H O T Ă R Â R E

cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei

publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030

 

nr. 126  din  15.03.2023

 

Monitorul Oficial nr.130-133/285 din 18.04.2023

 

* * *

În temeiul art.5 lit.a) şi art.6 lit.h) din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2017, nr.252, art.412), cu modificările ulterioare, Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

Se aprobă Strategia de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030 (se anexează).

 

 

 

Aprobată

prin Hotărârea Guvernului

nr.126 din 15 martie 2023

 

STRATEGIA

de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova

pentru anii 2023-2030

 

INTRODUCERE

1. Strategia de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030 reprezintă un document de politici publice unitar, coerent şi cuprinzător, care descrie viziunea, scopul, obiectivele, acţiunile şi resursele necesare procesului de transformare/perfecţionare a administraţiei publice din Republica Moldova la nivel central şi local pentru anii 2023-2030, în vederea aderării la Uniunea Europeană spre sfârşitul acestei perioade.

Prezenta Strategie are la bază informaţii care derivă din următoarele surse:

1) Strategia de reformă a administraţiei publice pentru anii 2016-2020;

2) Raportul de evaluare ex-post a Strategiei de reformă a administraţiei publice pentru anii 2016-2020;

3) Strategia naţională de descentralizare pentru anii 2012-2018;

4) Evaluarea finală (ex-post) a Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012-2018;

5) Recomandarea 436/2019 privind democraţia locală şi regională în Republica Moldova a Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei, precum şi Foaia de parcurs privind democraţia locală şi regională din 15 aprilie 2021, parte a procesului de postmonitorizare;

6) Raportul delegaţiei Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei cu privire la implementarea Foii de parcurs revizuite privind democraţia locală şi regională în Republica Moldova, întocmit ca urmare a celor două mese rotunde, din februarie 2022 şi iunie 2022, organizate în cadrul procedurii de postmonitorizare a Republicii Moldova privind implementarea Cartei europene a autonomiei locale;

7) Studiul privind scenariile de reformă administrativ-teritorială 2018 (GIZ);

8) Analiza şi evaluarea sistemului de taxe locale al municipiului Chişinău, 2020, Comunitatea Mea/IREX/USAID;

9) Manualul de creştere a veniturilor administraţiei publice locale, 2019, Comunitatea Mea/IREX/USAID;

10) modele pentru sistemul de finanţe publice locale în Moldova, Mă Implic SKAT/Agenţia Elveţiană pentru Dezvoltare şi Cooperare 2021;

11) rapoarte de analiză publicate pe parcursul anului 2022 sub egida Coaliţiei pentru Descentralizare;

12) rapoarte internaţionale privind diferite aspecte ale descentralizării administrative, descentralizării financiare şi experienţei internaţionale în domeniul reformei teritoriale;

13) date statistice din perioada 2019-2021, inclusiv execuţii ale bugetelor locale oferite de Ministerul Finanţelor;

14) evaluări şi analize ale provocărilor întâmpinate în activitatea curentă realizate de direcţiile din cadrul Cancelariei de Stat şi de către Agenţia de Guvernare Electronică.

2. În mai multe rapoarte privind Republica Moldova, calitatea guvernării/guvernanţei publice este măsurată prin indicatori globali ai guvernanţei, calculaţi de Banca Mondială (WGI – Worldwide Governance Indicators). Aceasta utilizează o multitudine de surse pentru a estima calitatea guvernării pe 3 dimensiuni relevante: 1) eficacitatea administraţiei, 2) calitatea reglementărilor, 3) participare şi responsabilitate. Evoluţia valorilor absolute ale celor 3 indicatori pentru Republica Moldova pe perioada 1996-2021 poate fi observată în graficul 1. În general, se poate observa o stagnare pe întreaga perioadă, un început de progres fiind înregistrat în 2020 şi, mai ales, în 2021. De notat că valorile estimate ale acestor indicatori pot varia între -2,5 şi +2,5.

 

 

 

3. La fel de interesante sunt comparaţiile pentru 2 dintre indicatorii de mai sus, cei mai semnificativi pentru reforma administraţiei publice, între Republica Moldova şi celelalte 2 ţări care au depus cereri de aderare la UE, Georgia şi Ucraina, precum şi comparaţia între Republica Moldova şi ţările candidate la UE din Balcanii de Vest.

 

 

 

4. Graficele de mai sus arată tendinţele contradictorii ale rezultatelor reformelor din domeniul administraţiei publice: anumite progrese după semnarea Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte (în continuare – Acordul de Asociere RM-UE), dar insuficiente şi neconsolidate. Dacă la „Calitatea reglementării” Republica Moldova se situează pe o poziţie acceptabilă atât în comparaţie cu Ucraina şi Georgia, cât şi cu ţările candidate din Balcanii de Vest, situaţia este mult mai îngrijorătoare în ceea ce priveşte „Eficacitatea administraţiei”, unde decalajele faţă de ţările menţionate sunt mari. Printre explicaţii ar putea fi lipsa de consecvenţă în implementarea reformelor, instabilitatea politică şi stagnarea din perioada 2019-2021.

5. Aceste imagini globale trebuie însă detaliate şi nuanţate pe zone ale administraţiei publice. Astfel, Raportul de evaluare ex-post a Strategiei de reformă a administraţiei publice pentru anii 2016-2020 evidenţiază progresele făcute în perioada menţionată în acest domeniu:

1) au fost reglementate anumite elemente importante ale sistemului de planificare strategică a politicilor publice;

2) a crescut utilizarea sistemelor TIC (tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor) de către administraţia publică, îmbunătăţindu-se astfel eficienţa şi crescând accesul cetăţenilor la servicii publice administrative mai bune;

3) s-a îmbunătăţit mediul de afaceri pentru sectorul privat;

4) s-au standardizat şi s-au simplificat procedurile administrative utilizate de către instituţiile şi autorităţile publice în raport cu cetăţenii şi companiile;

5) s-a definit cadrul procedural la nivelul instituţiilor administraţiei centrale de planificare bugetară corelat cu documentele de politici publice aprobate;

6) a fost creat cadrul operaţional pentru managementul şi controlul financiar;

7) a crescut transparenţa şi eficienţa procedurilor de achiziţii publice.

6. La nivelul administraţiei publice locale, Raportul de evaluare finală (ex-post) a Strategiei naţionale de descentralizare 2012-2018 subliniază următoarele:

1) progrese realizate în domeniul descentralizării financiare (noul sistem de transferuri către administraţia publică locală proiectat şi implementat în perioada 2012-2014 şi aplicat integral din 2015);

2) progrese semnificative în înregistrarea şi cadastrarea proprietăţii private, a delimitării proprietăţii publice a APL;

3) creşterea transparenţei şi a accesului la servicii publice locale prin digitalizare;

4) simplificarea, standardizarea procedurilor administrative şi îmbunătăţirea controlului ex-ante al oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat;

5) unele progrese în clarificarea modului de alocare a responsabilităţilor.

7. Cu toate acestea, ambele rapoarte, precum şi alte studii şi analize evidenţiază existenţa în continuare a unor probleme semnificative ce trebuie rezolvate, nevoia stringentă de continuare şi consolidare a administraţiei publice, atât la nivel central, cât şi la nivel local, mai ales în noul context de stat candidat la aderarea la Uniunea Europeană. Principala provocare cu care se confruntă administraţia publică în Republica Moldova este capacitatea administrativă limitată, generată de atractivitatea redusă, de sistemul de salarizare fragmentat şi incoerent, de limitările sistemului de recrutare, promovare, evaluare a funcţiei publice, de influenţa politică nelegitimă, care a împiedicat procesul de profesionalizare.

 

ANALIZA SITUAŢIEI

 

I. Managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici

8. Guvernul, prin intermediul Cancelariei de Stat, exercită competenţa privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.657/2009, stabileşte că principala funcţie a acesteia o reprezintă asigurarea promovării şi realizării politicii statului în domeniul managementului resurselor umane în serviciul public.

9. Din punctul de vedere al cadrului instituţional, procesul de gestionare a funcţiei publice şi a altor categorii de personal din autorităţile publice are loc la diferite niveluri, prin implicarea directă/indirectă a conducerii autorităţii, a şefilor de subdiviziuni, a subdiviziunii de resurse umane, a funcţionarilor publici, cu roluri şi responsabilităţi specifice, spre exemplu:

1) Parlamentul, autoritate legislativă a statului, are un rol foarte important în reglementarea reformelor în administraţia publică şi, implicit, în managementul resurselor umane în serviciul public;

2) secretarul general al Guvernului are un mandat important în vederea sprijinirii politicilor publice şi a reformelor privind managementul resurselor umane în serviciul public, prin rolul său de actor principal de coordonare şi organizare a procesului de planificare strategică în plan naţional;

3) Cancelaria de Stat elaborează, promovează şi monitorizează implementarea politicii de stat în domeniul resurselor umane în administraţia publică, precum şi coordonează implementarea politicilor şi procedurilor de personal în cadrul ministerelor, al altor autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului şi al structurilor organizaţionale din sfera lor de competenţă;

4) Direcţia managementul funcţiei publice din cadrul Cancelariei de Stat asigură elaborarea, promovarea şi realizarea politicii statului în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarilor publici în serviciul public;

5) Ministerul Finanţelor are misiunea de realizare a managementului finanţelor publice, de implementare a principiilor de bună guvernare, de elaborare a politicilor publice eficiente în domeniul salarizării în sectorul bugetar, de monitorizare a calităţii politicilor şi actelor normative, de propunere a intervenţiilor justificate ale statului care urmează să ofere soluţii eficiente în domeniul salarizării în sectorul bugetar, de analizare a situaţiilor şi problemelor, asigurând cel mai bun raport dintre rezultatele scontate şi costurile preconizate;

6) Ministerul Justiţiei este responsabil de elaborarea politicii în domeniul integrităţii în sectorul public;

7) Centrul Naţional Anticorupţie este responsabil de prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul funcţionarilor publici, promovarea integrităţii instituţionale;

8) Autoritatea Naţională de Integritate este responsabilă de monitorizarea, controlul, evaluarea integrităţii funcţionarilor publici (incompatibilităţi, restricţii, limitări, conflicte de interese, averi, interese personale);

9) Institutul de Administrare Publică din cadrul Universităţii de Stat din Moldova îndeplineşte atribuţii privind dezvoltarea profesională iniţială şi continuă a personalului din administraţia publică;

10) subdiviziunile resurse umane din cadrul autorităţilor publice au misiunea de a contribui la realizarea obiectivelor strategice şi operaţionale ale respectivelor autorităţi publice prin promovarea şi implementarea unui sistem de management eficient, uniform şi corect al resurselor umane în cadrul autorităţilor.

10. Cadrul juridic care reglementează funcţia publică include un set de principii şi norme aplicabile funcţionarilor publici, precum şi dispoziţii aplicabile altor categorii de personal din serviciul public. Domeniile vizate cuprind reglementarea activităţii demnitarilor şi a personalului din cabinetul persoanelor cu funcţie de demnitate publică, a funcţionarilor publici cu statut general, a demnitarilor din autorităţile publice locale şi a funcţionarilor publici din cadrul autorităţilor publice locale şi a personalului contractual.

11. Analiza de mai jos a situaţiei actuale din acest domeniu se bazează pe datele colectate la nivelul Direcţiei managementul funcţiei publice, pe informaţiile prezentate de Raportul de evaluare ex-post a Strategiei de reformă a administraţiei publice pentru anii 2016-2020, pe analizele şi concluziile rapoartelor realizate în cadrul proiectului cu finanţare UE „Sprijin pentru dezvoltarea capacităţii şi motivarea angajaţilor din administraţia publică din Republica Moldova”, implementat între 2018 şi 2021, precum şi din alte rapoarte şi analize realizate de parteneri interni şi externi. Ulterior, echipa cu rol de definitivare a Strategiei de reformă a administraţiei publice a realizat o serie de şedinţe de lucru, care au avut scopul de a identifica, de a analiza şi de a evalua problemele sistemice din domeniu, cauzele şi efectele acestora pe termen mediu şi lung (arborele problemei), stabilirea unei ordini de priorităţi – în urma acestui proces au fost prioritizate numai un număr limitat de aspecte pe care să se concentreze această secţiune a Strategiei. Totodată, în acest proces au fost consultaţi funcţionari publici din domeniul resurselor umane din cadrul autorităţilor publice.

 

Probleme principale

1) Sistemul de elaborare, promovare şi monitorizare a politicilor publice în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarilor publici se realizează de către Cancelaria de Stat în mod insuficient

12. Reorganizările Cancelariei de Stat din anii 2016 şi 2019 au implicat diminuarea semnificativă a rolului şi a funcţiilor acesteia în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. Reorganizarea din 2016 a redus atribuţiile Cancelariei de Stat în domeniul funcţiei publice doar la nivelul avizării statelor de personal şi coordonarea procesului de instruire profesională (3 unităţi de personal). Reorganizarea din 2019 a implicat crearea Direcţiei managementul funcţiei publice şi resurse umane, cu mixt de funcţii de elaborare a politicilor şi administrare a personalului din Cancelaria de Stat. Ambele reorganizări au avut repercusiuni sistemice asupra capacităţii Cancelariei de Stat de a gestiona eficient şi proactiv domeniul funcţiei publice, care este unul de nivel strategic pentru asigurarea unei administraţii publice moderne, cu corp de funcţionari publici profesionişti şi integri, capabili să lucreze în favoarea cetăţenilor.

13. Numărul de posturi alocat s-a dovedit a fi insuficient pentru asigurarea realizării prevederilor legale privind elaborarea, promovarea şi implementarea politicii statului în domeniul resurselor umane în administraţia publică. Acest lucru se datorează îndeosebi complexităţii şi volumului ridicat de sarcini care decurg din modificările cadrului normativ privind modernizarea funcţiei publice şi a statutului funcţionarului public, conform obiectivelor şi acţiunilor prioritare stabilite în Programele de activitate ale Guvernului, dar şi în corespundere cu standardele internaţionale în contextul cerinţelor de aderare la Uniunea Europeană.

14. Ţinând cont de importanţa sporirii atractivităţii funcţiei publice şi a dezvoltării capitalului uman în serviciul public, precum şi în vederea asigurării progresive a exercitării conforme şi depline a competenţelor Cancelariei de Stat în domeniu, prin Hotărârea Guvernului nr.789/2022 pentru modificarea unor hotărâri ale Guvernului (privind reorganizarea structurală a unor autorităţi publice), în decembrie 2022 a fost instituită Direcţia managementul funcţiei publice, subdiviziune autonomă constituită din 8 unităţi de personal. Această reorganizare îmbunătăţeşte situaţia în domeniu, dar numărul de unităţi rămâne a fi insuficient şi nu permite realizarea sistemică a competenţei privind monitorizarea, evaluarea şi raportarea implementării politicii de stat şi a procedurilor de personal în autorităţile publice, precum şi analiza sistemică a petiţiilor/plângerilor funcţionarilor publici privind încălcarea anumitor drepturi prevăzute de legislaţie.

2) Sistemul informaţional naţional de administrare a resurselor umane din serviciul public este nefuncţional şi limitat din prisma funcţionalităţilor

15. Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici la nivel naţional se efectuează prin administrarea Registrului funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici, precum şi a dosarelor personale ale funcţionarilor publici¹. Modalitatea de administrare a datelor şi de transmitere a acestora către Cancelaria de Stat, categoriile de persoane care au acces la evidenţa naţională, structura şi conţinutul Registrului funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici au fost stabilite prin Hotărârea Guvernului nr.106/2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Sistemului informaţional automatizat „Registrul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici”, prin care autorităţile publice care cad sub incidenţa Legii nr.158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public (în continuare – Legea nr.158/2008) au fost obligate să utilizeze acest sistem.

____________________

¹ Art.13 din Legea nr.158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

 

16. Conform Concepţiei de funcţionare a SIA RFPFP, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.1373/2006, sistemul urma să realizeze stocarea informaţiei cu privire la structura autorităţii publice, funcţiile publice/posturile ocupate şi vacante, concursurile realizate, a informaţiei despre titularii funcţiilor publice/posturilor, dezvoltarea profesională, evaluarea performanţelor, sancţiuni, stimulări etc.

17. Conform acţiunilor planificate în Strategia privind reforma administraţiei publice pentru anii 2016-2020, în 2017, SIA RFPFP urma să fie dezvoltat şi completat cu noi module şi funcţionalităţi, iar în 2018 să fie aplicat integral în toată administraţia publică. Din motive de ordin tehnic şi organizaţional, obiectivele respective n-au fost însă realizate. La începutul anului 2019, datele din SIA RFPFP au fost migrate pe platforma tehnologică guvernamentală comună (MCloud)², provocând perioade de nefuncţionalitate a sistemului şi, ca rezultat, abandonarea de către mai multe autorităţi a utilizării acestuia.

____________________

² Platforma tehnologică guvernamentală comună (MCloud) reprezintă o infrastructură informaţională guvernamentală comună, care funcţionează în baza tehnologiei de „cloud computing”, găzduită în infrastructura consolidată de centre de date. Platforma reprezintă un model de furnizare a serviciilor, prin intermediul sistemului de telecomunicaţii al autorităţilor administraţiei publice, precum şi al reţelelor publice de comunicaţii, exclusiv prin canale securizate de acces şi transport de date.

 

Astfel, în prezent SIA RFPFP nu este un instrument funcţional în gestionarea resurselor umane din autorităţile publice, fiind implementat doar de 250 de autorităţi publice din cele peste 1000 de autorităţi publice.³

____________________

³ 108 autorităţi ale administraţiei publice centrale, 845 de autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul întâi, 36 de autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea (fără entităţile cu statut juridic din cadrul consiliilor raionale).

 

Prin Hotărârea Guvernului nr.681/2020 a fost aprobat Conceptul Sistemului informaţional automatizat „Registrul electronic al angajaţilor” (SIA REA) pentru sectorul bugetar, a cărui implementare a devenit obligatorie pentru toate entităţile bugetare.

Scopul principal al SIA REA reprezintă asigurarea unei evidenţe unitare despre angajaţi şi angajatori în sectorul bugetar, inclusiv evidenţa şi monitorizarea datelor cu privire la salarizarea în sectorul bugetar. Unul dintre obiectivele principale ale SIA REA îl constituie oferirea instrumentelor automatizate de evidenţă a raporturilor de muncă pentru angajatori, angajaţi, autorităţile statului, care vor contribui la simplificarea proceselor de prezentare, extragere, eliberare, păstrare, monitorizare a informaţiilor aferente raporturilor de muncă.

Conceptul SIA REA prevede integrarea şi interacţiunea cu un şir de sisteme informaţionale de stat: MConnect (pentru schimbul de date între SIA RFPFP şi sistemele informaţionale ale autorităţilor şi entităţilor publice), MPass (pentru autentificarea şi autorizarea pe bază de roluri în cadrul sistemului), MSign (pentru verificarea autenticităţii şi aplicarea semnăturii electronice de către titularii certificatelor cheilor publice, printr-un mecanism securizat şi flexibil), MLog (pentru asigurarea jurnalizării, auditului, evidenţei evenimentelor şi marcajului de timp, care să permită reproducerea parcursului desfăşurării operaţiunilor), MNotify (pentru transmiterea notificărilor). Pentru preluarea şi schimbul de informaţii şi date relevante pentru evidenţa angajaţilor, acest sistem este prevăzut să interacţioneze cu resursele informaţionale administrative prin accesarea bazelor de date deţinute de entităţile corespunzătoare, utilizând serviciile web furnizate de acestea prin intermediul platformei de interoperabilitate (MConnect), inclusiv cu SIA RFPFP – Registrul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici.

Din evaluările efectuate de către specialiştii în tehnologii informaţionale pentru realizarea unui sistem integrat s-a constatat că, din motive tehnice, nu poate fi asigurată interconexiunea acestor două registre, având în vedere tehnologia depăşită a SIA RFPFP, conceput în anul 2013 ca un sistem independent.

Funcţionalităţile SIA REA urmează a fi analizate suplimentar de către actorii relevanţi din prisma extinderii acestora pentru a permite utilizarea acestuia drept un instrument modern de gestionare a resurselor umane, care prevede digitalizarea proceselor privind angajarea personalului, dezvoltarea profesională, evaluarea performanţelor, răspunderea disciplinară etc.

18. În contextul celor expuse, Republica Moldova nu dispune de un sistem informaţional funcţional pentru gestionarea resurselor umane în serviciul public, capabil să ofere informaţii specifice în timp real privind diferite aspecte ale personalului din autorităţile publice, care sunt foarte necesare pentru luarea deciziilor bazate pe evidenţe.

3) Cariera în funcţia publică, în mod special pentru tinerii profesionişti, nu este atractivă. Capacitatea statului de a acoperi cantitativ şi calitativ necesarul de personal în administraţia publică este insuficientă

19. Funcţiile publice constituie circa 4,2% din forţa de muncă a ţării şi 27% din personalul angajat în sectorul bugetar. Ponderea funcţiilor publice în administraţia publică centrală este de 59% şi în administraţia publică locală – de 41%.

20. Conform situaţiei la 1 ianuarie 2022, numărul total de funcţii şi posturi în autorităţile publice a constituit de 49313, reprezentând o creştere cu 9,5% şi, respectiv, 5,7% în comparaţie cu anii 2019 şi 2020. Din numărul total de funcţii şi posturi în autorităţile publice, 6743 (14%) de posturi au fost vacante. Efectivul corpului de funcţionari publici cu statut general a crescut cu 8,8% comparativ cu anul 2019 şi cu 2,9% comparativ cu anul 2020. Creşterea numărului de funcţii publice cu statut special a fost de 0,5%.

21. Funcţiile publice cu statut general sunt ocupate în mare parte de femei (74% – femei, 26% – bărbaţi, comparativ cu 60% în ţările OECD). Totodată, ponderea femeilor în funcţiile publice de conducere de nivel superior constituie 60%, în funcţiile publice de conducere – 70%, în funcţiile publice de execuţie – 76%. Funcţiile publice cu statut special sunt ocupate în special de bărbaţi – 80%. Femeile sunt mai puţin reprezentate în funcţiile de demnitate publică (31%). Din datele prezentate de autorităţile publice rezultă că ponderea femeilor în funcţii de demnitate publică diferă foarte mult pe nivelurile de administrare. Astfel, se constată un dezechilibru de gen în APL de nivelul al doilea – doar 18% femei şi 82% bărbaţi, în descreştere cu 0,8% faţă de anul 2020.

22. La 1 ianuarie 2022 vârsta medie a funcţionarilor publici a constituit 45 de ani, respectiv 43 de ani în administraţia publica centrală şi 48 de ani în administraţia publică locală. Dinamica vârstei medii în ultimii trei ani variază între 44 şi 46 de ani. Referitor la vechimea în funcţia publică, 62% din funcţionarii publici din Republica Moldova au mai mult de 7 ani de experienţă de muncă în funcţia publică. Funcţionarii publici care au mai puţin de 2 ani de experienţă reprezintă 12%.

23. Gradul de ocupare a posturilor înregistrează un nivel de 86,3%, în mare parte la acelaşi nivel cu anii precedenţi (82% în administraţia publică centrală şi 90% în administraţia publică locală). În acelaşi timp, se evidenţiază un nivel relativ scăzut de ocupare a funcţiilor publice de conducere de nivel superior, 74,1% în anul 2021 şi 81,5% în anul 2020, la un salariu mediu lunar de 25 mii de lei. Una dintre posibilele cauze este legată de reorganizarea unor ministere, fapt care a condus la tergiversarea lansării concursurilor sau/şi a promovării funcţionarilor publici. În acest sens, majoritatea autorităţilor publice se confruntă cu deficit de personal, volum mare de muncă pentru personalul existent şi un număr redus de candidaţi la concursurile pentru funcţiile publice vacante, în mod special pentru cele de execuţie.

24. Dintre procedurile de ocupare a funcţiilor publice prevalează cele meritocratice, constituind circa 70% (concursul şi promovarea). Astfel, modalitatea principală de ocupare a funcţiilor publice este concursul (55%), care indică o creştere nesemnificativă în comparaţie cu anul 2020 (54%). Promovarea ca modalitate de dezvoltare şi creştere în carieră prin ocuparea unei funcţii publice superioare celei exercitate, pe bază de merit, este constantă faţă de anul 2020, având acelaşi indice (14%). Promovarea într-o funcţie publică superioară se aplică doar în cazul existenţei unor funcţii publice vacante disponibile. În acest sens, în APL se atestă oportunităţi limitate de promovare, dat fiind faptul că sunt structuri organizaţionale mici. Este important a menţiona faptul că, potrivit datelor furnizate de către autorităţile publice, circa 4% din funcţionarii publici angajaţi au ocupat funcţia publică prin alte modalităţi decât cele prevăzute de legislaţie, remarcându-se existenţa unor încălcări ale cadrului normativ privind ocuparea funcţiei publice.

25. Se constată că atractivitatea funcţiei publice rămâne însă la un nivel relativ scăzut: în anul 2021 în medie doar 1,7 persoane au candidat la ocuparea unei funcţii publice. Numărul redus de candidaţi pe post vacant poate fi şi un indicator al lipsei structurale de încredere în corectitudinea sistemului de recrutare şi selecţie. Fluctuaţia personalului pentru anul 2021 a fost de 11,24%, în mod special în rândul persoanelor angajate în primii ani de activitate.

26. Cauzele capacităţii reduse a statului de a acoperi necesarul de personal, din prisma calitativă (competenţe) şi din prisma cantitativă (unităţi de personal ocupate), şi ale lipsei de atractivitate de dezvoltare a carierei în funcţia publică a persoanelor calificate au fost evidenţiate şi în studiile realizate în cadrul proiectului de asistenţă tehnică finanţat din fonduri europene pentru sprijinirea reformei în administraţia publică⁴, după cum urmează:

1) remunerarea muncii este percepută ca fiind neadecvată în raport cu cerinţele şi responsabilităţile unei funcţii publice; sistemul de salarizare nu este perceput ca fiind echitabil şi nici nu încurajează performanţa la locul de muncă. Conform datelor prezentate de Ministerul Finanţelor, salariul mediu lunar al funcţionarilor publici din administraţia publică centrală şi locală (cu excepţia autorităţilor publice cu funcţionari publici cu statut special) pentru anul 2021 a constituit de 10533 de lei. Nivelurile salariale depind, în mare măsură, de ierarhia autorităţii publice în sistemul administrativ (central, teritorial, local), care determină o diferenţă de cel puţin 30% între salariile funcţionarilor publici din APC şi APL, iar în cazul existenţei altor drepturi salariale (spor specific, alte sporuri), diferenţa este încă mai mare, în special în cazul unor autorităţi publice pe linie. Comparativ cu salariile din sectorul privat, nivelurile salariilor pentru posturile de complexitate similară cu cele din serviciul public sunt necompetitive. Conform cadrului normativ, rezultatele evaluării performanţelor individuale sunt luate în considerare la stabilirea sporului pentru performanţă, semestrial, care în medie constituie 10% din salariul de bază;

2) incompatibilităţile şi restricţiile legale stabilite prin statut nu sunt compensate cu alte beneficii. În conformitate cu prevederile Legii nr.158/2008, funcţionarul public este limitat în posibilitatea de a ocupa o altă funcţie remunerată, cu unele excepţii. Conform legii, funcţionarul public poartă răspundere disciplinară, civilă, administrativă şi penală pentru acţiunile/inacţiunile în funcţia publică;

3) sistemul de dezvoltare în carieră nu este predictibil, iar oportunităţile de promovare în funcţia publică sunt limitate. Sistemul de dezvoltare în carieră este unul rigid, în care avansarea într-o funcţie superioară are loc doar în cazul existenţei unei funcţii superioare vacante şi la discreţia şefului ierarhic superior. Promovarea în funcţia publică în majoritatea autorităţilor publice constituie o provocare pentru managementul eficient al resurselor umane, mai ales la nivelurile superioare ale ierarhiei, unde sunt şi mai puţine posturi vacante şi şansele de promovare sunt aproape inexistente. Acest lucru are un efect negativ asupra motivaţiei şi dezvoltării profesionale a funcţionarilor publici, în mod special în cazul funcţionarilor publici din APL;

4) cultura organizaţională birocrată. În mare parte, cultura organizaţională în autorităţile publice este axată preponderent pe proces, reguli, proceduri şi mai puţin pe rezultate, mai puţin încurajează creativitatea şi abordarea inovativă în soluţionarea problemelor la locul de muncă. Stilul de conducere predominant este unul autoritar, nu sunt instituţionalizate practicile de management participativ şi implicare a angajaţilor în procesul de luare a deciziilor;

5) lipsa unui cadru integrat de competenţe generale şi specifice în serviciul public, adaptat nevoilor posturilor din administraţia publică, corelat cu priorităţile naţionale. La etapa actuală, procesul de recrutare şi selecţie are loc în mod descentralizat, nu există un sistem clar de referinţă în ceea ce priveşte competenţele generale şi specifice minim necesare pentru a ocupa o funcţie publică. Nici procesul de dezvoltare profesională nu este suficient de axat pe dezvoltarea de competenţe în mod prioritar şi mai puţin pe acumulare de cunoştinţe;

6) supraîncărcarea personalului în autorităţile publice. Rata relativ scăzută de ocupare a posturilor vacante şi temporar vacante, în mod special în autorităţile administrative din subordinea ministerelor, precum şi menţinerea moratoriului pe parcursul mai multor ani creează condiţii de supraîncărcare a personalului şi de manifestare a sindromului arderii. În acest sens, calitatea muncii scade dramatic;

7) reducerea numărului absolvenţilor care decid să rămână în ţară şi oferta universitară limitată în ceea ce priveşte spectrul de specializări pentru unele funcţii publice. În ultimii ani se atestă o scădere bruscă a absolvenţilor în unele domenii cu specializare îngustă în serviciul public, în mod special pentru administraţia publică locală.

____________________

⁴ Proiect EuropeAid/138204/DH/SER/MD – Support to Public Administration Reform Process in the Republic of Moldova – 2018-2020.

 

4) Sistemul existent de dezvoltare profesională a funcţionarilor publici nu răspunde suficient necesităţilor serviciului public, instituţionale şi individuale de formare profesională a funcţionarilor publici, în mod special a celor din administraţia publică locală.

27. Conform cadrului normativ privind funcţia publică, dezvoltarea profesională a funcţionarilor publici reprezintă o parte importantă a procesului de dezvoltare a capacităţilor în sens mai larg. Legea nr.158/2018 stabileşte că funcţionarul public are dreptul şi obligaţia de a-şi perfecţiona în mod continuu abilităţile şi pregătirea profesională, iar fiecare autoritate publică este responsabilă de a asigura organizarea unui proces sistemic şi planificat de dezvoltare continuă a funcţionarului public.

28. Autorităţile publice au obligaţia de a asigura fiecărui funcţionar public diverse forme de dezvoltare profesională continuă cu o durată de cel puţin 40 de ore anual, fiecărui funcţionar public de conducere de nivel superior şi funcţionar public de conducere – un curs de iniţiere pentru dezvoltarea profesională a competenţelor manageriale cu o durată de cel puţin 40 de ore, iar fiecărui funcţionar public debutant – un curs de iniţiere cu o durată de cel puţin 40 de ore. Pentru finanţarea procesului de dezvoltare profesională a funcţionarilor publici, fiecare autoritate publică trebuie să aloce anual cel puţin 2% din fondul de salarizare.

29. Pe parcursul anului 2021, dezvoltarea profesională a funcţionarilor publici a continuat să fie afectată de situaţia pandemică, însă prestatorii de servicii s-au adaptat noilor condiţii şi au continuat să furnizeze pregătire profesională prin utilizarea instrumentelor de instruire la distanţă şi prin diferite platforme de comunicare şi învăţare virtuală (zoom, google classroom, platforme e-learning ş.a.).

30. Conform datelor statistice, în anul 2021 au beneficiat de instruire 11136 de funcţionari publici, cu 1644 de funcţionari publici mai mulţi decât în anul 2020. În acest context, se constată adaptabilitatea prestatorilor de servicii de instruire şi a autorităţilor publice la noile realităţi educaţionale. Rata de instruire totală a funcţionarilor publici şi datele dezagregate pe niveluri ale administraţiei publice sunt prezentate în graficul 3. Se constată că autorităţile publice centrale au asigurat o rată de instruire superioară în comparaţie cu cele din administraţia publică locală de nivelurile întâi şi al doilea.

 

 

 

31. Pe parcursul anului 2021, doar 6747 (43,8%) de funcţionari publici au fost instruiţi cel puţin 40 de ore conform actelor normative: APC – 52,7%, APL de nivelul întâi – 25,8%, APL de nivelul al doilea – 31,6%. În aceeaşi perioadă au fost instruiţi 598 de funcţionari publici debutanţi, dintre aceştia 453 fiind din cadrul administraţiei publice centrale şi 145 din cadrul administraţiei publice locale. Astfel, doar 16% din funcţionarii publici debutanţi au beneficiat de numărul minim de ore de instruire conform cadrului legal, ceea ce indică o scădere semnificativă în comparaţie cu anul 2020, când 48% din funcţionarii publici debutanţi au beneficiat de dezvoltare profesională în primele şase luni în serviciul public, asta deşi un sistem eficient de instruire este vital pentru orice organizaţie în scopul dezvoltării şi menţinerii standardelor profesionale ale conduitei şi performanţei personalului.

32. Principalul furnizor naţional de instruire a funcţionarilor publici este Institutul de Administrare Publică din cadrul Universităţii de Stat din Moldova (Academia de Administrare Publică reorganizată). Institutul de Administrare Publică este responsabil de realizarea comenzii de stat pentru dezvoltarea profesională a funcţionarilor publici, care include programe de instruire pentru diferite categorii de personal din autorităţile publice centrale şi locale. Comanda de stat este elaborată de către Cancelaria de Stat în coordonare cu Institutul de Administrare Publică, în baza rezultatelor exerciţiului de identificare a necesităţilor de instruire realizat de institut, în limitele bugetului disponibil. Anual, prin comanda de stat, Institutul de Administrare Publică instruieşte în medie 1200 de funcţionari publici, sau aproximativ 8% din numărul total de funcţionari publici. Suplimentar, prin acorduri de colaborare cu autorităţile publice centrale şi locale, realizează activităţi de instruire pentru peste 3500 de funcţionari publici, sau încă pentru alte 23% dintre funcţionarii publici. În baza infrastructurii existente (3 blocuri de instruire funcţionale), capacitatea medie de instruire a Institutului de Administrare Publică constituie 10000 de funcţionari publici, sau 67% din totalul funcţionarilor publici, de două ori mai mare decât cea utilizată în prezent.

33. Funcţionarii publici din autorităţile publice beneficiază de un şir de cursuri online realizate în cooperare cu partenerii externi. În anul 2021, peste 40 de funcţionari publici au beneficiat de programele de instruire implementate de parteneri externi, printre care:

1) Agenţia Japoneză pentru Cooperare Internaţională; Oficiul Economic şi Comercial al Ambasadei Republicii Populare Chineze;

2) Guvernul Republicii Singapore prin intermediul Programului de Cooperare;

3) Guvernul Indiei prin intermediul Programului Indian pentru Cooperare Tehnică şi Economică.

34. În 2022, Cancelaria de Stat a semnat Memorandul de înţelegere cu Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei din România, care implică proiecte de colaborare în mai multe domenii aferente funcţiei publice. În anul 2022, în cadrul acestui parteneriat, în colaborare cu Institutul Naţional de Administraţie aproximativ 400 de funcţionari publici au beneficiat de programe de instruire, din care 160 de funcţionari publici din APL.

35. Programele de instruire au vizat următoarele subiecte:

1) politici europene, strategii, regulamente şi decizii cu impact asupra administraţiilor publice naţionale;

2) managementul proiectelor europene;

3) managementul proiectelor europene pentru dezvoltarea locală şi regională;

4) protecţia juridică a drepturilor omului: jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

36. Conform studiilor efectuate în cadrul proiectului de asistenţă tehnică pentru sprijinirea reformei în administraţia publică⁵, la nivelul anului 2020 doar 50% din funcţionarii publici au reuşit să îndeplinească necesarul de ore de formare obligatorii şi au fost evidenţiate următoarele puncte slabe:

____________________

⁵ Proiect EuropeAid/138204/DH/SER/MD – Support to Public Administration Reform Process in the Republic of Moldova – 2018-2020.

 

1) programele de formare nu se bazează în mod direct pe cerere, adică pe nevoile individuale ale funcţionarilor publici, ci pe o abordare bazată pe ofertă, în care instituţiile publice aleg din cursurile oferite de furnizorul naţional de instruire a funcţionarilor publici şi din cele furnizate prin proiectele donatorilor internaţionali;

2) furnizorul naţional de instruire a funcţionarilor publici nu are un rol de dezvoltator sistemic şi organizator de formare în sistemul de dezvoltare profesională, chiar dacă este implicat în analiza nevoilor de formare, în dezvoltarea şi furnizarea formării, şi rămâne în principal un furnizor de formare care reacţionează la nevoile exprimate ale autorităţilor publice şi la contribuţiile Cancelariei de Stat;

3) furnizorul naţional de instruire a funcţionarilor publici nu realizează consecvent un rol proactiv în monitorizarea nevoilor sistemice evidente de formare care decurg din noile structuri, legislaţie, acte de reglementare sau modificări organizaţionale;

4) există încă un anumit grad de reticenţă a funcţionarilor publici de a urma cursuri de formare din cauza volumului mare de muncă pe care îl au sau a lipsei de atractivitate a programelor de formare; şefii de subdiviziuni încurajează insuficient participarea la programele de instruire, în mare parte din cauza volumului mare de lucru şi a lipsei resurselor umane pentru înlocuirea angajatului temporar absent;

5) acele autorităţi publice în care interesul pentru formare este vizibil se confruntă cu probleme concrete în identificarea formatorilor corespunzători, cu cunoştinţele, experienţa şi abilităţile necesare, având în vedere că piaţa privată, comercială, a formării rămâne subdezvoltată;

6) atunci când instruirile necesare nu sunt oferite (nu există sau nu sunt suficiente), nu este clar modul în care funcţionarii publici pot accesa instruirea pentru a îndeplini cerinţa obligatorie de formare de 40 de ore;

7) furnizorul naţional de instruire a funcţionarilor publici oferă cursuri de iniţiere pentru funcţionarii publici nou-recrutaţi, dar nu poate să îi includă pe toţi în această formare din cauza resurselor limitate;

8) conţinutul cursurilor pentru posturi superioare şi manageri medii şi de top nu satisface cererea. Aparent, cursurile generale oferite nu s-au îmbunătăţit considerabil în ultimii ani în ceea ce priveşte conţinutul şi abordările de formare. De asemenea, s-a constatat că mulţi funcţionari publici au urmat deja toate cursurile oferite şi nu reuşesc să îndeplinească obiectivul de 40 de ore de formare pe an;

9) chiar dacă legislaţia actuală obligă autorităţile publice să aloce 2% din fondul de salarii pentru formare în vederea acoperirii parţiale a costurilor de formare pentru nevoile lor particulare, o astfel de contribuţie nu este întotdeauna acordată. Cu toate acestea, în perioada 2018-2020 doar 3% din autorităţile publice centrale au alocat 2% din fondul de salarii pentru formare, mai puţin de 20% din instituţii au alocat între 1 şi 2%, iar aproape 80% nu au alocat fonduri pentru formare;

10) în multe ministere, nevoile de formare ale funcţionarilor publici sunt identificate prin exerciţiul de evaluare a performanţei, dar, cu regret, evaluarea performanţei depinde în mare măsură de atitudinea superiorului faţă de funcţionarul public, neasigurând un cadru general acceptat pentru identificarea decalajelor de competenţe. În consecinţă, pare dificil să se identifice decalajele de competenţe şi să se asigure că acestea au fost depăşite prin formare.

