul liber la justiţie, nu numai că l-a calificat ca fundamental, deşi, neîndoielnic, absolut, – căci nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie, după cum precizează art.20 alin.(2), – ci şi ca un principiu care guvernează materia drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Pentru asigurarea protecţiei efective a drepturilor omului, nu este suficient a consacra drepturile materiale şi a preciza pe cale constituţională condiţiile minime pentru realizarea unei justiţii echitabile, condiţii întregite cu legi organice cu privire la organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti. Este necesar, de asemenea, a stabili unele garanţii procedurale de natură să consolideze mecanismele de protecţie a acestor drepturi. O clauză exhaustivă în această privinţă conţine art.6 pct.1 din Convenţia europeană: “Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra contestaţiilor privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală, îndreptate împotriva sa”. Textul citat cuprinde două dispoziţii, care:

a) enunţă principiul unui proces echitabil;

b) circumscrie sfera de aplicare a dreptului la o justiţie echitabilă.

De observat că atît Constituţia Republicii Moldova, prin plasarea art.20 în Capitolul I “Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, cît şi Convenţia europeană, prin sensul art.6, se referă la drepturile fundamentale ale persoanelor fizice, la drepturile lor civile.

Efectuînd analiza comparativă a acestor texte, Curtea conchide că sfera de aplicare a prevederilor art.20 cuprinde, în primul rînd, protecţia drepturilor şi obligaţiilor civile, şi nu a obligaţiilor cu caracter public.

Totodată, ea menţionează că drepturile şi obligaţiile civile sînt prevăzute de legislaţia internă a fiecărui stat, dar ele trebuie interpretate nu stricto sensu, ci într-o accepţiune largă în context cu toate prevederile constituţionale.

Astfel, art.43 din Constituţie consacră dreptul oricărei persoane la muncă. Iar art.39 alin.(2) statuează că “Oricărui cetăţean i se poate asigura, potrivit legii, accesul la o funcţie publică”, deci, la o muncă într-o funcţie publică. Alte articole din Constituţie – 64 alin.(3), 66, 82, 88, 116 alin.(2) şi (3), 125 alin.(1), 133 alin.(3) – stabilesc procedurile constituţionale privind accesul la o funcţie oficială de stat de interes public sau politic deosebit.

Aşadar, Constituţia, printr-o normă generală, garantează fiecărei persoane dreptul la muncă, statuînd, totodată, prin norme speciale, accesul la unele funcţii în baza procedurii stabilite în Constituţie sau opţiunii discreţionale a legislativului.

Fiind două drepturi distincte, dreptul la muncă şi dreptul la o funcţie publică de interes politic fiind cumulate de o persoană fizică se prezintă nu ca drepturi civile, ci ca un drept cu caracter public.

Curtea Constituţională consideră că prevederile art.6 din Convenţia europeană nu pot fi aplicate la soluţionarea litigiilor de muncă care derivă din drepturile politice.

În opinia Curţii, litigiile privind accesul la muncă, concedierile, remanierile de cadre în subdiviziunile autorităţilor publice centrale nu cad sub incidenţa art.6 din Convenţia europeană, ele avînd un caracter public, şi nu civil particular.

Curtea Constituţională concluzionează că stabilirea unei proceduri speciale de soluţionare a litigiilor de muncă pentru persoanele oficiale de stat, numirea (eliberarea) în funcţie a cărora este prevăzută de normele Constituţiei, nu constituie o încălcare a articolului 20 din Constituţie.

3. Articolul 20 din Constituţie garantează accesul la justiţie pentru “satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente”. Ca şi p.6 din Convenţia europeană, textul citat garantează prioritar şi fără echivoc accesul la justiţie. Însă Constituţia nu statuează dreptul nelimitat de a alege instanţa competentă, aceasta fiind stabilită de legea fiecărui stat, inclusiv pentru exercitarea căilor de atac. Curtea consideră că noţiunea “instanţa judecătorească competentă” este lipsită de ambiguitate. Prin această noţiune, fiind raportată la art.114 şi 116 din Constituţie şi avându-se în vedere interpretarea art.114 din Constituţie dată de Curtea Constituţională la 23 iunie 1997, se înţelege instanţa care are atribuţia sau autoritatea legală de a soluţiona cauze. E de menţionat că această noţiune comportă cîteva conotaţii: instanţa trebuie să fie stabilită prin lege, atît sub aspect formal, cît şi sub aspect material; nu este absolut necesar ca această instanţă să facă parte dintr-o ordine ierarhică proprie; ea trebuie însă să îndeplinească o funcţie jurisdicţională, în limitele atribuite de lege. Înfiinţarea instanţelor judecătoreşti extraordinare este interzisă prin Constituţie. Legea Supremă însă permite organizarea unor instanţe judecătoreşti specializate.

Potrivit art.115 alin.(4) din Constituţie, organizarea instanţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sînt stabilite prin lege organică.

Astfel, Curtea Constituţională constată că determinarea “instanţei judecătoreşti competente”, locului acesteia în ierarhia instanţelor judecătoreşti, gradului de jurisdicţie şi aplicării căilor de atac, stabilirea categoriilor de cauze ce ţin (sau ce nu ţin) de competenţa acestora sînt prerogative exclusive ale legiuitorului.

