H O T Ă R Â R E

privind controlul constituţionalităţii Legii nr.285 din 5 octombrie

2023 pentru modificarea articolului 6 din Codul fiscal

(restituirea sumei taxei pe valoarea

adăugată şi a accizelor din bugetul unităţii

teritoriale autonome cu statut special)

(sesizările nr.229a/2023 şi nr.261a/2023)

 

nr. 5  din  05.03.2024

 

Monitorul Oficial nr.141-143/50 din 09.04.2024

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate la 25 octombrie şi la 29 noiembrie 2023,

Examinând sesizările menţionate în şedinţele publice,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizările privind controlul constituţionalităţii Legii nr.285 din 5 octombrie 2023 pentru modificarea articolului 6 din Codul fiscal nr.1163/1997.

2. Sesizarea nr.229a/2023 a fost trimisă la Curtea Constituţională la 25 octombrie 2023 de dna Ivanna Koksal şi de dnii Grigore Novac, Vladimir Odnostalco şi Fiodor Gagauz, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 38 alin.(1) lit.g) şi 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

3. Sesizarea nr.261a/2023 a fost trimisă la Curtea Constituţională la 29 noiembrie 2023, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.j) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.j) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de Adunarea Populară a Găgăuziei, prin Hotărârea nr.262 din 17 noiembrie 2023.

4. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor, Curtea a decis conexarea lor într-un singur dosar, pe baza articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, căruia i-a atribuit numărul 229a/2023.

5. Prin decizia Curţii Constituţionale din 23 ianuarie 2024, sesizările au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

6. În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Agenţiei Servicii Publice, Congresului Autorităţilor Locale din Moldova, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, Centrului Analitic Independent „Expert-Grup” şi Institutului pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale „Viitorul”.

7. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi deputaţii dna Ivanna Koksal, dnii Vladimir Odnostalco şi Fiodor Gagauz, autori ai sesizării nr.229a/2023, dl Gheorghe Leiciu, vicepreşedinte al Adunării Populare a Găgăuziei, dna Tatiana Donceva, director interimar al Direcţiei Generale de Finanţe a UTA Găgăuzia, dnii avocaţi Vitalie Nagacevschi şi Iurie Mărgineanu, reprezentanţii autoarei sesizării nr.261a/2023. De asemenea, au fost prezenţi reprezentantul Parlamentului, dl Valeriu Kuciuk, şi reprezentanţii Guvernului, dl Andrei Balan, şef al Direcţiei juridice, dna Corina Alexa, şefă a Direcţiei generale politici fiscale şi vamale a Ministerului Finanţelor, şi dna Natalia Sclearuc, şefă a Direcţiei generale politici fiscale şi sinteză bugetară a Ministerului Finanţelor.

 

ÎN FAPT

8. La 16 octombrie 2003, Parlamentul a adoptat Legea nr.397 privind finanţele publice locale, care stabilea la articolul 5 alin.(3), în redactarea în vigoare la acea dată, că veniturile bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special se formează, inter alia, din defalcări de la: (i) taxa pe valoarea adăugată (în continuare, TVA) la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut special (în continuare, UTA Găgăuzia) – cel puţin 10%; (ii) accizele la mărfurile (producţia) supuse accizelor, fabricate pe teritoriul UTA Găgăuzia – cel puţin 50%.

9. Ulterior, la 1 noiembrie 2013, Parlamentul a adoptat Legea nr.267 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care a stabilit că bugetului UTA Găgăuzia îi vor reveni 100% din volumul total colectat al taxei pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul său şi al accizelor la mărfurile supuse accizelor fabricate pe teritoriul său (articolul 5 alin.(4) p. 1) lit.b) din Legea privind finanţele publice locale).

10. Restituirea sumei TVA şi a accizelor achitate de către agenţii economici din UTA Găgăuzia se făcea de la bugetul de stat (a se vedea articolele 101 şi 125 alin.(5) din Codul fiscal, punctele 4 şi 24 din Regulamentul privind restituirea taxei pe valoarea adăugată, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.93 din 1 februarie 2013; punctele 7 şi 9 din Regulamentul privind restituirea accizelor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1123 din 28 septembrie 2006).

11. La 18 iulie 2023, la Secretariatul Parlamentului a fost înregistrat proiectul de lege nr.255 pentru modificarea articolului 6 din Codul fiscal nr.1163/1997¹.

____________________

¹ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6578/language/ro-RO/Default.aspx

 

12. La 31 iulie 2023, Parlamentul Republicii Moldova a votat proiectul de lege în prima lectură.

13. La 1 august 2023, dl deputat Fiodor Gagauz a formulat un amendament prin care a propus „anularea proiectului de lege”. La 27 septembrie 2023, dl deputat Radu Marian a formulat un amendament prin care a propus intrarea în vigoare a legii la 1 noiembrie 2023².

____________________

² https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6578/language/en-US/Default.aspx

 

14. La 5 octombrie 2023, Parlamentul a votat în a doua lectură proiectul de lege enunţat, care a devenit Legea nr.285 din 5 octombrie 2023. Această Lege completează articolul 6 din Codul fiscal cu următorul conţinut: „Restituirea sumei impozitelor şi taxelor, percepute conform prevederilor prezentului cod şi ale altor acte normative, adoptate în conformitate cu acesta, şi plătite în plus sau care, conform legislaţiei, urmează a fi restituite, se realizează de la bugetul de stat şi de la bugetele locale a căror sursă de venit constituie impozitele şi taxele respective, cu excepţia restituirii sumei impozitului pe venit al persoanelor fizice care se realizează de la bugetul de stat. Restituirea sumei TVA şi accizelor, achitate de către agenţii economici din unitatea teritorială autonomă cu statut special, se realizează de la bugetul acesteia. În cazul în care, după încheierea exerciţiului bugetar, suma restituirilor aferente acestor tipuri de venituri depăşeşte suma încasărilor, diferenţa se acoperă prin transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat în anul bugetar următor.”

 

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

15. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 8

Respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale

„(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional.

(2) Intrarea în vigoare a unui tratat internaţional conţinând dispoziţii contrare Constituţiei va trebui precedată de o revizuire a acesteia.”

Articolul 109

Principiile de bază ale administrării publice locale

„(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

(2) Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.

(3) Aplicarea principiilor enunţate nu poate afecta caracterul de stat unitar.”

Articolul 110

Organizarea administrativ-teritorială

„(1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. În condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii.

[…].”

Articolul 111

Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia

„(1) Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova şi soluţionează de sine stătător, în limitele competenţei sale, potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii, problemele cu caracter politic, economic şi cultural.

(2) Pe teritoriul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia sunt garantate toate drepturile şi libertăţile prevăzute de Constituţia şi legislaţia Republicii Moldova.

(3) În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia activează organe reprezentative şi executive potrivit legii.

(4) Pământul, subsolul, apele, regnul vegetal şi cel animal, alte resurse naturale aflate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia sunt proprietate a poporului Republicii Moldova şi constituie totodată baza economică a Găgăuziei.

(5) Bugetul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia se formează în conformitate cu normele stabilite în legea care reglementează statutul special al Găgăuziei.

(6) Controlul asupra respectării legislaţiei Republicii Moldova în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia se exercită de Guvern, în condiţiile legii.

(7) Legea organică care reglementează statutul special al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia poate fi modificată cu votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi în Parlament.”

Articolul 130

Sistemul financiar-creditar

„(1) Formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.

[…].”

Articolul 131

Bugetul public naţional

„(1) Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor.

(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. În caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezintă spre aprobare Parlamentului.

(3) Dacă bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate prin lege cu cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

(5) Bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii.

(6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.”

Articolul 132

Sistemul fiscal

„(1) Impozitele, taxele şi orice venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective.

(2) Orice alte prestări sunt interzise.”

16. Prevederile relevante ale Codului fiscal, adoptat prin Legea nr.1163 din 24 aprilie 1997, în redactarea Legii nr.285 din 5 octombrie 2023, sunt următoarele:

Articolul 6

Impozite şi taxe şi tipurile lor

„[…]

(4) În Republica Moldova se percep impozite şi taxe de stat şi locale.

(5) Sistemul impozitelor şi taxelor de stat include:

a) impozitul pe venit;

b) taxa pe valoarea adăugată;

c) accizele;

d) impozitul privat;

e) taxa vamală;

f) taxele rutiere;

g) impozitul pe avere;

h) impozitul unic de la rezidenţii parcurilor pentru tehnologia informaţiei.

[…]

(10) Impozitele şi taxele percepute în conformitate cu prezentul cod şi cu alte acte normative adoptate în conformitate cu acesta reprezintă surse de venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale. Impozitul privat se virează la bugetul de stat sau la bugetul local, în funcţie de apartenenţa bunului. Impozitul pe venitul persoanelor fizice reprezintă sursa de reglementare a veniturilor sistemului bugetar. Pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special, surse de reglementare a veniturilor sistemului bugetar sunt de asemenea impozitul pe venitul persoanelor juridice (colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome), taxa pe valoarea adăugată (în partea ce ţine de taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi serviciile prestate de agenţii economici din unitatea autonomă) şi accizele la mărfurile (producţia) supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unităţii date.

(11) Restituirea sumei impozitelor şi taxelor, percepute conform prevederilor prezentului cod şi ale altor acte normative, adoptate în conformitate cu acesta, şi plătite în plus sau care, conform legislaţiei, urmează a fi restituite, se realizează de la bugetul de stat şi de la bugetele locale a căror sursă de venit constituie impozitele şi taxele respective, cu excepţia restituirii sumei impozitului pe venit al persoanelor fizice care se realizează de la bugetul de stat.

Restituirea sumei TVA şi accizelor, achitate de către agenţii economici din unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special, se realizează de la bugetul acesteia. În cazul în care, după încheierea exerciţiului bugetar, suma restituirilor aferente acestor tipuri de venituri depăşeşte suma încasărilor, diferenţa se acoperă prin transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat în anul bugetar următor.

[Alin.(11) introdus prin Legea nr.285 din 5 octombrie 2023, în vigoare din 1 noiembrie 2023]”

17. Prevederile relevante ale Legii nr.344 din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) sunt următoarele:

Articolul 18

„(1) Bugetul Găgăuziei este format din toate tipurile de vărsăminte stabilite de legislaţia Republicii Moldova şi de Adunarea Populară.

(2) Raportul dintre bugetul Găgăuziei şi bugetul de stat se stabileşte în conformitate cu legile Republicii Moldova cu privire la sistemul bugetar şi cu privire la bugetul de stat pe anul corespunzător sub formă de vărsăminte fixe din toate tipurile de impozite şi plăţi.”

18. Prevederile relevante ale Legii nr.397 din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale sunt următoarele:

Articolul 3

Garanţiile autonomiei financiare

„[…]

(5) Autorităţile administraţiei publice locale urmează a fi consultate în modul corespunzător asupra procedurilor de redistribuire a resurselor ce urmează a fi alocate acestora, precum şi asupra modificărilor operate în legislaţie referitor la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale.”

Articolul 5

Repartizarea veniturilor între bugetele locale

„(1) Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) se formează din:

1) venituri generale:

a) venituri proprii:

- impozitul pe bunurile imobiliare;

- taxa pentru patenta de întreprinzător;

- impozitul pe venitul persoanelor fizice ce desfăşoară activitate independentă în domeniul comerţului cu amănuntul;

- impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);

- taxele locale, aplicate conform Codului Fiscal;

- taxele speciale;

- încasări din arenda terenurilor şi locaţiunea bunurilor domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale;

- alte venituri prevăzute de legislaţie;

b) (i) defalcări de la impozitul pe venit al persoanelor fizice, excepţie făcând bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special:

– pentru bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor), cu excepţia oraşelor-reşedinţă de raion (municipiilor-reşedinţă de raion) – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;

– pentru bugetele oraşelor-reşedinţă de raion – 50% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;

– pentru bugetele municipiilor-reşedinţă de raion – 50% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;

(ii) defalcări de la taxele pentru resursele naturale în proporţie de 50% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;

c) transferuri prevăzute la art.10–12 din prezenta lege, excepţie făcând bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special;

d) granturi pentru susţinerea bugetului;

2) venituri colectate;

3) granturi pentru proiecte finanţate din surse externe.