Prin Hotărârea Guvernului nr.485/2022 cu privire la reorganizarea prin fuziune (absorbţie) a unor instituţii din domeniile educaţiei, cercetării şi inovării şi modificarea unor hotărâri ale Guvernului şi Ordinul Cancelariei de Stat nr.44/2022 cu privire la absorbţia Academiei de Administrare Publică de către Universitatea de Stat din Moldova, Academia de Administrare Publică a fuzionat cu Universitatea de Stat din Moldova. Această reorganizare avantajează formarea academică şi teoretică a persoanelor care doresc să obţină studii de licenţă în domeniul administraţiei publice, a funcţionarilor publici cu studii superioare care urmează programe postuniversitare şi de masterat, dar poate constitui un impediment în asigurarea calităţii şi a relevanţei procesului de formare profesională continuă a funcţionarilor publici.

 

II. Cadrul instituţional al administraţiei publice centrale

37. Reforma administraţiei publice centrale este una dintre priorităţile recunoscute şi asumate de către Guvernul Republicii Moldova, iar implementarea acesteia este considerată o precondiţie pentru realizarea tuturor reformelor cu urmări directe asupra cetăţenilor, care vizează interesul public şi soluţionarea promptă a situaţiilor de urgenţă. Având la bază studii de fundamentare consistente, inclusiv Raportul de evaluare a administraţiei publice din Republica Moldova (https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/document/attachments/sigma_raport.pdf), elaborat în 2015 de experţi naţionali şi internaţionali conform principiilor SIGMA de bună guvernare ale administraţiei publice, putem conchide că multe aspecte neelucidate şi contradictorii se referă la cadrul actual de reglementare a înfiinţării, funcţionării şi încetării activităţii instituţiilor publice, care este complex şi nu întotdeauna coerent. În ultimii ani Republica Moldova a depus eforturi susţinute de reformă a administraţiei publice centrale, care s-au materializat relativ cu anumite progrese. Pe de altă parte, se constată că un anumit număr de fenomene negative persistă şi că impactul lor asupra eficacităţii administraţiei publice centrale este considerabil.

38. Cadrul de reglementare a organizării şi funcţionării instituţiilor publice se dovedeşte a fi extrem de complex şi cuprinde o multitudine de reglementări de natura legislaţiei primare şi secundare. Principalele acte normative de natura legilor sau a hotărârilor Guvernului sunt menţionate mai jos (pct.39-47).

39. Normele primare care reglementează regimul juridic aplicabil instituţiilor publice se regăsesc actualmente în Codul civil al Republicii Moldova nr.1107/2002 şi Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate. Astfel Codul civil, la titlul II (Persoanele) capitolul III (Participarea persoanelor juridice de drept public la raporturile reglementate de legislaţia civilă) art.307 alin.(1), defineşte „instituţia publică” ca o persoană juridică de drept public.

40. Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate conţine un articol distinct referitor la instituţiile publice în care ministerul sau o altă autoritate administrativă centrală are calitatea de fondator. În conformitate cu alin.(1)-(3) din acest articol: „(1) Pentru realizarea unor funcţii de administrare, sociale, culturale, de învăţământ şi a altor funcţii de interes public de care este responsabil ministerul sau altă autoritate administrativă centrală, cu excepţia celor de reglementare normativ-juridică, supraveghere şi control de stat, precum şi a altor funcţii care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, în sfera de competenţă a acestora pot fi constituite instituţii publice. (2) Instituţiile publice din sfera de competenţă a ministerului sau a altei autorităţi administrative centrale se constituie, se reorganizează şi se dizolvă de Guvern, la propunerea ministrului sau a conducătorului autorităţii administrative centrale, dacă normele speciale nu prevăd altfel. (3) Ministerul sau altă autoritate administrativă centrală care are în sfera sa de competenţă o instituţie publică exercită, în numele statului, funcţia de fondator al acesteia.” Această normă din Legea nr.98/2012 privind administraţie publică centrală de specialitate cu referire la constituirea unei instituţii publice este conformă cu dispoziţiile art.307 alin.(1) din Codul civil al Republicii Moldova nr.1107/2002, potrivit cărora o instituţie publică „se constituie în baza unui act emis de autoritatea publică şi care este finanţată, integral sau parţial, de la bugetul acesteia din urmă”.

41. La nivelul administraţiei publice centrale de specialitate, conform art.7 lit.e), coroborat cu art.37 alin.(1) din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern, precum şi cu pct.148 subpct.1) şi 4) din Regulamentul Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.610/2018, luarea deciziei asupra constituirii, reorganizării şi dizolvării structurilor organizaţionale din sfera de competenţă a ministerelor şi a altor autorităţi administrative subordonate Guvernului, implicit a instituţiilor publice, reprezintă una dintre împuternicirile Guvernului şi se realizează prin adoptarea unei hotărâri a Guvernului.

42. Norme similare se găsesc şi în art.139 lit.f), coroborat cu art.21 alin.(3), art.59 alin.(2) şi cu art.82 alin.(2) din Codul educaţiei al Republicii Moldova nr.152/2014, conform cărora instituţiile publice de învăţământ special şi de învăţământ profesional tehnic şi, corespunzător, instituţiile publice de învăţământ superior sunt înfiinţate, reorganizate şi lichidate de către Guvern la iniţiativa fondatorilor – Ministerul Educaţiei şi Cercetării, alte autorităţi administrative centrale şi instituţii publice, precum şi autorităţile administraţiei publice locale. Cu referire la instituţiile de învăţământ în domeniile milităriei şi securităţii, Codul educaţiei, la art.122 alin.(4), prevede că acestea se înfiinţează, se reorganizează şi se lichidează de către Guvern, cu aprobarea Preşedintelui Republicii Moldova, iar instituţiile de învăţământ în domeniul ordinii publice – de către Guvern (art.122 alin.(5) din Cod). Totodată, spre exemplu, şcolile sportive, în calitate de instituţii publice de învăţământ extraşcolare specializate, sunt organizate şi funcţionează conform Regulamentului de organizare şi funcţionare a şcolilor sportive, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.31/2019 (potrivit art.20 alin.(5) din Legea nr.330/1999 cu privire la cultura fizică şi sport).

43. Legea nr.1421/2002 cu privire la teatre, circuri şi organizaţii concertistice, la art.10, prevede că teatrele, circurile şi organizaţiile concertistice naţionale se înfiinţează prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Culturii, a uniunilor de creaţie şi a autorităţilor administraţiei publice locale. În acelaşi mod se efectuează reorganizarea instituţiilor publice de cultură şi artă în teatre, circuri sau organizaţii concertistice naţionale. În mod analogic se decide şi asupra retrogradării instituţiei de cultură şi artă ori asupra lichidării acesteia.

44. De asemenea, este stabilită competenţa Guvernului de a înfiinţa, de a reorganiza sau de a lichida organizaţiile de drept public în domeniile cercetării şi inovării (art.59 alin.(1) lit.g) din Codul cu privire la ştiinţă şi inovare al Republicii Moldova nr.259/2004). Însă, în cazul acestei categorii de instituţii publice, în condiţiile art.60 lit.f) din Cod, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea organizaţiilor de drept public în domeniile cercetării şi inovării poate fi efectuată exclusiv în baza propunerii Ministerului Educaţiei şi Cercetării, în calitate de organ central de specialitate al statului care asigură elaborarea politicii naţionale în domeniile cercetării şi inovării.

45. În cazul instituţiilor publice, în anumite domenii specifice, unele legi conţin norme juridice speciale privind constituirea acestora, care sunt prioritare faţă de normele generale din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern. O situaţie distinctă este în cazul instituţiilor medico-sanitare publice, care, conform art.4 alin.(2) din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411/1995, se instituie prin decizia Ministerului Sănătăţii sau a autorităţii administraţiei publice locale, în baza nomenclatorului prestatorilor de servicii medicale aprobat de Ministerul Sănătăţii, iar instituţia medico-sanitară publică departamentală se instituie prin decizia autorităţii centrale de specialitate.

46. Totodată, pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale, atât de nivelul întâi, cât şi de nivelul al doilea, conform art.14 alin.(2) lit.h) şi, respectiv, art.43 alin.(1) lit.p) din Legea nr.436/2006 privind administraţia publică locală, luarea deciziei de înfiinţare a instituţiilor publice de interes local ţine de competenţa consiliilor locale, iar a instituţiilor publice de interes raional de competenţa consiliilor raionale. De asemenea, Legea nr.436/2006, la art.43 alin.(1) lit.r), conţine o normă distinctă privind competenţa consiliilor raionale de a decide înfiinţarea, reorganizarea şi lichidarea instituţiilor social-culturale de interes raional. Norme similare se găsesc şi în art.21 alin.(1) din Codul educaţiei al Republicii Moldova nr.152/2014, care stabileşte împuternicirea autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea şi ale UTA Găgăuzia de înfiinţare, reorganizare şi lichidare a instituţiilor publice de învăţământ general.

47. Principalele acte legislative care formează cadrul normativ privind finanţarea şi salarizarea personalului instituţiilor publice şi controlul financiar public sunt următoarele:

1) Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014, care determină cadrul juridic general în domeniul finanţelor publice. Prevederile ce ţin de elaborarea, aprobarea şi executarea bugetelor, precum şi de alte proceduri aferente procesului bugetar fac obiectul exclusiv al acestei legi. Prevederile Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014 se aplică la elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea şi controlul bugetelor şi fondurilor componente ale bugetului public naţional, precum şi la asigurarea monitorizării şi a controlului financiar al activităţii autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune, a întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public;

2) Legea nr.229/2010 privind controlul financiar public intern, care stabileşte reguli şi principii generale de organizare a controlului financiar public intern aplicabile autorităţilor/instituţiilor bugetare, autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune, întreprinderilor de stat/municipale, societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public;

3) Legea salarizării nr.847/2002, care stabileşte condiţiile principale de organizare a salarizării, inclusiv cerinţele tarifare în conformitate cu profesia, funcţia şi gradul de calificare, modul de tarificare a salariaţilor, criteriile şi normele de evaluare a performanţelor individuale şi/sau colective, normele de muncă, inclusiv condiţiile de retribuire a muncii salariaţilor din unităţile cu autonomie financiară care beneficiază de alocaţii bugetare;

4) Legea nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, care reprezintă un cadru general ce cuprinde principiile, regulile şi procedurile de stabilire a drepturilor salariale în raport cu ierarhia funcţiilor din sectorul bugetar. Scopul acesteia constă în asigurarea unui sistem de salarizare a personalului din sectorul bugetar transparent, echitabil, atractiv, simplu de gestionat, capabil să reflecte şi să remunereze performanţa, în cadrul căruia salariul de bază să reprezinte principalul element al remuneraţiei personalului;

5) Legea bugetului de stat pentru anul curent, care stabileşte valoarea de referinţă corespunzătoare coeficientului de salarizare 1,00 pentru calcularea salariilor angajaţilor din sectorul bugetar, în conformitate cu prevederile Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar;

6) Hotărârea Guvernului nr.56/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind monitoringul financiar al autorităţilor publice la autogestiune, al întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public, care stabileşte modul de organizare şi desfăşurare a monitorizării financiare a autorităţilor publice la autogestiune, a întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public, de prelucrare şi valorificare a informaţiei aferente activităţii economico-financiare a acestora, în scopul consolidării disciplinei financiare şi al eficientizării utilizării patrimoniului public de către autorităţile publice responsabile de administrarea acestuia;

7) Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Inspectoratului Control Financiar de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.938/2023. Misiunea Inspectoratului constă în asigurarea eficienţei finanţelor publice prin exercitarea, conform principiilor fundamentale, a supravegherii şi controlului bugetar asupra proceselor de gestionare a resurselor bugetului public naţional şi patrimoniului public, exercitarea funcţiei de controlor naţional al fondurilor europene, precum şi asistare şi cooperare în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii Europene împotriva fraudei şi a altor abateri.

8) Hotărârea Guvernului nr.1231/2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, care a fost adoptată ca legislaţie secundară pentru implementarea prevederilor Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar;

9) Hotărârea Guvernului nr.743/2002 cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară, care a fost adoptată pentru organizarea executării prevederilor Legii salarizării nr.847/2002 în partea ce ţine de retribuirea muncii salariaţilor din unităţile cu autonomie financiară şi cele cu autonomie financiară care beneficiază de dotaţii bugetare, inclusiv a conducătorilor unităţilor cu autonomie financiară şi a conducătorilor, membrilor organelor de conducere ale întreprinderilor de stat, municipale, ai societăţilor pe acţiuni cu capital integral sau majoritar de stat şi ai entităţilor monopoliste. Prin această hotărâre s-au aprobat: (i) reţeaua tarifară recomandată pentru muncitorii din unităţile cu autonomie financiară, categoriile de calificare şi condiţiile de salarizare pentru muncitorii din transportul auto; (ii) coeficienţii de complexitate care pot fi aplicaţi la stabilirea salariului tarifar pentru categoria I de calificare (de salarizare) pe tipurile de lucrări şi ramuri ale economiei naţionale; (iii) coeficienţii de multiplicitate recomandaţi pentru stabilirea salariilor de funcţie ale personalului încadrat în unităţi; (iv) alte prevederi conexe;

10) Hotărârea Guvernului nr.837/2016 pentru aprobarea Regulamentului privind salarizarea angajaţilor din instituţiile medico-sanitare publice încadrate în sistemul asigurării obligatorii de asistenţă medicală, care stabileşte modul, mărimea şi condiţiile de remunerare a muncii angajaţilor încadraţi în instituţiile medico-sanitare, a colaboratorilor catedrelor clinice ale Universităţii de Stat de Medicină şi Farmacie „Nicolae Testemiţanu” în raport cu răspunderea şi complexitatea sarcinilor, volumul şi calitatea muncii, competenţa profesională, riscul profesional, precum şi cu nivelul de realizare a indicatorilor de performanţă. Acesta este orientat spre asigurarea funcţiei salariului ca principala sursă de venit, precum şi ca formă de stimulare a muncii.

[Pct.47 modificat prin Hot.Guv. nr.938 din 29.11.2023, în vigoare 07.01.2024]

 

Probleme principale

1) Cadrul de reglementare fragmentat şi parţial contradictoriu în ceea ce priveşte organizarea şi structurarea administraţiei publice, înţelegerea şi separarea conceptelor de: autoritate publică, instituţie publică cu rol de implementare, instituţie publică la autofinanţare

48. În contextul adoptării Hotărârii Parlamentului nr.88/2021 pentru aprobarea Programului de activitate al Guvernului şi acordarea votului de încredere Guvernului şi al adoptării listei noi a ministerelor, conex au fost acceptate măsurile care să garanteze punerea în aplicare a Programului de guvernare şi îndeplinirea principalului rol al Guvernului de a realiza politica internă şi externă a ţării, de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, cu urmări directe asupra calităţii vieţii cetăţenilor.

Or, perpetuarea unui sistem ineficient al administraţiei publice centrale poate amplifica problemele şi vulnerabilităţile structurale ale ţării şi eroda încrederea oamenilor în instituţiile statului. Strategia privind reforma administraţiei publice pentru anii 2016-2020 şi Planul de acţiuni pe anii 2016-2018 pentru implementarea Strategiei privind reforma administraţiei publice pentru anii 2016-2020 au fost principalele documente de politici care au stabilit obiectivele, priorităţile şi acţiunile de reformare a administraţiei publice în ultimii ani, promovând o abordare integrată a reformei administraţiei publice centrale şi locale.

Conform Strategiei citate, Guvernul s-a angajat în acel moment în implementarea reformei administraţiei publice, cu scopul de a consolida administraţia publică atât la nivel naţional, cât şi la nivel local. Obiectivul general a fost de a constitui o administraţie publică modernă, eficientă, profesionistă, orientată spre furnizarea de servicii publice de înaltă calitate, conform nevoilor şi aşteptărilor cetăţenilor, entităţilor sociale şi economice. Pentru atingerea acestui obiectiv general au fost planificate acţiuni şi activităţi specifice în două faze ale procesului de reformă: din 2016 până în 2018 şi din 2019 până în 2020. Aceste două faze trebuiau implementate în conformitate cu acţiunile etapizate. Însă, doar primul Plan a fost aprobat oficial de Guvern – pentru 2016-2018.

49. Potrivit Raportului de evaluare intermediară şi ex-post a Strategiei, elaborat conform Metodologiei de evaluare a documentelor de politică publică, cu asistenţa partenerilor de dezvoltare în cadrul Programului ENPI al Uniunii Europene pentru Republica Moldova „Sprijin pentru procesul de reformă a administraţiei publice în Republica Moldova”, se constată că rezultatele preconizate au fost obţinute numai parţial, existând numeroase domenii în care sunt necesare progrese mult mai vizibile. Totodată, analiza informaţiilor privind procesul de implementare a Strategiei, rezultatele obţinute şi lecţiile învăţate au servit repere pentru abordarea strategică ulterioară şi fundamentarea anumitor elemente ale noii Strategii de reformă a administraţiei publice. Una din problemele reliefate se referă la frecventele reorganizări ale administraţiei centrale pe principii diferite, la structura confuză, stufoasă şi neomogenă a entităţilor administraţiei publice centrale, la lipsa delimitărilor între diferitele tipuri de organisme publice.

50. În contextul acordării Republicii Moldova la 23 iunie 2022 de către Consiliul European a statutului de ţară candidat pentru aderarea la Uniunea Europeană, existenţa unor instituţii ale statului eficiente şi moderne este o premisă obligatorie pentru integrarea în spaţiul comunitar. După transmiterea chestionarului de către Comisia Europeană, autorităţile guvernamentale au prezentat în scurt timp răspunsurile la peste 2100 de întrebări, ce au vizat practic toate aspectele-cheie ale sistemului politic şi instituţional, dar şi ale cadrului de politici din Republica Moldova. Acest prim pas oficial pe drumul către aderarea la UE înseamnă că Republica Moldova îndeplineşte deja un număr semnificativ de criterii propuse pentru candidaţi, dar urmează o muncă enormă la anumite capitole, inclusiv realizarea reformei administraţiei publice centrale pentru oferirea serviciilor publice de calitate cetăţenilor.

51. În scopul consolidării capacităţilor administraţiei publice centrale de a răspunde exigenţelor statutului de ţară candidat pentru aderarea la UE, la solicitarea Guvernului şi cu asistenţa OECD/SIGMA, a Delegaţiei Uniunii Europene, în martie-iulie 2022 a fost lansat procesul de evaluare parţială a administraţiei publice centrale din Republica Moldova, prin intermediul unor analize funcţionale axate pe evaluarea capacităţii administraţiei publice centrale de a elabora politici publice – procesul va fi generalizat printr-o evaluare completă în 2023, la fel cu asistenţa tehnică a OECD/SIGMA. Implementarea setului menţionat de analize funcţionale este coordonată de Cancelaria de Stat în cooperare cu Ministerul Finanţelor şi cu implicarea ministerelor. Metodologia de evaluare a fost aprobată de Cancelaria de Stat şi Ministerul Finanţelor şi a fost discutată cu toate ministerele de resort în luna mai 2022. În cadrul evaluării, ministerele de resort au efectuat o analiză detaliată a structurii de personal care acoperă direcţiile ministeriale şi instituţiile subordonate. De asemenea, ministerele au analizat necesităţile personalului în ceea ce priveşte dezvoltarea de politici, având în vedere necesitatea de a îndeplini priorităţile Guvernului. În final, ministerelor li s-a cerut să identifice creşteri de eficienţă atât în ministere, cât şi în organismele subordonate. Economiile identificate pot fi folosite pentru a finanţa cheltuielile salariale pentru a aborda deficitul în capacitatea de dezvoltare a politicilor.

52. Multitudinea de crize din ultimii ani (pandemie, războiul din Ucraina şi securitatea regională, criza gazelor, inflaţia, seceta etc.), necesare a fi gestionate concomitent, au impus intervenţii prompte pentru a capacita entităţile publice să răspundă situaţiilor critice. Totodată, se impune o abordare complexă şi sistemică de a realiza reorganizarea administraţiei publice centrale conform bunelor practici europene şi noilor exigenţe, pentru a asigura rezilienţa, redresarea şi reformele ţării pe termen lung.

Ca urmare a obţinerii statutului de ţară candidat la aderarea la Uniunea Europeană, este imperios necesară reconfigurarea instituţională a administraţiei publice şi consolidarea capacităţilor autorităţilor publice pe componenta de integrare europeană pentru a putea contribui la acest proces important în mod calitativ şi operativ. Consolidarea noilor entităţi ale administraţiei publice rezidă în necesitatea asigurării şi elaborării poziţiei naţionale şi a întocmirii dosarelor de participare ale ministerelor la reuniunile cu instituţiile UE, asigurarea procesului de planificare, elaborare, monitorizare şi evaluare a documentelor de politici publice şi a documentelor de planificare, precum şi coordonarea elaborării politicilor publice în acord cu acquis-ul UE, în vederea creşterii eficienţei, eficacităţii şi corespunderii politicilor publice la standardele UE în domeniile de activitate atribuite în competenţă ministerelor.

53. Având la bază studii de fundamentare consistente, inclusiv Raportul de evaluare a administraţiei publice din Republica Moldova, elaborat de experţi naţionali şi internaţionali conform principiilor SIGMA de bună guvernare ale administraţiei publice, putem conchide că multe aspecte neelucidate şi contradictorii se referă la cadrul actual de reglementare a înfiinţării, funcţionării şi încetării activităţii instituţiilor publice, care este complex şi nu întotdeauna coerent. În ultimii ani Republica Moldova a depus eforturi susţinute de reformă a administraţiei publice centrale, care relativ s-au materializat cu anumite progrese. Pe de altă parte, se constată că un anumit număr de fenomene negative persistă şi că impactul lor asupra eficacităţii administraţiei publice centrale este considerabil.

54. În noiembrie 2022, în contextul colaborării cu OECD/SIGMA, Cancelaria de Stat a fost informată că, în urma diferitelor consultări cu Comisia Europeană (DG Near şi Delegaţia UE) şi pe intern, în cadrul SIGMA, a fost alocat un buget suficient pentru 2023 pentru a realiza o evaluare comprehensivă în 2023 a domeniului de reformă a administraţiei publice, fiind expusă intenţia SIGMA de a putea avansa în organizarea practică a evaluării respective.

SIGMA a comunicat că astfel de evaluări au fost efectuate şi pentru ţările candidate din Balcanii de Vest în 2021 şi servesc drept instrument de monitorizare pentru Comisia Europeană în procesul de aderare la Uniunea Europeană. În 2023, evaluarea este planificată pentru Republica Moldova şi Ucraina ca măsură de referinţă în urma obţinerii statutului de candidat la aderarea la Uniunea Europeană de către ambele ţări.

2) Reguli contradictorii cu privire la înfiinţarea şi funcţionarea instituţiilor publice, terminologia folosită în cadrul actual de reglementare nu este uniformă, lăsând loc de confuzii/interpretări: absenţa unei definiri clare a conceptelor de „subordonare” şi „independenţă” în contextul principiului legalităţii, al personalităţii juridice şi al ierarhiei, cu privire la autogestiunea financiară, a activităţilor comerciale/noncomerciale şi a statutului profit/nonprofit

55. Potrivit Registrului de stat al unităţilor de drept, după forma juridică de organizare (www.date.gov.md), conform situaţiei din 1 decembrie 2022, în Republica Moldova sunt înregistrate 478 de instituţii publice. Dintre acestea autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate deţin calitatea de fondator în aproximativ 295 de instituţii publice, efectivul de personal fiind de 70 697,58 unităţi, dintre care 5 182,97 funcţii/posturi vacante – rata medie de ocupare este 92,66%.

După o perioadă de mai mult de 10 ani de aplicare a Legii nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate, actul normativ respectiv a început să servească drept temei pentru unele artificii juridice, care modifică voinţa legiuitorului de la data adoptării acestei legi. Astfel, în scopul distingerii clare a statutului juridic specific al autorităţilor administrative, în special al celor ce se află în sfera de competenţă a ministerelor, la art.14 din legea precitată, s-a prevăzut că, pentru asigurarea implementării politicii statului în anumite subdomenii sau sfere din domeniile de activitate care îi sunt încredinţate unui minister, în subordinea acestuia pot fi create autorităţi administrative cu forma de organizare juridică de agenţii, servicii de stat şi inspectorate de stat. Prin reglementarea posibilităţii constituirii acestor persoane juridice de drept public în sistemele administrative ale ministerelor s-a format o aşa-numită categorie de „agenţii de implementare (executive)”, ce ar trebui să preia responsabilităţile de implementare a politicilor statului în domeniile de competenţă ale ministerelor, în calitatea lor de organe centrale de specialitate ale administraţiei publice. Însă, în urma analizei statutelor unor instituţii publice, se constată că, denaturând acest scop al Legii nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate, în prezent această categorie de entităţi de implementare, în special cu denumirea de agenţii şi servicii, se atribuie şi unor instituţii publice. Prin această atribuire, deseori apar dificultăţi în ceea ce priveşte statutul entităţilor respective, misiunea şi locul lor în administraţia publică centrală de specialitate.

În conformitate cu dispoziţiile art.32 alin.(1) din Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate, instituţiile publice pot fi constituite în sfera de competenţă a unui minister sau a altei autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului, pentru realizarea unor funcţii de administrare, sociale, culturale, de învăţământ şi a altor funcţii de interes public de care este responsabil ministerul sau altă autoritate administrativă centrală, cu excepţia funcţiilor de reglementare normativ-juridică, de supraveghere şi control de stat, precum şi a altor funcţii care implică exercitarea prerogativelor de putere publică.

56. În ceea ce priveşte funcţiile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, art.3 din Legea nr.158/2008 le caracterizează ca activităţi specifice unor autorităţi publice, ce sunt desfăşurate de funcţionarii publici şi care constau inclusiv în:

1) elaborarea şi coordonarea elaborării documentelor de politici;

2) elaborarea proiectelor de acte legislative şi normative, precum şi a altor reglementări specifice autorităţii publice;

3) punerea în executare a actelor legislative şi normative;

4) elaborarea actelor administrative privind aplicarea şi executarea actelor legislative şi normative, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii publice;

5) reprezentarea intereselor în raporturile cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi din străinătate, inclusiv reprezentarea în justiţie, în limitele competenţelor stabilite.

57. Totodată, Codul administrativ al Republicii Moldova nr.116/2018, la art.7 şi 8, abilitează autorităţile publice să acţioneze în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public – acest regim reprezentând ansamblul competenţelor prevăzute de lege în vederea realizării sarcinilor autorităţilor publice, care le oferă posibilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice.

Astfel, în urma analizei selective a statutelor unor instituţii publice şi a actelor normative aferente activităţii acestora, s-a constatat că, în contradicţie cu excepţia legală enunţată din Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate şi Codul administrativ, în competenţa acestora au fost atribuite şi unele funcţii care implică exercitarea prerogativelor de putere publică. De exemplu, conform Hotărârii Guvernului nr.544/2019 cu privire la unele măsuri de organizare a procesului de achiziţii în domeniul tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor, Agenţia de Guvernare Electronică a fost abilitată să pună în aplicare Metodologia de coordonare a achiziţiilor în domeniul TIC şi să avizeze propunerile de bugetare a cheltuielilor pentru TIC şi planurile generale de achiziţii în acest domeniu. Mai mult decât atât, în conformitate cu Legea nr.142/2018 cu privire la schimbul de date şi interoperabilitate şi Hotărârea Guvernului nr.211/2019 privind platforma de interoperabilitate (MConnect), aceleiaşi instituţii publice i-a fost atribuită calitatea de autoritate competentă pentru asigurarea schimbului de date şi a interoperabilităţii.

În statutele instituţiilor publice este prevăzută formarea consiliilor lor, ca organe colegiale superioare care supraveghează activitatea acestora. Astfel, nu este suficient de clar care este rolul autorităţilor administraţiei publice centrale în calitate de entităţi care exercită, în numele Guvernului, funcţiile de fondator al instituţiilor publice.

Se constată că procedura de înregistrare de stat a instituţiilor publice la autogestiune, în condiţiile Legii nr.220/2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali, este una pur formală, entităţile respective fiind obligate să suporte, nejustificat, cheltuieli aferente procedurii de înregistrare, taxele respective fiind similare celor percepute de la persoanele juridice de drept privat şi constituind o sursă de venit al altei instituţii publice – Agenţia Servicii Publice.

58. Cu referire la dizolvarea instituţiilor publice, art.32 alin.(2) din Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate stabileşte că instituţiile publice din sfera de competenţă a ministerului sau a altei autorităţi administrative centrale se dizolvă de către Guvern, la propunerea ministrului sau a conducătorului autorităţii administrative centrale, dacă normele speciale nu prevăd altfel. Astfel, în măsura în care încetarea activităţii unei instituţii publice nu survine în urma procedurii de reorganizare (prin fuziune, dezmembrare sau transformare), se aplică normele conexe procedurii de dizolvare.

Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate nu reglementează detaliat procedura de dizolvare a unei instituţii publice, prin urmare, în asemenea speţe se aplică dispoziţiile Codului civil al Republicii Moldova nr.1107/2002 aplicabile procedurii de dizolvare a unei persoane juridice de drept privat. Conform art.223 alin.(1) şi (2) din Codul civil, unul dintre temeiurile dizolvării persoanei juridice îl constituie hotărârea organului ei competent, iar dizolvarea are ca efect deschiderea procedurii lichidării.

3) Existenţa instituţiilor publice care pot desfăşura activităţi pe bază de licenţă şi care pot desfăşura activităţi de întreprinzător în domenii aflate în afara cadrului lor statutar, prin participarea la crearea de societăţi cu răspundere limitată sau pe acţiuni în condiţiile legislaţiei de parteneriat public-privat etc. Număr prea mare de instituţii publice subordonate Guvernului, stimulat şi de un proces de transformare a companiilor de stat în instituţii publice şi reguli neclare în acest domeniu

59. Cu depăşirea scopului legal de bază pentru care au fost constituite, adică prestarea exclusiv a serviciilor de natura bunurilor publice, nu şi a celor private, unele instituţii publice sunt în drept să execute lucrări şi să producă bunuri private, aferente participării la circuitul comercial, ce pot fi vândute pe pieţele deschise concurenţei şi desfăşurate în mod concurenţial. De exemplu, Agenţia Servicii Publice, potrivit Nomenclatorului serviciilor prestate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.966/2020, prestează servicii de evaluare a bunurilor imobile, servicii de confecţionare a ştampilelor şi sigiliilor, servicii de confecţionare a cartelelor de plastic.

Un alt exemplu este cel al Serviciului Tehnologia Informaţiei şi Securitate Cibernetică, care desfăşoară lucrări de proiectare, montare şi construcţie (conform pct.6 din Nomenclatorul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.193/2019). De asemenea, poate servi drept exemplu în acest sens Centrul de Tehnologii Informaţionale în Finanţe, care, potrivit normelor pct.6 subpct.5) din Statutul instituţiei, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.125/2018, este în drept să asigure reprezentarea în vamă şi depozitarea temporară a mărfurilor, ceea ce semnifică implicit deţinerea licenţei de broker vamal, dar şi a autorizaţiei de antrepozit vamal (a se vedea anexa nr.1 la Legea nr.160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător şi art.54 şi 163 din Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149/2000). În mod normal producţia şi vânzarea de bunuri private trebuie să ţină numai de economia reală (privată în primul rând sau de stat – întreprindere de stat). Ceea ce ar trebui să producă/comercializeze o instituţie publică sunt servicii publice, adică bunuri publice.

60. În ceea ce priveşte cuantumul tarifelor pentru serviciile prestate de către instituţiile publice, s-a constatat o neconcordanţă cu dispoziţiile art.32 alin.(4) din Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate, care stipulează că Guvernul aprobă cuantumul tarifelor pentru serviciile prestate persoanelor fizice şi juridice de către instituţiile publice, cu excepţia cazurilor în care aceasta ţine de competenţa Parlamentului, în conformitate cu Legea nr.160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător. Însă, în cazul, spre exemplu, al Serviciului Tehnologia Informaţiei şi Securitate Cibernetică, în nomenclatorul serviciilor prestate este indicat că cuantumul tarifelor se calculează în baza Metodologiei de calculare a tarifelor la serviciile prestate de această instituţie şi este stabilit în contract. Prin urmare, stabilirea cuantumului tarifelor a fost lăsată la discreţia instituţiei publice respective, dar nu a Guvernului, după cum prevede legea menţionată.

4) Proceduri distincte de execuţie bugetară, sisteme diferite de salarizare care subminează aplicarea coerentă a Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi cu diferenţe mari între nivelurile de salarizare ale funcţiilor manageriale şi ale celor din subordine, precum şi răspundere managerială scăzută pentru gestionare optimă a fondurilor publice, conform principiilor de bună guvernare, prin organizarea şi menţinerea unui sistem de control intern managerial viabil şi a unei funcţii de audit intern eficiente. Existenţa instituţiilor publice la autofinanţare, dar finanţate exclusiv sau în cea mai mare parte din subvenţii bugetare

 61. Conform definiţiei „autoritate/instituţie publică la autogestiune” din art.3 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014, aceasta este o entitate de drept public care, potrivit actului normativ prin care a fost fondată, desfăşoară activitate necomercială (nonprofit) şi activează în baza principiilor de autogestiune. Totodată, în sensul art.307 alin.(1) din Codul civil al Republicii Moldova nr.1107/2002, „instituţia publică” este o persoană juridică de drept public care se constituie în baza unui act emis de autoritatea publică şi care este finanţată, integral sau parţial, de la bugetul acesteia din urmă.

Astfel, constatăm că anexa nr.8 la Legea bugetului de stat pentru anul 2022 nr.205/2021 conţine o listă de 508 autorităţi şi instituţii publice la autogestiune, întreprinderi de stat şi societăţi pe acţiuni ce primesc mijloace financiare de la bugetul public naţional. În asemenea condiţii, considerăm că aceste definiţii nu oferă o suficientă claritate în privinţa conceptului propriu-zis de autogestiune. În mod normal, în cazul unei instituţii publice la autogestiune, acest lucru ar trebui să presupună absenţa controlului din partea autorităţii care exercită funcţia de fondator al instituţiei publice, dar şi absenţa subvenţiilor/alocaţiilor de la bugetul de stat. În acest context, nu este clar, spre exemplu, dacă o instituţie publică poate fi considerată ca fiind una la autogestiune în cazul în care beneficiază de subvenţii de la bugetul de stat în valoare de 99% din totalul bugetului propriu. Asemenea situaţii sunt complet alogice şi anormale, fără a fi stabilit un nivel de autofinanţare adecvat, care ar trebui să fie de minimum 50% din buget.

Există o neconcordanţă conceptuală între definiţiile noţiunii de instituţie publică din art.3 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014 şi art.30 alin.(1) din Codul civil al Republicii Moldova nr.1107/2002, ceea ce nu permite interpretarea corectă a unei caracteristici de bază a activităţii acestei categorii de persoane juridice de drept public – desfăşurarea activităţii necomerciale (nonprofit).

62. În ceea ce priveşte salarizarea în instituţiile publice la autogestiune, ca urmare a analizei datelor disponibile, s-a constatat că:

1) există diferenţe substanţiale între salariile minime şi cele maxime/lunare din cadrul instituţiilor aflate în subordinea aceleiaşi autorităţi centrale de specialitate, precum şi între nivelurile de salarizare ale funcţiilor manageriale şi ale celor din subordine (cele mai mici salarii medii lunare pe instituţii revin domeniului social, educaţional şi celui al culturii);

2) suma de premii achitată unui lucrător nu se plafonează, conducătorii unităţilor având dreptul, în condiţiile stipulate în contractul colectiv de muncă, să premieze suplimentar angajaţii şi din contul beneficiului rămas la dispoziţia unităţii;

3) instituţiile la autogestiune sunt în drept să majoreze adaosurile şi sporurile, precum şi să stabilească alte adaosuri şi sporuri cu caracter compensatoriu, în limitele mijloacelor proprii (mijloacelor alocate) prevăzute pentru aceste scopuri în contractele colective de muncă;

4) angajaţii unităţilor la autogestiune (cu excepţia muncitorilor) beneficiază de sporuri la salariul de bază pentru înaltă competenţă profesională, intensitatea muncii, precum şi pentru îndeplinirea unor sarcini de importanţă majoră sau de urgenţă, care, în prezent, nu sunt acordate în baza unor criterii clare şi nu pot fi monitorizate corespunzător;

5) prevederile legale privind adaosurile şi sporurile la salariu cu caracter compensatoriu acordate angajaţilor pentru cumularea profesiilor (funcţiilor) constituie un „stimulent” pentru a plăti angajaţilor cumularzi salarii mai mari; aceste prevederi sunt aplicate chiar şi pe perioada aflării unui angajat în concediul anual de odihnă⁶;

____________________

⁶ Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.743/2002 „Lista adaosurilor şi sporurilor la salariu cu caracter compensatoriu acordate angajaţilor şi mărimea lor minimă”.