Avînd în vedere că Legea Supremă a Republicii Moldova nu prevede delegarea atribuţiilor legislative, Curtea Constituţională consideră că nici o altă autoritate publică, oricare ar fi locul ei în sistemul autorităţilor publice, nu este în drept să stabilească competenţa instanţelor judecătoreşti, indiferent de natura politică sau socială a litigiului ce urmează să fie soluţionat.

Pentru aceste motive Curtea Constituţională consideră că unele prevederi ale Hotărîrii Plenului Curţii Supreme de Justiţie a Republicii Moldova “Cu privire la examinarea de către instanţele judecătoreşti a plîngerilor declarate împotriva actelor nelegitime ale organelor autorităţilor publice şi ale persoanelor cu funcţii de răspundere ce lezează drepturile cetăţenilor”, fie şi cu caracter de recomandare, constituie o ingerinţă în activitatea legislativului şi intră în contradicţie cu art.6 din Constituţie.

4. În sesizare Curtea Supremă de Justiţie insistă asupra accesului la justiţie în instanţele de drept comun al persoanelor oficiale de stat numite (eliberate) în funcţie în baza actelor Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului. În legătură cu aceasta, Curtea Constituţională accentuează că, potrivit art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, Curtea Constituţională este unica autoritate abilitată să exercite controlul constituţionalităţii legilor, hotărîrilor, regulamentelor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, hotărîrilor şi dispoziţiilor Guvernului.

Deci, Constituţia – aşezămînt fundamental şi esenţialmente juridic – în articolul luat în dezbatere se referă la totalitatea actelor, indiferent de natura lor juridică (normative sau individuale), emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern în exercitarea atribuţiilor lor.

Curtea Constituţională apreciază că instanţele judecătoreşti, examinînd litigii de muncă bazate pe actele sus-menţionate, vor soluţiona, implicit, problema constituţionalităţii lor, necorelîndu-şi competenţele cu exigenţele art.134 alin.(1), art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

Curtea Constituţională menţionează că jurisdicţia constituţională este competenţa exclusivă a ei. Altfel spus, instanţelor de judecată nu li se poate recunoaşte prerogativa examinării constituţionalităţii legilor, hotărîrilor, regulamentelor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, hotărîrilor şi dispoziţiilor Guvernului, cu atît mai mult ele nu şi-o pot aroga.

Deşi actele enunţate sînt emise de o autoritate publică şi prin natura lor juridică pot fi considerate “acte administrative cu caracter individual”, care stabilesc raporturi de muncă cu o persoană fizică concretă, ele nu sînt susceptibile controlului instanţelor judecătoreşti. Indiferent de domeniul în care intervin, aceste acte, emise în exercitarea atribuţiilor prevăzute de Constituţie, sînt acte nesusceptibile controlului legalităţii în cadrul instanţelor judecătoreşti şi pot fi supuse controlului numai de către Curtea Constituţională.

5. În ceea ce priveşte necesitatea enumerării în Codul de procedură civilă nu numai a categoriilor de cauze care sînt de competenţa instanţelor judecătoreşti, dar şi a celor în legătură cu care accesul la justiţie este limitat, a competenţelor instanţelor judecătoreşti în vederea aplicării prevederilor art. 20 din Constituţie privind apărarea drepturilor şi libertăţilor omului, precum şi a categoriilor de cetăţeni ai Republicii Moldova pentru care accesul la justiţie poate fi limitat, Curtea Constituţională menţionează că stabilirea competenţei instanţelor judecătoreşti, a procedurii de examinare a litigiilor, precum şi a căilor de atac face obiectul unor legi organice şi constituie competenţa exclusivă a Parlamentului.

În baza celor expuse, călăuzindu-se de art.4 alin.(1) lit.b), art.27 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.62 şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Dispoziţiile art.20 alin.(2) din Constituţia Republicii Moldova garantează tuturor titularilor de drepturi civile accesul liber la justiţie în soluţionarea litigiilor de muncă. Acest drept nu poate fi limitat de nici o lege.

Actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres de normele constituţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes politic deosebit, nu pot face obiect al controlului constituţionalităţii la sesizarea subiecţilor abilitaţi cu acest drept.

Actele emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern referitoare la persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pentru durata mandatului atribuit, pot face obiect al controlului constituţionalităţii sub aspectul formei şi procedurii de adoptare. Pînă la adoptarea de către Parlament a cadrului legal pertinent Curtea Constituţională va decide cu discernămînt în cazurile privind funcţiile oficiale cu caracter public deosebit.

Instituirea prin lege a unor reguli speciale de procedură şi a modalităţilor de exercitare a drepturilor procedurale la examinarea litigiilor unei categorii distincte de persoane oficiale nu contrazice principiul statuat de art.20 din Constituţie – accesul liber la justiţie, deoarece aceste reguli rezultă din necesitatea înfăptuirii unor acţiuni exclusiv politice.

[Pct.1 în redacţia Hot. Curţii Constituţionale nr.10 din 16.04.2010, în vigoare 16.04.2010]

[Pct.1 în redacţia Hot. Curţii Constituţionale nr.39 din 09.07.2001]

2. În termenii art.20 şi 115 alin.(4) din Constituţie, “instanţa judecătorească competentă” este instanţa legal abilitată cu dreptul de a soluţiona cauze concrete, competenţa, locul ei în ierarhia instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată fiind stabilite de legislator prin lege organică.

3. Conform art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.