(2) În baza deciziilor autorităţii reprezentative şi deliberative a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, veniturile bugetelor satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pot include defalcări de la impozitele şi taxele de stat lăsate prin prezenta lege la dispoziţia bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, precum şi transferuri de la bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special.

(3) Veniturile bugetelor raionale se formează din:

1) venituri generale:

a) venituri proprii:

- impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);

- alte venituri prevăzute de legislaţie;

b) defalcări de la impozitul pe venitul persoanelor fizice – 25% din volumul total colectat pe teritoriul oraşelor-reşedinţă de raion şi al municipiilor-reşedinţă de raion;

c) transferuri prevăzute la art.10–12 din prezenta lege;

d) granturi pentru susţinerea bugetului;

2) venituri colectate;

3) granturi pentru proiecte finanţate din surse externe.

(4) Veniturile bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special se formează din:

1) venituri generale:

a) venituri proprii:

- impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);

- alte venituri prevăzute de legislaţie;

b) defalcări de la următoarele tipuri de impozite şi taxe de stat:

- impozitul pe venit al persoanelor fizice – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome;

- impozitul pe venit al persoanelor juridice – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome;

- taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome;

- accizele la mărfurile supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome;

c) transferuri prevăzute la art.10 şi 12 din prezenta lege;

d) granturi pentru susţinerea bugetului;

2) venituri colectate;

3) granturi pentru proiecte finanţate din surse externe.

[…].”

19. Prevederile relevante ale Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 sunt următoarele:

Articolul 17

Regulile privind impactul bugetar

„(1) Proiectele de acte normative cu impact financiar asupra bugetelor se supun expertizei financiare în conformitate cu legislaţia ce reglementează modul de elaborare a actelor normative.

[…].”

 

ÎN DREPT

I. Argumentele autorilor sesizărilor

20. Autorii sesizărilor au formulat critici de neconstituţionalitate referitoare la procedura de adoptare a legii şi critici de substanţă.

21. Din perspectiva primei categorii de critici, autorii sesizărilor au susţinut că: (i) de la înregistrarea proiectului în Parlament la 18 iulie 2023 până la votarea acestuia în prima lectură la 31 iulie 2023 au trecut mai puţin de 30 de zile, iar deputaţii nu au avut timp suficient pentru a înainta propuneri de concept la proiectul de lege; (ii) consultările publice cu autorităţile unităţii teritoriale autonome cu statut special au avut un caracter formal, deoarece propunerile prezentate au fost ignorate; (iii) proiectul de lege nu a fost supus expertizei, nu a fost avizat şi nu a fost analizat impactul. În special, autorii sesizărilor au remarcat că orice modificare a legislaţiei referitoare la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale trebuie consultată în mod obligatoriu cu reprezentanţii autorităţilor publice locale. Aşadar, în opinia autorilor sesizărilor, încălcările de procedură enunţate contravin principiului legalităţii şi constituie un motiv de declarare a neconstituţionalităţii legii.

22. Din perspectiva criticilor de substanţă, autorii sesizărilor au notat că bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut special este format din toate tipurile de vărsăminte stabilite de legislaţia Republicii Moldova şi de Adunarea Populară a acestei unităţi. Raportul dintre bugetul de stat şi bugetul unităţii în discuţie se stabileşte potrivit Constituţiei şi legilor Republicii Moldova cu privire la sistemul bugetar. Autonomia locală şi descentralizarea reprezintă principii definitorii în organizarea sistemului de administrare publică locală. Dreptul autorităţilor publice locale de a elabora, de a aproba şi de a-şi gestiona în mod autonom bugetele şi dreptul de a stabili şi de a pune în aplicare taxele şi impozitele locale reprezintă un element central pentru asigurarea unei autonomii efective şi funcţionale a autorităţilor locale.

23. Autorii sesizărilor au menţionat că bugetul UTA Găgăuzia este format din taxa pe valoarea adăugată şi din accizele colectate de la impozitarea bunurilor şi serviciilor produse/prestate de agenţii economici din această unitate. Bugetul nu are ca sursă taxele pentru importuri şi din alte operaţiuni vamale, acestea fiind direcţionate la bugetul de stat. Legea contestată prevede că restituirea către agenţii economici din UTA Găgăuzia a sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor pe care le-au achitat se va realiza de la bugetul UTA Găgăuzia. Restituirea sumei va avea un impact negativ asupra condiţiilor social-economice ale locuitorilor UTA Găgăuzia şi va obstrucţiona realizarea funcţiilor organelor administraţiei publice a unităţii în discuţie. Restituirea sumei va avea un impact negativ asupra celor mai stringente domenii, precum educaţia, protecţia socială etc.

24. Aşadar, autorii sesizărilor au conchis că Legea contestată încalcă principiile constituţionale privind autonomia locală şi statutul special al UTA Găgăuzia. În opinia autorilor sesizărilor, prevederile contestate contravin articolelor 1 alin.(3), 7, 8, 9, 10 alin.(2), 39, 58 alin.(2), 109, 111, 130, 131 şi 132 din Constituţie.

 

II. Argumentele autorităţilor şi organizaţiilor care şi-au prezentat opiniile

25. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că, potrivit Legii privind finanţele publice locale, UTA Găgăuzia primeşte defalcări de la taxa pe valoarea adăugată şi de la accize la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul acestei unităţi în cuantum de 100% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome. Până la adoptarea Legii contestate, în cazul formulării cererilor de restituire a sumelor achitate în calitate de taxă pe valoarea adăugată şi de accize de către agenţii economici din UTA Găgăuzia, taxa pe valoarea adăugată şi accizele colectate pe teritoriul UTA Găgăuzia se restituiau din bugetul de stat. Prin urmare, avea loc o distribuţie inechitabilă a resurselor financiare ale statului.

26. Potrivit Legii contestate, suma taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor de la agenţii economici din unitatea teritorială autonomă cu statut special se va restitui din bugetul UTA Găgăuzia. Suma neacoperită de bugetul UTA Găgăuzia se va compensa prin transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat în următorul an bugetar. Potrivit Notei informative la proiectul de lege, Legea în discuţie are drept scop schimbarea mecanismului de restituire a taxelor pentru agenţii economici din UTA Găgăuzia, asigurând, în acest sens, eliminarea presiunii asupra bugetului de stat.

27. Cu privire la procedura de adoptare a Legii contestate, Parlamentul susţine că proiectul de lege a fost avizat pozitiv de către Guvern. De asemenea, acest proiect a fost trimis Adunării Populare a Găgăuziei spre avizare, Adunarea adoptând Hotărârea nr.210-СЗ/VII din 24 iulie 2023. Totodată, la 14 august 2023, au fost organizate consultări publice cu reprezentanţii autorităţilor locale ale UTA Găgăuzia. Ulterior, la 23 septembrie 2023, proiectul de lege a fost discutat în cadrul şedinţei grupului de lucru, format din deputaţi şi reprezentanţi ai Parlamentului şi ai Adunării Populare a UTA Găgăuzia. În aceste condiţii, Parlamentul susţine că rigorile constituţionale privind adoptarea proiectului de lege au fost respectate.

28. Parlamentul mai susţine că UTA Găgăuzia beneficiază de toate programele de cheltuieli din bugetul de stat, având aceleaşi competenţe ca autorităţile locale din ţară. Distribuirea inechitabilă a surselor de venit prin favorizarea UTA Găgăuzia în detrimentul celorlalte autorităţi locale determină un dezechilibru în dezvoltarea social-economică a unităţilor administrativ-teritoriale.

29. Parlamentul conchide că Legea contestată respectă prevederile constituţionale invocate de autorii sesizărilor.

30. În opinia prezentată de Guvern se menţionează că procedura de adoptare a Legii nr.285 din 5 octombrie 2023 a fost respectată. Prin Hotărârile nr.555 din 28 iulie 2023 şi nr.764 din 4 octombrie 2023, Guvernul şi-a prezentat avizele privind textul iniţial al proiectului de lege şi amendamentele formulate de deputaţi la acest proiect. De asemenea, proiectul de lege în discuţie a fost supus dezbaterilor publice cu reprezentanţii UTA Găgăuzia.

31. Guvernul menţionează că principiul autonomiei locale prevăzut de articolul 109 din Constituţie nu poate afecta caracterul unitar al statului Republica Moldova. Aşadar, oricât de largă ar fi, autonomia Găgăuziei rămâne una administrativă, iar competenţa autorităţilor Găgăuziei este de a rezolva problemele autonomiei în cadrul unui stat unitar, nu în afara lui.

32. Guvernul susţine că, pe baza articolelor 60, 131 alin.(5) şi 132 alin.(1) din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului şi are competenţa de a distribui resursele financiare ale statului. Totodată, articolul 18 din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) prevede că raportul dintre bugetul Găgăuziei şi bugetul de stat se stabileşte în conformitate cu legile Republicii Moldova cu privire la sistemul bugetar şi cu privire la bugetul de stat pe anul corespunzător sub formă de vărsăminte fixe din toate tipurile de impozite şi plăţi.

33. Potrivit articolului 5 alin.(4) lit.b) din Legea nr.397 din 16 octombrie 2003, UTA Găgăuzia beneficiază de 100% din volumul colectat al taxei pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul acestei unităţi şi din volumul colectat al accizelor la mărfurile supuse accizelor fabricate pe teritoriul unităţii. Până la adoptarea Legii contestate, restituirea sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor către agenţii economici din UTA Găgăuzia se realiza de la bugetul de stat, nu de la bugetul local al acestei unităţi. Conform Legii contestate, taxa pe valoarea adăugată şi accizele se restituie din bugetul UTA Găgăuzia, deoarece aceasta a beneficiat de taxele colectate. Aşadar, Guvernul conchide că prin stabilirea mecanismului de restituire a taxelor de stat în discuţie din bugetul UTA Găgăuzia, ale cărei surse de venit constituie aceste taxe, se asigură principiul echităţii fiscale.

34. Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice menţionează, în opinia sa, că potrivit principiului egalităţii şi echităţii fiscale, impunerea fiscală trebuie să se facă în acelaşi mod pentru toate unităţile administrativ-teritoriale, fără favorizări şi discriminări ale unor regiuni în comparaţie cu altele. Conform Legii nr.285 din 5 octombrie 2023, restituirea sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor către agenţii economici din UTA Găgăuzia se realizează de la bugetul acestei unităţi, având în vedere ca aceasta a beneficiat de taxele de stat în discuţie. Scopul acestei legi este asigurarea unei echităţi fiscale la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale şi ajustarea legislaţiei fiscale la prevederile Constituţiei. Aşadar, Legea contestată corespunde prevederilor Constituţiei.

35. Institutul susţine că etapele procesului de adoptare a proiectului de lege nr.285 din 5 octombrie 2023 au fost respectate.

36. Pe de altă parte, Institutul menţionează că Legea contestată a intrat în vigoare la 1 noiembrie 2023 şi nu a fost luat în considerare principiul previzibilităţii şi sustenabilităţii proceselor bugetare. Procesul bugetar se realizează pornind de la o planificare a veniturilor şi cheltuielilor pe anul bugetar curent, în baza unui buget adoptat anterior şi care se bazează pe veniturile ce urmează a fi acumulate la buget. Prin Legea contestată au fost schimbate regulile procesului bugetar, un fapt absolut imprevizibil pentru UTA Găgăuzia, conducând la diminuarea considerabilă a bugetului UTA Găgăuzia la capitolul venituri bugetare. Legea în discuţie trebuia să intre în vigoare la 1 ianuarie 2024.

 

III. Aprecierea Curţii Constituţionale

A. Admisibilitatea

37. Prin Decizia sa din 23 ianuarie 2024, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

38. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

39. Deşi autorii sesizărilor i-au solicitat să verifice constituţionalitatea Legii nr.285 din 5 octombrie 2023 pentru modificarea articolului 6 din Codul fiscal în totalitate, Curtea a observat că argumentele acestora se referă la procedura de restituire a sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor achitate de către agenţii economici din UTA Găgăuzia din bugetul acestei unităţi. În jurisprudenţa sa, Curtea a precizat că dispoziţiile de modificare şi de completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta (a se vedea HCC nr.11 din 26 mai 2022, §27; HCC nr.18 din 27 septembrie 2022, §22). Aşadar, Curtea îşi va raporta obiectul analizei la articolul 6 alin.(11) din Codul fiscal în partea referitoare la mecanismul de restituire a sumei TVA şi accizelor de la bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut special şi la mecanismul de acoperire a diferenţei acestei restituiri din bugetul de stat.