 

6) mărimile altor plăţi, care nu se raportează la salarizare, dar care pot fi prevăzute în contractul individual de muncă sau în contractul colectiv de muncă (ajutor material, premii cu prilejul jubileelor, sărbătorilor profesionale etc.), se determină în funcţie de mijloacele financiare disponibile.

 63. În ansamblu, potrivit Aide-Memoire redactat de misiunea Fondului Monetar Internaţional în primăvara anului 2022, nu se poate preciza exact anvelopa salarială a instituţiilor publice din cauza modului de raportare neadecvat, iar nivelul subvenţiilor pe care acestea le primesc s-a ridicat în 2021 la aproximativ 6 miliarde de lei, ceea ce înseamnă 2,6% din PIB sau 7,8% din cheltuielile publice, iar tendinţa este în creştere în bugetul anului 2022.

64. Urmărind obiectivul promovării transparenţei, eficienţei şi responsabilităţii în gestionarea finanţelor publice, Ministerul Finanţelor promovează un sistem de control financiar public intern în conformitate cu standardele şi practicile recunoscute la nivel internaţional. Evaluările realizate pe parcursul anului 2023⁷ constată existenţa unui cadru normativ-metodologic solid pentru controlul financiar public intern, dar componentele sistemului – control intern managerial şi auditul intern – nu sunt pe deplin funcţionale, în mare parte, din cauza lipsei de resurse şi capacitate.

____________________

⁷ Public expenditure and financial accountability (PEFA) Performance Assessment Report, including gender responsive public financial management assessment, July 2022, Sursa: https://www.pefa.org/node/4992; Raportul anual consolidat privind controlul financiar public intern pentru anul 2021, elaborat de Ministerul Finanţelor, sursa: https://mf.gov.md/sites/default/files/documente%20relevante/Raport%20consolidat%20CFPI%20pt%202021_31.05.2022.pdf; Raportul de evaluare ex-post a Programului de dezvoltare a controlului financiar public pentru anii 2018-2020, sursa: https://mf.gov.md/ro/content/rezultatele-evalu%C4%83rii-ex-post-programului-de-dezvoltare-cfpi-pentru-perioada-2018-2020.

 

65. Monitorizarea sistematică şi analiza în dinamică a situaţiei în domeniu, efectuată de către Ministerul Finanţelor, constată o uşoară deteriorare pe parcursul ultimilor ani a sistemelor de control intern managerial la nivelul administraţiei publice, cu o conformare parţială cu standardele şi principiile generale de organizare. Managementul riscurilor şi documentarea proceselor rămân în continuare componentele cu cel mai scăzut grad de implementare. Atitudinea formală faţă de riscurile critice şi emergente, precum şi managementul slab al acestora scad eficienţa realizării obiectivelor stabilite. De cele mai multe ori instituţiile publice nu dispun de o strategie de gestionare a riscurilor, inclusiv a celor de fraudă şi corupţie. Deseori, planurile de acţiuni ale entităţilor publice nu sunt revizuite în funcţie de factorii care intervin pe parcursul anului de gestiune, iar nivelul de realizare a acestora este dificil de apreciat în lipsa unor indicatori de monitorizare suficient de detaliaţi şi măsurabili pentru a evalua gradul de atingere a obiectivelor. O altă problemă o reprezintă faptul că procesul de management al performanţelor nu este suficient de corelat cu procesul de planificare bugetară. Eventualul dezechilibru între acţiunile planificate şi resursele necesare pentru implementarea lor are efect negativ asupra gradului general de atingere a obiectivelor. Oferta limitată de specialişti cu experienţă şi cunoştinţe specifice suficiente în gestionarea finanţelor publice şi organizarea controlului intern îşi are efectul direct în acest sens.

 66. Suplimentar, se constată că la nivelul autorităţilor publice nu există o înţelegere şi aplicare corectă a mecanismelor de delegare a împuternicirilor, care ar permite managerilor de nivel inferior să ia decizii necesare în vederea atingerii obiectivelor. Documentarea proceselor şi procedurilor interne, în special a celor aferente activităţii operaţionale, este slab dezvoltată sau generală şi nu corespunde volumului de fonduri gestionate şi profilului de risc al entităţii publice.

 67. Funcţia de audit intern este instituită în cadrul a 129 de entităţi publice ale administraţiei centrale şi locale. Totuşi, majoritatea subdiviziunilor de audit intern din entităţile publice sunt subdimensionate şi/sau activează în condiţiile deficitului de resurse. Astfel, doar 62% dintre subdiviziunile de audit intern instituite în entităţile publice sunt funcţionale (dispun de personal încadrat), iar 67% dispun doar de o singură unitate de personal. De aceea, consolidarea funcţiei de audit intern la nivelul autorităţilor ierarhic superioare ar fi o soluţie pentru o dimensionare raţională a subdiviziunilor de audit intern şi pentru implementarea eficientă a mecanismelor de asigurare a calităţii activităţii de audit intern.

 

III. Sistemul de planificare strategică şi elaborare a politicilor publice

68. „Elaborarea politicilor publice este procesul prin care Guvernul transpune viziunea sa politică în strategii, acţiuni şi acte normative pentru a livra „rezultate” cetăţenilor. Prin acest proces se stabileşte ce trebuie făcut – examinând raţionamentul de bază şi eficacitatea politicilor – elaborând apoi modalitatea de implementare şi revizuind permanent cât de bine rezultatele dorite sunt livrate.”⁸

____________________

⁸ Strategia privind reforma administraţiei publice pentru anii 2016-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.911/2016, pag.18.

 

Un rol major în asigurarea unui proces eficient de planificare strategică şi în sistemul de elaborare a politicilor publice îl au configurarea şi consolidarea corespunzătoare a Centrului Guvernului, funcţiile caracteristice acestuia urmând a fi realizate în comun de către Cancelaria de Stat, Ministerul Finanţelor (planificarea resurselor pentru sectorul public) şi Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene (coordonarea afacerilor de integrare europeană).

Cancelaria de Stat asigură organizarea activităţii Guvernului în vederea realizării de către acesta a politicii interne şi externe a statului, crearea cadrului general pentru definirea priorităţilor de activitate ale Guvernului, oferirea suportului metodologic şi organizatoric pentru sistemul de planificare, elaborare şi implementare a politicilor publice de către autorităţile guvernamentale, monitorizarea implementării Programului de guvernare, prezentarea materialelor analitice şi informaţionale, pregătirea proiectelor de acte ale Guvernului, inclusiv realizarea dreptului de iniţiativă legislativă şi verificarea executării acestora, precum şi exercitarea de către Guvern a prerogativelor ce ţin de relaţiile sale cu autorităţile administraţiei publice locale.⁹ Totodată, Cancelaria de Stat este responsabilă de asigurarea sustenabilităţii administraţiei publice prin definirea şi coordonarea realizării reformei administraţiei publice şi consolidarea acesteia, sporirea calităţii şi accesibilităţii serviciilor publice prestate pentru cetăţeni şi operatorii economici şi eficientizarea managementului funcţionarilor publici.

____________________

⁹ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=130631&lang=ro.

 

Pe lângă competenţele enumerate supra, Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate atribuie Cancelariei de Stat sarcina de a informa opinia publică despre activitatea Guvernului, precum şi de a asigura, prin aparatul propriu, continuitatea derulării procedurilor aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate a guvernării. În mod detaliat şi exhaustiv, sarcinile şi funcţiile Cancelariei de Stat sunt stabilite în legislaţia secundară specială¹⁰. Alte funcţii/sarcini (necaracteristice Centrului Guvernului) au fost atribuite entităţii de-a lungul anilor, în funcţie de importanţa şi/sau caracterul intersectorial al acestora.

____________________

¹⁰ Hotărârea Guvernului nr.657/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea, structurii şi efectivului-limită ale Cancelariei de Stat.

 

69. Planificarea eficientă şi integrată la nivel de Guvern a constituit elementul esenţial al noului sistem de planificare strategică, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.386/2020 cu privire la planificarea, elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici publice (în vigoare din 26 iulie 2020). Scopul principal urmărit de noul sistem este eficientizarea efortului autorităţilor administrative centrale în implementarea politicilor publice. Noul sistem de planificare strategică stabileşte ierarhia clară a documentelor de planificare şi defineşte legătura acestora cu documentele de politici publice. Nivelul cel mai înalt este reprezentat în Programul de activitate al Guvernului, Strategia naţională de dezvoltare şi angajamentele internaţionale, implicit Acordul de Asociere RM-UE şi Agenda de Dezvoltare Durabilă 2030. Totodată, Strategia naţională de dezvoltare „Moldova Europeană 2030”¹¹ a reconfirmat importanţa dezvoltării noului sistem integrat de planificare strategică, de cooperare la diferite niveluri şi de includere a tuturor părţilor interesate în procesul de planificare, implementare şi monitorizare a politicilor publice.

____________________

¹¹ Legea nr.315/2022 pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare „Moldova Europeană 2030”.

 

Probleme principale

1) Aplicarea neuniformă a cadrului normativ şi de reglementare a sistemului de dezvoltare şi coordonare a politicilor publice, în mare parte, cauzat de insuficienţa capacităţilor necesare şi a resurselor umane în autorităţile publice, inclusiv în instituţiile care formează Centrul Guvernului

70. Pe parcursul perioadei 2019-2022, au fost elaborate şi aprobate în total 33 de documente de politici publice, din care 21 de documente de politici după intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului nr.386/2020 cu privire la planificarea, elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici publice (în continuare – Hotărârea Guvernului nr.386/2020) (tabelul 1). Analiza comparativă a evoluţiilor în domeniu demonstrează că procesul de elaborare şi aprobare a documentelor de politici poate fi desfăşurat doar în situaţia existenţei unui Guvern cu puteri depline, cu capacitatea de exercitare integrală a funcţiilor de planificare strategică şi de aprobare a documentelor de politici publice care conţin viziuni pe termen lung şi mediu de dezvoltare a domeniilor de activitate aflate în gestiune. Anul 2021 a fost caracterizat prin existenţa unui Guvern în exerciţiu, care, potrivit cadrului normativ, nu a putut să-şi exercite funcţiile respective, unicul document de politici fiind aprobat la sfârşitul anului de către noul Guvern învestit.

71. În vederea respectării de către ministere şi alte autorităţi administrative centrale a cadrului metodologic şi organizatoric aferent elaborării, implementării, monitorizării şi evaluării politicilor publice, Cancelaria de Stat coordonează şi evaluează documentele de politici publice din punctul de vedere al calităţii şi conformităţii, inclusiv prin prisma asigurării coerenţei acestora cu priorităţile Guvernului.

 

 

 72. Conform informaţiilor prezentate mai sus, se constată o evoluţie pozitivă privind respectarea etapelor de elaborare a documentelor de politici publice, astfel 12 proiecte au fost precedate de concepte şi supuse evaluării calităţii şi conformităţii. Situaţia respectivă a fost generată de iniţierea procesului de elaborare a documentelor până la aprobarea Hotărârii Guvernului nr.386/2020.

 

 

 

Sursa: Cancelaria de Stat. Raport de monitorizare a calităţii

şi conformităţii documentelor de politici publice

 

 

 

Sursa: Cancelaria de Stat. Raport de monitorizare a calităţii

şi conformităţii documentelor de politici publice

 

73. Pentru facilitarea punerii în aplicare a prevederilor Hotărârii Guvernului nr.386/2020, a fost dezvoltat Ghidul metodologic cu privire la integrarea prevederilor Strategiei naţionale de dezvoltare în documentele de planificare şi de politici publice la nivel naţional¹².

____________________

¹² https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/ghid_copertat_coral.pdf.

 

Prevederile Ghidului sunt aplicate de către funcţionarii publici din ministere şi alte autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului în procesul de elaborare a documentelor de politici publice şi a documentelor de planificare (naţională, sectorială, instituţională). În acelaşi timp, utilizarea Ghidului este recomandată de către toate părţile care participă la organizarea şi coordonarea procesului de elaborare a politicilor publice şi de planificare, realizat la nivelul întregii administraţii publice – autorităţi administrative autonome faţă de Guvern APL de nivelul întâi şi al doilea, mediul asociativ, mediul de afaceri, mediul academic, parteneri de dezvoltare etc.

74. În vederea asigurării implementării noului sistem de planificare strategică şi operaţională, pe parcursul anilor 2021-2022 un accent deosebit a fost pus pe consolidarea capacităţilor instituţionale şi profesionale ale funcţionarilor publici pentru respectarea şi aplicarea corespunzătoare a cadrului normativ aferent elaborării documentelor de politici publice. Suportul consultativ şi informaţional oferit autorităţilor administraţiei publice a constat în ghidarea privind în respectarea regulilor de fundamentare şi prezentare a documentelor de politici şi a actelor normative, inclusiv a procedurilor de consultare publică a opiniei cetăţenilor şi societăţii civile în procesul decizional.

75. Circa 500 de funcţionari publici din cadrul tuturor autorităţilor publice centrale şi al unor autorităţi publice locale au fost instruiţi în domeniul planificării strategice şi al elaborării documentelor de politici publice, prin intermediul a 10 module de instruire, principalele tematici referindu-se: integrarea obiectivelor şi principiile Agendei de Dezvoltare Durabilă 2030 şi ale SND în documentele de politici publice. Rolul actorilor locali în implementarea SND; aplicarea ghidurilor metodologice privind integrarea prevederilor SND în documentele de planificare şi documentele de politici publice, privind realizarea analizei ex-ante şi a evaluării ex-post pentru documentele de politici publice, privind estimarea costurilor documentelor de politici publice; monitorizarea politicilor publice şi comunicarea eficientă în administraţia publică centrală.

76. Un rol important în asigurarea calităţii actului de planificare şi coordonare a activităţilor Guvernului îl deţin subdiviziunile de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor din cadrul ministerelor (SAMEP), care, însă, pe parcursul anilor, au suferit modificări atât privind numărul de personal, cât şi privind spectrul de competenţe şi atribuţii stabilite, o bună parte fiind străine misiunii acestora. Conform datelor prezentate în graficul 6, fluctuaţia numărului de personal în perioada 2019-2022 în subdiviziunile respective a fost generată de modificarea structurii Guvernului, prin majorarea numărului ministerelor de la 9 la 13. Per ansamblu, situaţia este eterogenă în ceea ce priveşte numărul de personal din subdiviziunile respective în numărul total al personalului.

 

 

 

Sursa: Cancelaria de Stat. Elaborat în baza regulamentelor de activitate ale Guvernelor

 

77. În vederea clarificării misiunii subdiviziunilor respective, a actualizării funcţiilor şi atribuţiilor SAMEP în corespundere cu prevederile noului cadru normativ cu privire la planificarea, elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici publice, precum şi a eliminării funcţiilor neconforme atribuite subdiviziunilor în cauză ca urmare a diferitelor reforme instituţionale realizate, prin Hotărârea Guvernului nr.462/2021 a fost aprobat un nou Regulament-cadru al subdiviziunii analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice din cadrul aparatului central al ministerului. Prin implementarea acestuia se urmăreşte fortificarea rolului SAMEP de coordonator al procesului de planificare, monitorizare, evaluare şi raportare la nivel de minister, precum şi a celui de elaborare a documentelor de politici publice sectoriale iniţiate de către subdiviziunile de profil din cadrul ministerelor, în corespundere cu prevederile Acordului de Asociere RM-UE, ale Agendei de Dezvoltare Durabilă 2030 şi ale Strategiei naţionale de dezvoltare „Moldova Europeană 2030”.

78. Obţinerea de către Republica Moldova a statutului de ţară candidat pentru aderare la Uniunea Europeană a impus necesitatea reconfigurării instituţionale şi a consolidării capacităţilor SAMEP. Astfel, prin Hotărârea Guvernului nr.600/2022, SAMEP a fost reorganizată în Subdiviziune coordonare politici publice şi integrare europeană (SCPIE), cu atribuirea misiunii de coordonare a proceselor aferente integrării europene, inclusiv a monitorizării implementării cerinţelor de aderare la UE.

Schimbările pe scena politică a Republicii Moldova şi perspectiva de aderare clară la UE vor impune o conformare a procesului de elaborare a politicilor publice cu practicile, modelele şi acquis-ul UE. Transpunerea şi implementarea acquis-ului UE este o condiţie de aderare la UE, ceea ce înseamnă că legislaţia Republicii Moldova trebuie să fie armonizată cu legislaţia UE înainte ca aceasta să devină stat membru. Negocierile de aderare la UE vor reprezenta o provocare mai mare pentru administraţia publică, care va avea sarcina să gestioneze cele 35 de capitole ale acquis-ului UE ce urmează a fi transpuse în legislaţia naţională.

În vederea încurajării eforturilor de armonizare legislativă, Cancelaria de Stat, cu suportul proiectului Uniunii Europene, a elaborat la sfârşitul anului 2022 Manualul „Armonizarea legislaţiei ca element-cheie pentru succesul procesului de integrare a Republicii Moldova în UE”. Acest manual constituie un instrument suplimentar, care are menirea să ajute administraţia publică în pregătirea procesului de aderare, dar, în primul rând, pe funcţionarii publici care se vor ocupa de transpunerea legislaţiei UE în următorii ani. În acelaşi timp, armonizarea legislaţiei depinde nu numai de capacităţile de elaborare şi adoptare a legislaţiei, ci şi de implementarea corectă şi punerea în aplicare efectivă a acesteia. Acest fapt impune organizarea internă adecvată în cadrul Guvernului, precum şi îmbunătăţirea abilităţilor de planificare şi de elaborare a politicilor.

2) Peste 30% din acţiunile planificate în documentele de politici publice nu conţin estimarea costurilor şi nu identifică sursele de finanţare, fapt ce afectează toate etapele procesului de implementare a politicilor publice şi de planificare strategică şi operaţională

79. Un aspect important în procesul de planificare strategică vizează corelarea acestuia cu procesul de planificare bugetară. Conform rigorilor noului cadru de planificare strategică, dar şi bunelor practici internaţionale în domeniu, pentru o bună implementare a politicilor, acestea trebuie să fie însoţite de estimarea costurilor necesare şi de identificarea surselor de finanţare. În acest sens, au fost constatate carenţe atât ale cadrului metodologic coerent, accesibil şi uşor aplicabil de către funcţionarii publici din autorităţi în domeniul estimării costurilor politicilor elaborate, cât şi ale capacităţilor subdezvoltate de aplicare a normelor metodologice existente.

80. Din analiza proiectelor programelor sectoriale iniţiate şi examinate prin prisma calităţii şi conformităţii acestora cu cerinţele cadrului normativ se constată că doar circa 70% din numărul total de proiecte conţineau o estimare parţială a costurilor şi surselor de finanţare, 15% includeau doar sursele de finanţare, iar în celelalte 15% prevederile respective lipseau integral.

 

 

 

Sursa: Cancelaria de Stat. Elaborat în baza rapoartelor de evaluare

a calităţii şi conformităţii documentelor de politici publice

 

81. În suportul autorităţilor publice, pe parcursul anilor 2021-2022 a fost elaborat Manualul privind estimarea costurilor documentelor de politici publice din Republica Moldova şi Ghidul practicianului. Manualul oferă un set de practici, metode şi proceduri care pot fi utilizate direct de către funcţionarii publici pentru estimarea şi bugetarea costurilor acţiunilor planificate în documentele de politici publice şi cele de planificare strategică şi operaţională, iar Ghidul ce însoţeşte manualul conţine modele de aplicare a acestuia şi exemple concrete.

3) Circa 70% din numărul total al documentelor de politici publice elaborate nu sunt susţinute şi argumentate prin analiza ex-ante sau evaluarea ex-post, iar procesele aferente realizării analizei impactului politicilor publice nu sunt pe deplin instituţionalizate

82. Evaluarea politicilor publice reprezintă o etapă importantă a procesului decizional, care necesită un cadru metodologic şi normativ solid, dezvoltat şi aplicat de toate părţile relevante.

83. În prezent se constată mai multe carenţe şi provocări pentru autorităţi în procesul de elaborare a documentelor de politici fundamentate de analize calitative şi bazate pe dovezi, în mare parte justificate de lipsa unor metodologii inteligibile şi aplicabile, lipsa datelor sau calitatea necorespunzătoare a acestora, insuficienţa personalului şi calificarea insuficientă a acestora. Metodologiile pentru evaluarea ex-ante şi ex-post a politicilor publice elaborate în anul 2009, care erau însoţite de exemple practice de propuneri de politici publice, transpuse în continuare în politicile publice naţionale, nu au fost aprobate oficial de Guvern. Acest fapt a minimizat nivelul de aplicabilitate a acestora în procesul de fundamentare a documentelor de politici publice. Pe parcursul anilor s-au produs schimbări semnificative în cadrul instituţional şi normativ aferent elaborării politicilor publice, însă procesele lansate în anul 2009 au rămas neinstituţionalizate, ceea ce a generat un nivel redus de realizare a analizelor de impact în procesele decizionale.

La etapa actuală, o mare parte a proiectelor de documente de politici publice aprobate sau iniţiate nu sunt însoţite de analize ex-ante sau supuse evaluării ex-post. De asemenea, nu a fost formulată o viziune clară privind importanţa şi oportunitatea utilizării instrumentelor de evaluare a politicilor publice. Aceste deficienţe au generat necesitatea revizuirii semnificative a metodologiilor din 2009 şi a dezvoltării şi instituţionalizării proceselor operaţionale aferente asigurări aplicării în practică pe bază permanentă a analizelor ex-ante şi ex-post.

84. În acest sens, în anul 2021 a fost efectuată revizuirea complexă şi actualizarea cadrului metodologic de evaluare ex-ante, intermediară şi ex-post a politicilor publice în conformitate cu cadrul instituţional şi normativ şi cu cele mai bune practici internaţionale, care sunt mai potrivite şi aplicabile în contextul Republicii Moldova. Iar anul 2022 a fost dedicat proceselor de pilotare a noilor metodologii în cadrul autorităţilor administrative centrale, fiind pilotate 4 documente de politici publice: în domeniul controlului financiar public intern, al managementului finanţelor publice, al dezinstituţionalizării persoanelor cu dizabilităţi intelectuale şi psihosociale din instituţiile rezidenţiale şi al dezvoltării societăţii civile.

85. Cu referire la evaluarea impactului în procesul de fundamentare a proiectelor actelor normative, aceasta este obligatorie în Republica Moldova din 2008, fiind prevăzută în Legea nr.235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător¹³, Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative¹⁴ şi Hotărârea Guvernului nr.23/2019 cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative¹⁵.

____________________

¹³ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=107358&lang=ro.

¹⁴ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=105607&lang=ro.

¹⁵ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=119960&lang=ro.

 

86. În prezent, evaluarea impactului se realizează pentru 3 categorii de proiecte de acte normative, şi anume: (i) proiectele care conţin reglementarea activităţii antreprenoriale; (ii) proiectele care conţin reglementări cu impact asupra bugetului public naţional sau a unor componente din cadrul acestuia; (iii) proiectele care prevăd reorganizări şi reforme structurale sau instituţionale ale autorităţilor sau instituţiilor publice. Evaluarea impactului proiectelor de acte normative acoperă trei domenii majore de impact – economic (inclusiv fiscal), social şi de mediu, care acoperă practic toate impacturile posibile. Metodologia de evaluare a impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative este în concordanţă cu cele mai bune practici internaţionale sugerate de OCDE şi Comisia UE (Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document SWD (2021) 305).

87. Rata de conformitate cu evaluarea impactului este destul de ridicată. Peste 90% din reglementările de afaceri iniţiate de Guvern au fost însoţite de evaluarea impactului. În perioada 2019 – 2022, peste 390 de rapoarte de evaluare a impactului au fost analizate de Grupul de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător¹⁶ (tabelul 2).

____________________

¹⁶ Regulamentul Grupului de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1429/2008 (https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=115427&lang=ro).

 

 

 

88. Suplimentar cerinţelor aferente evaluării impactului, pe parcursul anilor 2019-2022 a fost asigurată expertizarea proiectelor de acte normative elaborate de autorităţile publice centrale prin prisma respectării procedurilor de formă stabilite pentru etapa de iniţiere a actelor normative¹⁷ (tabelul 3).

____________________

¹⁷ Legea nr.100/2017, Hotărârea Guvernului nr.610/2018, Hotărârea Guvernului nr.23/2019, Hotărârea Guvernului nr.386/2020.

 

 

Astfel, pe parcursul perioadei analizate, ministerele şi alte autorităţi publice centrale au prezentat Cancelariei de Stat pentru înregistrare şi expertizare la etapa iniţială 3881 de proiecte de acte normative, fiind analizate din punctul de vedere al conformării cerinţelor aplicabile tipologiei şi specificului fiecărui proiect în parte, inclusiv: i) conformitatea şi calitatea notei informative la proiect; ii) prezenţa/lipsa analizei impactului de reglementare; iii) prezenţa/lipsa coordonărilor şi opiniilor prealabile ale Ministerului Finanţelor şi Cancelariei de Stat; iv) prezenţa/lipsa tabelului de concordanţă pentru proiectele elaborate cu scopul transpunerii legislaţiei UE; v) existenţa rapoartelor de evaluare a calităţii şi conformităţii conceptelor documentelor de politici publice şi a proiectelor documentelor de politici publice elaborate, inclusiv respectarea tuturor etapelor de elaborare a proiectelor documentelor de politici publice.

89. Gradul de conformare a proiectelor actelor normative la cerinţele stabilite în cadrul normativ, prezentate de autorităţi spre înregistrare şi expertizare în perioada analizată constituie circa 88%, cel mai mare grad de conformare (92%) – în 2019, iar cea mai modestă situaţie (84%) – în 2021. Evoluţiile respective sunt direct proporţionale procesului de dezvoltare treptată a cadrului normativ prin care au fost stabilite cerinţele faţă de forma şi conţinutul proiectelor înaintate spre înregistrare Cancelariei de Stat.

90. În conformitate cu prevederile art.58 alin.(1) şi alin.(2) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de Preşedintele Republicii Moldova, de deputaţi sau de Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia se remit Guvernului spre avizare. Avizul Guvernului, conform prevederilor art.131 din Constituţia Republicii Moldova, este obligatoriu pentru proiectele de acte legislative şi propunerile legislative sau amendamentele care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare. În acest context, prezentăm informaţia privind nivelul de avizare de către Guvern a iniţiativelor legislative pentru 2019 - 2022 (tabelul 4).

 

 

91. Avizul generalizat al Guvernului este elaborat de către ministerul cu competenţă în domeniul reglementat de iniţiativa legislativă şi cu suportul ministerelor şi autorităţilor interesate, însoţit de avizul obligatoriu al Ministerului Justiţiei, care se pronunţă pe aspecte de legalitate. Cancelaria de Stat asigură comunicarea dintre Parlament şi autorităţile guvernamentale în vederea elaborării avizelor şi a prezentării acestora pentru examinare şi aprobare în termenele legale stabilite. De menţionat că, potrivit cadrului legal, Guvernul are obligaţia de a prezenta punctul de vedere asupra iniţiativelor legislative care au impact asupra bugetului naţional. Avizul Guvernului aprobat în şedinţa Guvernului se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Prin urmare, nicio iniţiativă legislativă care presupune costuri din bugetul de stat nu poate fi adoptată de către Parlament în lipsa avizului sau în lipsa unui aviz favorabil formulat de către Guvern. Şi din contra, cadrul legal nu limitează dreptul Parlamentului de a adopta iniţiative legislative care nu cad sub incidenţa categoriei menţionate supra chiar şi în lipsa avizului Guvernului şi în condiţiile neprezentării acestuia în termenele stabilite. Dacă iniţiativa legislativă are impact asupra mediului de afaceri, nefiind discutată pe platforma Grupului de lucru pentru reglementarea activităţii de întreprinzător, sau dacă are relevanţă europeană, dar nu respectă cerinţele legale aferente procesului de armonizare, sau dacă nota informativă nu justifică suficient şi argumentat necesitatea intervenţiei normative etc., toate aceste aspecte se prezintă în punctul de vedere al Guvernului.

92. Potrivit cadrului normativ, Guvernul în demisie nu se poate priva de dreptul de a prezenta punctul său de vedere asupra iniţiativelor legislative ale deputaţilor. Mai mult decât atât, nicio iniţiativă legislativă care implică costuri nu va putea fi votată de către Parlament în perioada în care Guvernul este în demisie, acesta având un mandat limitat conform Constituţiei Republicii Moldova, cadrului legal şi jurisprudenţei Curţii de Conturi. Astfel, în perioada 1 ianuarie – 6 iulie 2021, Guvernul în exerciţiu nu a formulat nici măcar un aviz la cele 102 iniţiative legislative iniţiate de deputaţi. Pentru o monitorizare mai eficientă şi riguroasă a examinării de către autorităţi a iniţiativelor legislative şi a prezentării avizelor în termenele stabilite, în 2022 Cancelaria de Stat a elaborat un instrument electronic de monitorizare a respectării termenelor, dar şi de notificare a întârzierilor. Astfel, pentru anul 2022, din numărul total de 215 iniţiative înregistrate, Guvernul a examinat şi a aprobat avizele sale asupra 162 proiecte.

4) Abordarea neintegrată a procesului de monitorizare în raport cu procesul de planificare, cauzată de instrumentele ineficiente şi capacităţile insuficiente de efectuare a unei monitorizări de calitate, bazate pe evidenţe/dovezi, a politicilor publice

93. Un aspect important al procesului de planificare strategică îl reprezintă monitorizarea implementării măsurilor planificate. La nivel de percepţie generală în administraţia publică, procesul de monitorizare şi raportare este văzut mai mult ca o sarcină împovărătoare decât ca un mecanism de suport şi exerciţiu pentru a extrage lecţiile învăţate. Din observaţiile făcute în procesul de evaluare a proiectelor documentelor de politici publice, autorităţile iau în considerare într-o proporţie relativ redusă rezultatele şi concluziile extrase în urma monitorizării documentelor de planificare şi de politici publice.

94. Un alt aspect al procesului de monitorizare ţine de inexistenţa unui instrument eficient de monitorizare, care ar permite diminuarea, dar şi valorificarea eforturilor funcţionarilor publici, făcând posibilă interconectarea realizărilor pentru mai multe documente atât pe verticală, cât şi pe orizontală, şi anume existenţa unei soluţii IT moderne în domeniu, care să faciliteze procesul de planificare, monitorizare şi raportare a progreselor în implementarea angajamentelor internaţionale şi a agendei interne de politici publice a Guvernului.

95. Începând cu anul 2015, autorităţile publice centrale utilizează sistemul informatic în calitate de instrument de monitorizare a implementării documentelor de planificare PlanPro. În prezent, sistemul este utilizat doar pentru monitorizarea planurilor anuale de acţiuni ale Guvernului, anterior fiind utilizat şi pentru monitorizarea implementării Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere RM-UE. Din 2019 Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene a renunţat la sistemul PlanPro din cauza lipsei funcţionalităţilor necesare, inclusiv pentru monitorizarea transpunerii actelor UE în legislaţia naţională. Mai mult decât atât, încercarea de a integra în acest sistem alte documente de planificare operaţională şi de politici publice s-a soldat cu insucces din cauza limitărilor funcţionale şi tehnice ale sistemului.

Limitările majore ale sistemului PlanPro ţin atât de interfaţa de interacţiune cu utilizatorul, cât şi de aspectele tehnice, funcţionale şi de licenţă. Toate părţile interesate au remarcat că interfaţa PlanPro nu este ergonomică, fiind extrem de dificilă în identificarea informaţiilor necesare şi în procesul de utilizare şi aplicare. Suplimentar, menţionăm că tentativele de ajustare a sistemului realizate pe parcursul anilor 2021-2022 nu s-au soldat cu succes, fiind identificate constrângeri iminente.

5) Reglementarea vagă a prevederilor cadrului normativ privind consultările publice, privind platformele de consultare şi asigurarea transparenţei în elaborarea politicilor publice, care generează aplicarea arbitrară şi neconsecventă a acestora

96. Un alt aspect important în elaborarea politicilor publice se referă la gradul de implicare a părţilor interesate în procesul de elaborare a politicilor publice. Deşi cadrul normativ prevede necesitatea de implicare a părţilor interesate, cu aplicarea diferitor mecanisme de consultare şi comunicare, în practică s-au constatat mai multe constrângeri. În special, vom releva grupurile vulnerabile, acestea fiind categoriile de cetăţeni sau o parte a societăţii care pot fi afectate/poate fi afectată de politicile propuse (în special cu referire la impactul negativ al intervenţiilor), dar care însă nu au fost consultaţi în procesul de luare a deciziilor din diferite motive, precum: procesele de elaborare închise, acces limitat la platformele de consultare (format, distanţa, resurse), grupurile nu cunosc că pot fi implicaţi şi cum se pot implica în procesul decizional.

97. Cadrul normativ pentru asigurarea unei interacţiuni între autorităţile publice şi societatea civilă în partea ce ţine de asigurarea transparenţei procesului decizional a fost dezvoltat, însă deseori cele mai mari provocări apar atât din cauza lipsei coordonării dintre sectorul guvernamental şi cel asociativ, cât şi a implicării pasive a societăţii civile în cadrul iniţiativelor instituţiilor guvernamentale.

98. Asigurarea procesului de consultare publică este realizat prin intermediul platformelor consultative create pe parcursul anilor. Astfel, ultimul raport privind platformele guvernamentale realizat în anul 2019 a identificat 233 de platforme, 30% fiind instituite la nivel guvernamental, 49% – interministerial şi 21% – internaţional. Din numărul total de platforme guvernamentale create pentru a sprijini dialogul şi coordonarea celor mai importante aspecte de politici, doar circa 56% sunt active, în timp ce celelalte sunt fie inactive, fie sunt activate la necesitate.

Procesul consultativ şi facilitarea accesului tuturor părţilor interesate la informaţii relevante se realizează prin intermediul portalului web oficial www.particip.gov.md – principala platformă pentru proiectele de documente de politică şi acte legislative. În 2020, www.particip.gov.md a fost îmbunătăţit, iar noua versiune a fost lansată la începutul anului 2021. Portalul întruneşte peste o mie de conturi active ale autorităţilor şi instituţiilor publice şi peste 900 de utilizatori activi. Cu toate acestea, ponderea comentariilor şi propunerilor recepţionate prin intermediul portalului în numărul total de accesări constituie circa 0,7%.

 

IV. Debirocratizarea şi dezvoltarea serviciilor electronice

99. Utilizarea internetului este destul de răspândită în Republica Moldova: conform ultimelor date statistice¹⁸ sunt 2.782.137 de utilizatori cu acces la internet mobil şi 782.391 de abonaţi la internet fix, numărul fiind într-o creştere constantă în ultimii ani. Accesul în lumea virtuală a devenit din ce în ce mai uşor în ultimii ani şi a permis ca noile tipuri de comunicare să devină elemente ferme în viaţa de zi cu zi a populaţiei Republicii Moldova. Schimbul de mesaje prin intermediul reţelelor sociale înlocuiesc mesajele text clasice, plăţile sunt decontate din ce în ce mai mult online, creşte constant numărul de servicii electronice şi de utilizatori ai acestora atât în sectorul privat, cât şi în cel public. Aceste constatări sunt confirmate şi de datele obţinute ca urmare a desfăşurării Sondajului naţional anual pentru 2022¹⁹ realizat de Agenţia de Guvernare Electronică, care sunt prezentate în graficul 8, date care pun în evidenţă creşterea constantă a accesării internetului în scopuri de informare despre instituţiile publice şi serviciile acestora, precum şi creşterea explozivă a solicitărilor de servicii publice prin intermediul internetului (27,9% faţă de 23,3% în 2021 şi 14,3% în 2020).

____________________

¹⁸ https://www.anrceti.md/files/filefield/Raport_CE_II_2022.pdf.

¹⁹ https://egov.md/sites/default/files/document/attachments/raport_sondaj_anual_2022_rom_.pdf.

 

 

 

100. Transformarea digitală, tendinţele globale pentru reformele sectorului public şi creşterea disponibilităţii tehnologiilor TIC au transformat mediul în care funcţionează sectorul public. În ultimul deceniu, s-a acordat o atenţie semnificativă reformelor care se referă la o mai bună furnizare a serviciilor publice. Având în vedere faptul că în sectorul privat concurenţa a contribuit la o furnizare de servicii de calitate sporită pentru utilizatorii finali, cetăţenii aşteaptă acelaşi lucru de la sectorul public. TIC a devenit principalul instrument pentru creşterea competitivităţii în fiecare domeniu al economiei şi al vieţii. Prin urmare, orice strategie naţională sau plan de dezvoltare ar trebui să ia în considerare oportunităţile oferite şi provocările prezentate de TIC. Utilizarea TIC în viaţa de zi cu zi şi în viaţa privată schimbă ambele procese şi modul în care interacţionăm: societatea şi economia evoluează constant datorită noilor posibilităţi pe care TIC le oferă. Sectorul public la fel face parte din această transformare şi foloseşte avantajele aduse de TIC pentru a asigura performanţa orientată spre servicii, de ultimă generaţie, a sarcinilor sale.

101. Republica Moldova a făcut progrese semnificative în ultimii ani în dezvoltarea şi îmbunătăţirea furnizării serviciilor oferite de entităţile publice. Ţara a devenit un exemplu în regiune în ceea ce priveşte implementarea infrastructurii de e-Guvernare şi furnizarea de servicii publice orientate către cetăţeni.

Serviciile publice au înregistrat rate rapide de digitalizare odată cu înfiinţarea Centrului de guvernare electronică (acum Agenţia de Guvernare Electronică) în 2010. O serie de platforme digitale reutilizabile au fost dezvoltate şi implementate cu succes, inclusiv MCloud, MPass²⁰, MPay²¹, MConnect²², MNotify²³, MPower²⁴, MSign²⁵, MTender²⁶, MDelivery²⁷, MCabinet²⁸, particip.gov.md²⁹ şi raportare.gov.md³⁰. Portalul de servicii publice³¹, care are în medie peste 0,5 milioane de vizitatori unici pe an, este ghişeul unic pentru toate serviciile publice, oferind acces unic la 244 de servicii electronice şi informaţii complete şi concise despre alte 685 de servicii publice. Portalul funcţionează ca un catalog electronic de servicii publice pentru cetăţeni şi întreprinderi şi este aliniat cu Gateway-ul digital unic al Uniunii Europene, urmând modelul de date Vocabulary Public Service.