40. Curtea notează că dispoziţiile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

41. Autorii sesizărilor au susţinut că prevederile contestate contravin articolelor 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 7 (Constituţia, Lege Supremă), 8 (respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale), 9 (principiile fundamentale privind proprietatea), 10 alin.(2) (unitatea poporului şi dreptul la identitate), 39 (dreptul la administrare), 58 alin.(2) (contribuţii financiare), 109 (principiile de bază ale administrării publice locale), 111 (unitatea teritorială autonomă Găgăuzia), 130 (sistemul financiar-creditar), 131 (bugetul public naţional) şi 132 (sistemul fiscal) din Constituţie.

(I) Referitor la procedura de adoptare a legii

42. În jurisprudenţa sa constantă Curtea a notat că Parlamentul este suveran în privinţa reglementării procedurii de adoptare a legii. Competenţa Curţii în materia controlului constituţionalităţii procedurii parlamentare este limitată. În acest sens, Curtea poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspect procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat un element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi dedus în mod clar dintr-un principiu constituţional (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, §54; DCC nr.140 din 16 septembrie 2021, §25; DCC nr.149 din 30 septembrie 2021, §46; HCC nr.16 din 3 octombrie 2023, §25).

43. Comisia de la Veneţia a fost critică în privinţa adoptării legilor care presupuneau chestiuni complexe, sensibile şi de o importanţă majoră pentru societate, fără consultarea opoziţiei, a experţilor şi a societăţii civile şi fără evaluarea obligatorie a impactului (a se vedea, spre exemplu, Opinia nr.946/2019 din 9 decembrie 2019 pentru Macedonia de Nord referitoare la Legea privind utilizarea limbilor, CDL-AD(2019)033, §33; Opinia nr.950/2019 din 24 iunie 2019 privind Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului (OUG) nr.7 şi OUG nr.12 de amendare a Legilor justiţiei din România, CDL-AD(2019)014, §11) [HCC nr.4 din 21 ianuarie 2021, §66].

44. În acest sens, referitor la consultările publice cu UTA Găgăuzia, autorii sesizărilor au susţinut că aceste consultări au avut un caracter formal, deoarece propunerile prezentate au fost complet ignorate de autorităţi.

45. Sub acest aspect, Curtea a reiterat că aspectul procedural al articolului 109 şi, respectiv, al articolului 111 din Constituţie obligă autorităţile centrale să consulte structurile reprezentative ale autorităţilor publice locale şi, respectiv, ale unităţii teritoriale autonome cu statut special, în cazul adoptării unei legi care afectează autonomia financiară, administrarea bunurilor locale ş.a. (a se vedea HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014, §109; HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, §44; HCC nr.19 din 31 octombrie 2023, §36; DCC nr.3 din 30 ianuarie 2024, §12). Astfel, Curtea reiterează că această condiţie este impusă de articolele 109 şi 111 din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, §43).

46. Spre exemplu, în Hotărârea sa nr.27 din 14 septembrie 2021, Curtea a examinat caracterul consultărilor cu autorităţile locale referitor la prevederile legale care vizau plafonarea de către Parlament a taxelor locale. Curtea a declarat neconstituţionale aceste prevederi pentru că legislatorul nu le-a acordat timp autorităţilor publice locale să-şi prezinte opinia (a se vedea §§43-49).

47. În această cauză, Curtea a reţinut că, prin adoptarea prevederilor contestate, legislatorul a stabilit că în cazul formulării de către agenţii economici din UTA Găgăuzia a cererilor de restituire a sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor, această sumă trebuia restituită din bugetul UTA Găgăuzia. În cazul în care diferenţa dintre suma taxelor care trebuie restituită este mai mare decât suma colectată de UTA Găgăuzia, aceasta va fi acoperită de autoritatea centrală din bugetul de stat prin transferuri cu destinaţie specială în anul bugetar următor. Aşadar, Curtea a constatat că mecanismul prevăzut de prevederile contestate are impact asupra autonomiei financiare a UTA Găgăuzia. În aceste condiţii, Curtea a constatat incidenţa articolului 111 din Constituţie şi va analiza în fond caracterul efectiv şi real al consultărilor cu autorităţile UTA Găgăuzia.

48. Referitor la nerespectarea termenului de cel mult 30 de zile în vederea formulării propunerilor la proiectul de lege pentru examinare în prima lectură, în jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că Parlamentul deţine o marjă discreţionară la stabilirea modului de întocmire şi de comunicare a proiectelor de legi sau de hotărâri ale Parlamentului către deputaţi. Legea fundamentală nu stabileşte un termen pentru comunicarea actelor în discuţie. În acelaşi timp, pentru asigurarea posibilităţii deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectelor de legi sau de hotărâri ale Parlamentului, parlamentarilor trebuie să li se acorde o perioadă rezonabilă de timp pentru analiza acestora şi, respectiv, pentru formarea unei opinii despre subiectul supus examinării. În acest caz, Curtea a trebuit să verifice dacă la adoptarea legii contestate Parlamentul a acţionat în limitele marjei sale discreţionare şi a stabilit un echilibru corect între principiul autonomiei parlamentare şi dreptul deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectului de lege (a se vedea HCC nr.21 din 27 iulie 2021, §§47-48).

49. Sub acest aspect, Curtea a observat că de la înregistrarea proiectului în 18 iulie 2023 până la votarea acestuia în prima lectură la 31 iulie 2023, la sfârşitul primei sesiuni ordinare (a se vedea articolul 67 alin.(1) din Constituţie), deputaţii au avut la dispoziţie 13 zile pentru a prezenta propuneri la conceptul legii. De asemenea, după votarea proiectului în prima lectură până la votarea acestuia în lectura a doua la 5 octombrie 2023, deputaţii au avut la dispoziţie 65 de zile pentru a prezenta amendamente. Aşadar, Curtea a considerat că deputaţii interesaţi, inclusiv cei din opoziţia parlamentară, au avut la dispoziţie un termen rezonabil pentru a examina conţinutul proiectului de lege şi, respectiv, pentru a formula amendamente la acest proiect (e.g. a se vedea §13 supra).

50. De asemenea, autorii sesizărilor au invocat că lipsa avizului Guvernului până la votarea proiectului în prima lectură contravine articolului 131 alin.(4) din Constituţie. Sub acest aspect, Curtea a observat că, prin Hotărârile nr.555 din 28 iulie 2023 şi nr.764 din 4 octombrie 2023, Guvernul a avizat pozitiv proiectul de lege în discuţie³ şi amendamentele propuse. Aşadar, dispoziţiile contestate nu reprezintă o ingerinţă în articolul 131 alin.(4) din Constituţie.

____________________

³ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6578/language/ro-RO/Default.aspx

 

51. Curtea a subliniat că aspectele de procedură referitoare la lipsa expertizei şi a impactului reglementării decurg din Legea cu privire la actele normative nr.100 din 22 decembrie 2017 şi nu din normele constituţionale. De altfel, în practica sa recentă, Curtea a respins ca inadmisibile critici care priveau omisiunea de a obţine avizele relevante ale autorităţilor, de a efectua expertize şi de a analiza impactul reglementării în cazul elaborării proiectelor de lege, menţionând că această obligaţie rezultă din Legea cu privire la actele normative, nu dintr-un principiu constituţional (a se vedea, în mod similar, DCC nr.43 din 31 martie 2022, §§13 şi 38-39; DCC nr.178 din 12 decembrie 2023, §32).

(II) Referitor la criticile de substanţă

52. Autorii sesizărilor au susţinut că prevederile criticate contravin articolelor 7, 8, 9, 10 alin.(2), 39, 58 alin.(2), 109, 111, 130, 131 alin.(5) şi 132 din Constituţie.

53. Cu privire la articolele 7, 9, 10 alin.(2), 39 şi 58 alin.(2) din Constituţie, Curtea reţine că autorii sesizărilor nu au motivat în ce măsură prevederile contestate afectează normele constituţionale menţionate. Potrivit articolelor 24 alin.(2) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizările trebuie să fie motivate. În situaţii similare, Curtea a notat că simpla trimitere la un text din Constituţie, fără explicarea pretinsei neconformităţi cu acesta a prevederilor legale contestate, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unor asemenea sesizări, Curtea i-ar înlocui pe autorii acestora la formularea unor critici de neconstituţionalitate, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu (a se vedea DCC nr.99 din 10 august 2023, §18).

54. Referitor la incidenţa articolului 8 din Constituţie, Curtea a reţinut că, în această cauză, dispoziţiile sale comportă un caracter general şi reprezintă un imperativ care stă la baza tuturor reglementărilor. Această normă nu poate fi invocată de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituţie, care trebuie să fie aplicabilă (a se vedea DCC nr.111 din 12 septembrie 2023, §14; DCC nr.113 din 26 septembrie 2023, §17).

55. Curtea a notat că condiţia elaborării, aprobării şi executării bugetelor locale în conformitate cu prevederile legilor este prevăzută de articolul 131 alin.(5) din Constituţie. De asemenea, articolul 130 alin.(1) din Constituţie stabileşte, inter alia, că formarea, administrarea şi utilizarea resurselor financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin lege. Totodată, potrivit articolului 132 alin.(1) din Constituţie, impozitele, taxele şi orice venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective.

56. Aşadar, referitor la incidenţa articolelor 130 alin.(1), 131 alin.(5) şi 132 din Constituţie, Curtea nu a văzut în ce măsură acestea sunt afectate de prevederile contestate, de vreme ce mecanismul de restituire a taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor de la bugetul UTA Găgăuzia a fost stabilit prin lege, de către Parlament, aşa cum o impun normele constituţionale menţionate mai sus.

57. Referitor la articolul 109 din Constituţie, Curtea a reţinut că acest articol garantează principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Principiul autonomiei locale prevăzut de acest articol este un principiu fundamental care guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor şi care constă în dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a realiza priorităţile comunităţii fără amestecul autorităţilor publice centrale (a se vedea HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, §40; HCC nr.19 din 31 octombrie 2023, §42). Acesta are o aplicabilitate generală în domeniul autonomiei financiare a autorităţilor locale.

58. Curtea a observat că Constituţia în articolul 110 alin.(1) stabileşte că teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. În continuare, Curtea a notat că spre deosebire de celelalte unităţi administrativ-teritoriale, legislatorul constituant i-a atribuit Găgăuziei un statut distinct, reglementat de articolul 111 din Constituţie (a se vedea DCC nr.7 din 2 aprilie 2014, §35). Argumentele autorilor sesizărilor se referă la aspecte care intră în câmpul de aplicare al principiului autonomiei locale (principiu garantat de articolele 109 şi 111 din Constituţie). În acest context, în jurisprudenţa sa referitoare la autonomia locală, Curtea stabilea aplicabilitatea articolului 109 sau, după caz, 111 din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.3 din 30 ianuarie 2024, §12).

59. Curtea a observat că articolul 111 alin.(1) din Constituţie prevede că Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova şi soluţionează de sine stătător, în limitele competenţei sale, potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii, problemele cu caracter politic, economic şi cultural. Potrivit alineatului (5) al aceluiaşi articol, bugetul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia se formează conform prevederilor legii care reglementează statutul special al Găgăuziei. La rândul său, Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei stabileşte, la articolul 18, că bugetul UTA Găgăuzia este format din toate tipurile de vărsăminte stabilite de legislaţia Republicii Moldova şi de Adunarea Populară. De asemenea, raportul dintre bugetul UTA Găgăuzia şi bugetul de stat se stabileşte în conformitate cu legile Republicii Moldova în materia bugetar-fiscală, inclusiv legea cu privire la bugetul de stat în anul corespunzător, sub formă de vărsăminte fixe din toate tipurile de impozite şi plăţi.

60. Sub acest aspect, Comisia de la Veneţia a menţionat că procesul bugetar în UTA Găgăuzia se reglementează printr-o lege organică referitoare la statutul Găgăuziei. Aceasta este singura condiţie pe care prevederea constituţională o impune să fie reglementată prin legea organică. Este esenţial pentru protecţia constituţională a autonomiei Găgăuziei ca aspecte care ţin de sfera exclusivă de reglementare a legii organice să fie enumerate în Constituţie (a se vedea Opinia sa cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova cu privire la statutul special al Găgăuziei (adoptată la 8-9 martie 2002), CDL-AD(2002)20, §29 lit.g)).

61. Având în vedere că mecanismul prevăzut de dispoziţiile contestate are impact asupra autonomiei financiare a UTA Găgăuzia, Curtea a reţinut incidenţa articolului 111 alineatele (1) şi (5) din Constituţie.

 

B. Fondul cauzei

(I) Referitor la procedura de adoptare a legii

62. Carta Europeană a Autonomiei Locale stabileşte, în articolul 4 alin.(6), că autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, pe cât este posibil, în timp util şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc în mod direct.

63. Curtea notează că principiile democraţiei regionale include dreptul unităţilor cu statut special de a fi consultate efectiv, în timp util, înainte de adoptarea actelor de interes direct pentru acestea şi de a li se acorda suficient timp pentru a-şi face vocea auzită (a se vedea §94 din Raportul Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei referitor la regiunile şi teritoriile cu statut special din Europa⁴).

____________________

⁴ https://rm.coe.int/1680719502

 

64. Potrivit articolului 111 alineatele (1) şi (5) din Constituţie, Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special. Ea reprezintă o formă de autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova şi soluţionează de sine stătător, în limitele competenţei sale, potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, în interesul întregii populaţii, problemele cu caracter politic, economic şi cultural. Bugetul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia se formează în conformitate cu normele stabilite în legea care reglementează statutul special al Găgăuziei.

65. Curtea reţine că, în virtutea statutului special al acestei unităţi teritoriale prevăzut de articolul 111 din Constituţie, autorităţile din UTA Găgăuzia trebuie să aibă resurse bugetare necesare pentru realizarea competenţelor proprii în vederea dezvoltării ei economice şi culturale. O regiune cu statut special are mai multe competenţe în comparaţie cu alte teritorii ale aceluiaşi stat şi este înfiinţată cu scopul de a oferi soluţii viabile la probleme complexe de guvernare a diversităţilor teritoriale şi culturale. Din acest motiv, regimul financiar special reprezintă o condiţie prealabilă necesară pentru ca autorităţile cu statut special să poată exista ca atare (a se vedea §74 din Raportul menţionat anterior).

66. În acelaşi timp, un regim financiar special şi mai favorabil, deşi indispensabil pentru finanţarea mai multor competenţe, ridică şi chestiuni de solidaritate şi proporţionalitate. Să faci parte dintr-un stat implică în mod normal obligaţia de a participa la forme de compensare între teritoriile mai puternice din punct de vedere economic şi teritoriile mai slabe din punct de vedere economic. Gradul în care regiunile cu statut special participă la un astfel de sistem variază de la caz la caz, pe baza unor factori care sunt esenţialmente de natură politică. Mai mult, aplicarea unui regim financiar general mai favorabil are impact şi asupra principiului tratamentului egal al cetăţenilor aceluiaşi stat şi chiar asupra posibilităţii de exercitare a drepturilor fundamentale ale omului. Acest lucru necesită, totuşi, ca diferitele situaţii să fie tratate diferit (a se vedea §75 din Raportul citat mai sus).

67. Statutul special al unei unităţi teritoriale manifestă atât o dimensiune materială, cât şi una procesuală. Aspectul procesual constă, în esenţă, într-o gamă largă de drepturi de participare la luarea deciziilor, inclusiv de a fi implicat şi consultat în mod efectiv la luarea deciziilor care le afectează competenţele, interesele esenţiale sau domeniul de aplicare al autoguvernării lor. Implicarea este asigurată prin reprezentare în organele decizionale ale statului şi/sau prin consultare între stat şi autorităţile regionale în cauză (§§34-35 din Raportul citat supra; Cadrul de referinţă al Consiliului Europei pentru democraţia regională⁵).

____________________

⁵ https://rm.coe.int/168074721b

 

68. Potrivit Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei, majoritatea regiunilor cu statut special au organe sau proceduri instituţionale bilaterale în vederea stabilirii unor relaţii directe de cooperare cu organele statului şi de prevenire a conflictelor politice sau a litigiilor judiciare. Procedurile speciale sunt instituite pentru ca autorităţile cu statut special să aibă timp să se adapteze la reformele statului sau să-şi facă vocea auzită la nivel de stat (§§38 şi 40 din Raport).

69. Sub acest aspect, Curtea notează că legislatorul a stabilit, ca o garanţie a autonomiei financiare, obligaţia consultării tuturor autorităţilor administraţiei publice locale în modul corespunzător asupra procedurilor de redistribuire a resurselor care urmează să le fie alocate, precum şi asupra modificărilor operate în legislaţie referitor la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale (articolul 3 alin.(5) din Legea privind finanţele publice locale). De asemenea, articolul 17 alin.(1) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale stabileşte obligaţia supunerii expertizei financiare a proiectelor de acte normative cu impact financiar.

70. Curtea subliniază că cooperarea între autorităţile centrale ale statului şi autorităţile UTA Găgăuzia trebuie să se bazeze pe mecanisme instituţionale şi procedurale adecvate pentru prevenirea eventualelor conflicte. Aceste mecanisme necesită mai întâi existenţa unor reguli clare şi predeterminate privind modul în care urmează să fie reglementate relaţiile fiscale, inclusiv distribuirea impozitelor şi taxelor de la bugetul de stat către UTA Găgăuzia şi eventualul mecanism de restituire a acestor taxe de la bugetul UTA Găgăuzia. O asemenea reglementare în materie bugetar-fiscală trebuie precedată de consultări efective între autorităţile centrale şi cele ale UTA Găgăuzia, cu posibilitatea revizuirii periodice (a se vedea, mutatis mutandis, §§85-86 din Raportul Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale).

71. În această cauză, Curtea notează că proiectul de lege pentru modificarea articolului 6 din Codul fiscal a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului la 18 iulie 2023. Curtea observă că Adunarea Populară a Găgăuziei şi-a prezentat opinia prin Hotărârea nr.210-СЗ/VII din 24 iulie 2023⁶.

____________________

⁶ https://halktoplushu.md/archives/13571

 

72. Curtea mai observă că, la 14 august 2023, în cadrul consultărilor publice organizate de Comisia economie, buget şi finanţe a Parlamentului, reprezentanţii UTA Găgăuzia şi-au prezentat opinia prin care au criticat proiectul de lege în discuţie⁷. Ulterior, la 12 septembrie 2023, a avut loc şedinţa grupului de lucru format din deputaţi şi reprezentanţi ai Parlamentului, ai Adunării Populare a UTA Găgăuzia, ai Ministerului Finanţelor şi ai Serviciului Fiscal de Stat. În cadrul acestei şedinţe a grupului de lucru, participanţii din partea autorităţilor centrale şi a Adunării Populare a UTA Găgăuzia şi-au exprimat opiniile cu referire la proiectul în cauză⁸. Curtea notează că reprezentanţii Parlamentului şi ai Adunării Populare a UTA Găgăuzia nu au ajuns la un consens în cadrul consultărilor menţionate anterior.

____________________

⁷ https://www.youtube.com/watch?v=-IyFnOl-0D4

⁸ https://multimedia.parlament.md/grupul-de-lucru-parlamentar-privind-gagauzia-a-examinat-initiativa-legislativa-care-prevede-restituirea-impozitelor-si-taxelor-agentilor-economici-din-unitatea-autonoma-de-la-bugetul-unitatii-teritori/

 

73. Curtea observă că după aceste consultări publice cu reprezentanţii Adunării Populare a UTA Găgăuzia, Comisia economie, buget şi finanţe a Parlamentului (comisia sesizată în fond), în lipsa argumentelor Guvernului cu privire la impactul financiar din perspectiva articolului 17 alin.(1) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale (a se vedea §69 supra), a întocmit Raportul asupra proiectului de lege pentru a fi votat de către Parlament în lectura a II-a, menţionând că proiectul de lege a fost supus dezbaterilor publice cu reprezentanţii unităţii teritoriale autonome cu statut special⁹.

____________________

⁹ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6578/language/ro-RO/Default.aspx

 

74. Sub acest aspect, Curtea reţine că Comisia economie, buget şi finanţe a Parlamentului nu şi-a prezentat opinia referitoare la argumentele formulate de reprezentanţii UTA Găgăuzia în timpul consultărilor. În jurisprudenţa sa, Curtea a notat că consultarea care rezultă din normele constituţionale ale articolelor 109 şi 111 este un dialog autentic asumat de părţi, dialog care trebuie realizat cu bună-credinţă, în mod sincer şi responsabil. Consultarea reprezintă un instrument juridic care nu poate fi lipsit de eficienţă (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.6 din 23 februarie 2021, §60).

75. Curtea notează că principiul consultării autorităţilor publice locale prevăzut de articolele 109 şi 111 din Constituţie nu poate fi interpretat în sensul în care opinia autorităţilor locale trebuie implementată în mod obligatoriu de Parlament. Totuşi, Parlamentul trebuia să aducă motive suficiente şi convingătoare atunci când nu a luat în considerare poziţia reprezentanţilor şi deputaţilor Adunării Populare a UTA Găgăuzia.

76. Această obligaţie a Parlamentului rezultă din obligaţia constituţională generală a autorităţilor de a-şi motiva propriile decizii, care poate fi dedusă din prevederile constituţionale şi din standardele constituţionalismului european, dictate de cultura justificării, în care fiecare exerciţiu al puterii trebuie justificat (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.15 din 28 aprilie 2021, §§41-42; HCC nr.16 din 3 octombrie 2023, §50).

77. Aşadar, având în vedere importanţa unui dialog efectiv între autorităţile centrale şi cele locale, Curtea reţine că consultările dintre, pe de o parte, Parlament şi reprezentanţii autorităţilor centrale şi, pe de altă parte, reprezentanţii UTA Găgăuzia nu au fost caracterizate de efectivitate, fapt care contravine articolului 111 alin.(1) din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, §49).

78. Având în vedere raţionamentele menţionate supra şi dată fiind legătura indisolubilă dintre dispoziţiile tezelor articolului 6 din Codul fiscal, Curtea ajunge la concluzia neconstituţionalităţii articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal în totalitate.

79. Din acest motiv, Curtea este scutită să analizeze articolul 6 alin.(11) din Codul fiscal sub aspectul criticilor de substanţă (a se vedea, similar, HCC nr.8 din 11 martie 2021, §92; HCC nr.19 din 13 iulie 2021, §64).

80. Totodată, Curtea consideră necesar să stabilească o soluţie provizorie. Până la o eventuală intervenţie a Parlamentului, restituirea sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor achitate de către agenţii economici din UTA Găgăuzia se va realiza de la bugetul de stat. Restituirea sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor achitate de către agenţii economici din unitatea teritorială autonomă cu statut special pentru perioada de timp cuprinsă între 1 noiembrie 2023 şi 22 februarie 2024, data suspendării acţiunii articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal, în redactarea Legii nr.285 din 5 octombrie 2023 (a se vedea DCC nr.4 din 22 februarie 2024), se va realiza de la bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut special. În cazul în care suma restituirilor taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor depăşeşte suma taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor colectate la bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut special, diferenţa se va acoperi de la bugetul de stat.

81. Având în vedere faptul că legislatorul nu a reglementat un mecanism referitor la procedura de consultare efectivă şi reală a autorităţilor UTA Găgăuzia, inclusiv mecanismul de adoptare şi de modificare a prevederilor legale referitoare la autonomia financiară a UTA Găgăuzia, iar Constituţia nu-i impune legislatorului să reglementeze acest mecanism după un anumit model, Curtea consideră necesar să emită o adresă Parlamentului în vederea reglementării acestuia, ţinând cont de bunele practici internaţionale în domeniu. Reglementările în această materie trebuie să fie detaliate, flexibile şi efective, cu posibilitatea revizuirii. De asemenea, mecanismul de consultare trebuie să ofere garanţii şi remedii eficiente pentru prevenirea eventualelor conflicte dintre autorităţi.

Din aceste motive, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit sesizările privind controlul constituţionalităţii articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal, depuse de dna Ivanna Koksal şi de dnii Grigore Novac, Vladimir Odnostalco şi Fiodor Gagauz, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, şi de Adunarea Populară a Găgăuziei.