____________________

²⁰ https://mpass.gov.md/login.

²¹ https://mpay.gov.md/.

²² https://mconnect.gov.md/#/.

²³ https://mnotify.gov.md/#/ro/home.

²⁴ https://mpower.gov.md/#/ro/main.

²⁵ https://msign.gov.md/#/.

²⁶ https://mtender.gov.md/.

²⁷ https://mdelivery.gov.md/public/landing-page.

²⁸ https://mcabinet.gov.md/ro.

²⁹ https://particip.gov.md/ro.

³⁰ https://raportare.gov.md/.

³¹ https://servicii.gov.md/ro.

 

În pofida progreselor semnificative înregistrate, în Republica Moldova, până în prezent, utilizarea serviciilor online ale autorităţilor este mai puţin frecventă, chiar dacă acest indicator este în creştere în ultimii ani. Această constatare este confirmată de rezultatele Sondajului naţional anual menţionat mai sus³², unde ponderea persoanelor care au accesat serviciile electronice în ultimele 12 luni reprezintă 54,5%.

____________________

³² https://egov.md/sites/default/files/document/attachments/raport_sondaj_anual_2022_rom_.pdf.

 

Fiind puşi să aleagă (simularea unei situaţii de alegere a modului de accesare a unui serviciu public), respondenţii la sondaj au oferit răspunsuri care demonstrează abordări dispersate, 22,2% optând exclusiv pentru online („doar online” – vezi graficul 9), alţii 35,1% – „mai degrabă online”, iar pentru accesarea doar la ghişeu – în regim offline – 19,3% din populaţia intervievată.

 

 

 

Acest lucru se datorează, în special, dificultăţilor în efectuarea unor astfel de tranzacţii: oamenii fie nu pot găsi opţiunile disponibile, fie nu le înţeleg. Adesea, din diverse motive, precum lipsa sau inconsistenţa datelor, procedurile birocratice sau activităţile indisponibile în format electronic, procesele sunt lansate electronic, dar finalizate personal la ghişeu. Din aceste considerente poate fi constatat faptul că gradul de satisfacţie al cetăţenilor faţă de serviciile publice accesate, conform modului de accesare, este relativ modest, în conformitate cu Sondajul naţional anual.

 

 

 

Cu toate acestea, persoanele fizice şi reprezentanţii persoanelor juridice declară în sondaje că ar dori să utilizeze mai multe servicii publice online. Prin urmare, în următorii câţiva ani, sectorul public ar trebui să-şi extindă oferta de servicii electronice şi să le facă mai uşor de utilizat.

Guvernarea electronică este o imagine specifică unei strategii guvernamentale. Aceasta este destinată să susţină în mod deosebit procesele administrative, să îmbunătăţească calitatea şi incluziunea serviciilor şi să sporească eficienţa serviciilor publice interne. În general, este recunoscut faptul că serviciile publice electronice reduc sarcina administrativă pentru întreprinderi şi cetăţeni, făcând interacţiunile lor cu entităţile publice mai rapide şi eficiente, mai convenabile şi transparente şi mai puţin costisitoare.

102. Din punct de vedere normativ, una dintre schimbările majore din ultimii ani în ceea ce priveşte reformele administraţiei publice şi transformarea acesteia într-un serviciu adecvat pentru cetăţeni şi comunitatea de afaceri a fost adoptarea Legii nr.234/2021 cu privire la serviciile publice. Legea menţionată reglementează toate institutele moderne specifice serviciilor publice care sunt caracteristice spaţiului administrativ european, precum şi principiile pentru prestarea serviciilor publice. Astfel, la înfiinţarea şi modernizarea unui serviciu public, se stabileşte obligaţia creşterii numărului canalelor de prestare a acestuia atât la ghişeu, cât şi în mod electronic, reducerea poverii administrative prin simplificarea proceselor de prestare a serviciilor publice, excluderea activităţilor administrative care nu aduc valoare publică, consolidarea mecanismului de schimb electronic de date şi prestarea în mod prioritar, în format electronic, inclusiv obţinerea rezultatului prestării serviciului sub forma unui document electronic etc.

De asemenea, Legea nr.234/2021 cu privire la serviciile publice prescrie obligaţia transpunerii în modul de prestare a serviciilor publice a principiului „doar o singură dată”, din care rezultă că beneficiarii de servicii publice furnizează date diverse o singură dată în contact cu autorităţile/instituţiile publice, iar acestea sunt obligate să se asigure că datele sunt reutilizabile şi că pot fi accesate de oricare prestator de servicii publice.

Principalele finalităţi urmărite prin implementarea Legii nr.234/2021 cu privire la serviciile publice sunt:

1) crearea condiţiilor pentru implementarea serviciilor publice proactive care vor fi prestate din oficiu, fără necesitatea depunerii unor cereri sau demersuri din partea beneficiarilor acestora;

2) instituirea obligaţiei prestatorilor de servicii de a asigura crearea serviciilor publice electronice complet automatizate, ce permit autoservirea electronică a beneficiarilor de servicii publice, fără interacţiunea cu reprezentanţii prestatorilor de servicii;

3) asigurarea condiţiilor juridice pentru cooperarea dintre prestatorii de servicii publice de la nivel central şi cel local, pentru organizarea şi prestarea eficientă a serviciilor publice cetăţenilor şi mediului de afaceri în mediul rural;

4) excluderea apartenenţei geografice în procesul prestării serviciilor publice, care ar reprezenta faptul că beneficiarii serviciilor publice pot solicita prestarea unui serviciu la orice oficiu al prestatorului, indiferent de domiciliul sau sediul pe care îl are etc. Pentru a îmbunătăţi calitatea şi disponibilitatea serviciilor, în cursul anului 2017 Guvernul a iniţiat activităţi pentru crearea Centrelor multifuncţionale de prestare a serviciilor publice, prin care şi-a propus să permită cetăţenilor şi sectorului de afaceri să primească servicii de la mai multe instituţii într-un singur loc fizic. Conform prevederilor legale, Centrul multifuncţional reprezintă o modalitate de prestare a serviciilor publice prin intermediul ghişeului unic, prin care segmentul de prima linie (front-office) de prestare a serviciilor publice este preluat de către subdiviziunea teritorială a unei autorităţi/instituţii publice împuternicite de Guvern să implementeze ghişeul unic, care asigură preluarea cererilor de prestare a serviciilor publice şi eliberarea rezultatelor prestării serviciilor publice. Asemenea Centre multifuncţionale au fost deschise în marea majoritate a oraşelor din Republica Moldova, îmbunătăţind astfel disponibilitatea regională a serviciilor.

Totuşi, chiar dacă aceste ghişee unice s-au extins din punct de vedere geografic, acestea nu au reuşit pe deplin să asigure preluarea segmentului de prima linie (front-office) de prestare pentru alte servicii publice, altele decât cele prestate de Agenţia Servicii Publice, ceea ce cu siguranţă diminuează semnificativ din accesibilitatea serviciilor publice şi experienţa beneficiarilor acestora.

103. O altă iniţiativă similară a Guvernului, lansată în 2021 şi axată de această dată pe apropierea serviciilor publice guvernamentale de cetăţenii din mediul rural şi din diasporă, o reprezintă crearea, în satele şi comunele din Republica Moldova, a Centrelor unificate de prestare a serviciilor publice şi exercitarea funcţiilor proprii unui asemenea centru de misiunile diplomatice şi oficii consulare³³. Conform prevederilor legale, Centrul unificat de prestare a serviciilor publice reprezintă o modalitate de prestare a serviciilor publice prin intermediul ghişeului unic, prin care segmentul de prima linie (front-office) de prestare a serviciilor publice este preluat de către o entitate terţă (autoritate a administraţiei publice locale sau misiune diplomatică/oficiu consular), pentru asigurarea completării, transmiterii de către beneficiarul de servicii publice a cererilor de prestare a serviciilor publice şi/sau a obţinerii rezultatelor prestării acestora, prestatorului de servicii publice revenindu-i sarcina examinării cererilor şi a producerii rezultatului prestării serviciilor publice (back-office). În primă fază, Centrul unificat asigură accesibilitatea cetăţenilor la o serie de servicii publice prestate de către Agenţia Servicii Publice şi Casa Naţională de Asigurări Sociale. Ulterior, conform conceptului, prin intermediul acestor Centre ar trebui să fie disponibile toate serviciile publice prestate la nivel central, iar la decizia autorităţilor publice locale, în cadrul acestora pot fi prestate şi serviciile publice locale.

____________________

³³ https://egov.md/ro/content/centre-unificate-de-prestare-serviciilor-publice-cups.

 

Obiectivele primordiale ale CUPS sunt:

1) simplificarea procesului de obţinere a serviciilor publice de calitate de către cetăţenii din mediu rural şi din diasporă;

2) diversificarea canalelor de prestare a serviciilor publice;

3) sporirea accesibilităţii şi îmbunătăţirea experienţei beneficiarilor de servicii;

4) dezvoltarea instrumentelor de interacţiune şi cooperare între prestatorii de servicii publice;

5) apropierea Guvernului de oameni şi sporirea încrederii cetăţenilor în modernizarea serviciilor publice.

Proiectul CUPS este implementat pe etape:

1) etapa I – pilotarea, în perioada 2021-2022, a 17 centre la nivelul administraţiei publice locale, prin intermediul primăriilor selectate, misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale Ministerului Afacerilor Externe şi Integrării Europene având deja aceste competenţe de front-office;

2) etapa II – extinderea CUPS în alte 65 de localităţi, în funcţie de experienţa acumulată şi necesităţile cetăţenilor. Statistic, pe parcursul perioadei ianuarie-decembrie 2022, prin intermediul UPS-urilor instituite la nivelul autorităţilor administraţiei publice de nivelul întâi, s-au înregistrat peste 9614 accesări ale serviciilor Agenţia Servicii Publice, Casa Naţională de Asigurări Sociale, Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, inclusiv au fost efectuate plăţi electronice pentru servicii publice, precum şi alte servicii.

De rând cu instituirea CUPS-urilor în cadrul administraţiei publice locale şi extinderea acestora în alte localităţi, a fost lansată o altă iniţiativă, care prevede instituirea Serviciului guvernamental unic de suport clienţi – un punct unic de contact cu utilizatorii de servicii publice, oferind servicii de suport, astfel, asigurând standardizarea, optimizarea proceselor de suport şi, ca urmare, creşterea calităţii serviciilor publice. Prin implementarea serviciului respectiv se urmăreşte organizarea interacţiunii eficiente şi operative client-prestator, diminuarea problemelor de calitate în funcţionarea sistemelor informatice şi soluţionarea rapidă a incidentelor. Ţinând cont de faptul că la etapa actuală sunt furnizate aproximativ 700 de servicii publice administrative de către 55 de autorităţi/instituţii publice doar la nivelul administraţiei publice centrale, din care circa 175 de e-Servicii, numărul serviciilor electronice fiind în creştere continuă, dar suportul acestor servicii fiind descentralizat, cu o abordare de suport diferită şi centre de contact diferite, aceasta creează un şir de probleme, care diminuează calitatea serviciilor publice, printre care abordările diferite şi nealinierea bunelor practice în dezvoltarea şi prestarea serviciilor publice electronice (fiecare prestator are propriile reguli şi modalităţi de dezvoltare, gestionare, monitorizare şi raportare a incidentelor, solicitărilor de suport etc.).

De asemenea, în vederea implementării prevederilor Legii nr.234/2021 cu privire la serviciile publice şi ţinând cont de necesitatea de livrare fizică a rezultatelor prestării serviciilor publice către beneficiarii de servicii publice, a fost implementat serviciul guvernamental de livrare a documentelor (MDelivery)³⁴, care permite livrarea rapidă, confidenţială şi sigură a documentelor rezultate din prestarea serviciilor publice şi emise pe suport material. Livrarea permite eficienţa şi rentabilitatea procedurii şi respectarea, în acelaşi timp, a celor mai înalte standarde de securitate.

____________________

³⁴ https://mdelivery.gov.md/public/landing-page

 

104. De la lansarea MDelivery la data de 4 iulie 2022 şi până la sfârşitul anului 2022, au fost înregistrate în total peste 2300 de livrări de documente, din care peste 300 de paşapoarte, 900 de caziere judiciare şi circa 215 extrase din Registrul de stat al unităţilor de drept.

105. Pe lângă lansarea tuturor platformelor menţionate mai sus, au fost depuse eforturi pentru modernizarea a 3 servicii publice, inclusiv implementarea unor sisteme informaţionale moderne, care să permită gestionarea eficientă a datelor conexe serviciilor respective. Astfel, cu suportul Grupului Banca Mondială, prin intermediul proiectului au fost reproiectate şi digitalizate primele 3 servicii publice, acestea fiind:

1) înregistrarea statutului de şomer, serviciu prestat de Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă;

2) serviciul de eliberare a permisului de conducere, serviciu prestat de Agenţia Servicii Publice;

3) serviciul de determinare a dizabilităţii şi capacităţii de muncă, serviciu prestat de Consiliul Naţional pentru Determinarea Dizabilităţii şi Capacităţii de Muncă.

106. Un alt număr impunător de servicii dintre cele mai populare şi cele mai des solicitate sunt în proces de modernizare, până la etapa actuală fiind realizate o serie de acţiuni pentru regândirea prestării următoarelor servicii:

1) servicii din domeniul stare civilă – modernizarea mai multor grupuri de servicii publice asociate următoarelor evenimente de viaţă: naştere, deces, căsătorie şi divorţ. Astfel, odată cu digitalizarea serviciilor de stare civilă, planificată a fi finalizată la sfârşitul anului 2023, şi creşterea graduală a numărului de cetăţeni care beneficiază de servicii on-line se vor reduce considerabil costurile serviciilor şi timpul de prestare a lor, ceea ce, implicit, va permite ridicarea gradului de satisfacţie a cetăţenilor care vor beneficia de ele;

2) servicii prestate de Casa Naţională de Asigurări Sociale – în urma procedurii de reinginerie a 55 de procese de plată a prestaţiilor sociale (pensii, alocaţii, indemnizaţii, compensaţii) şi de eliberare a certificatelor, au fost elaborate hărţile de prestări servicii de către CNAS: serviciile publice au fost optimizate şi a fost introdus un grad mai mare de automatizare. Pentru implementarea proceselor noi de prestare a serviciilor este nevoie de crearea Sistemului informaţional „Protecţia socială”, integrat în ecosistemul IT guvernamental. Prin implementarea noului sistem, CNAS va putea automatiza complet unele servicii de emitere a certificatelor, va putea oferi servicii proactive de plată a prestaţiilor sociale (de exemplu, îndemnizaţia unică la naştere), va elimina principiul teritorial de oferire a serviciilor, va permite depunerea cererilor online şi va optimiza procesele interne, astfel încât timpul de prestaţie a serviciilor se va micşora cu 75-90%, ceea ce va determina creşterea economiilor instituţiei şi a numărului de cetăţeni în relaţie cu CNAS;

3) servicii de înregistrare şi gestionare a unităţilor de drept – digitizarea ciclului complet de prestare a serviciilor de gestionare a înscrierilor în Registrul de stat al unităţilor de drept va oferi posibilitatea obţinerii acestor servicii în regim mai simplificat şi mai transparent în mod online, fără deplasări la sediile Agenţiei Servicii Publice şi cu automatizarea maximă a proceselor, minimizând participarea factorului uman. De asemenea, timpul de prestare a acestor servicii se va micşora de 10 de ori (de exemplu, timpul instituţional pentru înregistrarea primară a unui SRL simplu este calculat la 120 de minute, după digitizare procesul se reduce la 11 minute).

107. Concomitent cu sporirea accesibilităţii şi calităţii serviciilor respective, prin implementarea noilor sisteme informaţionale se urmăreşte asigurarea calităţii şi integrităţii datelor, ceea va facilita schimbul de date electronic şi excluderea necesităţii prezentării diferitor acte confirmative pe suport de hârtie sau în format electronic.

108. Totuşi, până la momentul asigurării digitalizării complete a registrelor de stat şi al asigurării unui nivel adecvat al datelor electronice, în vederea facilitării accesului la servicii electronice şi excluderea necesităţii prezentării la ghişeu pentru obţinerea diferitelor extrase din registrele de stat, prin Legea nr.80/2022 cu privire la modificarea unor acte normative a fost reglementată opţiunea de obţinere a acestora sub formă de documente electronice. Un domeniu de intervenţie al legii respective îl constituie reglementările aferente extraselor din registrele de stat, în vederea permiterii emiterii acestora în format electronic (e-Extrase) şi a verificării electronice a acestor informaţii. Astfel, e-Extrasele vor reprezenta documente electronice cu extensia PDF, care vor conţine informaţii din registrele de stat şi vor fi semnate electronic, posesorul portalului guvernamental al cetăţeanului şi al portalului guvernamental al antreprenorului. Reglementările respective sunt de natură să modifice paradigma referitoare la eliberarea extraselor, prioritizându-se forma electronică a acestora în detrimentul celei pe suport de hârtie. Astfel, extrasele din registrele de stat sunt emise prioritar în format electronic, prin intermediul portalului guvernamental al cetăţeanului şi portalului guvernamental al antreprenorului, iar la solicitarea expresă a beneficiarului, acestuia i se eliberează pe suport de hârtie o copie autentificată a documentului electronic.

 

Probleme principale

1) Lipsa interconectării şi interoperabilităţii depline dintre sistemele informatice disparate ale instituţiilor statului (existenţa unui număr mare de sisteme informaţionale „izolate”, incompatibile între ele, care utilizează tehnologii diferite)

109. Birocraţia continuă să prevaleze în operaţiunile zilnice ale entităţilor din sectorul public. Informaţiile despre unde, cum şi când este furnizat un serviciu public sunt adesea neclare, crescând astfel cozile cu cetăţeni confuzi, care nu caută decât să obţină o informaţie simplă. Deşi s-au înregistrat progrese în ultimul deceniu în ceea ce priveşte reducerea corupţiei, cetăţenii încă văd corupţia şi calitatea scăzută a serviciilor publice ca o problemă semnificativă. Funcţionarii publici abuzează adesea de termenele-limită de furnizare a serviciilor în funcţie de natura serviciului, creând astfel spaţiu pentru practici de corupţie pasivă.

110. Procesul de informatizare a instituţiilor şi autorităţilor publice s-a dezvoltat în funcţie de politicile şi de posibilităţile acestora de accesare a finanţărilor propriilor proiecte şi mai puţin într-o manieră integrată. Această tendinţă a creat premisele dezvoltării unor sisteme „izolate”, care au rezolvat problemele interne ale instituţiilor sau problemele punctuale, fără a urmări o viziune de ansamblu sau îndeplinirea obiectivelor strategice. Situaţia respectivă se materializează într-o multitudine de impedimente de ordin tehnic pentru implementarea unei abordări integrate şi unitare, care generează în prezent probleme de interoperabilitate, utilizarea de tehnologii diferite şi de multe ori incompatibile, timpi de răspuns mari între platformele informatice, ce duc la o ofertă redusă a serviciilor de e-guvernare, costuri mari de operare şi furnizare a acestor servicii electronice, precum şi dificultăţi în asigurarea continuităţii funcţionării sistemelor informaţionale.

111. Furnizarea de servicii moderne cetăţenilor şi mediului de afaceri şi utilizarea TIC în toate domeniile reprezintă una dintre provocările majore. Pe de altă parte, înregistrările publice nu sunt uniforme şi adesea nu sunt legate între ele pentru a face schimb de date electronic, astfel încât sectorul privat să poată beneficia de servicii rapide în termen. Acest lucru duce la creşterea costurilor de procesare şi la prelungirea termenelor de livrare a serviciilor.

112. În pofida existenţei unui cadru normativ (Legea nr.142/2018 cu privire la schimbul de date şi interoperabilitate şi Hotărârea Guvernului nr.211/2019 privind platforma de interoperabilitate (MConnect) şi a instrumentelor electronice (MConnect, Catalog semantic) care acoperă toate nivelurile de interoperabilitate – tehnic, semantic, organizaţional şi juridic, şi a creşterii numărului de utilizatori şi tranzacţii în cadrul platformei de interoperabilitate, totuşi în multe situaţii nu pot fi substituite diverse documente cu furnizarea de date. Motivele de bază este faptul că unele dintre registrele de stat nu sunt încă complet digitalizate, iar multe dintre registrele existente nu îndeplinesc nivelul de calitate cerut, ceea ce împiedică procesul de interoperabilitate. Calitatea inadecvată a datelor din registrele publice împiedică schimbul de date automatizat şi generează implicit necesitatea prezentării diverselor acte confirmative (extrase, certificate etc.), care sunt necesare a fi prezentate pentru a obţine diverse servicii.

 

 

113. Deşi politicile guvernamentale şi legislaţia există, acestea sunt orientate şi facilitează circulaţia electronică a documentelor între instituţiile administraţiei publice şi interacţiunea sectorului public cu cel privat, în cea mai mare parte documentele pe hârtie continuă să fie utilizate pe scară largă

2) Adoptarea redusă a identităţii şi instrumentelor de semnătură electronică în rândul populaţiei Republicii Moldova

114. Un alt element care are un impact negativ asupra digitalizării serviciilor publice îl reprezintă adopţia redusă a identităţii şi instrumentelor de semnătură electronică în rândul populaţiei Republicii Moldova. Astfel, deşi infrastructura cheilor publice naţionale este disponibilă în Moldova din septembrie 2006, semnăturile electronice şi, implicit, identităţile electronice sunt folosite de un grup destul de restrâns de persoane, care sunt conştiente de avantajul acestora. Companiile sunt obligate să le utilizeze pentru raportarea electronică şi, opţional, pentru facturarea electronică sau semnarea contractelor, în timp ce funcţionarii publici au obligaţia de a utiliza semnăturile electronice pentru declaraţiile de avere şi intereselor personale şi în alte scopuri specifice atribuţiilor pe care le exercită.

115. Datele statistice pentru anul 2021 indică faptul că există circa 200 de mii de utilizatori activi de semnături electronice, care reprezintă sub 10% din populaţia adultă a Republicii Moldova. Or un factor-cheie în această transformare este implementarea identităţii şi semnăturii electronice – o componentă esenţială a infrastructurii pe care se va construi viitorul sistemelor de e-guvernare şi de e-servicii private. Un ID electronic cu capacitate deplină de a face acţiuni obligatorii din punct de vedere legal online – oriunde şi oricând – oferă un avantaj imens atât cetăţenilor, companiilor, cât şi guvernelor. Autentificarea electronică şi semnăturile digitale permit interacţiuni şi administrare fără hârtie, ceea ce face ca activitatea de zi cu zi să fie mai rapidă şi mai flexibilă pentru toată lumea.

116. În vederea creşterii adopţiei identităţii electronice şi a instrumentelor securizate de semnătură electronică în rândul populaţiei Republicii Moldova, sporind implicit accesibilitatea la serviciile publice electronice, Guvernul a aprobat instituirea unei soluţii de identitate electronică bazată pe aplicaţii mobile³⁵. Obiectivul principal al acestei soluţii îl reprezintă oferirea instrumentului de autentificare şi semnare a documentelor electronice, inclusiv prin intermediul sistemelor informaţionale integrate cu serviciul electronic guvernamental integrat de semnătură electronică (MSign) şi serviciul guvernamental de autentificare şi control al accesului (MPass).

____________________

³⁵ https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=131331&lang=ro.

 

117. Serviciul guvernamental de identitate şi semnătură electronică mobilă (MobiSign) a fost dezvoltat pentru a oferi un grad similar de securitate cheilor private cu soluţiile existente bazate pe dispozitive sau pe medii criptografice, dar fără a fi necesară utilizarea acestora. Soluţia respectivă se bazează pe algoritmi criptografici avansaţi, iar securitatea unei implementări similare în unele state din Uniunea Europeană a fost certificată ca fiind calificată în conformitate cu Regulamentul european privind identificarea electronică şi serviciile de încredere (eIDAS).

3) Capacitatea limitată a sectorului public de a profita din plin de potenţialul TIC

118. Există încă multe servicii electronice care sunt incomode de utilizat şi unele organizaţii preferă în continuare să opteze pentru procese tradiţionale replicate în mediul online, adică adoptă o nouă tehnologie fără a reproiecta procesele şi serviciile, aşa cum permite tehnologia. Prezenţa unor aşa-numite servicii sau procese de business „ascunse” în lanţul de livrare a serviciilor, care, în multe cazuri, sunt activităţi fără valoare adăugată pentru serviciile respective, este o practică extinsă şi replicarea în mediul online contribuie în continuare la perpetuarea birocraţiei şi la generarea de efort administrativ inutil atât pentru prestatorii de servicii, cât şi pentru beneficiarii acestora. Acest lucru afectează negativ satisfacţia utilizatorilor, disponibilitatea serviciilor, precum şi eficienţa şi eficacitatea sectorului public.

4) Absenţa unei abordări comune în crearea şi furnizarea de servicii publice electronice

119. O altă problemă o reprezintă absenţa unei abordări comune în crearea şi furnizarea de servicii publice electronice. Există o mare variaţie în ceea ce priveşte disponibilitatea şi utilizarea serviciilor electronice între entităţile publice care furnizează servicii publice, ceea ce, împreună cu practicile inconsecvente de schimb de date, sugerează că este nevoie de îmbunătăţiri semnificative în acest sens. Din cauza lipsei unei abordări unificate pentru armonizarea şi sincronizarea serviciilor electronice, eforturile şi instrumentele care vizează dezvoltarea e-guvernării sunt dublate în sectorul public (de exemplu, crearea de procese de afaceri şi analize în etapa de digitalizare a serviciilor), ceea ce măreşte şi mai mult diferenţa în dezvoltarea e-serviciilor publice. Fără o abordare unificată, entităţile publice nu vor putea gestiona în mod corespunzător „decalajul digital” şi nu vor fi capabile să furnizeze prin mijloace electronice servicii de calitate, eficiente şi uşor accesibile cetăţenilor şi mediului de afaceri.

120. De asemenea, actualmente, majoritatea autorităţilor publice locale se confruntă cu un vid de instrumente digitale care le-ar ajuta să facă faţă noilor provocări. Asigurarea accesului rapid la datele din resursele informaţionale de stat şi utilizarea serviciilor guvernamentale de platformă pot contribui esenţial la raţionalizarea activităţii APL-urilor, optimizarea proceselor de lucru şi, ca rezultat, la oferirea în timp util a unor servicii publice de calitate.

121. O altă provocare este de a face administraţia publică să funcţioneze în ansamblu, adică în diferite domenii şi agenţii guvernamentale. Fragmentarea furnizării de servicii publice şi birocraţia inutilă arată că serviciile publice fie nu au fost concepute sau furnizate într-o manieră centrată pe utilizator, fie diferă calitatea lor în diferite instituţii. Prea des, cea mai bună soluţie pentru a reduce fragmentarea şi a economisi resurse este considerată a fi consolidarea soluţiilor TIC şi centralizarea funcţiilor. În cazul funcţiilor standardizate, centralizarea poate îmbunătăţi calitatea activităţii de dezvoltare şi standardiza practicile de utilizare. Cu toate acestea, în cazul soluţiilor IT complexe (de exemplu, soluţii personalizate), consolidarea poate creşte vulnerabilitatea sistemelor TIC, precum şi creşte riscurile lor de securitate; creşte, pe termen lung, costurile de funcţionare şi reduce flexibilitatea soluţiilor TIC. Până în prezent, capacitatea sectorului public de a evalua impactul real al economisirii resurselor a fost inadecvată, ceea ce face dificilă decizia dacă se optează pentru consolidare sau se preferă interoperabilitatea sistemelor de informaţii sau a diverselor microservicii.

122. Posibilităţile TIC nu au fost utilizate suficient pentru eficientizarea elaborării politicilor, inclusiv cel din domeniul societăţii informaţionale. Impactul TIC asupra economiei şi societăţii Republicii Moldova nu a fost studiat sistematic. Insuficienţa statisticilor societăţii informaţionale este un alt factor care face dificilă formularea politicilor bazate pe cunoaştere atât pentru sectorul public, cât şi pentru cel privat.

 

V. Administraţia publică locală

 

 Probleme principale

1) Capacitatea instituţională limitată pentru furnizarea serviciilor publice locale din cauza tendinţelor demografice negative în mediul rural, a fragmentării teritoriale excesive şi a gradului scăzut de implementare a documentelor de politici publice anterioare din domeniu. Distribuirea neclară a responsabilităţilor între nivelurile administraţiei publice locale

123. Republica Moldova este organizată din punct de vedere administrativ³⁶ în 896 de unităţi administrativ teritoriale (UAT) de nivelul întâi (sate, comune, oraşe şi municipii) şi 35 de UAT de nivelul al doilea (32 de raioane, mun. Chişinău şi Bălţi, unitatea teritorială autonomă Găgăuzia), pentru o populaţie mai mică de 3 milioane de locuitori (2,9 milioane conform recensământului din 2014). Populaţia Republicii Moldova este în continuă scădere. Rezultatele recensământului din 2014³⁷ arată că populaţia a atins 2,9 milioane de locuitori, comparativ cu 3,5 milioane în urmă cu zece ani. Dintre aceştia, 329108 locuiesc în străinătate, rămânând doar 2,58 milioane de utilizatori efectivi de servicii şi contribuabili la bugetele locale.

____________________

³⁶ Unitatea administrativ-teritorială din stânga Nistrului nu este inclusă în această analiză.

³⁷ Notă informativă privind rezultatele preliminare ale Recensământului populaţiei şi locuinţelor din Republica Moldova în anul 2014.

 

124. Ceea ce caracterizează administraţia publică locală de nivelul întâi este fragmentarea şi numărul foarte mare (aproape 90%) de UAT cu o populaţie redusă, sub 5000 de locuitori, dimensiuni care nu permit nici furnizarea eficientă a serviciilor, nicio capacitate fiscală şi administrativă corespunzătoare. Numărul mediu de locuitori într-o unitate administrativ-teritorială este de 2753³⁸. La fiecare 100000 de locuitori revin 36,3 UAT – o valoare mai mare decât în cele mai fragmentate ţări europene. Acest lucru este subliniat şi în recentul document de evaluare, publicat pe 1 februarie 2023, al Comisiei Europene privind cererea de aderare la Uniunea Europeană a Republicii Moldova: „Sunt disparităţi semnificative între urban şi rural în furnizarea serviciilor de bază, a educaţiei şi a pieţei forţei de muncă, deoarece resursele sunt concentrate în capitală şi în câteva oraşe de mărime medie (...). Dezvoltarea şi coeziunea regională sunt împiedicate de nevoia pentru reforma administrativ-teritorială: 844 de autorităţi publice locale rurale (86%) au mai puţin de 5000 de locuitori³⁹.”

____________________

³⁸ Date recensământ 2014, excluzând mun.Chişinău. Raport privind Opţiunile pentru reorganizarea structurii administrativ-teritoriale în Republica Moldova, A.Ionescu. S.Drezgic, I.Rusu, PNUD, 2017.

³⁹ European Commission Analytical Report following the Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council Commission Opinion on the Republic of Moldova’s application for membership of the European Union, pagina 46, Brussels, 1.2.2023, SWD(2023) 32 final.

 

125. Deşi legea⁴⁰ privind organizarea administrativ-teritorială prevede un număr minim de 1500 de locuitori pentru existenţa unei unităţi administrativ-teritoriale, 318 (35%) dintre UAT au mai puţin de 1500 de locuitori, iar 811 (90%) dintre ele au mai puţin de 5000 de locuitori. Aşa cum se va vedea în continuare, numărul mic al populaţiei per UAT limitează resursele financiare şi, în consecinţă, capacitatea instituţională şi administrativă a administraţiei publice locale de a-şi îndeplini responsabilităţile. Experienţa internaţională arată că unităţile cu mai puţin de 3000-5000 de locuitori nu pot îndeplini responsabilităţi publice semnificative. Pentru UAT atât de fragmentate descentralizarea funcţională va crea costuri foarte mari. Dimensiunea optimă a unei UAT pentru a asigura eficienţa democratică, furnizarea de servicii de calitate, precum şi pentru a facilita dezvoltarea economica locală este de circa 30000 de locuitori⁴¹.

____________________

⁴⁰ Legea nr.764/2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, art.17 alin.(2).

⁴¹ Pawel Swianiewicz LGI/OSI 2010.

 

126. Deşi cadrul legal are prevederi clare privind numărul minim de locuitori⁴², capacitatea administrativă adecvată necesară, viabilitatea UAT-urilor şi pune în sarcina Guvernului⁴³, la propunerea Cancelariei de Stat, să examineze şi să identifice soluţii de eficientizare administrativă sau de consolidare teritorială, niciun Guvern nu a întreprins măsuri de îmbunătăţire şi optimizare a structurii administrativ teritoriale.

____________________

⁴² Art.17 din Legea nr.764/2001 prevede că UAT-urile trebuie să aibă un număr minim de 1500 de locuitori şi mijloace financiare suficiente pentru întreţinerea aparatului primăriei şi instituţiilor sferei sociale.

⁴³ Art.11 alin.(5) din Legea nr.435/2006 prevede că activitatea UAT care nu corespunde criteriilor stabilite va fi examinată în şedinţă de Guvern, la propunerea Cancelariei de Stat, în vederea identificării unor soluţii de eficientizare administrativă sau de consolidare teritorială.

 

 

 

127. Alocarea principalelor responsabilităţi ale administraţiei publice locale este descrisă în tabelul 6.

 

 

128. Guvernarea şi democraţia locală au sens numai dacă autorităţile locale pot îndeplini responsabilităţile şi funcţiile care le-au fost încredinţate. 80% din autorităţile locale din Republica Moldova nu îndeplinesc condiţiile minime de funcţionalitate şi legale privind capacitatea administrativă: ele îndeplinesc doar un număr limitat de funcţii, în general funcţii administrative de bază (emiterea certificatelor etc.). Această capacitate scăzută poate fi văzută atât în evaluarea capacităţii administrative efectuată de Cancelaria de Stat cu suportul partenerilor de dezvoltare (PNUD), precum şi din datele Ministerului Finanţelor privind alocarea cheltuielilor bugetare şi colectarea veniturilor proprii.

129. Analiza cheltuielilor administraţiei publice locale ne arată că, în medie, 40-50% din bugetele locale sunt cheltuite pentru educaţie (o funcţie delegată, finanţată prin transferuri condiţionate de stat), în timp ce cheltuielile generale de administraţie reprezintă, în medie, între 15% (pentru oraşele reşedinţă de raion) până la 38% pentru UAT sub 1500 de locuitori. Există şi localităţi care alocă 85% din cheltuieli pentru administraţie. Serviciile comunale, cea mai importantă categorie de servicii locale, nu depăşesc 6-8% din cheltuielile majorităţii autorităţilor locale. Numai oraşele reşedinţă de raion alocă proporţii mai mari ale bugetelor pentru servicii comunale – în medie 20% din buget – un semn că aceste tipuri de servicii sunt importante şi aceste oraşe au capacitatea instituţională de a le furniza. În oraşele reşedinţă de raion, cheltuielile administrative sunt în medie de 15%. În localităţile cu o populaţie mai mică de 1 500 de locuitori, cheltuielile pentru serviciile de stat cu destinaţie generală reprezintă în medie circa 35% din totalul cheltuielilor, iar cheltuielile aferente gospodăriei serviciilor comunale – 11,7%, în timp ce, în localităţile cu o populaţie mai mare de 5000 de locuitori acestea constituie aproximativ 15% şi, respectiv, 19%. Diferite studii au demonstrat faptul că potenţialul economiilor de scară la livrarea serviciilor locale este aproape 0 pentru localităţile cu un număr de locuitori mai mic de 10000, dar în cazul unor servicii precum transportul urban şi salubrizarea, economiile de scară cresc semnificativ pentru localităţile cu o populaţie de peste 100000 de locuitori (Lago-Peña şi Martinez-Vazquez, 2013).

130. Nivelul al doilea de administrare locală din Republica Moldova – raionul – este moştenit din structurile administrative sovietice, chiar dacă ţara a trecut printr-o încercare eşuată de reformă în perioada 1998-2003, când au fost create unităţi de nivelul al doilea mult mai mari – judeţele. Scopul iniţial al raioanelor era de a exercita control ideologic, politic şi economic într-o economie de stat planificată, cu un singur partid politic.

131. Întoarcerea la structura raioanelor a fost determinată de interese politice, în primul rând, şi nu de îmbunătăţirea alocării funcţiilor între autorităţile locale sau îmbunătăţirea furnizării serviciilor. Până în 2015, autorităţile raionale au avut ca scop principal alocarea de resurse şi transferuri financiare de la stat către autorităţile de nivelul întâi, intervenind în elaborarea şi implementarea politicilor locale, şi, în felul acesta, facilitând controlul politic asupra aleşilor locali şi a comunităţilor. Angajaţii raionului servesc şi ca agenţi de monitorizare şi coordonare pentru unele dintre ministere, funcţie care este contrară principiilor privitoare la autonomia locală şi separarea puterilor. În acelaşi timp, raioanele îndeplinesc funcţii de asistenţă pentru primăriile lipsite de capacitate (de exemplu, arhitect-şef pentru planificare urbană, coordonare şi asistenţă în formularea bugetului anual, suport metodologic pentru asistenţii sociali, ajutor metodologic şi asistenţă tehnică pentru dezvoltarea economică şi atragerea investiţiilor, instruiri pentru APL de nivelul întâi etc.).

132. În perioada 2013-2015, raioanelor le-au fost încredinţate responsabilităţi funcţionale în administrarea unor servicii sociale importante: managementul reţelei şcolare şi coordonarea unor servicii de asistentă socială. Ele joacă, de asemenea, un rol important în selecţia directorilor spitalelor raionale, în cadrul serviciului de sănătate publică. Aceste servicii nu pot fi încredinţate primăriilor din cauza gradului foarte mare de fragmentare administrativ-teritorială şi a lipsei de capacitate instituţională a acestora. În acelaşi timp, noul sistem al finanţelor locale a luat puterea pe care raioanele o aveau în a aloca resurse financiare, deoarece stabileşte cote fixe de partajare a impozitelor, formule clare de echilibrare bugetară şi permite alocarea directă a fondurilor de la stat către autorităţile locale.