2. Se declară neconstituţional articolul 6 alin.(11) din Codul fiscal.

3. Până la o eventuală intervenţie a Parlamentului, restituirea sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor achitate de către agenţii economici din unitatea teritorială autonomă cu statut special se va realiza de la bugetul de stat.

4. Restituirea sumei taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor achitate de către agenţii economici din unitatea teritorială autonomă cu statut special pentru perioada de timp cuprinsă între 1 noiembrie 2023 şi 22 februarie 2024, data suspendării acţiunii articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal, în redactarea Legii nr.285 din 5 octombrie 2023, se va realiza de la bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut special. În cazul în care suma restituirilor taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor depăşeşte suma taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor colectate la bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut special, diferenţa se va acoperi de la bugetul de stat.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

 

 

 

PCC-01/229a-86

Chişinău, 5 martie 2024

Domnului Igor GROSU,

Preşedinte al Parlamentului Republicii Moldova

 

ADRESĂ

 

Prin Hotărârea nr.5 din 5 martie 2024, Curtea Constituţională a declarat neconstituţional articolul 6 alin.(11) din Codul fiscal.

Curtea a observat că legislatorul nu a reglementat un mecanism referitor la procedura de consultare efectivă şi reală a autorităţilor UTA Găgăuzia, inclusiv mecanismul de adoptare şi de modificare a prevederilor legale referitoare la autonomia financiară a UTA Găgăuzia, iar Constituţia nu-i impune legislatorului să reglementeze acest mecanism după un anumit model, Curtea consideră necesar să emită o adresă Parlamentului în vederea reglementării acestuia, ţinând cont de bunele practici internaţionale în acest domeniu. Reglementările în această materie trebuie să fie detaliate, flexibile şi efective, cu posibilitatea revizuirii. De asemenea, mecanismul de consultare trebuie să ofere garanţii şi remedii eficiente pentru prevenirea eventualelor conflicte dintre autorităţi.

Aşadar, pe baza prevederilor articolelor 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea îi solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să-i fie comunicate rezultatele examinării acesteia în termenul prevăzut de lege.

 

 

 

OPINIE SEPARATĂ,

formulată în temeiul articolelor 27 alineatul (5) din Legea cu privire la

Curtea Constituţională şi 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

 

Prin prezenta, îmi exprim dezacordul cu Hotărârea nr.5 din 5 martie 2024, prin care Curtea Constituţională a declarat neconstituţional articolul 6 alin.(11) din Codul fiscal în redactarea Legii nr.285 din 5 octombrie 2023, considerând că la adoptarea legii respective a fost încălcată procedura parlamentară, fapt care a dus la încălcarea articolului 111 alin.(1) din Constituţie.

Am susţinut cu fermitate că sesizările nr.229a/2023 şi 261a/2023 trebuiau respinse din considerentele ce urmează.

 

CU PRIVIRE LA PROCEDURA DE ADOPTARE A LEGII

1. Curtea Constituţională a constatat că în procesul de adoptare a normelor contestate nu au fost respectate dispoziţiile articolului 111 alin.(1) din Constituţie, deoarece: (i) reprezentanţii Parlamentului şi ai Adunării Populare a UTA Găgăuzia nu au ajuns la un consens în cadrul consultărilor (§72 ), (ii) Comisia parlamentară economie, buget şi finanţe nu şi-a prezentat opinia referitor la argumentele formulate de reprezentanţii UTA Găgăuzia în timpul consultărilor (§74 ), precum şi că (iii) consultările dintre, pe de o parte, Parlament şi reprezentanţii autorităţilor centrale şi, pe de altă parte, reprezentanţii UTA Găgăuzia nu au fost caracterizate de efectivitate (§77).

2. În opinia subsemnatului, constatările Curţii Constituţionale nu se sprijină pe materialele cauzei.

3. Materialele cauzei constituţionale demonstrează că între părţile implicate au avut loc consultări, ce se confirmă prin următoarele.

4. Înregistrat cu titlu de iniţiativă legislativă la Secretariatul Parlamentului pe data de 18 iulie 2023, proiectul de lege privind modificarea articolului 6 din Codul fiscal a devenit public şi accesibil persoanelor interesate.

5. La 24 iulie 2023¹, Adunarea Populară a Găgăuziei a adoptat Hotărârea nr.210-СЗ/VII, din care rezultă că aceasta a examinat proiectul de lege, a propus autorilor iniţiativei legislative să-şi retragă proiectul şi să iniţieze consultări, inclusiv să convoace grupul de lucru comun format din reprezentanţi ai Parlamentului şi ai Adunării Populare a Găgăuziei, precum şi a aprobat o Concluzie critică asupra proiectului de lege.

____________________

¹ https://halktoplushu.md/archives/13571

 

6. Prin Rezoluţia nr.3 din 27 iulie 2023, Başcanul Găgăuziei a formulat o concluzie critică asupra proiectului de lege şi s-a pronunţat împotriva adoptării lui.

7. La 14 august 2023, Comisia economie, buget şi finanţe a Parlamentului a organizat consultări publice cu reprezentanţii UTA Găgăuzia, inclusiv cu deputaţii Adunării Populare, membrii executivului autonomiei, la care s-a discutat proiectul de lege privind modificarea articolului 6 din Codul fiscal (a se vedea video²).

____________________

² https://www.youtube.com/watch?v=-IyFnOl-0D4

 

8. La 12 septembrie 2023, s-a desfăşurat şedinţa grupului de lucru format din deputaţi şi reprezentanţi ai Parlamentului, ai Adunării Populare a UTA Găgăuzia, ai Ministerului Finanţelor şi Serviciului Fiscal de Stat, care a avut ca obiect al discuţiei proiectul de lege menţionat (a se vedea stenograma)³.

____________________

³ https://multimedia.parlament.md/grupul-de-lucru-parlamentar-privind-gagauzia-a-examinat-initiativa-legislativa-care-prevede-restituirea-impozitelor-si-taxelor-agentilor-economici-din-unitatea-autonoma-de-la-bugetul-unitatii-teritori/

 

9. La 28 septembrie 2023, Başcanul Găgăuziei a întocmit scrisoarea nr.377, în care a repetat criticile anterioare asupra proiectului de lege şi a susţinut că normele privind restituirea taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor din bugetul autonomiei afectează bugetul UTA Găgăuzia şi că proiectul de lege nu poate fi adoptat.

10. Sub aspect consultativ, în opinia subsemnatului, are importanţă şi faptul că trei deputaţi din Parlament, semnatari ai sesizării nr.229a/2023, sunt originari din localităţile UTA Găgăuzia şi, de regulă, la şedinţele legislativului se manifestă ca reprezentanţi ai populaţiei de acolo. În acest context, consider necesar de a menţiona că proiectul de lege înregistrat la 18 iulie 2023 a putut fi consultat până la votarea acestuia în prima lectură. Deputaţii din Fracţiunea Blocului Comuniştilor şi Socialiştilor, printre care şi autorii sesizării menţionate, au părăsit sala de şedinţe a Parlamentului şi nu au participat la dezbaterea proiectului de lege în prima lectură (a se vedea pagina 28 a stenogramei şedinţei Parlamentului din 31 iulie 2023)⁴. De la votarea proiectului în prima lectură (31.07.2023) până la votarea acestuia în lectura a doua (05.10.2023), aceşti deputaţi au avut la dispoziţie 65 zile pentru a prezenta amendamente sau a căuta soluţii în interesul autonomiei. Un singur amendament prezentat pe data de 1 august 2023 conţinea propunerea de a fi retras proiectul din procedura legislativă. Fiind prezenţi în sala de şedinţe, autorii sesizării nr.229a/2023 nu au participat la dezbaterile parlamentare în lectura a doua (a se vedea paginile 81, 82 ale stenogramei şedinţei Parlamentului din 5 octombrie 2023)⁵. Un astfel de comportament m-a făcut să ajung la concluzia că deputaţii-autori ai sesizării nu au folosit autoritatea de reprezentanţi ai poporului pentru un dialog consistent şi pentru a contribui la un proces eficient de legiferare.

____________________

⁴ https://www.parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=N%2fKjOeuD7tE%3d&tabid=128&mid=506&language=ro-RO

⁵ https://www.parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=%2b85jqAqv98c%3d&tabid=128&mid=506&language=ro-RO

 

11. Aşadar, argumentele de la §§5-9 demonstrează că între autorităţile centrale şi autorităţile locale din UTA Găgăuzia au avut loc consultări reale. Autorităţile locale din UTA Găgăuzia au participat la şedinţele publice şi au avut posibilitatea reală de a aduce la cunoştinţa Parlamentului opinia şi analizele proprii asupra proiectului de lege. Nu există niciun motiv pentru a declara că ele [consultările] au fost mimate.

12. Am subliniat că, în prezenta cauză, normele contestate au ca obiect de reglementare taxe şi impozite de stat, adică cele care sunt de competenţa exclusivă a autorităţilor centrale ale statului. Consultările cu autorităţile locale în privinţa modului de folosire a taxelor şi impozitelor de stat pot avea doar un caracter facultativ. Guvernul, şi după caz Parlamentul, în funcţie de necesităţi (programe sociale, economice, culturale etc.) pot, pentru o perioadă de timp, să susţină bugetele locale prin transferul unor mijloace ale statului, dar, în acelaşi timp, deţin întreaga competenţă pentru a înceta o astfel de susţinere sau a obliga autorităţile locale să folosească aceste mijloace într-un anumit fel, de exemplu, să restituie impozitele celor îndreptăţiţi.

13. Sensul acţiunii Parlamentului de a consulta autoritatea locală constă în oportunitatea de a obţine o părere (un aviz) cu privire la o anumită problemă pentru ca, în calitate de decident, să adopte o soluţie motivată care să ia în consideraţie toate circumstanţele importante. Admitem că consultarea autorităţilor locale ar putea avea loc şi în domeniul bugetar, totuşi, impunerea autorităţilor centrale de a consulta „eficient” autorităţile locale în materia restituirii taxelor şi impozitelor este o interpretare forţată şi nu se sprijină pe o prevedere constituţională.

14. Obligaţia de consultare nu presupune, prin sine însăşi, realizarea unui consens. Faptul că consultările s-ar fi putut desfăşura în proceduri mai eficiente, că documentarea consultărilor şi avizele la proiect ar fi putut avea un conţinut mai vast, o motivare mai convingătoare nu permite de a califica consultările ca fiind ineficiente sau contrare principiului constituţional al consultării autorităţilor locale prevăzut de articolele 109 şi 111 din Constituţie.

15. Faptul că Parlamentul nu a susţinut opiniile prezentate de autorităţile locale nu reprezintă o problemă din perspectiva articolelor 109 şi 111 din Constituţie, de vreme ce principiul consultării autorităţilor locale nu poate fi interpretat în sensul în care opinia autorităţilor locale este obligatorie pentru Parlament. O abordare contrară ar veni în conflict cu statutul Parlamentului de unică autoritate legislativă a statului.

16. Din considerentele menţionate am ajuns la o concluzie contrară celei adoptate de majoritate. Am considerat că Parlamentul la adoptarea normelor contestate nu a încălcat normele de procedură legislativă prevăzute de Legea Supremă.

 

CU PRIVIRE LA CRITICILE DE SUBSTANŢĂ

17. Curtea Constituţională a ajuns la concluzia neconstituţionalităţii articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal pentru încălcarea normelor de procedură legislativă şi a declarat că în legătură cu această concluzie este scutită de a continua controlul de constituţionalitate al normelor contestate sub aspectul criticilor de substanţă.

18. În opinia subsemnatului, odată ce am ajuns la concluzia că normele de procedură nu au fost încălcate, am considerat necesar să supun analizei şi criticile de neconstituţionalitate aduse fondului articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal, mai ales că acestea au fost dezbătute pe larg în şedinţa Curţii Constituţionale.

19. Aşa cum s-a menţionat, obiectul controlului de constituţionalitate a fost Legea nr.285/2023 privind modificarea articolului 6 din Codul fiscal, adoptată la 5 octombrie 2023, publicată în Monitorul Oficial pe 21 octombrie şi intrată în vigoare pe 1 noiembrie 2023. Articolul 6 alin.(11) din Codul fiscal avea următorul conţinut: „(11) Restituirea sumei impozitelor şi taxelor, percepute conform prevederilor prezentului cod şi ale altor acte normative, adoptate în conformitate cu acesta, şi plătite în plus sau care, conform legislaţiei, urmează a fi restituite, se realizează de la bugetul de stat şi de la bugetele locale a căror sursă de venit constituie impozitele şi taxele respective, cu excepţia restituirii sumei impozitului pe venit al persoanelor fizice care se realizează de la bugetul de stat. Restituirea sumei TVA şi accizelor, achitate de către agenţii economici din unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special, se realizează de la bugetul acesteia. În cazul în care, după încheierea exerciţiului bugetar, suma restituirilor aferente acestor tipuri de venituri depăşeşte suma încasărilor, diferenţa se acoperă prin transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat în anul bugetar următor”.

20. Autorii sesizărilor au invocat, iar Curtea Constituţională a admis că norma contestată vine în contradicţie cu articolul 111 alin.(1) şi (5) din Constituţie, deoarece limitează autonomia financiară a UTA Găgăuzia.

 

Norma contestată nu contravine articolului 111 alin. (1) din Constituţie

21. Am susţinut că principiul autonomiei locale, reglementat de articolul 109 din Constituţie, este aplicabil şi unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, având în vedere că articolul 111 alin.(1) din Constituţie prevede că Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu statut special. Respectiv, principiul autonomiei locale trebuie interpretat în conformitate cu Carta Europeană a Autonomiei Locale, care, inter alia, vizează capacitatea autorităţilor locale de a se autoguverna, de a dispune de structuri administrative şi resurse financiare proprii (a se vedea HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, §§37-38; HCC nr.19 din 31 octombrie 2023, §43). Autonomia locală presupune că activitatea autorităţilor publice locale se bucură de o anumită independenţă, inclusiv independenţă financiară, care trebuie exercitată în limitele prevăzute de Constituţie şi de legislaţie.

22. Autonomia locală în domeniul bugetar-fiscal se manifestă prin posibilitatea autorităţilor de a elabora, a aproba şi a executa propriile bugete în mod independent, cu respectarea normelor legale (a se vedea articolul 131 alin.(5) din Constituţie). Norma contestată se referă la restituirea unor impozite şi taxe de stat plătite în bugetul unităţii autonome şi, din punct de vedere al acestei norme constituţionale, ţine de executarea bugetului local.

23. Dispoziţiile articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal au stabilit o regulă generală clară, potrivit căreia restituirea sumei impozitelor şi taxelor se realizează de la bugetul în care aceste impozite/taxe au fost vărsate/defalcate, cu excepţia impozitului pe venit al persoanelor fizice care întotdeauna se restituie de la bugetul de stat (teza I). Teza a doua din textul contestat constituie o situaţie particulară şi stabileşte că restituirea sumei TVA şi a accizelor, achitate de către agenţii economici din UTA Găgăuzia, se realizează de la bugetul acesteia. Niciuna din aceste două dispoziţii nu restrâng autonomia locală şi nici nu limitează independenţa autorităţilor locale de a gestiona propriile bugete în modul în care legea prevede. Autorităţilor locale li se impune obligaţia de a restitui din bugetul local sumele la care agenţii economici din unitatea teritorială autonomă sunt îndreptăţiţi.

24. Privind din alt punct de vedere, legislatorul a acordat agentului economic care a plătit TVA şi accizele în bugetul unităţii autonome dreptul să solicite restituirea unor sume din aceste impozite în cazul în care acesta [agentul economic] întruneşte condiţiile stabilite de lege. Respectiv, dacă bugetul autonomiei primise anterior de la agentul economic TVA şi accize, gestionarul bugetului local are obligaţia să restituie agentului economic suma solicitată de acesta. Faptul că bugetele locale se supun reglementărilor legale adoptate exclusiv de către Parlament rezultă din norme constituţionale exprese, potrivit cărora utilizarea resurselor financiare al unităţilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin lege (a se vedea articolul 130 alin.(1) din Constituţie) sau bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se execută în condiţiile legii (articolul 131 alin.(5) din Constituţie).

25. Teza a treia din textul contestat, de asemenea, nu afectează autonomia locală. Ea reprezintă o garanţie pentru autorităţile locale, deoarece prevede că în ipoteza în care suma restituirilor a depăşit suma TVA şi accizelor încasate la bugetul local, diferenţa se compensează de la bugetul de stat în anul următor.

26. Am considerat că prin mecanismul de restituire a sumei TVA şi accizelor din contul bugetului UTA Găgăuzia legislatorul nu a restrâns autonomia/independenţa financiară a acesteia, de vreme ce UTA Găgăuzia continuă să beneficieze de taxele/impozitele de stat plătite în proporţiile stabilite. Obligaţia de restituire este o măsură adecvată în cazul în care agenţii economici plătesc TVA şi accizele în bugetul local. Întrucât bugetul local a primit taxele/impozitele, gestionarul bugetului respectiv are obligaţia să restituie persoanelor îndreptăţite sumele solicitate. Pentru situaţia în care din bugetul local ar fi restituită o sumă mai mare decât s-a încasat în realitate, norma contestată prevedea o măsură de compensare corespunzătoare de la bugetul de stat.

27. Aşadar, din considerentele menţionate, am ajuns la concluzia că articolul 6 alin.(11) din Codul fiscal nu limitează principiul autonomiei financiare locale şi nu intră în contradicţie cu dispoziţiile articolelor 109 şi 111 alin.(1) din Constituţie.

 

Norma contestată nu contravine articolului 111 alin. (5) din Constituţie

28. Bugetele locale reflectă fluxurile de venituri şi de cheltuieli ale administraţiei publice locale, modalitatea de finanţare şi acoperire a deficitelor bugetare. Ca parte a sistemului bugetului public naţional, bugetele locale îndeplinesc un rol complex, care decurge din rolul general al bugetului public. Astfel, bugetul local îndeplineşte rolul financiar de mobilizare a resurselor şi de redistribuire a acestora pe plan local în funcţie de sarcinile care revin fiecărei unităţi administrativ-teritoriale (a se vedea HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, §25).

29. Bugetele locale de nivelul al doilea, inclusiv bugetul unităţii teritoriale autonome (a se vedea articolul 2 din Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale), se formează din sursele prevăzute de lege, cum ar fi, inter alia, sumele colectate din impozite şi taxe locale, venituri colectate, granturi, precum şi transferurile de la bugetul de stat sau defalcări ale unor cote din impozitele şi taxele de stat (articolele 6 alin.(6) din Codul fiscal şi 5 din Legea nr.397/2003).

30. Articolul 111 alin.(5) din Constituţie prevede că „bugetul UTA Găgăuzia se formează în conformitate cu normele stabilite în legea care reglementează statutul special al Găgăuziei”. Articolul 18 din Legea nr.344/1994 cu privire la statutul juridic special al Găgăuziei prevede că „bugetul Găgăuziei este format din toate tipurile de vărsăminte stabilite de legislaţia Republicii Moldova şi de Adunarea Populară. Raportul dintre bugetul Găgăuziei şi bugetul de stat se stabileşte în conformitate cu legile Republicii Moldova cu privire la sistemul bugetar şi cu privire la bugetul de stat pe anul corespunzător sub formă de vărsăminte fixe din toate tipurile de impozite şi plăţi”.

31. Analiza coroborată a dispoziţiilor menţionate la §30 impun câteva obiective ale legislatorului referitoare la bugetul local al UTA Găgăuzia: (i) acest buget se formează în conformitate cu legislaţia Republicii Moldova; (ii) acest buget este format din toate tipurile de vărsăminte stabilite de legislaţie; (iii) raportul dintre bugetul UTA Găgăuzia şi bugetul de stat este reglementat de legile privind sistemul bugetar şi de legea bugetului de stat pentru fiecare an bugetar; (iv) raportul dintre bugetul UTA Găgăuzia şi bugetul de stat se stabileşte sub formă de vărsăminte fixe din toate tipurile de impozite şi plăţi.

32. Aşa cum am menţionat, în articolele 111 alin.(5) din Constituţie şi 18 din Legea nr.344/1994 legislatorul s-a referit exclusiv la modul de formare a bugetului UTA Găgăuzia. În special, expresiile „format din toate tipurile de vărsăminte stabilite de legislaţie” şi „sub formă de vărsăminte fixe din toate tipurile de impozite şi plăţi” demonstrează că legislatorul a indicat resursele financiare care trebuie avute în vedere la formarea bugetului anual al unităţii autonome. Niciun cuvânt din aceste dispoziţii nu priveşte modul de executare a bugetului autonomiei şi, cu atât mai mult, nu se referă la eventuale restituiri ale impozitelor şi taxelor defalcate în bugetul unităţii autonome.

33. Aşadar, având în vedere analizele menţionate supra, am ajuns la concluzia că articolul 18 din Legea nr.344/1994 nu reglementează modul de restituire a taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor de la bugetul UTA Găgăuzia, iar în acest caz normele contestate nu pot să contrazică articolul 111 alin.(5) din Constituţie.

 

Considerente suplimentare în susţinerea constituţionalităţii prevederilor contestate

34. Suplimentar la cele constatate supra, am susţinut ideea că pentru a verifica constituţionalitatea mecanismului de restituire a TVA şi accizelor din bugetul autonomiei trebuie supus analizei regimul şi modul de defalcare a impozitelor a căror restituire se cere. Analiza modului de defalcare a TVA şi a accizelor este impusă şi de echitatea bugetar-fiscală a unităţilor administrativ-teritoriale, necesitatea ajustării tratamentului bugetar al UTA Găgăuzia în comparaţie cu alte unităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi reducerea presiunii asupra sistemului bugetar de stat (a se vedea nota informativă la proiectul de lege şi consultările publice organizate la 14 august şi 12 septembrie 2023).

35. Normele contestate prevedeau restituirea TVA şi a accizelor a căror defalcare s-a stabilit prin Legea nr.267/2013, în vigoare din 1 ianuarie 2015. Aşadar, începând cu 1 ianuarie 2015, bugetul central al UTA Găgăuzia beneficiază de defalcări în proporţie de 100 %: (i) din volumul total colectat în UTA al impozitului pe venit al persoanelor fizice, (ii) din volumul total colectat în UTA al impozitului pe venitul persoanelor juridice, (iii) din volumul total colectat în UTA al taxei pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome; şi (iv) din volumul total colectat în UTA al accizelor la mărfurile supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome (a se vedea articolul 5 alin.(4) lit.b) din Legea nr.397/2003).

36. Potrivit legislaţiei naţionale, aceste patru tipuri de impozite sunt impozite de stat. În mod obişnuit, taxele/impozitele de stat se varsă în bugetul de stat şi reprezintă principala sursă de venituri a acestuia. Competenţa de a gestiona taxele/impozitele de stat aparţine în exclusivitate autorităţilor centrale ale statului care gestionează sistemul fiscal şi, după caz, sistemul bugetar.

37. Totuşi, legislatorul a prevăzut unele excepţii de la această regulă, adică unele impozite de stat nu se plătesc în bugetul de stat. Prima excepţie se referă la impozitul pe venit al persoanelor fizice,care serveşte ca sursă pentru consolidarea autonomiei locale şi este defalcat în proporţiile prevăzute de lege la bugetele locale de nivelul întâi şi al doilea (a se vedea articolul 5 alin.(1-5) din Legea nr.397/2003), iar în bugetul UTA Găgăuzia acest impozit se varsă în proporţie de 100%. Adiţional menţionăm că o parte din impozitul pe venit al persoanelor fizice care nu este defalcat în bugetele locale se varsă în bugetul de stat şi serveşte ca sursă pentru formarea fondului de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale. A doua excepţie se referă la trei impozite de stat (impozitul pe venit al persoanelor juridice, taxa pe valoarea adăugată şi accizele) care sunt virate doar în bugetul UTA Găgăuzia de către persoane-plătitoare de aceste impozite care-şi au sediul pe teritoriul UTA Găgăuzia. Aceste taxe/impozite se varsă în proporţiile menţionate suprala §35.