133. Există un contrast între numărul de personal şi structura organizaţională a primăriilor şi raioanelor. Raioanele au structuri organizaţionale bine concepute, care nu sunt adecvate funcţiilor raioanelor. Aceste structuri sunt, uneori, supradimensionate, raportate strict la responsabilităţile încredinţate raioanelor, deoarece APL de nivelul al doilea îndeplinesc atât funcţii⁴⁴ în folosul aparatului central (de exemplu, pentru Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Finanţelor, Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare şi chiar pentru Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale), cât şi activităţi în sprijinul primăriilor (asistenţă tehnică, asistenţă metodologică, pentru finanţe şi servicii sociale sau chiar funcţii şi servicii directe pentru comunităţi, cum ar fi serviciile arhitectului-şef, direcţiei economice şi atragerea investiţiilor sau direcţiei de construcţii, servicii comunale şi drumuri).

134. Conform datelor din 2021, numărul efectiv de angajaţi pentru cele 34 de administraţii publice locale de nivelul al doilea (inclusiv Chişinău, Bălţi) şi UTA Găgăuzia atingea 3763⁴⁵, cu o medie mai mare de 80 de unităţi de personal pe autoritate locală de nivel al doilea, în contrast puternic cu cei 6915 angajaţi ai tuturor celor 898 de primării, care au o medie de doar 7,7 unităţi de personal pe primărie.

____________________

⁴⁴ Raport GIZ. Studiu privind scenariile de reformă administrativ-teritorială, Chişinău, decembrie, 2018, pag. 68-76.

⁴⁵ Date personal 31 decembrie 2021, Cancelaria de Stat.

 

135. Având în vedere numărul mare de responsabilităţi pentru servicii ce trebuie furnizate direct populaţiei de către primării, contrastul major între primării şi raioane ridică semne de întrebare justificate în rândul primarilor şi experţilor privitoare la rolul, importanţa şi eficienţa raioanelor. Această situaţie face cu atât mai evidentă necesitatea reorganizării administrativ-teritoriale, atât la nivelul întâi, cât şi la nivelul al doilea, pentru a crea capacitatea instituţională necesară pentru furnizarea serviciilor către cetăţeni (în principal la nivelul întâi).

136. Pe de altă parte, trebuie subliniat faptul că Strategia privind reforma administraţiei publice pentru anii 2016-2020 şi Strategia naţională de descentralizare pentru anii 2012-2018, care au avut scopul de a îmbunătăţii semnificativ calitatea administraţiei publice la toate nivelurile în conformitate cu standardele Uniunii Europene şi pentru care au fost alocate resurse semnificative din partea partenerilor de dezvoltare, au fost implementate într-o proporţie limitată (25%)⁴⁶.

____________________

⁴⁶ Strategia naţională de dezvoltare „Moldova Europeană 2030”, 2022.

 

2) Capacitatea fiscală insuficientă (colectarea veniturilor proprii şi potenţialul lor de creştere) şi predictibilitatea scăzută a politicilor fiscale la nivel central şi local. Existenţa multor responsabilităţi fără finanţare adecvată

137. Un nou sistem de finanţe publice locale a început să fie implementat de la 1 ianuarie 2015, care a constituit o etapă importantă în procesul de consolidare a autonomiei financiare a administraţiei locale, inclusiv prin creşterea transparenţei şi predictibilităţii în procesul de programare şi execuţie bugetară, şi a reprezentat un pas important înainte în raport cu situaţia anterioară sau cu situaţia din ţări vecine, nemembre ale Uniunii Europene. Acest nou sistem a suferit ajustări şi modificări în anii anteriori, în special în ceea ce priveşte creşterea resurselor alocate administraţiei publice locale – de exemplu, creşterea cotelor din impozitul pe venit, transferul integral al taxei pentru drumuri din 2023 etc.

 

 

138. Per ansamblu, ponderea bugetelor locale în veniturile şi cheltuielile bugetului naţional este destul de ridicată comparativ cu alte ţări sau chiar cu media Uniunii Europene, potrivit statisticilor NALAS⁴⁷ şi aşa cum rezultă din graficul 12.

____________________

⁴⁷ NALAS – Network of Associations of Local Authorities of South-East Europe.

 

 

 

139. Pe de altă parte, aşa cum se va detalia mai jos, bugetele locale din Republica Moldova sunt foarte dependente de veniturile din diverse forme de transferuri de la bugetul de stat: defalcări din impozite şi taxe de stat, transferuri de echilibrare, transferuri cu destinaţie specială.

140. Cu toate progresele înregistrate prin introducerea noului sistem de transferuri interguvernamentale/interbugetare, situaţia rămâne dramatică în ceea ce priveşte generarea de venituri proprii suficiente nevoilor administraţiei publice locale de nivelul întâi. Comparativ cu alte state din regiune, finanţarea administraţiei publice din Republica Moldova este strict dependentă de transferurile generale sau condiţionate.

 

 

 

141. Cauza principală o reprezintă randamentul foarte scăzut, chiar pentru situaţia generală economică şi socială a Republicii Moldova, al impozitelor şi taxelor locale, în special al impozitului pe proprietate.

142. În perioada 2016-2020 se poate observa un fenomen de substituire a efortului fiscal local de către veniturile din impozitul pe venit partajat (defalcat), în condiţiile în care veniturile proprii au crescut mai puţin decât rata inflaţiei (vezi graficul 9 şi tabelele 8-10). Deşi se aştepta o creştere substanţială a veniturilor proprii odată cu noul sistem de finanţare, se pare că majoritatea administraţiilor publice locale s-au mulţumit cu sumele mai mari aflate la discreţia lor, rezultate din creşterea ponderii veniturilor cu destinaţie generală, fără a face eforturi de a creşte veniturile proprii. Din acest context şi din studiile anterioare⁴⁸ se poate prevedea că bugetele locale nu vor avea o creştere spectaculoasă bazată pe veniturile proprii, care să facă posibilă apariţia de importante surse financiare necesare pentru crearea infrastructurii şi apoi pentru furnizarea serviciilor publice locale, mai ales în localităţile rurale.

____________________

⁴⁸ Raport privind Opţiunile pentru reorganizarea structurii administrativ-teritoriale în Republica Moldova, A.Ionescu, S.Drezgic, I.Rusu, PNUD, 2017.

 

 

 

 

 

 

 

 

Sursa: Date despre execuţiile bugetare pe anii 2019-2021,

preluate de la Ministerul Finanţelor

 

 

 

143. La nivelul consiliilor raionale, o analiză pe baza execuţiilor bugetare din anii 2019 – 2020 (vezi tabelul 10) ajunge la următoarele constatări principale: pe partea de venituri se constantă o dependenţă foarte mare a bugetelor raionale de transferurile generale şi condiţionate de la bugetul de stat: cu excepţia municipiilor Chişinău şi Bălţi, care au un dublu caracter de administraţie publică de nivelul întâi şi de nivelul al doilea, şi UTA Găgăuzia, care beneficiază de un sistem special de finanţare, restul raioanelor sunt dependente în proporţie de peste 90% de transferurile condiţionate şi de echilibrare de la bugetul de stat. Veniturile proprii şi veniturile din impozitele naţionale partajate (care formează împreună „venituri autonome”) au ponderi extrem de mici: între 5-8%. În concluzie, bugetele raionale sunt strict dependente de volumul transferurilor de la bugetul de stat.

144. În ceea ce priveşte cheltuielile, ponderea principală o reprezintă cheltuielile de personal (cu precădere în educaţie): ponderile variază între 60-75% (cu excepţia municipiilor Chişinău şi Bălţi) – vezi tabelul. Dacă mai adăugăm şi cheltuielile cu prestaţiile sociale, constatăm că, în general, cheltuielile consiliilor raionale sunt foarte rigide – între 65 şi 80% – iar partea discreţionară a acestora (unde decizia consiliilor raionale este importantă) este limitată. Cheltuielile de investiţii sunt între 10 şi 25%.

3) Unele alocări financiare arbitrare ale administraţiei publice de nivelul al doilea către administraţia publică de nivelul întâi

145. Dincolo de această analiză succintă, care confirmă o situaţie cunoscută, sunt 2 elemente care atrag atenţia: 1) sumele care pot fi alocate din soldul bugetar cumulat de către consiliile raionale consiliilor locale – în mod mai mult sau mai puţin discreţionar; şi 2) evoluţia soldului bugetar consolidat.

146. În ceea ce priveşte prima problemă, aceste sume/transferuri alocate de consiliile raionale consiliilor locale au, în general, destinaţia de investiţii şi volumul acestora a fost de 224 de milioane de lei în 2021, aproximativ 1,1% din totalul veniturilor administraţiei publice locale şi aproximativ 14% din soldul bugetar consolidat de la sfârşitul anului 2020 (care putea fi utilizat în acest scop). Analizând în detaliu, se constantă că trei unităţi administrativ teritoriale: municipiul Chişinău, UTA Găgăuzia şi raionul Orhei sunt responsabile pentru 71% din aceste alocări, celelalte 31 de raioane şi municipiul Bălţi alocând doar 29%.

147. În ceea ce priveşte evoluţia soldului bugetar consolidat (vezi tabelele 11-12) se observă o tendinţă de creştere moderată a excedentului bugetar în perioada 2016-2018, o scădere semnificativă în 2019 şi o reluare spectaculoasă a creşterii soldului pentru 2020-2021 (+50% în 2020 faţă de 2019 şi plus 30% în 2021 faţă de 2020). Este dificil de dat o explicaţie pentru acest fenomen, dar se constată că el este foarte evident în cazul aceloraşi trei unităţi administrativ teritoriale: municipiul Chişinău, UTA Găgăuzia şi raionul Orhei, care, împreună, alcătuiesc 61,4% din soldul cumulat al tuturor consiliilor raionale şi aproape 40% din soldul bugetar cumulat al întregii administraţii publice locale.

 

 

 

 

 

Sursa: Date despre execuţiile bugetare pe anii 2019-2020, preluate de la Ministerul Finanţelor

 

4) Patrimoniul public gestionat ineficient, lipsa delimitării, cadastru

148. Pe segmentul descentralizării patrimoniale şi al dezvoltării locale, constrângerile serioase sunt determinate de delimitarea parţială şi incertitudinea regimului juridic al proprietăţii de stat şi proprietăţii UAT, inclusiv al bunurilor din domeniul public şi din domeniul privat atât al statului, cât şi al UAT, reglementarea insuficientă a raporturilor patrimoniale dintre UAT, stat şi alţi subiecţi de drept. Managementul defectuos al patrimoniului UAT are ca efect degradarea activelor, calitatea scăzută a serviciilor, costuri ridicate de prestare a acestora, venituri ratate şi potenţial slab de implementare a strategiilor de dezvoltare locală sustenabilă.

149. Totodată, la momentul actual se constată implementarea lentă şi dificilă a Proiectului de înregistrare şi evaluare funciară, care prevede suport pentru autorităţile publice locale în procesul de înregistrare primară a bunurilor imobile, evaluarea bunurilor imobile şi consolidarea sistemului de administrare funciară, ceea ce influenţează negativ iniţiativele pe componenta de descentralizare patrimonială şi dezvoltare locală. Proiectul de înregistrare şi evaluare funciară este implementat în conformitate cu Acordul de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare, semnat la Chişinău la 17 septembrie 2018, ratificat de Parlamentul Republicii Moldova la 8 noiembrie 2018 (Legea nr.240/2018). Proiectul a fost iniţiat la 14 ianuarie 2019. Data finalizării acestuia este 30 iunie 2024, iar valoarea iniţială a proiectului a fost de 30 de milioane de euro. Din păcate, din cauza dificultăţilor de implementare şi a gradului scăzut de utilizare, creditul a fost restructurat în primăvara anului 2022, cu valoarea de aproape 6,45 milioane de euro. Proiectul este implementat de Agenţia Servicii Publice, prin intermediul Departamentului cadastru, cu suportul agenţiilor de sprijin: Agenţia Proprietăţii Publice, pentru înregistrarea primară masivă a bunurilor imobile proprietate publică şi Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, pentru evaluarea bunurilor imobile şi consolidarea infrastructurii naţionale de date spaţiale.

150. Rezultatele proiectului strict în domeniul delimitării şi înregistrării proprietăţii publice a administraţiei publice locale – parte a componentei A a proiectului – sunt ilustrate în tabelul 13.

 

 

 

Sursa: Date ale unităţii de implementare a Proiectului de înregistrare şi evaluare funciară, Agenţia de Servicii Publice

 

151. Cauzele principale ale acestor rezultate se datorează impactului pandemiei de Covid-19, lipsei de resurse umane, atât la nivelul administraţiei publice centrale şi locale, cât şi în sectorul privat/companii de cadastru, modificărilor de reguli tehnice chiar în procesul executării lucrărilor sau după ce acestea s-au executat, procesului lent de coordonare/avizare a documentaţiilor tehnice depuse de APL, de instituţiile administraţiei publice centrale implicate în proces conform Hotărârii Guvernului nr.63/2019. În plus, situaţia este agravată de bazele de date naţionale incomplete, planurile urbanistice generale şi strategiile de dezvoltare locală neactualizate, documentaţia învechită de amenajare a teritoriului (Planul naţional de amenajare a teritoriului, planurile regionale de amenajare a teritoriului), alte documente de urbanism depăşite de timp. Măsurile luate în cursul anului 2022 au accelerat semnificativ implementarea Proiectului de înregistrare şi evaluare funciară, dar rezultatele vizibile vor apărea în perioada 2023 – 2024.

5) Povara birocratică mare asupra structurilor desconcentrate şi a oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, derivată din neclaritatea şi amploarea prea mare a rolului şi sarcinilor acestora

152. O componentă indispensabilă pentru asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice este colaborarea eficientă cu oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, care, potrivit cadrului normativ din domeniu, sunt abilitate cu atribuţiile de exercitare a controlului administrativ de legalitate a actelor emise de autorităţile locale şi de asigurare a asistenţei metodologice primăriilor, consiliilor locale pentru aplicarea corespunzătoare a prevederilor cadrului normativ.

153. În baza analizei datelor statistice privind exercitarea controlului administrativ de legalitate a actelor emise de APL, remarcăm următoarele:

1) în anul 2021, autorităţile administraţiei publice locale au inclus pentru verificare în Registrul de stat al actelor locale 218366 de acte administrative. În perioada de referinţă controlul administrativ a fost exercitat de 38 de angajaţi ai oficiilor teritoriale. Astfel, raportat la numărul total de acte parvenite la control, în medie, un specialist a verificat 5746 de acte. Comparativ cu anul 2020, volumul actelor aprobate denotă o creştere continuă (cu peste 3200 de acte, sau 1,5%);

2) încălcarea termenului de includere a actelor administrative în Registrul de stat al actelor locale a fost înregistrată în 12812 de cazuri (5,9%). Din 16360 de solicitări de rectificare a erorilor materiale din actele administrative, în 14681 de cazuri oficiile teritoriale au permis corectarea;

3) au fost considerate ca fiind aprobate cu abateri de la cadrul legal 2548 de acte, ceea ce reprezintă 1,1% din numărul total de acte. Majoritatea notificărilor s-au referit la deciziile consiliului local (orăşenesc, sătesc, comunal) – 2033 de acte şi dispoziţii ale primarilor – 359 de acte. Finalitatea examinării sesizărilor: în 1890 (74%) de cazuri autorităţile emitente s-au conformat cerinţelor oficiilor teritoriale (au abrogat, au modificat/completat actele neconforme). În 390 de cazuri administraţia publică locală şi-a menţinut poziţia iniţială.

154. În perioada de referinţă, în instanţele de judecată au fost iniţiate 599 de procese, din care: 445 în instanţa de fond, 93 – în Apel şi 61 – la Curtea Supremă de Justiţie. Concomitent, oficiile teritoriale au reprezentat interesele statului în 604 acţiuni, depuse înainte de anul 2021, participând în 401 şedinţe de judecată. Conex, oficiile teritoriale au figurat în 22 de dosare în calitate de intervenienţi principali şi accesorii. În diagramă sunt prezentate date de bază pentru anul 2021 în raport cu anul precedent (a se vedea graficul 15).

 

 

 

Scopul controlului de legalitate a actelor autorităţilor administraţiei publice locale exercitat de către oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat constă în prevenirea încălcărilor legislaţiei admise de către administraţia publică locală în procesul adoptării/emiterii actelor administrative. În fapt, acest control are menirea să asigure corectitudinea funcţionării administraţiei publice locale în condiţii de legalitate. Pentru respectarea acestor prerogative, paralel cu exercitarea controlului de legalitate, oficiile teritoriale sunt preocupate permanent de acordarea suportului necesar (consultativ-juridic) atât pentru funcţionarii din cadrul autorităţilor publice locale, cât pentru aleşii locali.

155. Procentul relativ mic de acte contestate se datorează suportului metodologic şi consultativ-juridic acordat de către oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat autorităţilor administraţiei publice locale. În medie, pe parcursul unui an calendaristic, oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat organizează în comun cu serviciile publice desconcentrate până la 100 de seminare, mese rotunde etc. pe întreg teritoriul Republicii Moldova. În scopul prevenirii cazurilor de adoptare a actelor administrative ilegale de către autorităţile administraţiei publice locale, colaboratorii oficiilor teritoriale participă la şedinţele consiliilor locale, acordând, la solicitare, consultaţii. De exemplu, în anul 2021 conlucrarea cu autorităţile publice locale s-a axat pe acordarea suportului metodologic, consultativ şi juridic în circa 40000 de consultaţii; organizarea instruirilor tematice pentru aleşii locali şi funcţionarii publici – 36 de măsuri desfăşurate şi participarea la şedinţele consiliilor locale, în scopul consultării sub aspectul legalităţii a proiectelor de decizii (96 de participări).

156. Totuşi, o problemă frecvent invocată de reprezentanţii administraţiei publice locale constă în povara controalelor primăriilor, ceea ce impune anumite precizări referitor la esenţa controlului administrativ de legalitate a actelor emise la nivel local şi luarea în considerare a factorilor ce favorizează emiterea actelor administrative cu derogări de la prevederile legislaţiei, precum şi la importanţa întreprinderii acţiunilor de rigoare în scopul diminuării ilegalităţilor şi prevenirii cazurilor de emitere a actelor administrative neconforme cadrului normativ.

 

VIZIUNE, PRINCIPII, SCOP

157. Viziune: o administraţie publică centrală şi locală eficientă, transparentă şi responsabilă, capabilă de perfecţionare permanentă, care oferă servicii accesibile şi de calitate cetăţenilor şi mediului de afaceri din Republica Moldova, contribuind astfel la bunăstarea societăţii şi la consolidarea coeziunii sociale.

Principii

Principiile pe care se sprijină prezenta Strategie sunt cele ale spaţiului administrativ european, precum şi unele principii specifice procesului de consolidare a autonomiei locale:

1) stat de drept, care presupune că administraţia publică trebuie să-şi îndeplinească responsabilităţile exclusiv în concordanţă cu legea. Autorităţile publice decid şi acţionează urmând principiile şi regulile generale aplicate imparţial oricărei persoane care intră în aria lor de acţiune;

2) fiabilitate/încredere şi predictibilitate, care se referă la: (i) competenţă legală: administraţia publică poate acţiona numai în limitele competenţei legale; (ii) autonomie decizională: administraţia publică are, conform mandatului legal, un anumit grad de libertate/discreţie în luarea deciziilor ce-i revin; (iii) proporţionalitate: acţiunea administrativă trebuie să fie strict proporţională cu scopul stabilit de lege, fără să limiteze cetăţenii mai mult decât este strict necesar pentru a îndeplini acest scop; (iv) dreptate procedurală: aplicarea corectă şi imparţială a legii, concomitent cu respectarea demnităţii umane a fiecărei persoane; (v) promptitudine în decizii; (vi) profesionalism şi integritate profesională în cazul funcţionarilor publici.

3) deschidere şi transparenţă, care se referă la faptul că administraţia publică nu numai că este deschisă observaţiei, analizei şi controlului din exterior, dar şi acţionează într-o manieră care permite şi facilitează toate acestea;

4) responsabilitate, conform căreia orice instituţie administrativă este obligată să explice şi să justifice acţiunile sale altei autorităţi publice, legislative sau judiciare;

5) eficienţă şi eficacitate, care se referă la obţinerea de rezultate maxime cu un volum dat de resurse, aceste rezultate fiind corespunzătoare scopurilor stabilite şi contribuind direct şi nemijlocit la îndeplinirea acestora;

6) descentralizare, care reprezintă transferul de competenţe administrative şi financiare de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale, în măsura în care astfel beneficiul social net total creşte faţă de situaţia anterioară;

7) subsidiaritate în ceea ce priveşte procesul de descentralizare, conform căreia un serviciu public trebuie încredinţat nivelului administrativ cel mai apropiat de cetăţean, care are capacitatea de a-l furniza în condiţii de eficienţă şi eficacitate;

8) autonomie locală, care reprezintă dreptul autorităţilor locale de a soluţiona şi de a administra sub responsabilitate proprie, în limitele legii, o parte importantă a funcţiilor publice, în interesul cetăţenilor.

 158. La secţiunea „Administraţie publică locală” au mai fost adăugate criterii şi reguli specifice unui proces eficient şi eficace de descentralizare şi consolidare a autonomiei locale, care reies din bunele practici şi din literatura academică în domeniu la nivel internaţional.

Scop: la sfârşitul anului 2030 Republica Moldova va dispune de o administraţie publică centrală şi locală capabilă să asigure condiţii pentru dezvoltarea sustenabilă a ţării, cu un nivel ridicat de integritate şi competenţă, astfel încât: (a) să gestioneze cu eficienţă şi să livreze servicii publice de calitate prin: profesionalizare şi stabilitate, simplificare şi raţionalizare, predictibilitate şi coordonare; (b) să câştige respectul şi încrederea cetăţenilor prin: onestitate, transparenţă şi responsabilitate, accesibilitate şi deschidere; (c) să-şi consolideze capacitatea de fundamentare şi implementare a politicilor publice, astfel încât să fie capabilă să răspundă provocărilor ridicate de procesul de aderare la UE.

 

IMPACT

159. Impactul prezentei Strategii se va manifesta pe câteva direcţii principale. În primul rând, vor creşte semnificativ calitatea guvernanţei publice, capacitatea autorităţilor publice de a defini şi de a implementa politici publice eficiente şi eficace, lucru care se va reflecta în stimularea creşterii economice, dezvoltarea economică locală şi regională, reducerea costurilor administrative de conformare pentru firme şi cetăţeni, creşterea calităţii şi accesului la servicii publice esenţiale. Toate acestea pot fi măsurate prin anchete specifice privind nivelul de satisfacţie al beneficiarilor (cetăţeni şi companii) faţă de serviciile oferite, prin creşterea volumului investiţiilor străine cu valoare adăugată cât mai mare, prin nivelul ridicat de absorbţie a fondurilor donatorilor internaţionali, mai ales a fondurilor UE de preaderare, la care Republica Moldova ar putea avea acces din 2024. În plus, indicatorii care măsoară calitatea reglementărilor şi eficacitatea administraţiei din cadrul proiectului „Worldwide Governance Indicators” (WGI) al Băncii Mondiale sunt foarte potriviţi pentru a reflecta impactul pozitiv şi progresul înregistrat în implementarea prezentei Strategii.

160. Totodată, vor creşte transparenţa şi responsabilitatea activităţii administraţiei publice, se va întări controlul cetăţenilor şi al societăţii civile, se vor consolida mecanismele de consultare şi participare publică în fundamentarea politicilor publice şi a bugetelor naţionale şi locale. De asemenea, Strategia va avea un impact important în ceea ce priveşte reducerea corupţiei prin mijloace „soft”: transparenţă, sistem de incompatibilităţi şi conflict de interese eficient, consultare şi participare publică. Pentru o măsurare mai obiectivă a progresului în ceea ce priveşte transparenţa şi participarea publică, un indicator foarte bun este cel referitor la participare şi responsabilitate din cadrul proiectului „Worldwide Governance Indicators” (WGI) al Băncii Mondiale, care publică evaluările la 1-2 ani.

161. Pentru a măsura cantitativ impactul efectiv al acestei Strategii, vom utiliza indicatorii care evaluează calitatea guvernării/guvernanţei publice şi care sunt calculaţi de Banca Mondială sub denumirea de „Worldwide Governance Indicators” (WGI): 1) eficacitatea administraţiei; 2) calitatea reglementărilor; 3) participare şi responsabilitate. De amintit că valorile estimate ale acestor indicatori pot varia între -2,5 şi +2,5. De asemenea, vom folosi şi indicatorii de impact din SND, PND şi ODD – conform tabelului 14.

 

 

OBIECTIVE ŞI DIRECŢII PRIORITARE

 

I. Managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici

Obiectiv general: Republica Moldova are un sistem al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici integru şi competent, care gestionează cu eficienţă şi în mod echitabil servicii publice de calitate şi accesibile, prin profesionalizare şi stabilitate, susţinute de un sistem profesionist/meritocratic, transparent şi motivaţional de management al resurselor umane în serviciul public.

Direcţia prioritară 1: cadrul instituţional aplicabil funcţiei publice este bine definit, elaborat pe baza bunelor practici şi a standardelor europene în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, corelat cu priorităţile statului şi asigurat cu resursele umane şi informaţionale necesare unei administraţii publice moderne, orientate spre inovaţii şi tehnologii moderne

Indicatori de evaluare (outcome):

I1.1. Numărul anual al modificărilor/completărilor implementate la cadrul normativ privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici

I1.2. Rata fluctuaţiei anuale a personalului la nivelul administraţiei publice centrale şi locale (separat pe funcţionari publici şi personal contractual), dezagregat pe categorii de personal

I1.3. Ponderea posturilor vacante ocupate prin concurs extern/intern în raport cu alte modalităţi de ocupare

I1.4. Ponderea femeilor în posturile de conducere de nivel superior⁴⁹ la nivelul administraţiei publice centrale şi locale

I1.5. Numărul total de contestaţii referitoare la încetarea raportului de serviciu din iniţiativa angajatorului la nivelul administraţiei publice centrale şi locale//Ponderea acţiunilor/cererilor de chemare în judecată examinate de către instanţa de judecată cu emiterea hotărârilor definitive privind respingerea pretenţiilor înaintate de către funcţionarii publici împotriva actelor administrative individuale ale autorităţilor

____________________

⁴⁹ Demnitari, funcţionari publici de conducere de nivel superior, conducători de autorităţi administrative din subordinea ministerelor.

 

I1.6. Ponderea recomandărilor formulate în rapoartele de monitorizare ale Cancelariei de Stat în domeniul funcţiei publice implementate de către autorităţile publice supuse monitorizării

Activitatea 1.1. Determinarea rolului şi a atribuţiilor Cancelariei de Stat în calitate de coordonator al sistemului de management al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, precum şi consolidarea capacităţii instituţionale a acesteia astfel încât să asigure un management eficient al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.

Indicatori de monitorizare (output):

I1.1.1. Cadrul normativ îmbunătăţit privind rolul şi atribuţiile Cancelariei de Stat adoptat şi implementat

I1.1.2. Număr de personal al structurii specializate în managementul funcţiei publice la nivelul Cancelariei de Stat

I1.1.3. Număr de programe de creştere a capacităţii instituţionale implementate/număr de persoane instruite/număr de ore de instruire specifică în domeniul managementului funcţiei publice

162. Cancelaria de Stat are în prezent atribuţii stabilite conform cadrului normativ privind elaborarea, monitorizarea şi evaluarea implementării politicii statului în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, în cadrul ministerelor, al altor autorităţi administrative centrale şi locale. În perspectiva implementării obiectivelor prezentei Strategii, Cancelaria de Stat va avea un rol mai clar şi atribuţii mai bine definite, precum şi resursele tehnice şi de personal necesare, astfel încât să crească semnificativ capacitatea instituţiei de a asigura un management eficient al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, în concordanţă cu nevoile administraţiei publice şi cerinţele de aderare la Uniunea Europeană.

163. În acest sens, acţiunile propuse vizează următoarele direcţii concrete:

1) efectuarea unei analize a cadrului instituţional actual pe baza căreia să fie elaborate recomandări şi măsuri concrete de întărire a capabilităţilor Cancelariei de Stat şi a capacităţilor profesionale ale funcţionarilor publici responsabili de funcţia publică. Va fi elaborat un plan de acţiuni privind îndeplinirea atribuţiilor stabilite prin cadrul normativ pentru asigurarea unui management performant al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, precum şi pentru fundamentarea procesului decizional în ceea ce priveşte elaborarea politicilor publice;

2) operaţionalizarea unei structuri administrative în cadrul Cancelariei de Stat cu funcţii clar definite privind elaborarea, monitorizarea şi evaluarea implementării politicii statului în domeniul managementului funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;

3) alocarea resurselor tehnice şi de personal necesare pentru realizarea atribuţiilor stabilite privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;

4) elaborarea procedurilor standard de operare, în mod prioritar a procedurii de monitorizare a implementării cadrului normativ privind managementul funcţiei publice.

Activitatea 1.2. Determinarea rolului şi a atribuţiilor subdiviziunilor responsabile de managementul resurselor umane din cadrul autorităţilor publice, ca parte a unui sistem integrat de management al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.

Indicatori de monitorizare (output):

I1.2.1. Cadrul normativ îmbunătăţit privind rolul şi atribuţiile subdiviziunilor de resurse umane din cadrul autorităţilor publice, precum şi privind delimitarea între funcţia publică şi personalul contractual, aprobat şi implementat

I1.2.2. Reţeaua subdiviziunilor de resurse umane din cadrul autorităţilor publice consolidată şi integrată într-un sistem unitar de management al funcţiei publice

164. Intervenţiile propuse urmăresc creşterea capacităţii şi a calităţii de implementare a politicii de stat şi eficientizarea procedurilor de personal privind funcţia publică la nivelul autorităţilor publice centrale şi locale. În acest sens, direcţiile concrete vor viza îmbunătăţirea cadrului normativ privind rolurile şi atribuţiile subdiviziunii resurse umane din cadrul autorităţilor publice şi sporirea capacităţilor profesionale ale personalului din cadrul acestora.

Activitatea 1.3. Delimitarea clară a funcţiilor care implică exercitarea prerogativelor de putere publică şi a posturilor care pot fi ocupate pe bază de contract individual de muncă, precum şi a condiţiilor de transformare a unor posturi contractuale/funcţii publice în/din funcţii publice/posturi contractuale.

Indicator de monitorizare (output):

I1.3.1. Cadrul normativ îmbunătăţit privind delimitarea clară a funcţiilor care impun statut de funcţionar public de funcţiile care permit angajarea personalului contractual

Activitatea 1.4. Elaborarea, pilotarea şi implementarea unui Sistem informaţional automatizat de evidenţă şi management al resurselor umane din autorităţile publice (SIA EMRU), utilizând tehnologiile moderne informatice şi de comunicare.

Indicatori de monitorizare (output):

I1.4.1. Sistemul informatic, reproiectat, optimizat şi implementat conform cerinţelor formulate în Caietul de sarcini şi celor identificate în perioada de analiză, cu funcţionalităţi extinse şi interoperabil cu sistemele informaţionale existente relevante

I1.4.2. Rata de acoperire a SIA EMRU a resurselor umane din administraţia publică centrală şi locală

I1.4.3. Ponderea autorităţilor publice care utilizează SIA EMRU, dezagregat în administraţia publică centrală şi administraţia publică locală

165. Pentru un management performant al resurselor umane din autorităţile publice, este necesară prelucrarea complexă a datelor pentru toate procesele administrative de personal, în formatul unui sistem informaţional automatizat independent sau parte integrată modular în SIA REA. Astfel, sistemul informaţional automatizat este gândit ca un sistem deschis, accesibil, cu diverse drepturi de utilizare pentru toţi angajaţii autorităţilor publice. În acest sens, se propune ca fiecare angajat să dispună de un cont personal pentru accesul la datele proprii şi pentru a obţine prin intranet informaţiile de care are nevoie şi alte materiale utile în exercitarea atribuţiilor, utilizarea semnăturii electronice etc.

În cazul în care SIA REA va dezvolta funcţionalităţile necesare, se va opta pentru integrarea modulară în SIA REA, care ar simplifica procesul de interoperabilitate între sisteme (păstrarea, extragerea şi completarea/perfecţionarea informaţiilor aferent rapoartelor de muncă), extinzând astfel obiectivele principale ale sistemului informaţional automatizat, ceea ce va duce la oferirea unui instrument automatizat necesar pentru gestionarea eficientă a resurselor umane în autorităţile publice.

166. Astfel, sistemul informaţional va avea următoarele obiective:

1) oferirea de informaţii actualizate la zi şi structurate conform legii privind personalul din autorităţile publice;

2) asigurarea unui instrument de lucru pentru funcţionarii responsabili de managementul personalului din serviciul public care să ofere posibilitatea creării de dosare personale electronice pentru aceştia;

3) generarea de acte administrative, certificate, formulare şi alte documente relevante gestionării personalului în format electronic;

4) documentarea realizării procedurilor de personal (recrutarea, selectarea, integrarea, dezvoltarea profesională, evaluarea, stimularea, sancţionarea etc.);

5) oferirea unei baze de date stabile şi actualizate cu privire la personalul din autorităţile publice la nivel naţional, care să ofere în timp real informaţii specifice şi să genereze rapoartele necesare pentru luarea deciziilor atât la nivel naţional, cât şi la nivelul autorităţii publice;

6) integrarea în calitate de componentă de bază într-un sistem informatic unic la nivelul administraţiei publice pentru evidenţa personalului din sectorul bugetar.

167. În cadrul sistemului informaţional automatizat, prelucrarea datelor include:

1) managementul documentelor: începând cu elaborarea şi înregistrarea fiecărui document, monitorizarea ciclului sau avizare şi încheind cu aducerea rezultatului la cunoştinţa celor responsabili şi arhivarea electronică;

2) evidenţa şi prelucrarea datelor personale ale angajaţilor, spre exemplu: calculul automatizat al vechimii în muncă în serviciul public, în autoritatea publică, stabilirea sporului, a concediilor de odihnă, a celor medicale, suplimentare, de îngrijire a copilului, paternale, fără plată, a mobilităţii personalului, a indicilor fluctuaţiei, stabilităţii, a altor indicatori relevanţi gestionării personalului şi luării deciziilor referitor la personal etc.;

3) procedurile de personal stabilite de cadrul legal, precum şi monitorizarea implementării lor, cu posibilitatea de acces la un istoric şi la bazele de date din arhiva electronică, evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici la nivel naţional;

4) furnizarea de informaţii la zi şi din arhivă pe baza datelor introduse.

168. Prin intermediul sistemului informaţional automatizat se va evita duplicarea datelor privind raporturile de muncă din evidenţe paralele. În acelaşi timp, se vor crea resurse informaţionale utile şi eficiente, prin care să se asigure: structurarea compartimentelor; facilităţi de utilizare a datelor printr-o interfaţă prietenoasă; compatibilitatea şi interoperabilitatea cu sistemele informatice existente; posibilitatea de a prelua datele din alte aplicaţii informatice; adaptarea facilă la cerinţele de dezvoltare ale aplicaţiilor pe baza noilor tehnologii informatice; securizarea datelor şi confidenţialitatea informaţiei.

169. Sistemul informaţional nou urmează să exercite patru roluri principale:

1) instrument de lucru la nivel local pentru personalul subdiviziunilor de resurse umane din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale cu posibilitatea de a crea dosare personale electronice, de a genera acte administrative, certificate, alte documente relevante gestionării personalului, de a documenta realizarea procedurilor de personal şi de a genera rapoarte standard şi la solicitare;

2) instrument de informare pentru personalul autorităţilor publice privind datele personale ale acestora din baza de date şi pentru relaţionare cu instituţia;

3) instrument statistic aferent unei baze de date electronice cu privire la personalul din autorităţile publice, accesibilă la nivel naţional cu acces în timp real şi cu posibilitatea generării de rapoarte diverse;

4) sistem unic performant de gestiune a datelor complete ale personalului din autorităţile publice cu posibilitatea de a migra date din sistemele existente.

170. Sistemul informaţional naţional de evidenţă a resurselor umane din autorităţile publice prevăzut în prezenta Strategie va motiva personalul subdiviziunilor resurse umane din autorităţile publice, special instruit în acest sens, şi va schimba ponderea activităţilor birocratice/de rutină în favoarea activităţilor de natură analitică, strategică sau de dezvoltare a personalului.

Direcţia prioritară 2: atractivitatea serviciului public este asigurată prin aplicarea unui sistem meritocratic şi transparent de acces şi promovare în funcţia publică, aplicarea remunerării adecvate care stimulează performanţa, precum şi prin promovarea unei culturi organizaţionale axate pe dezvoltarea capitalului uman din autorităţile publice.

Indicatori de evaluare (outcome):

I2.1. Numărul mediu de candidaţi pentru concursurile de recrutare în administraţia publică centrală şi locală, dezagregat pe categorii de funcţionari publici şi personal contractual

I2.2. Gradul de corespondenţă/raportul echivalent dintre nivelul salarial mediu al funcţionarilor publici şi salariul mediu din sectorul privat pentru posturi cu nivel de complexitate similar – pe anumite categorii de funcţii dintr-un eşantion reprezentativ

I2.3. Numărul anual de stagiari absolvenţi ai programului de stagii în serviciul public angajaţi în funcţii publice în autorităţi publice centrale // Ponderea stagiarilor absolvenţi ai programului de stagii care au activat cel puţin 12 luni în funcţia publică din totalul celor angajaţi

I2.4. Rata fluctuaţiei anuale pentru funcţiile publice de conducere de nivel superior şi funcţiile publice de conducere (conducător/director) la nivelul administraţiei publice centrale

I2.5. Rata fluctuaţiei pentru funcţiile publice de conducere de nivel superior şi funcţiile publice de conducere (conducător/director) la nivelul administraţiei publice centrale în primele 6 luni de la schimbarea unui guvern

I2.6. Ponderea concursurilor finalizate cu succes în totalul concursurilor organizate, dezagregat pe categorii de funcţii publice

171. Obiectivul şi activităţile acestei direcţii prioritare se aliniază bine la prevederile corespunzătoare din Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice pe anii 2023-2030, componenta 2: elaborarea şi planificarea bugetului, obiectivul specific 3: asigurarea unui nivel adecvat de remunerare în sectorul bugetar. În procesul de implementare a acestor două documente strategice, coordonarea şi cooperarea dintre Cancelaria de Stat şi Ministerul Finanţelor sunt foarte importante în asigurarea unui echilibru al nivelurilor salariale pentru funcţii publice şi posturi din sectorul privat de complexitate similară. Indicatorul de referinţă (benchmarking) al gradului de corespondenţă constituie 75%, având în vedere garanţiile specifice sectorului public. O preocupare va constitui asigurarea echităţii interne pe verticală şi orizontală a sistemului de salarizare şi asigurarea sustenabilităţii financiar-bugetare.