38. Am susţinut că, pentru a proteja unităţile administrativ-teritoriale cu o situaţie financiară mai dificilă, legislatorul a pus în aplicare principiul solidarităţii financiare prevăzut de articolul 9 alin.(5) din Carta Europeană a Autonomiei Locale. Acest principiu presupune susţinerea financiară de către stat a celor mai slab dezvoltate unităţi administrativ-teritoriale prin aplicarea mecanismelor de repartizare echitabilă a unor resurse financiare ale bugetului de stat (a se vedea articolele 3 lit.f) şi 12 alin.(5) din Legea nr.435/2006 cu privire la descentralizarea administrativă şi articolul 11 din Legea nr.397/2003). În acest sens, legislatorul a instituit fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale (fondul de echilibrare a bugetelor locale de nivelul întâi şi fondul de echilibrare a bugetelor locale de nivelul al doilea), pentru a asigura o procedură de egalizare financiară destinată corectării efectelor repartiţiei inegale a surselor potenţiale de finanţare. Repartizarea mijloacelor fondului de susţinere financiară se efectuează între bugetele locale, în baza legii anuale a bugetului de stat, după formule prevăzute de lege şi în funcţie de anumiţi factori obiectivi.

39. Bugetul UTA Găgăuzia nu beneficiază de mijloacele fondului de susţinere financiară (a se vedea articolul 11 alin.(6) din Legea nr.397/2003), în schimb bugetul UTA Găgăuzia beneficiază de defalcările menţionate la articolul 5 alin.(4) lit.b) din Legea nr.397/2003 şi analizate la §§33 şi 35. După cum au menţionat autorii sesizărilor, precum şi reprezentanţii Guvernului, defalcările menţionate reprezintă o alternativă a mecanismului de susţinere financiară.

40. Reprezentanţii Guvernului au susţinut în şedinţă Plenului Curţii că, începând cu 1 ianuarie 2015, data intrării în vigoare a reglementărilor privind fondul de susţinere financiară, dar şi privind defalcările stabilite pentru bugetul UTA Găgăuzia, venitul bugetului UTA Găgăuzia colectat din trei impozite de stat (TVA, accize, impozitul pe venit al persoanelor juridice) a realizat pentru autonomie o situaţie financiară avantajoasă în raport cu celelalte unităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Spre exemplu, în anii 2016-2023 acest avantaj financiar în UTA Găgăuzia pe cap de locuitor a depăşit cu cel puţin 140% şi cel mult 214% media calculată în celelalte unităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. S-a afirmat că acest avantaj financiar permitea UTA Găgăuzia să finanţeze nu doar necesităţile stringente şi specifice autonomiei (limbă, cultură, autorităţi publice) prevăzute în Legea nr.344/1994, dar, suplimentar, şi alte domenii prin indemnizaţii, compensaţii,subvenţii, granturi etc., finanţări de care nu beneficiau celelalte unităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.

41. În şedinţa Curţii s-a afirmat că existenţa acestui dezechilibru financiar a constituit motivul pentru care a fost adoptată Legea nr.285/2023, prin care s-a reglementat restituirea taxei pe valoarea adăugată şi a accizelor. Această reglementare a urmărit scopul de a reduce presiunea financiară asupra bugetului de stat. De asemenea, reprezentanţii Guvernului au menţionat că avantajul financiar per capita al bugetului UTA Găgăuzia în raport cu alte unităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea s-ar fi menţinut şi după intrarea în vigoare a normelor contestate.

42. Am ajuns la concluzia că obiectivele urmărite de legislator la adoptarea Legii nr.285/2023 au fost legitime, de vreme ce bugetul UTA Găgăuzia continuă să beneficieze de 100% din volumul colectat al taxei pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome şi al accizelor la mărfurile supuse accizelor fabricate pe teritoriul acesteia.

43. La stabilirea unui regim fiscal special pentru unitatea autonomă, legislatorul trebuie să asigure un echilibru între tratamentul financiar al unităţii autonome şi tratamentul altor unităţi administrativ-teritoriale similare din ţară. Această punere în balanţă urmăreşte să asigure respectarea principiilor solidarităţii şi proporţionalităţii financiare. Să faci parte dintr-un stat implică în mod normal obligaţia de a participa la forme de egalizare între teritoriile mai puternice şi mai slabe din punct de vedere economic (a se vedea §75 din Raportul Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei).

44. Aşadar, am ajuns la concluzia că prin adoptarea articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal legislatorul a urmărit să asigure un echilibru între toate unităţile administrativ-teritoriale din ţară în cazul colectării şi restituirii sumei TVA şi a accizelor şi să pună în aplicare principiul solidarităţii financiare. Am considerat că legislatorul, în realizarea competenţelor sale constituţionale de unică autoritate legislativă, este îndreptăţit să instituie mecanisme fiscale pentru susţinerea unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate, în special atunci când operează cu taxele/impozitele de stat. Având în vedere situaţia economică a Republicii Moldova şi datorită cunoaşterii directe a societăţii şi nevoilor acesteia, am considerat că legislatorul este,în principiu, mai bine plasat decât Curtea Constituţională pentru a aprecia necesitatea adoptării unor măsuri în domeniul bugetar-fiscal.

45. Din considerentele menţionate, am ajuns la o concluzie fermă că dispoziţiile articolului 6 alin.(11) din Codul fiscal nu erau în contradicţie cu dispoziţiile articolelor 109 şi 111 din Constituţie, şi Curtea trebuia să le declare ca fiind constituţionale.

 

 

 

OPINIE SEPARATĂ,

formulată în temeiul articolelor 27 alineatul (5) din Legea cu privire la

Curtea Constituţională şi 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

 

1. Susţin în totalitate argumentele şi poziţia expuse de dl judecător Nicolae Roşca în opinia sa separată. Suplimentar, la aspectele referitoare la procedura legislativă, voi reţine următoarele. Deoarece argumentele referitoare la restituirea sumei TVA sunt, prin excludere, aplicabile şi cazului restituirii accizelor, în textul prezentei opinii mă voi referi doar la restituirea sumei TVA, având în vedere ambele mecanisme.

2. La etapa admisibilităţii sesizării, din toate criticile ce vizează procedura de adoptare a Legii contestate, Curtea a admis spre analiză în fond doar un singur argument – cel referitor la caracterul consultărilor, ca element al procesului legislativ (§47 al Hotărârii). Cu toate acestea, la etapa examinării fondului cauzei, analiza procesului legislativ într-un caz concret a fost suprapus cu raţionamente ce vizează aspecte referitoare la criticile de substanţă.

3. Astfel, din perspectiva procedurii legislative de adoptare a legii contestate, în §§62-78 ale Hotărârii Curtea a analizat doar un singur element – calitatea consultărilor publice. Dar raţionamentele enunţate la §§65-70 ale Hotărârii conţin preluări din Raportul Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale, care, de fapt, au statut de principii/recomandări generale privind relaţiile dintre puterea centrală şi cea locală. De exemplu, raţionamentele de la §70 al Hotărârii fac referire la Raport, care în §§85-86 pune accentul pe faptul că acordurile politice referitoare la statutul special de autonomie, dacă nu sunt susţinute de reglementări detaliate, nu sunt suficiente pentru a crea condiţiile necesare pentru o coordonare eficientă, în special în probleme financiare. Pe baza §§85-86 din Raport, Curtea a subliniat că cooperarea dintre autorităţile centrale ale statului şi cele locale ale UTA Găgăuzia trebuie să se bazeze pe mecanisme instituţionale şi procedurale adecvate, şi, fără să analizeze reglementările relevante existente (de exemplu, Legea nr.435/2006, Legea nr.397/2003, Legea nr.100/2017, ş.a.), în §81 al Hotărârii, a ajuns la concluzia că (...) legislatorul nu a reglementat un mecanism referitor la procedura de consultare efectivă şi reală a autorităţilor UTA Găgăuzia, inclusiv mecanismul de adoptare şi de modificare a prevederilor legale referitoare la autonomia financiară a UTA Găgăuzia (...). Fără a menţiona că actualul cadru legislativ reglementează procedura de adoptare a actelor normative, Curtea nu a oferit niciun argument de ce acesta nu este suficient în prezenta cauză, în ce constau pretinsele omisiuni sau de ce acesta nu este aplicabil în cazul legilor referitoare la „autonomia financiară a UTA Găgăuzia”.

4. Tot la această dimensiune, pe de o parte, Curtea a respins toate criticile care invocau lipsa expertizelor şi analizei impactului reglementărilor contestate, pe motiv că acestea nu reies din prevederile Constituţiei, dar din acte normative inferioare Constituţiei (§§51, 73 ale Hotărârii). Pe de altă parte, la fondul cauzei (§69 al Hotărârii), se face referire la obligaţia de a supune expertizei financiare proiectele de acte normative cu impact financiar prevăzută de articolul 17 alin.(1) din Legea nr.181/2014. Dar, în acest caz, Curtea omite să menţioneze faptul că regula respectivă nu impune o reglementare autonomă, de vreme ce aceasta se raportează la legislaţia care reglementează modul de elaborare a actelor normative, i. e., la Legea nr.100/2017.

5. De asemenea, nu este argumentat de ce regula din norma contestată care vizează beneficiul aferent unei taxe de stat, precum restituirea TVA, afectează autonomia financiară a UTA Găgăuzia. Constatările din jurisprudenţa citată în §§45-46 ale Hotărârii se referă la taxe locale, care, în viziunea mea, nu pot fi extrapolate în mod automat la toate cazurile referitoare la taxele de stat.

6. Voi menţiona şi faptul că la analiza admisibilităţii sesizărilor Curtea a reţinut incidenţa a două alineate – (1) şi (5) din articolul 111 al Constituţiei, dintre care alineatul (5), fiind menţionat la §64 al Hotărârii, a rămas „suspendat în aer”, de vreme ce la §77 al Hotărârii se constată contradicţia prevederii contestate doar cu alineatul (1) al acestui articol constituţional. În viziunea mea, argumentele autorilor sesizărilor care, prin raportare la alineatul (5) din articolul 111 al Constituţiei, pretindeau că Legea nr.344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei este o „lege organică specială”, solicitau un răspuns, pe care Curtea a avut ocazia să îl formuleze în prezenta cauză. Lipsa unui răspuns, în acest caz, a lăsat impresia că, aşa cum au pretins autorii sesizărilor, Legea nr.344/1994 ar avea un statut mai deosebit decât al unei legi organice. Cu referire la acest aspect voi menţiona următoarele. În special, potrivit Avizului Curţii Constituţionale nr.4 din 28 noiembrie 2002, termenul „lege organică specială”, utilizat inclusiv cu referire la Legea nr.344/1994, este unul contrar Constituţiei (a se vedea §2 din Aviz). Aceste constatări sunt valabile şi în prezenta cauză. Prin urmare, Curtea nu poate lăsa impresia că, aşa cum au pretins autorii sesizărilor, Legea în discuţie ar fi o lege organică mai „specială” decât alte legi organice. Faptul că articolul 111 alin.(5) din Constituţie prevede că bugetul UTA Găgăuzia se formează în conformitate cu normele stabilite în legea care reglementează statutul special a Găgăuziei, nu constituie un temei pentru a pretinde caracterul de „lege organică specială” al acesteia. Mai mult, în acest sens, şi Comisia de la Veneţia a sugerat că textul „lege organică specială” ar putea fi utilizat doar după modificarea articolelor 72 (categorii de legi) şi 74 (adoptarea legilor şi a hotărârilor) (a se vedea CDL-AD (2002) 20, §29 pct.a)).

7. Articolul 111 alin.(5) din Constituţie nu este unicul caz în care textul constituţional menţionează că unele relaţii sunt reglementate de legi. Un exemplu în acest sens este cel de la articolul 64 alin.(1) din Constituţie, care prevede că structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. În cazurile în care a examinat critici raportate la Regulamentul Parlamentului pe baza acestui articol constituţional, Curtea întotdeauna le-a respins pe cele care nu reieşeau din textul Constituţiei. De asemenea, Curtea a menţionat că articolul 64 alin.(1) din Constituţie nu conduce la constituţionalizarea Regulamentului Parlamentului şi nici nu-i conferă acestuia o „valoare constituţională” (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.21 din 27 iulie 2021, §23-24 şi jurisprudenţa citată acolo). Prin urmare, orice critică de neconstituţionalitate, chiar dacă reiese din Regulament, pentru a fi admisă spre examinare în fond, trebuie să fie raportată la o prevedere constituţională. În viziunea mea, aceste considerente sunt, mutatis mutandis, aplicabile şi în cazul Legii vizate de articolul 111 alin.(5) din Constituţie.