Activitatea 2.1. Identificarea şi implementarea unui alt mecanism de fundamentare şi alocare a actualului spor pentru performanţa individuală, care să fie corelat cu performanţa instituţională, acordat în mod transparent, echilibrat şi coerent şi care să stimuleze şi să răsplătească performanţa.

Indicatori de monitorizare (output):

I2.1.1. Cadrul normativ îmbunătăţit privind atractivitatea remunerării funcţionarilor publici adoptat şi implementat

I2.1.2. Ponderea părţii variabile în salariul lunar al funcţionarilor publici, dezagregat pe funcţionari publici de conducere şi de execuţie

172. Motivaţia, ca proces psihologic, reprezintă „ansamblul de factori dinamici care determină conduita unui individ”⁵⁰. Oamenii pot avea motive diferite în abordarea unui anume tip de comportament. Personalitatea, condiţiile sociale, experienţa, influenţele grupului sau alţi factori pot avea impact asupra motivaţiei. Administraţia publică este în competiţie cu sectorul privat privind identificarea şi menţinerea unui personal calificat, astfel că importanţa acordată motivării funcţionarilor publici trebuie să fie semnificativă şi să nu fie redusă doar la abordarea salarizării şi a drepturilor materiale în general.

____________________

⁵⁰ N.Sillamy, Dicţionar de psihologie. Bucureşti: Ed. Univers Enciclopedic, 1996, pag.202.

 

Formele de motivare care vor fi implementate prin prezenta Strategie implică modificări legislative şi politici salariale pentru recompensarea efortului şi a performanţei profesionale, precum şi alte aspecte privind motivarea nonfinanciară a personalului.

Echitatea în remunerarea muncii prestate, privită inclusiv ca formă de motivare, va rămâne unul dintre principiile de bază ale politicilor salariale specifice serviciului public. Respectând principiul „plată egală pentru muncă egală”, statul îşi va menţine şi politica de remunerare financiară pentru a asigura plata echitabilă în condiţii comparabile de muncă. În procesul de tranziţie spre o salarizare competitivă, având la bază priorităţile naţionale şi constrângerile financiare existente, politica salarială va avea un caracter mai flexibil, care va permite aplicarea unor măsuri salariale specifice.

Crearea unui sistem coerent şi unitar de salarizare a funcţionarilor publici implică elaborarea şi implementarea cadrului metodologic pentru transparenţa, monitorizarea şi controlul salarizării, al sporurilor şi al altor drepturi salariale în domeniul funcţiei publice, corelate cu Legea nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi modificările ulterioare.

173. Pentru îmbunătăţirea sistemului unitar de salarizare în sectorul bugetar, se vor lua în considerare:

1) revizuirea metodologiei de evaluare a posturilor şi reevaluarea funcţiilor din cadrul grupului ocupaţional „administraţia publică”;

2) elaborarea mai multor opţiuni privind salarizarea funcţionarilor publici, cu estimarea costurilor financiare împreună cu Ministerul Finanţelor, precum şi cu consultarea partenerilor de dialog social;

3) actualizarea cadrului normativ primar şi secundar privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în ceea ce priveşte grupul ocupaţional „administraţia publică”;

4) implementarea modificărilor necesare la nivelul cadrului normativ privind salarizarea în sectorul bugetar, componenta „funcţionari publici”, astfel încât, în mod gradual, până în 2025 să crească gradul de atractivitate a carierei în funcţia publică. În cazul funcţionarilor publici din administraţia publică locală, măsurile salariale vor fi corelate cu reforma administraţiei publice locale.

174. În cadrul activităţilor de monitorizare a evoluţiilor salariale în administraţia publică, o componentă distinctă va viza încadrarea acestor evoluţii în contextul mai larg al remunerării activităţilor profesionale la nivel naţional. Astfel, evaluările periodice vor urmări şi vor evidenţia inclusiv raportul dintre nivelul salarial mediu din serviciul public şi cel din sectorul privat pentru posturi cu sarcini de complexitate similară. Concluziile acestor evaluări vor permite o îmbunătăţire substanţială a fundamentării unor măsuri viitoare, referitoare la creşterea competitivităţii statului ca angajator, a gradului de transparenţă cu privire la salariile plătite din bani publici, precum şi a calităţii proceselor.

Activitatea 2.2. Implementarea unui sistem clar şi predictibil de gestionare şi evoluţie în carieră, inclusiv succesiunea managerială, prin definirea şi punerea în aplicare a unor proceduri transparente de recrutare şi selecţie, precum şi de promovare în funcţia publică.

Indicator de monitorizare (output):

I2.2.1. Sistemul de dezvoltare în carieră în funcţia publică revizuit, inclusiv crearea rezervei de personal

I2.2.2. Cadrul normativ şi metodologic îmbunătăţit privind cariera în funcţia publică adoptat şi implementat

I2.2.3. Ponderea funcţiilor publice de conducere de nivel superior şi de conducere ocupate prin promovare sau concurs intern

I2.2.4. Gradul de satisfacţie al funcţionarilor publici privind sistemul de management şi dezvoltare a carierei (pe bază de anchete/sondaj)

I.2.2.5. Rata anuală a plecărilor voluntare (eliberare) din funcţia publică, dezagregat pe categorii de funcţii publice

175. Pentru asigurarea eticii şi a transparenţei în administraţia publică şi crearea unui sistem predictibil de evoluţie în carieră, vor putea fi introduse noi măsuri privind mobilitatea funcţionarilor publici şi se va analiza reorganizarea sistemului de carieră pe mai multe trepte profesionale pe orizontală şi pe o perioadă mai îndelungată, în comparaţie cu sistemul actual.

176. Procedurile reglementate ce asigură reforma evoluţiei în carieră a funcţionarilor publici urmăresc:

1) transparenţa şi claritatea în ceea ce priveşte etapele, criteriile, cerinţele şi rolurile persoanelor direct implicate, dublate de aplicabilitatea unitară a regulilor stabilite;

2) capacitatea mecanismelor utilizate de a asigura o aplicare consecventă a celor patru principii generale în domeniul ocupării şi exercitării de funcţii, respectiv competenţa, competiţia, transparenţa şi performanţa;

3) capacitatea mecanismelor utilizate de a asigura testarea şi validarea deţinerii competenţelor generale şi specifice, aşa cum sunt acestea stabilite pentru fiecare categorie de funcţie în parte.

177. Funcţiile publice vor fi ocupate prin selecţie pe bază de profesionalism, transparenţă şi neimplicare politică în procesul de recrutare, având prioritate forma de ocupare prin promovare, inclusiv concurs intern. Recrutarea şi selecţia vor fi organizate şi desfăşurate cu implicarea unor compartimente de resurse umane profesionalizate şi a unor comisii de concurs independente, formate din persoane instruite în mod corespunzător pentru desfăşurarea unor astfel de activităţi. Autorităţile publice vor forma rezerva de cadre, inclusiv din candidaţii care s-au clasat pe locul doi, pentru a fi încadrate în funcţii publice vacante, cu condiţia întrunirii cerinţelor postului.

Funcţiile publice de conducere vor fi ocupate în mod prioritar prin promovare şi/sau concurs intern, în baza listei personalului propus pentru succesiune managerială, în baza potenţialului managerial şi/sau a experienţei relevante în management, a studiilor, a experienţei profesionale, a calităţilor/atitudinilor profesionale relevante pentru a ocupa o funcţie publică de conducere.

Activitatea 2.3. Definirea şi pilotarea unui sistem mixt (concurs naţional de recrutare şi accedere în funcţia publică combinat cu selecţie specifică pe post) transparent de recrutare şi selecţie a candidaţilor în funcţiile publice de execuţie din autorităţile publice centrale, în baza unui plan anual de recrutare, a cărui fundamentare va fi coordonată de Cancelaria de Stat.

Indicatori de monitorizare (output):

I2.3.1. Concursul naţional de accedere în funcţia publică în administraţia publică centrală pilotat

I2.3.2. Cadrul metodologic îmbunătăţit privind sistemul de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici adoptat şi implementat

I2.3.3. Număr anual de candidaţi încadraţi în funcţia publică pe baza noului sistem

178. Sistemul de recrutare şi selecţie va presupune, pentru unele tipuri de funcţii, un model-pilot de concurs naţional de intrare în corpul funcţionarilor publici (proces automatizat), prin care să fie testate competenţele-cheie necesare pentru ocuparea unei funcţii publice. Această intervenţie de schimbare a sistemului va fi iniţiată doar cu condiţia sporirii atractivităţii funcţiei publice în administraţia publică centrală.

179. Funcţiile care vor face obiectul unor astfel de concursuri vor fi identificate în urma unor analize prin raportare la competenţele generale şi specifice, precum şi la similitudinea cu condiţiile şi atribuţiile asemănătoare cu alte posturi/funcţii din administraţia publică.

180. Regulile cu privire la utilizarea celor două modalităţi de recrutare vor fi transparente, stabilite în baza unor metodologii clare, astfel încât să se asigure o implementare unitară; recrutarea prin concurs naţional va fi utilizată până la sfârşitul perioadei vizate de prezenta Strategie, doar pentru instituţii de la nivelul central, în sistem-pilot.

181. Indiferent de forma de recrutare aleasă, sistemul de recrutare va fi reformat, astfel încât accentul să fie pus pe validarea unor aspecte relevante din punct de vedere calitativ – experienţa profesională anterioară (ca alternativă la actualele cerinţe privind „vechimea în specialitatea studiilor”), nivelul de calificare solicitat (ca alternativă la actualele cerinţe privind nivelul studiilor absolvite) şi capacitatea persoanei testate de a utiliza în mod practic o serie de cunoştinţe teoretice deţinute în legătură cu domeniul de activitate.

182. Măsurile specifice menite să asigure transparenţa şi buna organizare a concursurilor şi implementarea noului sistem de recrutare implică, pe lângă actualizarea cadrului normativ, şi următoarele:

1) îmbunătăţirea publicităţii concursurilor prin publicarea, odată cu anunţurile privind funcţiile vacante, a informaţiilor referitoare la competenţe, atribuţii şi responsabilităţi;

2) consolidarea capacităţii instituţiilor de organizare şi gestionare a testării descentralizate a cunoştinţelor şi competenţelor specifice pentru ocuparea funcţiilor publice şi, după caz, a posturilor contractuale;

3) asigurarea infrastructurii fizice necesare pentru informatizarea graduală a desfăşurării concursurilor în domeniul funcţiei publice;

4) instruirea personalului implicat în cadrul proceselor de recrutare şi promovare, în special a membrilor comisiilor de concurs şi a celor de soluţionare a contestaţiilor.

Activitatea 2.4. Stabilirea unui cadru de competenţe generale şi specifice pentru ocuparea funcţiilor publice în acord cu nevoile unui management public orientat spre rezultate, aliniat la misiunea autorităţilor publice.

Indicator de monitorizare (output):

I2.4.1. Cadrul normativ şi metodologic privind sistemul de recrutare şi promovare a funcţionarilor publici pe bază de competenţe şi standarde ocupaţionale adoptat şi implementat

183. Introducerea unui cadru de competenţe pentru personalul din administraţia publică este un pas important către un grad mai înalt de profesionalizare al administraţiei publice. Astfel, prin conceperea cadrului de competenţe se vor stabili condiţiile de elaborare a standardelor ocupaţionale pentru locurile de muncă din administraţia publică, precum şi precondiţiile pentru noi standarde de calitate privind cerinţele specifice funcţiei publice, inclusiv experienţa relevantă necesară pentru ocuparea unui anumit post.

184. Introducerea cadrului de competenţe/standardelor ocupaţionale va permite o recrutare orientată spre validarea deţinerii unor competenţe generale şi specifice predefinite, respectiv evaluare şi promovare bazate pe modul în care competenţele respective sunt efectiv utilizate în exercitarea funcţiilor, precum şi va constitui o bază pentru elaborarea curricula programelor specializate de instruire.

185. Consilierea şi orientarea profesională vor avea ca obiectiv valorificarea competenţelor şi a potenţialului fiecărui individ în dezvoltarea carierei, inclusiv prin formare şi mobilitate. Aceste măsuri vor duce la o creştere a calităţii resursei umane din administraţia publică. Deşi în orizontul de timp 2030 sunt luate în considerare toate categoriile de funcţii publice şi toate domeniile de exercitare a acestora, în perioada următoare aprobării prezentei Strategii vor fi abordate cu prioritate funcţiile publice cu statut general şi acele domenii care sunt considerate strategice pentru funcţionarea administraţiei publice: elaborarea şi coordonarea politicilor publice, elaborarea reglementărilor, managementul resurselor umane, managementul financiar şi audit intern, managementul de proiect, reprezentarea instituţională în cadrul activităţii de relaţii internaţionale şi integrare europeană.

186. Cadrul de competenţe pentru personalul din administraţia publică vizează:

1) competenţe generale, aplicabile tuturor funcţiilor publice: competenţe sociale, competenţe lingvistice, competenţe digitale etc.;

2) competenţe specifice, stabilite pe domenii şi categorii ale funcţiei publice: competenţe profesionale, competenţe manageriale, competenţe sociale, orientare spre rezultat, orientare către cetăţean şi respectarea drepturilor omului, atitudini profesionale precum promovarea inovaţiei, iniţierea schimbării şi integrităţii instituţionale.

187. Pentru facilitarea atingerii rezultatelor dorite, în cadrul implementării etapelor specifice realizării cadrului de competenţe (consultări cu factorii interesaţi, actualizarea cadrului normativ, stabilirea metodologiilor şi elaborarea de ghiduri privind aplicarea acestora, planificarea activităţilor de instruire destinate persoanelor implicate în elaborarea cadrelor de competenţe/standardelor ocupaţionale, celor implicate în implementarea acestora şi persoanelor vizate de cerinţele privind deţinerea de competenţe) vor fi valorificate, prin colaborări, experienţa şi expertiza pe domeniu a mediului universitar şi a altor actori cu bune referinţe profesionale în procese similare, precum şi consultanţa externă.

Activitatea 2.5. Organizarea de stagii plătite în serviciul public pentru absolvenţii universităţilor (program de licenţă sau master) sau aflaţi în anii terminali care doresc să dezvolte carieră profesională în serviciul public, în scopul dobândirii de experienţă profesională, al dezvoltării abilităţilor şi a competenţelor practice.

Indicatori de monitorizare (output):

I2.5.1. Cadrul normativ şi metodologic privind stagiile plătite în serviciul public aprobat şi implementat

I2.5.2. Număr anual de burse alocate, finanţate din bugetul de stat şi/sau de partenerii de dezvoltare

I2.5.3. Număr anual de stagiari care finalizează cu succes programul de stagii

I2.5.4. Număr anual de stagiari care finalizează cu succes programul de stagii încadraţi în serviciul public

188. În scopul sporirii atractivităţii şi atragerii în funcţia publică a tinerilor specialişti interesaţi de a dezvolta carieră în administraţia publică, se propune introducerea în legislaţia naţională a mecanismului de organizare şi desfăşurare a programului de stagii plătite în serviciul public. Astfel, stagiile plătite în serviciul public va reprezenta o modalitate eficientă de atragere a tinerelor talente în serviciul public, ulterior fiind încadrate printr-un mecanism special în funcţia publică. Scopul major al programului de stagii îl constituie dezvoltarea abilităţilor profesionale ale stagiarilor şi dobândirea de experienţă profesională, necesare pentru activitatea profesională, facilitând astfel tranziţia de la sistemul de educaţie către piaţa muncii.

189. Pe baza experienţei pozitive din 2022, când a fost organizat un prim astfel de program de stagii cu sprijinul Delegaţiei Uniunii Europene de la Chişinău (proiect-pilot), acesta va fi generalizat şi instituţionalizat la nivelul administraţiei publice centrale, cu coordonarea Cancelariei de Stat.

190. Pe de o parte, programul de stagii va oferi oportunităţi de pregătire practică a absolvenţilor programelor universitare de licenţă sau master ori studenţilor aflaţi în ani terminali care doresc să urmeze o carieră în serviciul public. Pe de altă parte, administraţia publică centrală va avea oportunitatea să atragă tineri specialişti cu vocaţie, mai ales pentru domeniile deficitare.

Direcţia prioritară 3: profesionalizarea serviciului public este asigurată printr-un sistem modern de formare profesională a resurselor umane din administraţia publică care acoperă nevoile reale, în continuă schimbare, de dezvoltare profesională, conform priorităţilor instituţionale şi atribuţiilor specifice ale acestora, cu asigurarea de oportunităţi egale furnizorilor de formare acreditaţi în domeniul administraţiei publice.

Indicatori de evaluare (outcome):

I3.1. Cheltuieli medii de formare profesională per salariat în administraţia publică

I3.2. Număr anual de ore-persoană de instruire realizate în cadrul administraţiei publice//Rata funcţionarilor publici instruiţi minimum 40 de ore/anual, dezagregat în APC şi APL

I3.3. Ponderea personalului care urmează şi finalizează în decurs de 3 ani cel puţin un program specializat de formare profesională în numărul totalul de personal din administraţia publică

I3.4. Ponderea persoanelor cu funcţie de demnitate publică (de la nivelul administraţiei publice centrale şi locale) care urmează şi finalizează în decurs de 1/2 ani cel puţin un program specializat de management şi leadership în numărul total de persoane cu funcţie de demnitate publică

I3.5. Indicele de satisfacţie a personalului administraţiei publice privind calitatea, relevanţa şi accesibilitatea programelor specializate de formare profesională şi managerială

Activitatea 3.1. Consolidarea capacităţilor instituţionale în domeniul formării şi dezvoltării profesionale, conform bunelor practici şi standardelor europene în domeniu, prin înfiinţarea unei entităţi responsabile de dezvoltarea profesională a personalului din administraţia publică, independentă instituţional de mediul academic.

Indicatori de monitorizare (output):

I3.1.1. Cadrul legal şi instituţional de reglementare a serviciilor de dezvoltare profesională a personalului din administraţia publică elaborat, adoptat şi implementat

I3.1.2. Număr anual de ore-persoană de instruire furnizate de entitatea responsabilă de dezvoltarea profesională a personalului din administraţia publică

191. Principalele modalităţi de consolidare a capacitaţilor instituţionale în vederea asigurării implementării componentelor strategice ale procesului de dezvoltare profesională a personalului din administraţia publică includ:

1) dezvoltarea capacităţii tehnice şi de personal a instituţiei naţionale coordonatoare a formării/dezvoltării profesionale a personalului din administraţia publică la standarde de calitate de nivel european;

2) dezvoltarea mecanismului instituţional legat de implementarea, monitorizarea şi evaluarea procesului de dezvoltare profesională în administraţia publică;

3) dezvoltarea mecanismelor instituţionale de corelare între actorii formării (incluzând crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice între experţi, precum şi organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea rezultatelor şi diseminarea bunelor practici însuşite, prin colaborarea cu partenerii externi);

4) dezvoltarea reţelei de formatori certificaţi, cu experienţă în administraţia publică, care să presteze servicii de instruire la locul de muncă („in-service”) şi la distanţă;

5) dezvoltarea reţelei de parteneri naţionali şi internaţionali care să furnizeze activităţi de dezvoltare profesională.

192. În acest proces, Cancelaria de Stat va avea următoarele atribuţii principale:

1) facilitarea procesului de acreditare a prestatorilor de programe şi servicii de instruire pentru personalul autorităţilor publice;

2) aprobarea programelor de formare/dezvoltare profesională în conformitate cu standardele naţionale şi internaţionale;

3) colaborarea cu entitatea responsabilă de dezvoltarea profesională a funcţionarilor publici la stabilirea tematicilor specifice programelor de formare profesională şi perfecţionare profesională a funcţionarilor publici pentru elaborarea comenzii de stat, în baza necesităţilor de dezvoltare profesională identificate anual;

4) evaluarea impactului formării asupra activităţii funcţionarilor şi autorităţilor publice.

193. Entitatea responsabilă de dezvoltarea profesională a funcţionarilor publici va avea următoarele atribuţii principale:

1) elaborarea ofertelor anuale de formare în baza necesităţilor autorităţilor şi instituţiilor publice;

2) organizarea programelor de formare de diferite tipuri, inclusiv în parteneriat cu alţi prestatori de servicii autorizaţi:

a) formare iniţială pentru funcţionari publici debutanţi;

b) formare managerială pentru personalul cu funcţii de conducere;

c) formare specializată pentru grupurile-ţintă strategice stabilite prin cadrul normativ;

d) dezvoltare profesională pe domeniile prioritare de activitate ale Guvernului;

e) dezvoltare profesională pe domeniile conexe activităţii de bază;

3) dezvoltarea şi gestionarea unei baze de date a formatorilor certificaţi în domeniul administraţiei publice;

4) evaluarea activităţilor de formare şi dezvoltare profesională a funcţionarilor publici realizate în cadrul entităţii.

Activitatea 3.2. Dezvoltarea cadrului metodologic care să conţină proceduri, standarde şi criterii pentru autorizarea furnizorilor de formare, selecţia formatorilor, monitorizarea şi evaluarea procesului de formare şi să faciliteze îndeplinirea cu succes a atribuţiilor personalului responsabil de implementarea programelor de instruire profesională în administraţia publică.

Indicatori de monitorizare (output):

I3.2.1. Cadrul metodologic privind autorizarea furnizorilor de formare (persoane fizice), selecţia formatorilor, monitorizarea şi evaluarea procesului de formare adoptat şi implementat

I3.2.2. Numărul anual total de aplicaţii de autorizare depuse/Ponderea furnizorilor de formare autorizaţi din cei înregistraţi la concurs

I3.2.3. Numărul formatorilor certificaţi

I3.2.4. Ponderea formatorilor certificaţi implicaţi în prestarea serviciilor de instruire

194. Sistemul de dezvoltare profesională a personalului din administraţia publică este corelat cu principiile, obiectivele şi priorităţile învăţării pe tot parcursul vieţii, inclusiv în ceea ce priveşte asigurarea calităţii.

195. Formarea profesională presupune dezvoltarea de competenţe conform necesităţilor privind realizarea sarcinilor şi atribuţiilor de serviciu stabilite în fişa postului. În acest sens, este necesar un cadru metodologic de evaluare a competenţelor personalului înainte şi ulterior procesului de formare pentru a identifica sporirea competenţelor vizate. Astfel, metodologiile şi procedurile privind evaluarea impactului instruirii vor considera drept referinţă cadrul de competenţe necesar pentru îndeplinirea atribuţiilor de serviciu de către personalul din administraţia publică centrală şi locală.

196. În scopul îmbunătăţirii cadrului metodologic referitor la dezvoltarea profesională a personalului, Cancelaria de Stat va acorda personalului din autorităţile publice cu atribuţii în implementarea programelor de dezvoltare profesională suport pentru stabilirea şi organizarea programelor specifice privind:

1) formarea continuă a funcţionarilor din administraţia publică;

2) formarea şi instruirea specifică necesară pentru a intra în funcţia publică sau pentru promovare;

3) formarea personalului cu funcţii de conducere şi cu funcţii de demnitate publică.

Activitatea 3.3. Organizarea şi desfăşurarea programelor specializate de formare profesională pentru diferite categorii de personal, inclusiv persoane de demnitate publică, atât din administraţia publică centrală, cât şi din cea locală.

Indicatori de monitorizare (output):

I3.3.1. Numărul programelor specializate de dezvoltare profesională (modulare) dezvoltate

I3.3.2. Numărul anual de ore-persoană de instruire realizate în cadrul programelor specializate de dezvoltare profesională

I3.3.3. Numărul participanţilor care au absolvit programele organizate, pe categorii de personal

I3.2.4. Gradul de satisfacţie al participanţilor la programele de instruire profesională

197. Dezvoltarea profesională a personalului din autorităţile publice se va realiza prin:

1) programe de dezvoltare managerială cu accent pe leadership, managementul public modern şi managementul resurselor umane;

2) programe de dezvoltare profesională pentru funcţionarii publici din subdiviziunile de ramură ale ministerelor, cu accent pe fundamentarea, elaborarea şi implementarea politicilor publice prin prisma cerinţelor UE şi a bunelor practici internaţionale;

3) programe de dezvoltare profesională pentru demnitarii şi funcţionarii publici din administraţia publică locală, axate pe dezvoltarea abilităţilor din domenii cum ar fi: management bugetar, managementul proiectelor de investiţii, achiziţii publice, planificare urbană, managementul patrimoniului;

4) programe de formare profesională pentru responsabilii de managementul resurselor umane din autorităţile publice;

5) programe de instruire la distanţă (E-learning) cu tematici generale.

La nivelul administraţiei publice locale trebuie menţionate şi programele de perfecţionare şi instruire organizate şi furnizate pe platforma electronică de către CALM împreună cu partenerii externi.

 

II. Cadrul instituţional al administraţiei publice centrale

Obiectiv general: un sistem instituţional flexibil şi eficient al administraţiei publice centrale prin consolidarea rezultatelor obţinute până acum, cu definirea clară a mandatelor instituţiilor publice centrale, eliminarea suprapunerilor, delimitarea clară a rolurilor între instituţii de fundamentare a politicilor publice şi instituţii de implementare (agenţii publice).

Direcţia prioritară 1: sistemul administraţiei publice centrale va fi raţionalizat şi eficientizat printr-un cadru de reglementare unitar, coerent şi transparent, care foloseşte o terminologie adecvată şi care defineşte clar diferenţele dintre autoritate publică şi instituţie publică de implementare, raporturile ierarhice, structuri organizaţionale interne omogene şi cât mai simple.

Indicatori de evaluare (outcome):

I.1.1. Număr anual de instituţii ale administraţiei publice centrale înfiinţate/reorganizate/desfiinţate

I.1.2. Număr de instituţii ale administraţiei publice centrale înfiinţate/reorganizate/desfiinţate în primul an al unui nou guvern

I.1.3. Evaluare periodică calitativă pe baza următoarelor criterii:

1) existenţa şi aplicarea consecventă a unor reguli clare de înfiinţare şi organizare a instituţiilor publice la nivelul administraţiei centrale;

2) crearea de noi instituţii publice se face numai pe baza unor evaluări ex-ante care să demonstreze raţionalitatea, eficienţa şi eficacitatea (value for money);

3) managerii instituţiilor publice raportează pe baza unei structuri de responsabilitate clare şi au suficientă autonomie de decizie;

4) cadrul legal este foarte clar în ceea ce priveşte statutul organizaţiilor autonome şi semiautonome, inclusiv relaţiile de responsabilitate, şi favorizează un management orientat spre rezultate;

5) miniştrii au suficiente instrumente de coordonare şi control al instituţiilor publice aflate în subordinea ministerelor pe care le conduc;

6) subordonarea directă Parlamentului este o excepţie;

7) miniştrii sunt responsabili pentru performanţa instituţiilor/agenţiilor subordonate ministerelor pe care le conduc.

Activitatea 1.1. Efectuarea analizelor funcţionale comprehensive pentru toate sectoarele administraţiei publice centrale ca bază de decizie pentru restructurare şi reformă – ca un element de reformă în domeniul administraţiei publice, ce se regăseşte în Programul de guvernare.

Indicator de monitorizare (output):

I1.1.1. Număr de analize funcţionale comprehensive realizat

198. Analizele funcţionale comprehensive pentru toate sectoarele administraţiei publice centrale vor fi realizate în cooperare cu OECD/SIGMA. Procesul de evaluare urmează o structură clară, care începe cu colectarea documentelor şi răspunsurile ţării la un chestionar. Acest lucru este ghidat de un portal web PAR.IS. Ca prim pas în proces, OECD/SIGMA a propus instruiri în ianuarie 2023 pentru actorii relevanţi pentru a putea explica modul de utilizare a portalului.

Reforma administraţiei publice centrale şi restructurarea arhitecturii acesteia vor fi fundamentate şi proiectate inclusiv pe baza recomandărilor şi a constatărilor Raportului de evaluare a administraţiei publice ce urmează a fi elaborat în anul 2023 de SIGMA şi a analizelor funcţionale sectoriale cuprinzătoare.

Analizele funcţionale cuprinzătoare vor aborda şi relaţia complexă a alocării optime a responsabilităţilor între administraţia publică centrală şi locală în domeniile unor servicii publice naţionale esenţiale: educaţie, sănătate, asistenţă socială, unde eficacitatea socială maximă se poate obţine numai printr-o partajare a funcţiilor între nivelul central şi local. Este vorba despre funcţiile partajate între nivelul central şi cel local sau delegate sub anumite condiţii nivelului local. Furnizarea serviciilor publice menţionate se poate face fie direct prin intermediul instituţiilor desconcentrate, care sunt prelungiri teritoriale ale administraţiei publice centrale, fie prin delegare totală sau parţială către autorităţile publice locale. Alegerea unei anumite opţiuni depinde de contextul economic şi social şi de capacitatea administrativă, atât la nivel central, cât şi local, şi nu este ireversibilă – sunt anumite condiţii care pot impune renunţarea la partajare/delegare, mai ales când sunt necesare reforme importante şi rapide.

199. În general, în cadrul modelului de partajare/delegare administraţia publică centrală trebuie să păstreze funcţiile de fundamentare a politicilor publice, inclusiv instituirea de standarde de calitate sau de costuri, de stabilire a modului şi cuantumului finanţării, de monitorizare şi de evaluare. Instituţiile desconcentrate sau administraţia publică locală primesc, în general, funcţiile de management direct al furnizării serviciilor publice respective într-un cadru de finanţare şi de standarde de calitate bine determinat de nivelul central.

200. În acest context, elementul principal care determină necesitatea reconsiderării statutului serviciilor publice delegate în domenii precum sănătate publică, educaţie, protecţie socială rezidă în multiplele probleme semnalate pe parcursul anilor de către cetăţeni referitor la calitatea serviciilor respective oferite în actualul cadru instituţional, precum şi în exigenţele în creştere privind eficacitatea şi promptitudinea cu care serviciul public respectiv răspunde solicitărilor care îi sunt adresate, îmbunătăţirea accesului populaţiei la servicii de bună calitate şi asigurarea unor condiţii cât mai conforme standardelor internaţionale, ale Uniunii Europene. Interesul public (naţional) impune, în cazul acestor competenţe, ca administraţia publică centrală să asigure realizarea serviciilor în practică, cel puţin pentru o anumită perioadă.

201. Procesul de reformă a serviciilor publice trebuie să se finalizeze cu implementarea unui nou sistem de atribuire/transfer al competenţelor între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală (de ambele niveluri), caracterizat prin funcţionalitate, claritate, astfel încât serviciile publice să poată fi îmbunătăţite din punctul de vedere al calităţii şi accesului, dar şi să rezulte o utilizare eficientă a resurselor foarte limitate de care dispune sectorul public din Republica Moldova. În mod particular, se impune şi revizuirea modelului de finanţare specific pentru competenţele partajate şi delegate.

Activitatea 1.2. Pe baza recomandărilor analizelor funcţionale comprehensive, raţionalizarea şi stabilizarea structurii administraţiei publice centrale, evitarea suprapunerii de domenii şi competenţe, stabilirea de structuri operaţionale standardizate autorităţilor publice, stabilirea de structuri ierarhice interne care să consolideze rolul funcţiilor de demnitate publică şi al funcţionarilor publici de conducere de nivel superior (secretar general, secretar general adjunct).

Indicator de monitorizare (output):

I1.1.2. Număr de instituţii publice/agenţii reformate după noile criterii

Activitatea 1.3. Modificarea şi amendarea legilor ce reglementează organizarea şi funcţionarea instituţiilor publice.

Indicator de monitorizare (output):

I1.1.3 Număr de legi modificate şi amendate

202. Modificările preconizate vor avea următoarele obiective:

1) instituirea unor criterii clar definite în vederea stabilirii şi a selectării tipologiei instituţiilor publice (stabilită în cadrul legislativ) care se bazează pe diferite niveluri de autonomie cerute de acestea pentru a-şi îndeplini funcţiile. Crearea unei instituţii publice noi va fi precedată de o analiză ex-ante cuprinzătoare a aranjamentelor organizaţionale existente pentru îndeplinirea funcţiilor publice;

2) alinierea Legii nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate la prevederile art.4 din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern, care este ultimul act normativ adoptat ce conţine o listă a domeniilor de activitate ale Guvernului – domenii în care pot fi constituite instituţii publice;

3) clarificarea aspectelor ce ţin de funcţiile ce pot fi atribuite în competenţa instituţiilor publice şi asigurarea stabilităţii şi predictibilităţii normei respective;

4) modificarea dispoziţiilor din lege în partea referitoare la dreptul instituţiilor publice de a îndeplini funcţii care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, pentru a corespunde situaţiei, de fapt, în ceea ce priveşte competenţele unor instituţii publice centrale;

5) stabilirea obligativităţii de a argumenta înaintarea propunerilor cu privire la constituirea instituţiilor publice noi (necesitatea şi oportunitatea constituirii, misiunea, funcţiile de bază, efectivul-limită, structura propusă şi sursele de finanţare a activităţii („analiza ex-ante”)), luându-se în considerare direcţiile prioritare şi sarcinile primordiale ale activităţii Guvernului, stabilite în Programul său de activitate;

6) stabilirea competenţei Guvernului de a aproba structura-tip a statutului privind organizarea şi funcţionarea unei instituţii publice în scopul uniformizării conţinutului acestor acte de constituire ale instituţiilor publice, indiferent de sursa de finanţare a acestora;

7) stabilirea expresă a posibilităţii de constituire a instituţiilor publice în sfera de competenţă a Cancelariei de Stat, precum şi a dreptului secretarului general al Guvernului de a propune Guvernului constituirea, reorganizarea sau dizolvarea instituţiilor publice respective;

8) amendarea art.307 din Codul civil al Republicii Moldova nr.1107/2002 pentru corelarea cu definiţia noţiunii „autoritate/instituţie publică la autogestiune” din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014 şi stabilirea clară a caracteristicii de bază a activităţii unei instituţii publice – realizarea unor scopuri necomerciale – şi, totodată, a dreptului unei instituţii publice de a desfăşura activitate economică ce ţine de realizarea scopurilor prevăzute de statutul acesteia;

9) reconsiderarea reglementărilor ce prevăd obligativitatea supunerii instituţiilor publice la autogestiune procedurii de înregistrare de stat. În acest context, se recomandă aplicarea mecanismului luării acestora în evidenţă de stat, similar organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi autorităţilor administraţiei publice locale, în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr.1004/2006 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la evidenţa de stat a organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi a autorităţilor administraţiei publice locale.

Direcţia prioritară 2: un sistem de management bugetar şi financiar unic pentru autorităţi publice şi instituţii publice, combinat cu aplicarea unui singur sistem de salarizare în sectorul public, clarificarea condiţiilor de autogestiune financiară în raport strict cu acoperirea integrală a cheltuielilor din venituri proprii, a posibilităţii obţinerii de venituri proprii din tarife pentru servicii care au caracter public.

203. Obiectivul şi activităţile acestei direcţii prioritare se coroborează bine cu prevederile corespunzătoare din Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice pe anii 2023-2030, componenta 2: elaborarea şi planificarea bugetului, obiectivul specific 1: asigurarea disciplinei bugetar-fiscale generale şi stabilităţii bugetului public naţional pe termen mediu şi lung, respectarea calendarului bugetar, asigurarea alocării resurselor financiare publice în strânsă corelare cu priorităţile de politici şi limitele de cheltuieli stabilite în cadrul bugetar pe termen; componenta 4: control financiar public, obiectivul specific 1: asigurarea utilizării fondurilor publice conform principiilor de bună guvernare, prin implementarea controlului intern managerial şi al auditului intern în entităţile publice pe baza standardelor şi bunelor practici UE.

În acest domeniu cooperarea şi coordonarea dintre Cancelaria de Stat şi Ministerul Finanţelor trebuie să se concentreze pe procesul de prioritizare a reformelor în funcţie de fezabilitatea lor şi de capacitatea instituţională existentă la nivelul administraţiei centrale.

Indicatori de evaluare (outcome):

I.2.1. Număr de instituţii publice centrale cu regim de autogestiune

I.2.2. Gradul de acoperire cu venituri proprii a instituţiilor publice la autogestiune

Activitatea 2.1. Unificarea procedurilor de management financiar-bugetar şi de execuţie bugetară pentru toate tipurile de instituţii publice, inclusiv pentru cele la autogestiune.

Indicator de monitorizare (output):

I2.1.1. Cadrul normativ privind unificarea procedurilor de management financiar-bugetar adoptat şi implementat

Activitatea 2.2. Unificarea sistemelor de salarizare şi extinderea domeniului de aplicare a Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar.

Indicatori de monitorizare (output):

I2.2.1. Cadrul normativ privind unificarea sistemului de salarizare adoptat şi implementat

I.2.2.2. Număr de sisteme de salarizare utilizate în sectorul public

 204. Este extrem de importantă consolidarea aplicării unitare şi cât mai largi a Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, inclusiv îmbunătăţirea semnificativă a acesteia. Pe de altă parte, se pot admite anumite excepţii, dar acestea trebuie să rezulte din analize ex-ante care justifică eficienţa/eficacitatea (value for money) şi trebuie să existe o tipologie foarte limitată a acestor excepţii (cel mult un alt sistem de salarizare diferit de cel prevăzut de Legea nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar) şi un număr limitat de instituţii/personal care beneficiază de statutul de excepţie din acest punct de vedere.

Activitatea 2.3. Introducerea unui regim de management orientat spre rezultate, care ar trebui să cuprindă toate instituţiile publice, inclusiv folosirea unor anchete de satisfacţie sau indicatori de calitate. Pilotarea acestui proces şi revizuirea sistemului. Monitorizarea sistematică a acestui domeniu.