8. Nici articolul 111 alin.(7) din Constituţie, care prevede că „legea organică care reglementează statutul special al UTA Găgăuzia poate fi modificată cu votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi în Parlament”, nu schimbă categoria de lege organică a Legii nr.344/1994, aceasta rămânând în continuare a fi una organică, în sensul articolelor 72, 74 din Constituţie. Astfel, votul calificativ de trei cincimi necesar pentru modificarea Legii în discuţie nu poate fi utilizat ca argument pentru a pretinde o calitate „specială” a acesteia. Asta deoarece, în acest caz, votul calificativ din articolul 111 alin.(7) din Constituţie are cu totul alt scop, şi anume acela de a asigura stabilitatea acestei legi în cazul eventualelor modificări ale legilor. Acest scop poate fi dedus din textul proiectului legii constituţionale avizat de Curtea Constituţională, care avea următorul cuprins: „Perfecţionarea legislaţiei Republicii Moldova atrage după sine şi perfecţionarea legii organice speciale cu privire la statutul special al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, modificarea căreia se efectuează cu votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi.” Cu excepţia noţiunii „de lege organică specială”, care a fost avizată negativ, restul textului citat a fost avizat pozitiv (a se vedea ACC nr.4 din din 28 noiembrie 2002, §2). Prin urmare, nicio prevedere din Constituţie nu constituţionalizează Legea nr.344/1994 şi nici nu-i conferă acesteia o „valoare constituţională”, aşa cum au pretins autorii sesizărilor nr.229a/2023 şi nr.261a/2023.

9. În viziunea mea, din prevederile art.111 alin.(5) din Constituţie nu se poate desprinde principiul potrivit căruia dreptul de a avea buget propriu ar aparţine numai unităţii administrativ-teritoriale cu statut special, deoarece textul art.111 alin.(5) nu trebuie interpretat izolat, ci în coroborare cu prevederile art.131 alin.(5) din Constituţie, potrivit cărora bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii.

10. Suplimentar, la raţionamentele referitoare la criticile de substanţă, voi reţine următoarele.

11. Obiectul sesizărilor care au stat la baza HCC nr.5/2023 l-au constituit două propoziţii (Tezele II şi III) din articolul 6 alin.(11) al Codului fiscal, în redactarea Legii nr.285 din 5 octombrie 2023 (§39 al Hotărârii). În principal, criticile au vizat Teza a II-a din articolul respectiv, care prevedea că restituirea sumei TVA şi accizelor către agenţii economici din unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special se realizează de la bugetul acesteia.

12. Pornind de la faptul că restituirea sumei TVA reprezintă un beneficiu aferent acestei taxe, acordat de către stat potrivit politicii sale fiscale, voi menţiona că nu în toate cazurile în care se achită TVA intervine şi beneficiul sub forma restituirii sumei acestuia. De asemenea, nu toţi subiecţii impunerii plăţii TVA sunt beneficiari ai restituirilor în discuţie. Subiectele impunerii TVA beneficiază de restituirea sumelor TVA în situaţiile şi condiţiile expres prevăzute în Titlul III al Codului fiscal. Fără a detalia aceste cazuri, voi menţiona că raportul de restituire a sumei TVA, fiind indisolubil legat de cel de achitare/colectare a TVA la buget, reprezentă o parte din întreg. Astfel, mecanismul de restituire a sumei TVA întotdeauna se raportează la cel de achitare/colectare a acestei taxe la buget, ultimul fiind principal. Din această perspectivă, restituirile TVA sunt indicate în buget la capitolul veniturilor din impozite şi taxe pe mărfuri şi servicii, inclusiv TVA, sub codul generic nr.114, care este identic pe întreg teritoriul ţării. Altfel spus, defalcarea de la TVA în bugetul local trebuie executată la pachet, cu toate particularităţile sale aferente, cum ar fi şi cazul beneficiului sub formă de restituiri. Prin urmare, în viziunea mea, mecanismul restituirii sumei TVA poate fi, iar în acest caz, trebuie analizat şi evaluat doar ca parte a raportului de achitare/colectare a acestei taxe de stat la buget. Mai este relevantă şi regula de la teza I din articolul 6 alin.(11) din Codul fiscal, care prevedea că bugetul la care TVA este sursă de venit va executa şi beneficiul aferent acestei taxe. Această regulă nu a fost criticată de autorii sesizărilor. Având în vedere că TVA, potrivit normativelor de defalcări stabilite în Legea nr.397/2003, reprezintă o sursă de venit la bugetul local al UTA Găgăuzia, în acest caz, restituirea sumei TVA, reglementată de norma contestată, trebuia analizată prin coroborare cu mecanismul defalcărilor de la TVA la bugetul local în discuţie. Şi autorii sesizărilor au invocat neconcordanţe între mecanismul restituirii TVA şi cel al defalcării TVA la bugetul local. În şedinţă, ei au menţionat că dacă între aceste două mecanisme ar fi fost armonie, probabil nici nu ar fi fost formulate aceste sesizări. Prin urmare, în viziunea mea, mecanismul de restituire a sumei TVA, reglementat de norma contestată, trebuia şi a fost analizat în contextul mecanismului de defalcare de la TVA în bugetul local.

13. În şedinţa Curţii au fost analizate şi cercetate ambele mecanisme şi s-a demonstrat că cel de defalcare de la TVA la bugetul local al UTA Găgăuzia are multe carenţe din perspectiva exigenţelor constituţionale. Cu titlu de exemplu, voi menţiona că legislaţia în vigoare reglementează în contradictoriu criteriile potrivit cărora se stabileşte ceea ce se defalcă de la TVA, care este o taxă de stat, la bugetul local al UTA. Pe de o parte, potrivit Codului fiscal, ceea ce se defalcă din TVA este raportat la subiecţi, mai exact la adresa juridică a agenţilor economici. Astfel, articolul 6 alin.(10) din Codul fiscal stabileşte: „Pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special surse de reglementare a veniturilor sistemului bugetar sunt de asemenea (...) taxa pe valoarea adăugată (în partea ce ţine de TVA la mărfurile produse şi serviciile prestate de agenţii economici din unitatea autonomă şi accizele la mărfurile (producţia) supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unităţii date.”. Acest criteriu nu este aplicabil în cazul accizelor. Pe de altă parte, Legea nr.397/2003 stabileşte cu totul alt criteriu pentru defalcările de la TVA la bugetul local, şi anume locul de producere/prestare a mărfurilor/serviciilor supuse perceperii TVA care este teritoriul UTA. Astfel, potrivit articolului 5 alin.(4) pct.1) lit.b) lin. 3 din Legea nr.397/2003, veniturile bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special se formează din defalcări de la următoarele tipuri de impozite şi taxe de stat: (…) taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special – 100% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome (…).

14. Cu referire la această contradicţie, în cadrul examinării acestei cauze, reprezentantul Guvernului a menţionat că mecanismul de defalcare din Legea nr.397/2003 nu este unul funcţional, deoarece nu există aşa taxă de stat ca TVA la mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul UTA, dar dacă ar exista, atunci nu ar fi clară natura acesteia – dacă este o taxă de stat sau locală. De asemenea, introducerea unei asemenea noi taxe va trebui precedată de o clarificare dacă aceasta va substitui sau nu taxa de stat existentă – TVA la mărfuri produse şi servicii prestate pe teritoriul Republicii Moldova. În cadrul examinării cauzei, s-a stabilit că documentul fiscal de plată conţine două coduri: unul indică TVA la mărfuri produse şi servicii prestate pe teritoriul Republicii Moldova, care este unul general şi identic pe întreg teritoriul statului, iar cel de-al doilea cod indică adresa juridică a agentului economic. La modul practic, cel de-al doilea cod, care indică adresa juridică a agenţilor economici, este luat ca bază în mecanismul defalcărilor de la TVA la bugetul local al UTA. De asemenea, s-a stabilit că, în realitate, ceea ce se defalcă la bugetul local este TVA achitat de agenţii economici care îşi au adresa juridică în UTA Găgăuzia. Acest fapt le permite (în mod legal) agenţilor economici care nu desfăşoară nicio activitate pe teritoriul UTA să migreze doar cu adresa juridică în această localitate, apoi să achite TVA în bugetul local, iar restituirile acestor sume să le primească de la bugetul de stat. Este evident că un mecanism de defalcare a TVA la bugetul local, ale cărui reguli se contrazic reciproc, nu poate asigura reglementarea fără echivoc a mecanismului executării beneficiului aferent acestei taxe. Prin urmare, mecanismul de defalcare de la TVA la bugetul local, reglementat într-un asemenea mod, este echivoc şi, în viziunea mea, nu respectă exigenţele principiului statului de drept, inclusiv exigentele principiului legalităţii, consacrat în articolul 1 alin.(3) din Constituţie.

15. De asemenea, în viziunea mea, mecanismul de defalcare de la TVA la bugetul local, reglementat de articolul 5 alin.(4) pct.1) lit.b) liniuţele 3 şi 4 din Legea nr.397/2003, nu respectă nici exigenţele articolului 131 alin.(4) din Constituţie, potrivit căruia orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

16. Prevederile articolului 5 din Legea nr.397/2003 în redactarea anterioară Legii nr.267 din 1 noiembrie 2013 stabileau că doar 10% de la TVA se defalcă la bugetul UTA. Legea nr.267/2013 prin care s-a introdus textul actual de la alin.(4) pct.1) lit.b) liniuţele 3 şi 4 din Legea nr.397/2003 a fost adoptată la iniţiativa Guvernului. Este de menţionat că în acest sens Guvernul, prin Hotărârea sa nr.1005 din 28 decembrie 2012 (MO nr.1-5 din 4 ianuarie 2013), a aprobat proiectul de lege nr.4 din 15 ianuarie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, în care a propus modificarea prin majorare a cuantumului normativului de defalcare de la TVA de la 10% la 50%. În cadrul dezbaterilor publice asupra proiectului, reprezentanţii UTA Găgăuzia au venit cu o iniţiativă, prin care au propus ca modificările respective să majoreze normativul defalcării de 10% de la TVA în bugetul UTA nu la 50%, dar la 100%. Guvernul nu a susţinut această propunere, dându-i un aviz negativ, cu menţiunea că „în ceea ce priveşte propunerea de a lăsa la dispoziţia UTA Găgăuzia aceste defalcări în proporţie de 100%, aceasta nu poate fi susţinută din următoarele considerente: (i) la TVA şi accize există restituire pentru mărfurile exportate sau livrate la cote reduse, care se efectuează de la bugetul de stat; (ii) comparativ cu sistemul actual, competenţele privind educaţia, prestaţiile sociale şi poliţia municipală se preiau la finanţare de bugetul de stat, fie prin transferuri condiţionate către bugetul UTA, fie direct, ceea ce necesită mijloace financiare substanţiale.” În consecinţă, Guvernul a menţinut propunerea sa potrivit căreia normativul de defalcare de la TVA la bugetul UTA de la 10% a fost ajustat la 50%. Proiectul de lege nr.4 din 15 ianuarie 2013 în varianta propusă de Guvern, care prevedea că cuantumul defalcării de la TVA la bugetul UTA constituie 50%, a fost votat în lectura întâi la 13 iunie 2013 şi în lectura a doua la 12 iulie 2013. Totuşi, în lectura finală din 1 noiembrie 2013, normativul de defalcare de la TVA a fost modificat de la 10% la 100%, chiar în prezenţa unui aviz negativ al Guvernului.

17. Potrivit dispoziţiilor art.131 alin.(4) din Constituţie, în cazul în care iniţiativa legislativă implică reducerea veniturilor bugetului de stat prin majorarea cuantumului normativului de defalcate a TVA de la bugetul de stat către cel local, solicitarea adresată Guvernului de a prezenta avizul/acordul său este obligatorie. Această condiţie nu a fost respectată în cazul adoptării Legii nr.267 din 1 noiembrie 2013, prin care s-a introdus textul actual de la alin.(4) pct.1) lit.b) liniuţele 3 şi 4 din Legea nr.397/2003. În viziunea mea, dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei menţionate, Parlamentul nu putea prestabili modificarea în discuţie fără să ceară acordul Guvernului. Din cele menţionate mai sus, am ajuns la concluzia că, prin raportare la Constituţie, în cadrul examinării cauzei au fost constatate circumstanţe relevante pe bază cărora Curtea trebuia nu numai să admită spre examinare criticile referitoare la conţinutul prevederilor contestate, dar şi să le analizeze în Hotărârea sa nr.5 din 5 martie 2024.