Indicator de monitorizare (output):

I2.3.1. Cadrul instituţional adoptat şi implementat; număr de procese de pilotare implementate; număr de rapoarte de monitorizare realizate

 205. Sistemul de management orientat spre rezultate trebuie să cuprindă într-o manieră unitară şi coerentă: (i) un sistem efectiv de planificare şi execuţie bugetară pe bază (sau informată) de performanţă – inclusiv un mecanism de defalcare internă a obiectivelor/sarcinilor; (ii) un sistem de evaluare periodică a eficienţei/eficacităţii cheltuielilor publice; (iii) un sistem de control intern managerial, care funcţionează în baza unui model de organizare a proceselor de activitate în cadrul unui sistem de management delegat şi mecanisme de planificare şi raportare a activităţii bazate pe performanţă şi riscuri; (iv) un sistem de evaluare (sau audit) de performanţă a instituţiilor publice. Implementarea acestor elemente presupune prioritizare, cooperare interinstituţională, etapizare în timp în conformitate cu capacitatea instituţională de la nivelul administraţiei publice centrale, pilotarea proceselor.

Activitatea 2.4. Stabilirea unei viziuni clare în ceea ce priveşte conceptul de „autogestiune” a instituţiilor publice şi definirea în legislaţie a tipurilor de servicii care pot fi tarifate, devenind astfel venituri proprii.

Indicator de monitorizare (output):

I2.4.1. Cadrul normativ privind instituţiile publice la autogestiune adoptat şi implementat

206. În acest domeniu este esenţial a defini ce servicii anume pot fi livrate de instituţiile publice la autogestiune. Este esenţial ca aceste servicii să fie din sfera publică, şi nu activităţi comerciale obişnuite, care trebuie furnizate de întreprinderi/companii private sau de stat. Criteriile de definire a acestor servicii cu caracter public pornesc de la caracteristicile generale ale bunurilor publice. Tot ceea ce ţine de bunuri private trebuie furnizat prin intermediul mecanismelor economice ale pieţei competitive, fie de întreprinderi/companii private, fie de stat. De asemenea, analiza trebuie să ia în considerare toate cerinţele acquis-ului comunitar al Uniunii Europene din domeniul politicilor de competiţie şi ajutorului de stat.

Activitatea 2.5. Consolidarea aplicării unor mecanisme clasice de monitorizare şi control de la nivelul ministerelor responsabile la nivelul instituţiilor publice/agenţiilor subordonate.

Indicatori de monitorizare (output):

I2.5.1. Număr de rapoarte de monitorizare/control/audit realizate şi publicate, după caz

I2.5.2. Număr de subdiviziuni de audit intern restructurate prin consolidare la nivelul administraţiei publice centrale

 

III. Sistemul de planificare strategică şi elaborare a politicilor publice

207. În vederea realizării viziunii, prezenta Strategie se va axa pe următorul obiectiv general pentru sistemul de elaborare şi coordonare a politicilor publice şi de planificare strategică: sistemul de fundamentare şi implementare a politicilor publice pe bază de dovezi va fi generalizat, consolidat şi va funcţiona eficient, prin coordonarea cu procesul de transpunere şi implementare a acquis-ului UE, integrarea intereselor grupurilor defavorizate, îmbunătăţirea coordonării şi planificării strategice a politicilor în raport cu toate resursele financiare disponibile (interne şi internaţionale) şi creşterea semnificativă a capacităţii de monitorizare şi evaluare.

208. Implementarea acestui obiectiv va asigura consolidarea sistemului naţional integrat de politici publice, crearea unor instituţii publice moderne şi profesioniste, orientate spre oferirea politicilor publice de calitate, în corespundere cu necesităţile şi aşteptările cetăţenilor. În acest scop, vor fi capacitate autorităţile administraţiei publice de toate nivelurile în ceea ce priveşte elaborarea şi fundamentarea politicilor publice, va fi îmbunătăţit sistemul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice în vederea asigurării implementării eficiente şi integre a politicilor publice. Procesul decizional se va baza pe dovezi, va fi transparentizat şi organizat mai aproape de oameni, asigurându-se coerenţa, eficienţa şi predictibilitatea acestuia.

209. Totodată, este esenţială cooperarea cu Ministerul Finanţelor în ceea ce priveşte coordonarea implementării obiectivelor şi activităţilor direcţiilor prioritare din această secţiune cu implementarea prevederile corespunzătoare din Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice pe anii 2023-2030, componenta 1: analiza macroeconomică şi cadrul macrobugetar, obiectivul specific: îmbunătăţirea calităţii previziunilor macroeconomice şi fiscale pentru a asigura elaborarea bugetului în baza unui cadru macrobugetar realist şi previzibil; componenta 2: elaborarea şi planificarea bugetului, obiectivul specific 1: asigurarea disciplinei bugetar-fiscale generale şi stabilităţii bugetului public naţional pe termen mediu şi lung, respectarea calendarului bugetar, asigurarea alocării resurselor financiare publice în strânsă corelare cu priorităţile de politici şi limitele de cheltuieli stabilite în cadrul bugetar pe termen mediu; componenta 4: control financiar public, obiectivul specific 1: asigurarea utilizării fondurilor publice conform principiilor de bună guvernare, prin implementarea controlului intern managerial şi auditului intern în entităţile publice pe baza standardelor şi bunelor practici UE.

210. Pentru a creşte eficienţa pe termen mediu şi lung a acţiunii comune în toate aceste domenii şi, în acelaşi timp, pentru a răspunde provocărilor procesului de negociere şi aderare la Uniunea Europeană, este nevoie de instituţionalizarea unui mecanism de cooperare şi coordonare permanentă între Cancelaria de Stat, Ministerul Finanţelor şi Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene.

Direcţia prioritară 1: sistemul de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice este consolidat, integrează procesul de transpunere şi implementare a acquis-ului UE, aplică metodologii clare şi sunt asigurate capacităţile instituţionale şi profesionale necesare pentru efectuarea cu succes a atribuţiilor stabilite de cadrul normativ.

Indicatori de evaluare (outcome):

I1.1. Rata de conformare a documentelor de politici publice la cerinţele normative de calitate şi conformitate

I1.2. Rata de conformare a actelor normative elaborate de Guvern la cerinţele normative şi gradul de transpunere a acquis-ului UE

I1.3. Gradul de implementare a politicilor publice proiectate în documentele de planificare strategică

Activitatea 1.1. Dezvoltarea mecanismelor de comunicare şi interacţiune, formale şi informale, dintre unitatea de coordonare a politicilor publice din Cancelaria de Stat şi subdiviziunile de coordonare a politicilor din cadrul ministerelor. Aplicarea uniformă a cadrului normativ care reglementează activitatea subdiviziunilor de coordonare a politicilor publice din cadrul ministerelor, în vederea asigurării realizării eficiente a rolului său, inclusiv pe componenta de integrare europeană.

Indicatori de monitorizare (output):

I 1.1.1. Mecanism de comunicare interinstituţională dezvoltat

I 1.1.2. Număr de acţiuni de schimb de experienţă şi networking realizate

I 1.1.3. Rata de conformare a autorităţilor publice la prevederile cadrului normativ ce reglementează activitatea subdiviziunilor de coordonare a politicilor

Activitatea 1.2. Eficientizarea procesului de comunicare dintre Guvern şi Parlament pentru susţinerea implementării politicilor. Dezvoltarea mecanismelor de conlucrare şi comunicare cu autorităţile publice regionale şi locale şi promovarea planificării strategice conform reglementărilor naţionale la toate nivelurile administrative, în vederea asigurării unui cadru strategic naţional integrat, logic şi cuprinzător.

Indicatori de monitorizare (output):

I 1.2.1. Mecanism de conlucrare şi cooperare dintre Guvern şi Parlament dezvoltat şi implementat

I 1.2.2. Reducerea timpului de pregătire şi promovare a documentelor de politici publice şi a legislaţiei aferente

I 1.2.3. Mecanism de conlucrare şi comunicare cu autorităţile publice regionale şi locale dezvoltat şi implementat

Activitatea 1.3. Dezvoltarea capacităţilor autorităţilor administraţiei publice de toate nivelurile de elaborare a politicilor fundamentate pe dovezi, inclusiv: (i) competenţe digitale bazate pe tehnologii noi, (ii) de utilizare a datelor în ciclul de politici publice, (iii) de aplicare integrală a principiului „Nimeni nu este lăsat în urmă” (LNOB – Leave No One Behind), (iv) de analiză cantitativă şi calitativă, (v) de aplicare a datelor alternative şi masivelor mari de date, (vi) de modelare a politicilor publice în baza datelor, (vii) de integrare a principiului durabilităţii în politicile publice.

Indicatori de monitorizare (output):

I 1.3.1. Număr de funcţionari publici instruiţi în domeniul utilizării datelor, inclusiv în autorităţile administrative centrale şi locale

I 1.3.2. Ponderea funcţionarilor publici cu competenţe dezvoltate în domeniul utilizării datelor per autoritate publică

I 1.3.3. Ponderea documentelor de politici publice care asigură aplicarea principiului „Nimeni nu este lăsat în urmă”

I 1.3.4. Mecanism de integrare a principiului durabilităţii în politicile publice dezvoltat

Activitatea 1.4. Integrarea deplină a sistemului de elaborare a politicilor interne cu cel de transpunere şi implementare a acquis-ului UE. Consolidarea instituţională a subdiviziunilor de politici sectoriale din ministere şi fortificarea capacităţilor acestora în domeniul transpunerii acquis-ului UE.

Indicatori de monitorizare (output):

I 1.4.1. Număr suplimentar de angajaţi în subdiviziunile de politici sectoriale – procent de creştere a personalului

I 1.4.2. Număr de politici publice pregătite integrat şi/sau care implementează cerinţele acquis-ului UE

Activitatea 1.5. Producerea de date statistice de calitate (oportune, relevante, fiabile, accesibile, dezagregate, coerente, comparabile la nivel internaţional şi armonizate cu cerinţele UE) şi de noi seturi de date necesare proceselor de elaborare a politicilor publice bazate pe dovezi şi proceselor decizionale, precum şi pentru informarea societăţii.

Indicatori de monitorizare (output):

I 1.5.1. Gradul de conformare a metodologiilor statistice naţionale la standardele UE

I 1.5.2. Gradul de satisfacţie a utilizatorilor de date cu statistici relevante şi dezagregate

Activitatea 1.6. Consolidarea capacităţilor autorităţilor publice de aplicare a cadrului metodologic în domeniul evaluării impactului ex-ante şi ex-post al documentelor de politici publice şi actelor normative, inclusiv prin operaţionalizarea mecanismelor de implementare. Asigurarea şi punerea în aplicare a cadrului metodologic de definire a standardelor de raportare în procesul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice, în vederea creării unui sistem de raportare unitar, clar şi uşor de aplicat.

Indicatori de monitorizare (output):

I 1.6.1. Ponderea actelor normative supuse analizelor de impact realizate la calitatea standard

I 1.6.2. Ponderea documentelor de politici publice însoţite de analize ex-ante/supuse analizei ex-post

I 1.6.3. Număr de funcţionari cu competenţe dezvoltate în domeniul evaluării politicilor publice per autoritate publică

I 1.6.4. Număr de programe de formare în domeniul evaluării impactului digitizate

I 1.6.5. Ponderea rapoartelor conforme cu cadrul metodologic privind standardele de raportare în procesul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice

Activitatea 1.7. Dezvoltarea şi implementarea unui sistem informatic în domeniul planificării strategice şi operaţionale, conectat cu cadrul bugetar de planificare, pentru monitorizarea calitativă a implementării documentelor de planificare strategică, a transpunerii actelor UE în legislaţia naţională, creşterea eficienţei implementării politicilor publice şi simplificarea proceselor de lucru în administraţia publică.

Indicatori de monitorizare (output):

I 1.7.1. Sistem informatic dezvoltat şi implementat

I 1.7.2. Ponderea documentelor de politici publice introduse în sistemul informatic

I 1.7.3. Ponderea autorităţilor publice care utilizează sistemul informatic în procesele de planificare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice

Activitatea 1.8. Evaluarea periodică a cadrului normativ de evaluare a politicilor publice în vederea identificării măsurilor de eficientizare şi optimizare a acestuia şi aliniere la bunele practici europene de planificare şi implementare a politicilor publice.

Indicatori de monitorizare (output):

I1.10.1. Evaluarea ex-post a cadrului normativ realizată în anul 2025

I1.10.2. Cadrul normativ şi metodologic ajustat conform evaluării ex-post

Direcţia prioritară 2: sistemul de coordonare şi planificare strategică a politicilor publice este integrat cu sistemul de programare bugetară pe termen mediu, asigurându-se sustenabilitatea financiară şi integrarea tuturor resurselor financiare (interne şi externe) sub aceeaşi umbrelă de politici publice.

Indicatori de evaluare (outcome):

I.2.1. Gradul de acoperire financiară a documentelor de planificare pe termen mediu şi a programelor sectoriale

I.2.2. Nivelul execuţiei bugetare în raport cu planificarea iniţială a bugetului aprobat la începutul anului

Activitatea 2.1. Creşterea gradului de utilizare a standardelor de management (axate pe performanţa managerială) şi control intern (managerial) în activitatea instituţiilor publice. Consolidarea mecanismului de control financiar public intern, inclusiv pentru stabilirea gradului de implementare a documentelor de politici publice şi a nivelului de realizare a obiectivelor (ţintelor) acestora.

Indicatori de monitorizare (output):

I 2.1.1. Număr de instituţii publice centrale care se conformează integral la standardele de management şi control intern

I 2.1.2. Ponderea instituţiilor publice centrale care se conformează integral la standardele de management şi control intern în total instituţii publice

Activitatea 2.3. Consolidarea sistemului de planificare financiară şi bugetară multianuală a politicilor, în vederea sporirii predictibilităţii şi eficienţei cheltuielilor publice şi a racordării cadrului de planificare bugetară la priorităţile de dezvoltare pe termen mediu, stabilite în planurile naţionale de dezvoltare.

Indicatori de monitorizare (output):

I 2.3.1. Gradul de corelare a Cadrului bugetar pe termen mediu cu priorităţile pe termen mediu stabilite în planurile naţionale de dezvoltare

I 2.3.2. Număr de documente de politici publice cu evaluări de costuri complete

I 2.3.3. Gradul de deviere a costurilor estimate de cele efectiv realizate în documentele de politici publice

Activitatea 2.4. Consolidarea capacităţilor de estimare a costurilor (financiare şi nonfinanciare) pentru acţiunile de politici publice, inclusiv prin punerea în aplicare a cadrului metodologic privind estimarea costurilor, elaborarea instrumentelor speciale de estimare a costurilor şi evaluare a impactului financiar şi integrarea acestora în mecanismele de planificare strategică.

Indicatori de monitorizare (output):

I 2.4.1. Număr de funcţionari cu competenţe dezvoltate în domeniul estimării costurilor politicilor publice per autoritate publică

I 2.4.2. Instrumente speciale de estimare a costurilor şi evaluare a impactului financiar dezvoltate şi puse în aplicare

Direcţia prioritară 3: cadrul instituţional privind consultarea şi participarea publică în ceea ce priveşte elaborarea şi implementarea politicilor publice este bine definit, îmbunătăţit prin platformele de consultare, în concordanţă cu bunele practici internaţionale şi aplicat consecvent de către autorităţile publice responsabile.

Indicatori de evaluare (outcome):

I 3.1. Rata de consultare publică a politicilor publice

I 3.2. Ponderea propunerilor şi obiecţiilor considerate din total recepţionate în procesul de consultare publică

I 3.3. Rata de realizare şi publicare a rapoartelor anuale privind implementarea documentelor de politici publice şi a documentelor de planificare

Activitatea 3.1. Evaluarea eficienţei cadrului normativ privind transparenţa în procesul decizional şi ajustarea acestuia pentru asigurarea unui proces participativ şi incluziv în tot ciclul de politici publice.

Indicatori de monitorizare (output):

I 3.1.1. Evaluare realizată, publicată şi recomandările implementate

I 3.1.2. Cadrul normativ modificat conform recomandărilor evaluării

Activitatea 3.2. Dezvoltarea capacităţilor de leadership la nivel central şi local, de comunicare strategică şi consultare activă a părţilor interesate, inclusiv consolidarea dialogului instituţionalizat cu sectorul asociativ şi privat, în scopul sporirii eficienţei, sustenabilităţii şi relevanţei procesului decizional/politicilor publice.

Indicatori de monitorizare (output):

I 3.2.1. Număr de acţiuni de dialog cu sectorul asociativ şi privat

I 3.2.2. Număr de funcţionari cu competenţe dezvoltate în domeniile leadershipului şi comunicării strategice

Activitatea 3.3. Evaluarea soluţiilor digitale, a instrumentelor şi a platformelor de consultare publică şi eficientizarea acestora, inclusiv dezvoltarea facilităţilor de acces interactiv pentru consultarea părţilor interesate pe principala platformă pentru proiectele de documente de politică şi acte legislative. Dezvoltarea unei baze de date cu părţile interesate relevante pentru diferite domenii de intervenţie ale Guvernului. Dezvoltarea continuă a unei politici privind datele deschise ca instrument de comunicare asupra procesului decizional.

Indicatori de monitorizare (output):

I 3.3.1. Număr de politici publice pentru care se realizează procesul de consultare pe platforme digitale – ponderea lor din total politici publice aprobate

I 3.3.2. Bază de date/sistem informatic dezvoltat şi implementat

I 3.3.3. Grad de utilizare a datelor deschise

Activitatea 3.4. Asigurarea sistematică a unei comunicări eficiente şi accesibile cetăţenilor despre politicile publice promovate, desfăşurarea campaniilor de informare şi educare a societăţii privind procesul decizional şi politicile publice.

Indicator de monitorizare (output):

I 3.4.1. Număr de campanii de informare şi educare a societăţii privind procesul decizional şi politicile publice realizate, număr de beneficiari

 

IV. Debirocratizare şi dezvoltarea serviciilor electronice

Obiectiv general: asigurarea, până la sfârşitul anului 2030, a Republicii Moldova cu o administraţie publică eficace, care dispune de practici democratice şi oferă servicii de înaltă calitate cetăţenilor şi mediului de afaceri, într-un mod transparent şi eficient, prin utilizarea tehnologiilor moderne şi a serviciilor inovatoare care respectă cerinţele integrării europene printr-un proces administrativ imparţial, profesionist şi responsabil.

211. La nivel internaţional, Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE) a adoptat, în data de 15 iulie 2014, o Recomandare referitoare la strategiile privind guvernarea digitală, pentru a aduce mai aproape administraţiile publice de cetăţeni şi mediul de afaceri prin utilizarea tehnologiei ca factor strategic de creare a sectoarelor publice deschise, inovative, participative şi de încredere, care să contribuie pe termen lung la o creştere economică sustenabilă a Republicii Moldova.

212. La nivelul statelor europene (din UE şi Asociaţia Europeană a Liberului Schimb), în data de 6 octombrie 2017 a fost adoptată Declaraţia ministerială de la Tallinn privind guvernarea digitală, care reprezintă un angajament politic ferm al ţărilor europene pentru accelerarea în continuare a transformării digitale a Guvernului, bazat pe o serie de principii, dintre care menţionăm:

1) digital în mod implicit – care furnizează servicii pe cale digitală, ca opţiune preferată, prin intermediul unui punct de contact unic;

2) principiul „doar o singură dată” – care asigură faptul că cetăţenii şi întreprinderile furnizează o anumită informaţie doar o singură dată unei administraţii publice;

3) interoperabilitate în mod implicit – cu servicii concepute să funcţioneze fără discontinuităţi în întreaga piaţă unică şi în cadrul organizaţiilor;

4) incluziune şi accesibilitate – oricine trebuie să poată comunica electronic cu administraţia publică dacă are cunoştinţele, abilităţile şi instrumentele disponibile;

5) deschidere şi transparenţă – în raport cu cetăţenii şi mediul de afaceri, precum şi consolidarea dialogului continuu;

6) fiabilitate şi securitate – cu accent sporit asupra securităţii informaţiilor şi protecţia vieţii private.

 213. Desigur, mediul online nu substituie toate modalităţile tradiţionale de interacţiune cu sectorul public, iar calitatea serviciilor în aceste domenii tradiţionale ar trebui să fie menţinută şi îmbunătăţită continuu. În prezent, instrumentele electronice oferă oportunităţi de completare şi îmbunătăţire a furnizării serviciilor tradiţionale prin îmbunătăţirea gamei şi calităţii serviciilor care pot fi obţinute într-un singur punct (Ghişeu unic). Totuşi, utilizatorii serviciilor electronice ar trebui să fie în mod natural atraşi de utilizarea serviciilor electronice, să fie siguri că găsesc online ceea ce doresc, mai încrezători în calitatea serviciilor respective şi mai stimulaţi de costurile acestora.

214. Pentru a aborda aceste provocări, au fost identificate următoarele direcţii prioritare.

Direcţia prioritară 1: 100% din serviciile publice prestate vor fi modernizate până în anul 2030, prin revizuirea şi automatizarea procesului de prestare a acestora, în scopul corespunderii lor cu prevederile Legii nr.234/2021 cu privire la serviciile publice, astfel încât Republica Moldova să fie o societate digitală, aptă să profite de oportunităţile tehnologiilor informaţionale şi ale serviciilor electronice.

Indicatori de evaluare (outcome):

I.1.1. Ponderea serviciilor publice cele mai solicitate disponibile online

I.1.2. Ponderea tranzacţiilor online în totalul tranzacţiilor serviciilor publice

I.1.3. Ponderea cetăţenilor care dispun de o identitate digitală activă

Activitatea 1.1. Prestarea serviciilor digitale proactive, simple şi intuitive: unele dintre serviciile publice pot fi oferite persoanelor fără a fi nevoie să se depună cerere pentru aceasta, fie ca urmare a anumitor evenimente din viaţă, fie ca o completare a altor servicii publice.

Indicator de monitorizare (output):

I1.1.1. Creşterea anuală cu cel puţin 2 servicii prestate proactiv

Activitatea 1.2. Continuarea activităţilor de reproiectare a serviciilor publice şi extinderea acestora asupra tuturor activităţilor administrative, în conformitate cu principiile orientării spre client, şi facilitarea furnizării lor electronice, ca un pas necesar şi important pentru modernizarea sectorului public şi furnizarea de servicii electronice de calitate.

Indicatori de monitorizare (output)

I1.2.1. 100% din serviciile publice modernizate

I1.2.2. 100% din serviciile publice electronice cu interfeţe uniformizate

Activitatea 1.3. Valorificarea oportunităţilor de optimizare a resurselor utilizate în procesul de prestare a serviciilor prin transpunerea instrumentelor electronice şi actualizarea plăţilor percepute pentru serviciile publice, prin stabilirea unor tarife distincte pentru acelaşi serviciu public prestat exclusiv electronic şi prestat la ghişeu.

Indicator de monitorizare (output):

I1.3.1. Regulamentele de organizare şi prestare a serviciilor publice elaborate şi aprobate

Activitatea 1.4. Instituţionalizarea măsurării satisfacţiei beneficiarilor serviciilor publice şi colectarea feedbackului în privinţa prestării serviciilor prin intermediul unor soluţii electronice, conform standardelor unice, în vederea îmbunătăţirii ulterioare a acestora.

Indicatori de monitorizare (output):

I1.4.1. Soluţie tehnică dezvoltată şi implementată

I1.4.2. Număr de procese de reproiectare şi îmbunătăţire a serviciilor electronice realizate pe baza reacţiei şi propunerilor beneficiarilor

Activitatea 1.5. Implicarea şi susţinerea plenară de către entităţile din sectorul public a procesului de înregistrare a beneficiarilor de servicii de încredere, prin extinderea reţelei de centre de înregistrare şi implementarea posibilităţii de înregistrare la distanţă, prin utilizarea mijloacelor electronice, care oferă un nivel de asigurare echivalent din perspectiva fiabilităţii, cu prezenţa fizică.

Indicator de monitorizare (output):

I1.5.1. Număr de centre de înregistrare funcţionale

Activitatea 1.6. Preluarea de către Agenţia Servicii Publice a funcţiei de front-office fizic pentru toate serviciile publice prestate de către autorităţile administraţiei publice centrale

Indicator de monitorizare (output):

I1.6.1. Număr de centre multifuncţionale – ghişee unice

215. Republica Moldova, în calitate de stat candidat la Uniunea Europeană, fiind convinsă de importanţa şi beneficiile principiilor enunţate, va depune eforturile necesare pentru transpunerea acestora în procesul de implementare a soluţiilor electronice, pentru a consolida încrederea în sectorul public prin creşterea transparenţei, receptivităţii, fiabilităţii şi integrităţii guvernanţei publice. În acest context, trebuie subliniat faptul că guvernarea digitală sprijină procesele administrative, îmbunătăţeşte calitatea serviciilor şi sporeşte eficienţa internă a sectorului public. Serviciile publice electronice reduc sarcina administrativă pentru mediul privat şi cetăţeni, făcând ca interacţiunile acestora cu administraţia publică să fie mai rapide, mai eficiente, mai practice şi mai transparente şi, nu în ultimul rând, mai puţin costisitoare. În plus, integrarea utilizării tehnologiilor digitale în strategiile de modernizare a administraţiei publice poate permite obţinerea de beneficii economice şi sociale suplimentare pentru societate în ansamblul său. Digitalizarea poate şi ar trebui să sporească eficacitatea, transparenţa şi securitatea serviciilor publice. Odată cu utilizarea pe scară largă a identităţii digitale şi a semnăturii electronice, va fi posibilă extinderea aplicabilităţii principiului „digital implicit”, care să permită păstrarea şi accesarea online a tuturor informaţiilor publice principale într-un mod sigur şi securizat. Nu vor exista „originale” pe hârtie sau duplicarea informaţiilor deţinute online, deoarece datele şi înregistrările digitale sunt „originale”.

Direcţia prioritară 2: ecosistemul de e-Guvernare a Republicii Moldova va fi consolidat, până la sfârşitul anului 2030, prin menţinerea sistemelor existente şi dezvoltarea de noi soluţii guvernamentale partajate, pentru asigurarea condiţiilor necesare în vederea eficientizării proceselor administrative şi de prestare a serviciilor publice.

Indicatori de evaluare (outcome):

I.2.1. Gradul de conformare a autorităţilor administraţiei publice în utilizarea exclusivă a circuitului electronic al documentelor atât în cadrul acestora, cât şi în interacţiunea cu alte entităţi

I.2.2. Gradul de conformare a autorităţilor administraţiei publice în alinierea sistemelor lor informaţionale la standardele existente, pentru a asigura interoperabilitatea completă a platformelor şi a datelor

I.2.3. Plasarea Republicii Moldova între primele cincizeci de ţări, conform Indicelui ONU de dezvoltare a guvernării electronice (EGDI)

I.2.4. Ponderea sistemelor IT ale Guvernului plasate în MCloud

I.2.5. Ponderea funcţionarilor publici care deţin competenţe digitale generale, conform DigiComp al UE

Activitatea 2.1. Administrarea fără hârtie în toate sferele sectorului public: digitalizarea entităţilor publice este o schimbare fundamentală a mentalităţii şi a practicilor de zi cu zi.

Indicatori de monitorizare (output):

I.2.1.1. Soluţie tehnică dezvoltată

I.2.1.2. Ponderea autorităţilor publice care au gestionat procesele în format electronic

Activitatea 2.2. Îmbunătăţirea modului în care datele sunt colectate, gestionate şi partajate, precum şi armonizarea datelor din diferite registre moştenite şi prioritizarea digitalizării registrelor indisponibile electronic.

Indicator de monitorizare (output):

I2.2.1. Cel puţin 10 registre modernizate şi disponibile electronic (Registrul de stat al unităţilor de drept, Registrul bunurilor imobile, Registrul de stat al populaţiei etc.)

Activitatea 2.3. Creşterea disponibilităţii şi calităţii datelor guvernamentale deschise, care sunt de valoare pentru economie şi societate, inclusiv prin adoptarea abordării deschise şi permiterea mai multor conexiuni automate cu bazele de date (de exemplu, prin interfeţe de programare a aplicaţiilor).

Indicator de monitorizare (output):

I2.3.1. Număr de seturi de date guvernamentale deschise disponibile şi publicate

Activitatea 2.4. Asigurarea disponibilităţii de a accesa serviciile publice electronice de pe dispozitive mobile, inclusiv implementarea unei aplicaţii mobile guvernamentale integrate a serviciilor electronice, care va reprezenta punctul unic de interacţiune digitală între sectorul public şi persoanele fizice şi juridice, prin intermediul căruia va fi posibilă accesarea datelor şi serviciilor din sectorul public, efectuarea plăţilor, semnarea, partajarea şi păstrarea documentelor electronice etc.

Indicator de monitorizare (output)

I2.4.1. Aplicaţie mobilă implementată şi funcţională

Activitatea 2.5. Sporirea posibilităţilor cetăţenilor şi mediului de afaceri de a gestiona electronic datele personale deţinute de administraţia publică (de exemplu, accesarea, verificarea, solicitarea de informaţii, partajarea acestora cu terţe părţi, oferirea şi retragerea în mod electronic a consimţământului de prelucrare a datelor cu caracter personal etc.).

Indicatori de monitorizare (output):

I2.5.1. Funcţional disponibil de gestiunea datelor personale deţinute de autorităţile publice.

Activitatea 2.6. Sporirea gradului de alfabetizare digitală şi a abilităţilor digitale în rândul funcţionarilor şi demnitarilor publici, prin instituirea cursurilor de alfabetizare digitală pe Platforma guvernamentală de instruire la distanţă (e-Learning).

Indicatori de monitorizare (output):

I2.6.1. Cel puţin 10 module de instruire dezvoltate şi disponibile pe Platforma guvernamentală de instruire la distanţă (e-Learning)

I2.6.2. 100% din funcţionarii publici şi demnitarii instruiţi

Activitatea 2.7. Introducerea arhivării electronice şi crearea condiţiilor adecvate pentru păstrarea permanentă a documentelor electronice în arhivele electronice

Indicator de monitorizare (output):

I2.7.1. Sistemul informaţional e-Arhiva dezvoltat

Activitatea 2.8. Diversificarea produselor şi datelor statistice conexe societăţii informaţionale şi nivelului de digitalizare a sectorului public.

Indicatori de monitorizare (output)

I2.8.1. Metodologii pentru cercetări statistice noi elaborate şi aprobate

I2.8.2. Numărul de cercetări realizate

Activitatea 2.9. Dezvoltarea instrumentelor electronice de democraţie participativă, pentru facilitarea proceselor de consultare, comunicare şi implicare în procesul decizional al cetăţenilor activi şi al mediului de afaceri, accelerarea implementării ideilor, a iniţiativelor civice şi a proiectelor importante din punct de vedere social, precum şi pentru depunerea de către cetăţeni a petiţiilor electronice adresate autorităţilor şi instituţiilor publice din Republica Moldova.

Indicator de monitorizare (output):

I2.9.1. Instrumente electronice dezvoltate

Activitatea 2.10. Diversificarea canalelor de notificare electronică, inclusiv dezvoltarea unui serviciu guvernamental capabil să furnizeze o adresă electronică oficială pentru fiecare persoană fizică şi persoană juridică, şi reglementarea acestuia ca principal canal de livrare a notificărilor şi documentelor din sectorul public, în vederea substituirii notificărilor prin scrisori tradiţionale.

Indicator de monitorizare (output):

I2.10.1. Serviciu guvernamental dezvoltat

216. O parte a digitizării serviciilor publice va reprezenta o revizuire a procedurilor relevante – în loc de a replica documente pe hârtie doar online, informaţiile esenţiale vor fi adunate şi stocate. În scopul de a asigura informaţii exacte pentru toate registrele de stat şi de a reduce birocraţia, va fi introdus principiul „o singură dată”: cetăţenii furnizează datele solicitate autorităţilor/instituţiilor publice o singură dată, iar acestea sunt obligate să se asigure că datele sunt reutilizabile şi că pot fi accesate şi de alte entităţi. Întrucât are dreptul la servicii sau plăţi prin lege, cetăţeanul nu ar trebui să completeze formularele de cerere, ci, dacă este posibil, să obţină serviciul sau plata automat.

De asemenea, pentru sporirea accesibilităţii serviciilor, optimizarea efortului operaţional al prestatorului şi reducerea timpului de obţinere a serviciilor, acolo unde este posibilă automatizarea completă a proceselor se vor implementa servicii electronice ce vor permite autoservirea electronică, fără intervenţia din partea unui operator din back-office.

Una dintre marile provocări legate de aplicarea TIC şi dezvoltarea serviciilor publice electronice o constituie asigurarea accesului larg al cetăţenilor la soluţiile digitale dezvoltate. Există o listă lungă de impedimente, precum lipsa de conectivitate, accesul redus la dispozitive conectate la reţele de comunicaţii şi nivelul scăzut de alfabetizare digitală, în cazul ţărilor implicate în digitalizarea serviciilor publice. O soluţie viabilă pentru atenuarea problematicii respective o reprezintă utilizarea tehnologiilor mobile în procesul prestării serviciilor publice. Adoptarea tehnologiilor mobile, pentru a sprijini îmbunătăţirea calităţii şi accesibilităţii serviciilor publice, pot contribui la îmbunătăţirea performanţelor guvernamentale şi la consolidarea binelui public. Creşterea accesibilităţii şi adaptabilităţii telefonului mobil, precum şi milioanele de abonamente de telefonie şi internet mobil constituie un argument important în susţinerea implementării condiţiilor necesare pentru utilizarea telefonului mobil în procesul de obţinere a serviciilor publice.

Direcţia prioritară 3: activitatea autorităţilor administraţiei publice locale va fi digitalizată, până la sfârşitul anului 2030, prin intermediul operării şi funcţionării unei platforme informaţionale, precum şi prin instituirea cadrului normativ necesar.

Indicatori de evaluare (outcome):

I.3.1. Ponderea serviciilor publice administrative prestate de autorităţile administraţiei publice locale disponibile în format electronic

I.3.2. Ponderea serviciilor publice administrative locale accesate în format electronic

Activitatea 3.1. Extinderea infrastructurii de e-Guvernare la nivel local, prin implementarea unui portal dedicat autorităţilor publice locale pentru accelerarea procesului de transformare digitală a activităţii administraţiilor locale şi serviciilor furnizate de către acestea.

Indicator de monitorizare (output)

I3.1.1. Sistemul informaţional e-APL dezvoltat şi funcţional

Activitatea 3.2. Asigurarea descentralizării competenţelor de prestare a serviciilor publice prin delegarea acestora autorităţilor locale (inclusiv înregistrările de stare civilă, serviciile de asistenţă socială, înregistrarea de stat a bunurilor imobile, vehiculelor şi unităţilor de drept).

Indicator de monitorizare (output)

I3.2.1. Cadrul normativ necesar elaborat şi aprobat

Activitatea 3.3. Continuarea procesului de consolidare a reţelei de ghişee unice pentru prestarea serviciilor publice prin intermediul Centrelor unificate de prestare a serviciilor publice la nivel local şi preluarea de către acestea şi de către misiunile diplomatice şi oficiile consulare a segmentului de prima linie (front-office) de prestare pentru serviciile publice.

Indicator de monitorizare (output)

I3.3.1. 200 de CUPS-uri noi instituite

217. Un obiectiv major în procesul implementării soluţiilor tehnice în sectorul public îl reprezintă centrarea serviciilor electronice pe necesităţile cetăţeanului. Guvernul există pentru a servi oamenilor săi şi, într-un mediu tradiţional, cetăţenii sunt foarte des confunzi cu privire la locul în care se află instituţia pe care o caută şi la modul de a interacţiona cu aceasta. Entităţile publice sunt, de obicei, distribuite geografic, şi fiecare agenţie are propriile sale funcţii şi responsabilităţi. Pentru a obţine un serviciu, beneficiarii ar putea să vină şi să plece de multe ori şi să viziteze mai multe agenţii guvernamentale. În aceste medii tradiţionale, guvernul se află în centru şi clienţii se deplasează în jurul lui, în consecinţă, acest stil de guvernare este descris ca fiind centrat pe guvern. Internetul şi tehnologia informaţiei au adus o schimbare. Una dintre caracteristicile importante ale eforturilor guvernării electronice o reprezintă punerea accentului pe îmbunătăţirea serviciilor publice pentru cetăţeni. Conceptul „guvernare centrată pe cetăţean” este o viziune bazată pe recunoaşterea modurilor diferite prin care oamenii interacţionează cu sectorul public. Trecerea online a serviciilor şi integrarea acestora aduc economii de timp/costuri şi ajută să ia în considerare nevoile beneficiarilor acestora. În consecinţă, într-un mediu online centrat pe cetăţean, cetăţenii sunt centrul şi este de datoria entităţilor publice să se mişte în jurul lui prin serviciile electronice pe care le furnizează.

218. La dezvoltarea (inclusiv pilotarea) sistemului de ghişee unice prin intermediul CUPS se va ţine cont şi de criteriile tehnice stabilite pentru procesul de amalgamare voluntară, astfel încât să se obţină efectul maxim în condiţii de eficienţă.

 

IV. Administraţia publică locală

Obiectiv general: capacitatea administraţiei publice locale de a furniza într-un mod echitabil servicii publice adecvate şi accesibile populaţiei va creşte în mod semnificativ, prin consolidarea instituţională şi financiară a autorităţilor locale şi prin implementarea cu succes a unor politici eficace de dezvoltare economică şi socială locală, luând în considerare pe deplin interesele grupurilor vulnerabile, astfel încât Republica Moldova să atingă standardele care să îi permită aderarea la UE.

219. Alocarea responsabilităţilor – ce servicii/bunuri publice oferă fiecare nivel de administraţie: centrală, regională (raională) sau locală – are un rol foarte important în creşterea eficienţei şi eficacităţii administraţiei publice, în general. Alocarea acestor responsabilităţi are la bază un set de principii:

1) principiul subsidiarităţii;

2) principiul ariei beneficiarilor, care presupune ca un bun public sa fie furnizat de acel nivel de administraţie care cuprinde cât mai mulţi din potenţialii beneficiari;

3) economiile de scară, densitate şi de domeniu de aplicare – de regulă, acest principiu acţionează în mod contrar celui al subsidiarităţii. Cel de-al doilea împinge descentralizarea tot mai jos, pe când primul, prin luarea în considerare a numărului minim de beneficiari ai unui bun public pentru ca producerea şi furnizarea acestuia să fie eficientă pentru producător, se opune acestui proces;

4) nivelul şi aria de manifestare a externalizărilor. Cu cât externalizările sunt mai intense şi aria lor de răspundere este mai mare, cu atât furnizarea bunului public respectiv va reveni unui nivel superior al administraţiei. În acest fel are loc internalizarea unei externalităţi în cadrul unui alt nivel administrativ.

220. În ceea ce priveşte funcţiile/responsabilităţile partajate şi/sau delegate, din punct de vedere funcţional pot fi folosite următoarele criterii:

1) să nu facă parte integral sau parţial din procesul de elaborare, fundamentare şi monitorizare a politicilor publice naţionale;

2) să nu se refere la funcţia de reglementare cu impact naţional;

3) să fie eterogene de la o UAT la alta în funcţie de nevoi şi condiţii;

4) furnizarea descentralizată să mărească bunăstarea socială generală/naţională.

221. În funcţie de aceste principii, fiecărui nivel de administraţie publică trebuie să îi fie încredinţată, în mod formal, furnizarea anumitor bunuri publice. Evident, această încredinţare nu este stabilită odată pentru totdeauna: modificările în tehnologie, în dorinţele şi mentalităţile consumatorilor, în evaluările tehnocraţilor pot provoca realocări periodice ale bunurilor publice pe niveluri de administraţie publică. Aceste realocări nu trebuie să fie prea frecvente, deoarece lipsa stabilităţii în acest domeniu împiedică realizarea investiţiilor în infrastructură, din cauza nerecuperării cheltuielilor de capital. Ţinând cont de perioada de recuperare a investiţiilor în domeniul infrastructurii: 15-25 de ani, este evident ca realocările furnizării bunurilor publice pe niveluri de administraţie publică trebuie făcute cu foarte mare grijă şi atenţie şi cât mai rar posibil. Procesul de încredinţare (alocare) formală a furnizării bunurilor publice pe niveluri de administraţie publică trebuie sa fie explicit şi transparent, realizat printr-o lege specială (cea a administraţiei publice).

Pe lângă principiile şi criteriile de mai sus, folosite în procesul de alocare a responsabilităţilor între diferite niveluri de administraţie publică, există şi reguli specifice procesului de consolidare a capacităţii administraţiei publice locale şi a continuării procesului de descentralizare, după cum urmează:

a) cadrul normativ şi punerea lui în practică trebuie să asigure responsabilizarea administraţiei publice locale în faţa populaţiei şi a nivelurilor administrative superioare, garantând în acelaşi timp libertatea locală de decizie şi management;

b) principiul corelării – acţiunile sau reformele propuse spre implementare în domeniul administraţiei publice locale urmează a fi corelate cu reformele aflate în derulare;

c) atribuirea/transferul competenţelor, a/al surselor de venit şi patrimoniului între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală şi între diversele niveluri ale acesteia din urmă trebuie să fie formală (fixată în lege), clară şi stabilă, definind toate rolurile şi funcţiile specifice, mecanismele prin care se vor exercita acestea şi drepturile de proprietate asupra activelor implicate;

d) atribuirea/transferul competenţelor trebuie să îmbine armonios subsidiaritatea şi eficienţa, aceasta din urmă fiind definită prin 3 criterii principale: (i) aria geografică a beneficiarilor unei competenţe să corespundă în mare măsură ariei unităţii administrative care o va exercita; (ii) exercitarea competenţei respective să permită realizarea economiilor de scară, inclusiv prin asocierile intermunicipale; (iii) UAT căreia i se atribuie competenţa trebuie să aibă capacitate fiscală şi de management suficient pentru exercitarea acesteia;

e) banii urmează funcţia – sistemul financiar va fi adaptat în funcţie de acordarea atribuţiilor, iar veniturile generate de prestarea unui serviciu vor merge la nivelul administrativ care răspunde de prestaţia respectivă;

f) patrimoniul urmează funcţia – responsabilul de exercitarea competenţei primeşte şi proprietatea activelor fixe necesare (patrimoniu). Realizarea gestionării eficiente şi efective a patrimoniului local poate avea loc doar în cazul abilitării administraţiei publice locale cu competenţă decizională deplină, aşa cum cere Carta Europeană;

g) investiţia urmează competenţa – nivelul administrativ responsabil de exercitarea unei competenţe trebuie să fie responsabil şi de întregul proces investiţional;

h) pentru a consolida echitatea şi răspunderea democratică faţă de locuitori, trebuie să existe corespondenţă între: (i) teritoriul unde se efectuează prestarea unui serviciu de către autoritatea locală şi cel de pe care se colectează impozitele locale; (ii) beneficiar şi plătitor („utilizatorul plăteşte”); (iii) puterea de decizie şi responsabilitate (cel care decide trebuie să răspundă şi pentru consecinţele deciziei sale);

i) asigurarea unui grad de coeziune teritorială, prin reducerea disparităţilor de resurse disponibile între UAT-uri la ambele niveluri de APL;

j) sistemul financiar trebuie să stimuleze efortul fiscal propriu şi să asigure predictibilitatea, stabilitatea, continuitatea şi autonomia pentru ambele niveluri ale APL, prin: (i) garantarea posibilităţii de a asigura un nivel minim al serviciilor, având în vedere diferenţele obiective dintre diverse UAT; (ii) evitarea partajării cu administraţia publică locală a surselor de venit volatile în timp sau care produc dezechilibre teritoriale în colectare; (iii) folosirea, pe cât este posibil, a unor criterii obiective în sistemul de transferuri; şi (iv) reducerea, pe cât este posibil, a posibilităţii de modificare a sistemului prin lege bugetară anuală sau prin alte legi ad-hoc.

 

A. Consolidarea capacităţii instituţionale şi administrative a administraţiei publice locale

Direcţie prioritară 1: capacitatea instituţională a administraţiei publice locale va creşte semnificativ prin utilizarea unor mecanisme de consolidare cum ar fi: amalgamarea teritorială voluntară şi cooperarea intercomunală, astfel încât fragmentarea excesivă de astăzi să fie în mare măsură depăşită şi autorităţile publice locale să fie capabile să furnizeze servicii publice de calitate, adecvate cerinţelor cetăţenilor şi accesibile lor.

Indicatori de evaluare (outcome):

I1.1. Număr mediu de salariaţi per UAT amalgamat

I1.2. Pondere UAT amalgamate efectiv în numărul actual de UAT-uri

222. Obiectivele şi activităţile acestei direcţii prioritare se coroborează cu implementarea prevederilor corespunzătoare din Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice pe anii 2023-2030, componenta 1. Analiza macroeconomică şi cadrul macrobugetar, obiectivul specific: îmbunătăţirea calităţii previziunilor macroeconomice şi fiscale pentru a asigura elaborarea bugetului în baza unui cadru macrobugetar realist şi previzibil; componenta 2. Elaborarea şi planificarea bugetului, obiectivul specific 1: asigurarea disciplinei bugetar-fiscale generale şi a stabilităţii bugetului public naţional pe termen mediu şi lung, respectarea calendarului bugetar, asigurarea alocării resurselor financiare publice în strânsă corelare cu priorităţile de politici şi limitele de cheltuieli stabilite în cadrul bugetar pe termen mediu.

223. Elementul principal este cooperarea dintre Cancelaria de Stat, în calitate de instituţie responsabilă de reforma administraţiei publice locale, inclusiv de procesul de amalgamare voluntară, şi Ministerul Finanţelor, care are responsabilitatea de a asigura resursele necesare pentru implementarea tuturor activităţilor din această direcţie prioritară şi atingerea obiectivelor fixate.

Activitatea 1.1: elaborarea, adoptarea şi implementarea, în perioada 2023-2026, a unui proces coerent şi bine organizat de amalgamare voluntară la nivelul întâi al administraţiei publice locale. La sfârşitul anului 2026 se vor evalua rezultatele procesului de amalgamare voluntară şi vor fi definite politicile cele mai eficiente de continuare a consolidării teritoriale a administraţiei publice locale de nivelul întâi, inclusiv trecerea la amalgamare normativă.

Indicator de monitorizare (output):

I1.1.1. Număr de procese de amalgamare voluntară finalizate – total sau pe an.

224. Amalgamarea voluntară presupune oportunitatea, pe parcursul unei perioade definite, a unităţilor administrativ-teritoriale mici de a deveni parte sau a fi absorbite de unităţi învecinate, proces ce va avea ca rezultat o unitate administrativă nouă, care va îndeplini condiţiile legale minime privind capabilitatea şi viabilitatea autorităţilor locale (de exemplu, numărul minim de locuitori, criteriile de capacitate administrativă). Amalgamarea voluntară trebuie însoţită de stimulente financiare, precum şi de condiţii, reguli şi criterii suplimentare care să asigure condiţii pentru ca unităţile locale rezultante să fie viabile economic, geografic şi funcţional.

225. Deoarece amalgamarea voluntară va genera UAT-uri cu capacităţi sensibil diferite, această situaţie va trebui recunoscută prin alocări de competenţe şi resurse financiare diferite pentru UAT-urile amalgamate (cu capacitate administrativă mai mare) şi cele neamalgamate. Competenţele şi responsabilităţile UAT-urilor fără capacitate administrativă trebuie preluate de alte instituţii (servicii desconcentrate, autorităţile publice locale de nivelul al doilea sau UAT-uri învecinate, cu capacitate deplină). Această situaţie poate să conducă la aplicarea unui model de descentralizare asimetrică, în care competenţele şi resursele sunt diferite în funcţie de capacitatea/tipul de UAT.

226. Procesul de amalgamare voluntară va fi însoţit de o puternică campanie de comunicare publică, de prezentare pe larg a avantajelor sale, astfel încât cetăţenii să fie cât mai bine informaţi. Campania de comunicare publică va fi proiectată şi realizată cu sprijinul partenerilor externi, al organizaţiilor neguvernamentale şi al CALM.

Modelul de amalgamare voluntară prezentat mai jos este unul strict indicativ, de recomandare, versiunea finală a modului de implementare a procesului de amalgamare voluntară va fi stabilit prin legislaţia primară şi secundară, inclusiv într-o metodologie detaliată specifică, pe baza principiilor şi criteriilor stabilite în prezenta Strategie.

 

Modelul de amalgamare voluntară la nivelul întâi

Descriere

1) Condiţii geografice şi de populaţie:

1.1) continuum geografic al UAT amalgamate;

1.2) număr minim de locuitori ai UAT amalgamat – 3000;

1.3) legături rutiere între toate UAT vechi care formează o UAT amalgamată;

1.4) distanţa (raza) maximă de la centrul noii UAT amalgamate la cel mai îndepărtat sat – 20-25 km.

2) Condiţii de alegere a centrelor administrative:

2.1) referinţa pentru amalgamarea cu oraşele – UAT vechi rurale adiacente oraşelor vor avea ca primă opţiune amalgamarea cu acestea;

2.2) alegerea centrului noii UAT amalgamate dintre UAT vechi – set de condiţii care să conducă la un indicator compozit cu următoare structură:

a) numărul de populaţie – pondere 30%;

b) capacitatea fiscală pe locuitor (calculată pe formula venituri din taxe şi impozite locale + impozit pe venit persoane fizice) – pondere 25%;

c) numărul de servicii publice esenţiale/numărul de beneficiari (apă potabilă, canalizare, colectarea deşeurilor menajere, drumuri locale asfaltate) – pondere 25%;

d) numărul de funcţionari publici de execuţie – pondere 20%.

Localitatea cu valoarea indicatorului cea mai mare va fi desemnată centrul UAT-ului amalgamat.

3) Condiţii de capabilitate:

3.1) noua autoritate publică locală trebuie să poată susţine un număr minim de salariaţi (12), inclusiv funcţionari publici, care să se constituie într-o structură organizată funcţional, conform unei organigrame-model;

3.2) capacitatea fiscală, definită mai sus, a noului UAT trebuie să poată susţine numărul minim de funcţionari.

4) Decizie:

4.1) cadru legislativ primar şi secundar corespunzător;

4.2) proces ireversibil – UAT-urile vechi amalgamate nu pot decide revenirea la situaţia anterioară;

4.3) decizii ale consiliului local cu majoritate calificată de 50%+1 din numărul total de consilieri;

4.4) aviz conform din partea unei comisii centrale de amalgamare voluntară (Cancelaria de Stat şi Ministerul Finanţelor).

Stimulente pentru facilitarea amalgamării:

- granturi pentru dezvoltarea infrastructurii de servicii – de exemplu, participarea preferenţială la Programul „Satul european” şi granturi IPA, fonduri pentru crearea de CUPS-uri sau achiziţionarea de autobuze;

- prioritate (prin condiţiile de eligibilitate/evaluare) la alocările de transferuri naţionale de capital sau în programele de asistenţă ale donatorilor internaţionali (UE, în primul rând);

- modificarea criteriilor din actualele proceduri de alocare a fondurilor de dezvoltare regională, dezvoltare rurală, protecţia mediului, astfel încât să fie stimulată amalgamarea voluntară – punctaje suplimentare pentru un număr de beneficiari mai mare sau pentru UAT-uri amalgamate;

- sprijin financiar pentru transformarea organizaţională şi consolidarea capacităţii;

- programe de consolidare a capacităţii instituţionale oferite de partenerii de dezvoltare: crearea şi consolidarea unităţii centrale de implementare a procesului de amalgamare voluntară; creşterea capacităţii profesionale a personalului din UAT-uri amalgamate; acoperirea costurilor generate de raţionalizarea diferitelor procese şi servicii în procesul de amalgamare voluntară.

 

 

Democraţie şi reprezentare

227. În principiu, nu trebuie schimbat sistemul de alegeri locale, deoarece noile unităţi administrativ-teritoriale sunt relativ mici şi compacte, păstrând omogenitatea locală din punct de vedere cultural şi etnic. Dacă există îngrijorări la nivelul politic privind reprezentarea cetăţenilor, se poate modifica sistemul electoral astfel încât să se asigure reprezentarea tuturor localităţilor în consiliul local. Aceasta poate creşte costurile administrative şi reduce câştigurile de eficienţă.

Design funcţional

228. Dată fiind creşterea potenţială de capacitate administrativă, se propune ca în acest scenariu să fie menţinute competenţele şi responsabilităţile existente. Noile UAT-uri vor avea nevoie de o perioadă de consolidare a capacităţilor (2-4 ani) de dezvoltare şi de extindere a reţelei de infrastructură (4-10 ani, în funcţie de resursele disponibile local şi naţional), pentru a acoperi întreg teritoriul cu toată gama de servicii publice locale.

229. O problemă importantă rămâne transferul responsabilităţilor legate de educaţie (în principal managementul reţelei şcolare) şi de serviciile de asistenţă socială – acestea se vor clarifica în funcţie de deciziile de politici publice de la nivel central şi de varianta de reformă a nivelului al doilea al administraţiei publice locale.

 

 

Design instituţional/structura organizatorică

230. Amalgamarea voluntară va permite consolidarea rapidă a capacităţii instituţionale în noile UAT-uri – posibilităţile financiare superioare vor permite salarizarea unui număr net superior de specialişti/funcţionari publici. Tabelul 17 de mai jos conţine funcţiile specializate care ar putea fi folosite în noile UAT-uri amalgamate.

 

 

231. Există toate premisele ca la finalul procesului de amalgamare voluntară, în noile structuri administrative ponderea personalului de conducere să scadă sub 19% per ansamblu (faţă de 40% în prezent), iar a personalului operaţional (însărcinat nemijlocit cu realizarea competenţelor APL) să crească la 84%, faţă de 53% în prezent.

Procesul de amalgamare va fi supervizat, implementat, monitorizat de Unitatea centrală de implementare şi monitorizare a reformei administraţiei publice locale (UCIM) creată la nivelul Cancelariei de Stat, care va cuprinde, pe lângă reprezentanţii acestei instituţii, şi reprezentanţi ai: Ministerului Finanţelor, Ministerului Infrastructuri şi Dezvoltării Regionale, Ministerului Educaţiei şi Cercetării, Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, Agenţiei de Guvernare Electronică, Agenţiei de Servicii Publice, Agenţiei Proprietăţii Publice, ai altor instituţii ale administraţiei publice centrale. Aceasta va prezenta în fiecare an un raport detaliat cu evoluţia procesului de amalgamare voluntară. În a doua jumătate a anului 2026 va avea loc o evaluare complexă a procesului, pe baza pe baza căreia se va decide modul de continuare a procesului de reducere a fragmentării teritoriale. UCIM va efectua analiza şi verificarea îndeplinirii condiţiilor pentru propunerile de amalgamare voluntară venite din teritoriu.

Procesul de amalgamare voluntară va fi susţinut de un cadru nou, mult mai eficient de cooperare intercomunală – cele 2 procese nu sunt substituibile, ci complementare, iar printr-un cadru normativ adecvat pot genera sinergii semnificative.

Activitatea 1.2: îmbunătăţirea permanentă a cadrului legal şi instituţional privind cooperarea intercomunală, astfel încât aceasta să devină un instrument eficient de furnizare în comun a serviciilor publice.

Indicatori de monitorizare (output):

I.1.2.1. Număr de cooperări intercomunale existente

I.1.2.2 Număr de UAT-uri cuprinse în forme de cooperare intercomunală

I.1.2.3 Număr de servicii furnizate prin cooperare intercomunală sau delegare

232. Această acţiune are ca scop îmbunătăţirea instrumentelor de cooperare intercomunală, astfel încât ele să fie eficiente şi eficace în furnizarea de servicii publice unde este nevoie de obţinerea unei economii de scară, de densitate sau de sferă de integrare. Cooperarea intercomunală este un instrument important pentru furnizarea eficientă a serviciilor publice la nivel local şi un companion complementar al procesului de consolidare prin amalgamare voluntară. Eficienţa formelor de cooperare intercomunală va creşte prin procesul de amalgamare voluntară, deoarece vor scade costurile de tranzacţie. Cooperarea intercomunală este un instrument important pentru furnizarea eficientă a serviciilor publice la nivel local şi este un companion complementar al procesului de consolidare prin amalgamare a donorilor internaţionali. În acelaşi timp, este foarte important ca bunele practici, mai ales cele rezultate din implementarea Programului „Leader”, să fie generalizate şi luate în considerare în procesul de îmbunătăţire a cadrului legal şi instituţional al cooperării intercomunale.

Activitatea 1.3:evaluarea periodică a capacităţii instituţionale şi financiare a administraţiei publice locale pentru îndeplinirea şi gestionarea competenţelor, funcţiilor şi furnizarea serviciilor ce le revin, pentru a ajusta capacitatea funcţională, administrativă şi fiscală la responsabilităţile încredinţate.

Indicator de monitorizare (output):

I1.3.1. Numărul de administraţii publice locale pentru care se fac astfel de evaluări

I1.3.2. Numărul de administraţii publice locale care îndeplinesc condiţiile minime privind capacitatea administrativă, financiară şi de furnizare de servicii

233. Primul pas constă în elaborarea unei metodologii de evaluare a viabilităţii unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi a performanţelor administraţiei publice locale în gestionarea competenţelor, funcţiilor şi furnizarea serviciilor, precum şi a capacităţilor instituţionale, financiare şi materiale existente şi necesare pentru aceasta⁵¹. Metodologia va fi suficient de sintetică – pentru a putea face evaluarea anuală, dar şi cuprinzătoare, pentru a acoperi principalele domenii de interes (viabilitate conform legii, gradul de îndeplinire a competenţelor, de acoperire cu servicii – în principal comunale, calitatea şi eficienţa serviciilor, resursele materiale, financiare, instituţionale etc.).

____________________

⁵¹ Această evaluare se va face pornind de la cerinţele art.11 din Legea nr.435/2006 privind descentralizarea administrativă.

 

234. Cancelaria de Stat va organiza evaluarea periodică a performanţelor administraţiei publice locale conform metodologiei elaborate. În baza rezultatelor evaluării şi a altor studii conexe, Cancelaria de Stat va identifica şi va propune soluţii de eficientizare administrativă şi consolidare teritorială, care vor fi examinate în şedinţă de Guvern. Conform deciziilor aprobate, vor fi aplicate soluţiile identificate, inclusiv prin eficientizarea administrativă şi consolidarea teritorială – amalgamarea UAT-urilor care nu îndeplinesc condiţiile minime de populaţie şi capacitate (instituţională şi financiară).

Activitatea 1.4: creşterea eficienţei în furnizarea serviciilor publice din domeniul sănătăţii, asistenţei sociale şi educaţiei, prin crearea de servicii desconcentrate ale Ministerului Educaţiei şi Cercetării, Ministerului Sănătăţii şi Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale pe structura actualelor regiuni de dezvoltare şi transferul către aceste structuri al funcţiilor actuale îndeplinite în aceste domenii de către consiliile raionale.

Indicatori de monitorizare (output):

I1.4.1. Servicii desconcentrate înfiinţate, număr de personal preluat, puncte de lucru/subservicii înfiinţate

235. Prin acest proces, primul pas va fi crearea de servicii desconcentrate ale ministerelor menţionate pe baza structurii regiunilor de dezvoltare, utilizând o parte din personalul consiliilor raionale care astăzi îndeplineşte atât sarcini descentralizate, cât şi delegate de administraţia publică centrală. La nivelul raioanelor vor putea funcţiona puncte de lucru/subservicii ale serviciilor desconcentrate regionale, astfel încât serviciile furnizate să fie cât mai aproape de beneficiari.

236. Al doilea pas al procesului va consta în transferul responsabilităţilor din domeniul educaţiei, asistenţei sociale şi sănătăţii de la consiliile raionale către serviciile desconcentrate, împreună cu finanţarea aferentă. Serviciile desconcentrate vor optimiza serviciile preluate, astfel încât calitatea, accesibilitatea şi eficienţa acestora să crească în mod semnificativ.

237. Ulterior, în funcţie de progresele realizate în procesul de consolidare a capacităţii administraţiei publice locale de nivel întâi şi al doilea, unele sau toate aceste servicii vor fi transferate la nivelul administraţiei publice locale cel mai capabil să le furnizeze în mod eficient şi accesibil. În mare măsură serviciile desconcentrate vor rămâne cu funcţiile de îndrumare metodologică, monitorizare a implementării politicilor naţionale, control şi evaluare. Totodată, pe măsură ce procesul de digitalizare şi optimizare a serviciilor va progresa suficient, se va regândi reţeaua de puncte de lucru/subservicii la nivel raional.

Activitatea 1.5: constituirea unor structuri administrative regionale eficiente şi eficace care să preia funcţiile consiliilor raionale şi, eventual, ale structurilor actuale de dezvoltare regională. Cu această ocazie se va definitiva şi alocarea funcţiilor/responsabilităţilor între nivelul întâi al administraţiei publice locale, nivelul al doilea al administraţiei publice locale şi administraţia publică centrală/desconcentrată.

Indicatori de monitorizare (output):

I1.5.1. Cadru legislativ aprobat şi implementat

238. Cele mai mari provocări pentru Republica Moldova rămân asigurarea dezvoltării sociale şi economice şi reducerea disparităţilor regionale. În procesul de împlinire a dezideratului de integrare cu UE, Republica Moldova poate avea mari beneficii din alinierea politicilor publice de dezvoltare cu politicile europene de dezvoltare regională. Dezvoltarea regională este un obiectiv important al UE, care are ca scop de a preîntâmpina mărirea disparităţilor regionale provocate de apartenenţa la o piaţă unică în care nu există bariere protecţioniste. Disparităţile pot provoca instabilităţi politice, sociale, chiar şi economice. UE pune la dispoziţie fonduri de coeziune pentru a diminua aceste disparităţi, măsurate, în primul rând, prin diferenţele în GDP per capita. Programele finanţate au ca scop creşterea veniturilor populaţiei în regiunile în care veniturile sunt sub medie, în principal prin creşterea gradului de ocupare a forţei de muncă. Mai mult de o treime din bugetul UE este dedicat acestei politici.

239. Politicile de descentralizare şi dezvoltare regională sunt dependente una de cealaltă. Procesul de implementare a politicilor de dezvoltare regională se va baza pe descentralizare, dacă aceasta are succes şi autorităţile locale sunt capabile să participe la planificarea regională, definirea proiectelor, cofinanţare, managementul proiectelor şi folosirea responsabilă a fondurilor. În acelaşi timp, autorităţile locale şi populaţia localităţilor vor avea beneficii în măsura în care politicile regionale reflectă priorităţile locale şi determină îmbunătăţirea infrastructurii necesare pentru furnizarea serviciilor şi creşterea veniturilor locuitorilor (care, la rândul lor, duc la creşterea veniturilor autorităţilor locale).

240. Mai jos sunt definite două variante de reorganizare a autorităţilor administraţiei locale de nivelul al doilea: 1) 5 regiuni – respectând teritoriile regiunilor de dezvoltare actuale; iar a doua variantă; 2) 10 regiuni/raioane – urmărind teritoriile acoperite de cele zece oficii desconcentrate ale Cancelariei de Stat. Decizia finală cu privire la scenariul preferat şi planificarea procesului se va lua ulterior de către Guvern.

 

Variante de reorganizare a APL de nivelul al doilea

 

Cinci regiuni

1) Descriere

241. Cea mai bună variantă tehnică de optimizare a nivelului al doilea o reprezintă reorganizarea pe baza actualelor regiuni de dezvoltare, aşa cum sunt definite în Legea nr.438/2006 privind dezvoltarea regională în Republica Moldova: Nord, Centru, Sud, Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, Municipiul Chişinău (şi Transnistria)⁵²:

____________________

⁵² Raport GIZ, Studiu privind scenariile de reformă administrativ-teritorială, Chişinău, decembrie 2018.

 

1) Regiunea de dezvoltare Nord: municipiul Bălţi, raioanele Briceni, Donduşeni, Drochia, Edineţ, Făleşti, Floreşti, Glodeni, Ocniţa, Rîşcani, Sîngerei, Soroca;

2) Regiunea de dezvoltare Centru: raioanele Anenii Noi, Călăraşi, Criuleni, Dubăsari, Hînceşti, Ialoveni, Nisporeni, Orhei, Rezina, Străşeni, Şoldăneşti, Teleneşti, Ungheni;

3) Regiunea de dezvoltare Sud: raioanele Basarabeasca, Cahul, Cantemir, Căuşeni, Cimişlia, Leova, Ştefan Vodă, Taraclia;

4) Regiunea de dezvoltare Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia;

5) Regiunea de dezvoltare Municipiul Chişinău.

2) Design funcţional

242. Natura autorităţilor publice locale de nivelul al doilea se va schimba în direcţia unei adevărate administraţii regionale, cu concentrare preponderentă asupra dezvoltării social-economice a regiunii. Pe termen scurt se propune menţinerea responsabilităţilor încredinţate acum APL de nivelul al doilea, rămânând a fi clarificate responsabilităţile privind managementul învăţământului preuniversitar şi al serviciilor de asistenţă socială, în funcţie de rezultatele amalgamării nivelului întâi. Pe termen mediu se propune transferul suplimentar al următoarelor responsabilităţi:

1) competenţa de elaborare, implementare şi monitorizare a strategiilor, planurilor, programelor şi proiectelor de dezvoltare regională (îndeplinită actualmente de Agenţiile de Dezvoltare Regională) către APL de nivelul al doilea;

2) competenţa de construcţie, menţinere şi operare a gropilor sanitare regionale de depozitare a deşeurilor de la APL de nivelul întâi către APL de nivelul al doilea;

3) competenţa de construcţie, administrare şi menţinere a drumurilor regionale de la administraţia publică centrală către APL de nivelul al doilea.

243. Suprapunerea de teritoriu şi de funcţionalitate cu Agenţiile de Dezvoltare Regională va rezulta în integrarea Agenţiilor de Dezvoltare Regională în regiuni. Aceasta se poate face în trei feluri:

1) întreaga instituţie Agenţia de Dezvoltare Regională devine o subdiviziune în cadrul noilor unităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Această opţiune este, de asemenea, în conformitate cu viziunea propusă pentru APL de nivelul al doilea, şi anume cea de promotor şi coordonator al dezvoltării social-economice în cadrul teritoriului administrat, care presupune existenţa instrumentelor necesare în acest sens, adică funcţia de coordonare a dezvoltării regionale;

2) agenţiile rămân o instituţie autonomă, dar fondator al acestora devin noile regiuni administrative;

3) o soluţie mixtă, în care regiunea preia funcţiile de planificare şi programare regională, iar Agenţia de Dezvoltare Regională, ca instituţie separată, dar subordonată regiunii, păstrează funcţia de implementare a proiectelor.

Odată cu absorbţia Agenţiilor de Dezvoltare Regională în structurile noii regiuni, Consiliul de dezvoltare regională îşi va pierde rolul în favoarea Consiliului ales al regiunii.

244. Funcţii ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea

Principiul fundamental rămâne cel al alocării/realizării asimetrice a funcţiilor, aşa cum a fost descris mai sus. În cazul acestui scenariu, funcţiile Agenţiilor de Dezvoltare Regională şi ale Consiliilor de dezvoltare regională trec integral la nivelul regiunii administrative. Funcţiile principale, prezentate indicativ/ca recomandare, sunt cele de mai jos (tabelul 18):

 

 

245. Va fi necesară o analiză suplimentară privind oportunitatea transferării unor funcţii ale serviciilor publice desconcentrate, precum şi privind zonele de acoperire ale acestor servicii.

3) Structura instituţională

246. Conform scenariului (similar şi pentru celelalte scenarii descrise în acest capitol), se propune consolidarea structurii instituţionale a celor 35 de APL de nivelul al doilea în 5 regiuni administrative. Reorganizarea instituţională propusă va genera reducerea cheltuielilor administrative şi va permite obţinerea economiilor de scară aferente exercitării funcţiilor/competenţelor. În acest sens, se estimează o creştere a atractivităţii posturilor şi a calităţii resurselor umane în APL de nivelul al doilea. Structura organizaţională este stabilită conform responsabilităţilor funcţionale ale regiunii.

4) Finanţe

247. Finanţarea regiunilor va urma structura şi principiile sistemului de finanţare a APL introdus în 2015 pentru determinarea veniturilor noilor regiuni. Toate criteriile folosite pentru partajarea impozitelor, precum şi calculul transferului de echilibrare sunt bazate pe populaţie, suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale şi mărimea impozitelor colectate pe teritoriul respectiv. Toate aceste criterii sunt de tip aditiv şi pot fi aplicate în cazul amalgamării prin însumare.

248. În funcţie de distribuţia finală a competenţelor între nivelul întâi şi nivelul al doilea, se vor ajusta:

1) cotele din impozitul pe venitul persoanelor fizice (IVPF), precum şi

2) ponderile indicatorilor „capacitate fiscală”, „populaţie” şi „suprafaţa” specifici unităţilor administrativ-teritoriale, ale parametrilor Pe şi Pd din Fondul de susţinere financiară (pentru transferul de echilibrare);

3) transferurile cu destinaţie specială pentru funcţiile delegate (de exemplu, educaţie), în funcţie de alocarea finală a competenţelor.

249. Aşa cum s-a menţionat mai sus, această ajustare trebuie să fie precedată de o compensare pentru modificările ratei de impozitare IVPF pentru a asigura anvergura anvelopei de finanţare a APL.

 

Zece regiuni

1) Descriere

250. O alternativă de organizare a nivelului al doilea al APL, care poate creşte eficienţa prin micşorarea numărului de personal angajat în APL de nivelul al doilea şi, în acelaşi timp, poate îmbunătăţi posibilităţile de cooperare între structurile desconcentrate ale Cancelariei de Stat şi nivelul al doilea o reprezintă crearea a 10 regiuni/districte, care să urmărească teritoriile gestionate actualmente de oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat:

- Regiunea Bălţi: municipiul Bălţi, raioanele Făleşti, Glodeni, Rîşcani, Sîngerei.

- Regiunea Căuşeni: raioanele Anenii Noi, Căuşeni, Ştefan Vodă;

- Regiunea Cahul: raioanele Cahul, Cantemir, Taraclia;

- Regiunea Edineţ: raioanele Briceni, Donduşeni, Edineţ, Ocniţa;

- Regiunea Hînceşti: raioanele Basarabeasca, Cimişlia, Hînceşti, Leova;

- Regiunea Orhei: raioanele Orhei, Rezina, Şoldăneşti, Teleneşti;

- Regiunea Soroca: raioanele Drochia, Floreşti, Soroca;

- Regiunea Ungheni: raioanele Călăraşi, Nisporeni, Ungheni;

- Regiunea UTA Găgăuzia;

- Regiunea Municipiul Chişinău.

2) Design funcţional

251. Principiul fundamental rămâne cel al alocării/realizării asimetrice a funcţiilor, aşa cum a fost descris mai sus. În cazul acestui scenariu, Agenţiile de Dezvoltare Regională şi Consiliile de dezvoltare regională îşi continuă activitatea. Funcţiile principale, prezentate indicativ/ca recomandare, sunt cele de mai jos (tabelul 19).

 

 

Noua structură a APL de nivelul al doilea va păstra funcţiile de asistenţă şi sprijin pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâi care nu au fost amalgamate, în cazul procesului de amalgamare voluntară cu termen-limită.

3) Structura instituţională

252. Conform scenariului, vor fi consolidate structurile instituţionale ale celor 35 de APL de nivelul al doilea în 10 regiuni/districte. Reorganizarea instituţională propusă va reduce într-o anumită măsură cheltuielile administrative şi poate crea economii de scară aferente exercitării funcţiilor/competenţelor. Se poate estima o concentrare a celui mai calificat personal din structurile existente în noua structură consolidată şi atragerea altor candidaţi calificaţi prin mărirea atractivităţii posturilor. Structura organizaţională urmăreşte responsabilităţile funcţionale propuse, oferind preşedintelui unităţii APL de nivelul al doilea controlul asupra celei mai importante direcţii – cea de planificare şi dezvoltare economică, alături de funcţiile-cheie de management general (direcţia management, direcţia buget şi finanţe, serviciul de audit). Structura poate păstra, acolo unde este nevoie, subdiviziuni teritoriale bazate în actualele centre raionale.

4) Finanţe

253. Finanţarea celor zece regiuni/districte va urma structura şi principiile sistemului de finanţare a APL introdus în 2015 pentru determinarea veniturilor noilor regiuni. Toate criteriile folosite pentru partajarea impozitelor, precum şi calculul transferului de echilibrare sunt bazate pe populaţie, suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale şi mărimea impozitelor colectate pe teritoriul respectiv. Toate aceste criterii sunt de tip aditiv şi pot fi aplicate în cazul amalgamării prin însumare.

În funcţie de distribuţia finală a competenţelor între nivelul întâi şi nivelul al doilea, se vor ajusta:

a) cotele din impozitul pe venitul persoanelor fizice (IVPF); precum şi

b) ponderile indicatorilor „capacitate fiscală”, „populaţie” şi „suprafaţa” specifici unităţilor administrativ-teritoriale, ale parametrilor Pe şi Pd din Fondul de susţinere financiară (pentru transferul de echilibrare);

c) transferurile cu destinaţie specială pentru funcţiile delegate (de exemplu, educaţie), în funcţie de alocarea finală a competenţelor.

Aşa cum s-a menţionat mai sus, această ajustare trebuie să fie precedată de o compensare pentru modificările ratei de impozitare IVPF pentru a asigura anvergura anvelopei de finanţare a APL.

Direcţia prioritară 2: consolidarea încrederii cetăţenilor în administraţia publică locală prin măsuri adecvate de consolidare a democraţiei locale, a transparenţei şi a participării publice, printr-un sistem eficient de incompatibilităţi şi conflicte de interese, prin mutarea accentului pe controlul ex-post, reducerea controlului ex-ante şi informatizarea serviciilor publice.

Indicator de evaluare (outcome):

I.2. Încrederea cetăţenilor în administraţia publică locală şi centrală creşte, conform anchetelor special dedicate şi realizate prin metodologii adecvate

Activitatea 2.1. Revizuirea, simplificarea şi creşterea eficacităţii controlului legal asupra actelor emise de administraţia publică locală. Creşterea rolului controlului ex-post în detrimentul controlului ex-ante. Reglementarea clară a diferitelor forme de control pe care instituţiile desconcentrate sau de control ale diferitelor organisme centrale le exercită asupra administraţiei publice locale.

Indicatori de monitorizare (output):

I.2.1.1. Cadrul legislativ adoptat şi implementat

I.2.1.2. Număr de controale sau acte controlate ex-ante/ex-post

Activitatea 2.2. Unificarea procedurilor administrative ale oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, astfel încât speţe similare să primească soluţii similare.

Indicator de monitorizare (output):

I2.2.1. Cazuri sesizate de aplicare diferită a procedurilor administrative de către oficiile teritoriale

254. Pentru creşterea predictibilităţii actelor administrative şi pentru consolidarea autonomiei şi stabilităţii administraţiei publice locale, sunt necesare:

1) definirea clară a actelor/deciziilor administraţiei publice locale supuse controlului ex-post. Tipurile de documente controlate ex-post de către oficiile desconcentrate ale Cancelariei de Stat trebuie reconsiderate;

2) stabilirea de proceduri administrative detaliate de analiză a legalităţii, astfel încât să se asigure aplicarea uniformă şi unitară a legii;

3) asigurarea de programe de instruire a personalului din oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat în ceea ce priveşte procedurile administrative.

Activitatea 2.3. Consolidarea şi extinderea transparenţei şi a participării cetăţeneşti la nivel local.

Indicator de monitorizare (output):

I2.3.1. Ponderea autorităţilor locale/raionale care au propriile pagini web şi care publică în mod constant informaţii relevante despre activitatea proprie şi/sau implementează procese participative online în ceea ce priveşte aprobarea taxelor şi impozitelor locale, aprobarea bugetului, aprobarea unor proiecte de investiţii majore pentru comunitatea locală

255. Acest punct se referă la creşterea transparenţei decizionale la nivelul administraţiei publice locale, prin extinderea numărului de documente ce trebuie publicate automat/din oficiu, la urmărirea realizării efective a acestui lucru şi la creşterea capacităţii tehnice a noilor unităţi administrativ-teritoriale de a publica informaţie online. Acest lucru se poate face fie individual, prin pagini web proprii, fie centralizat, prin portalul particip.gov.md, soluţie care poate fi mult mai eficientă din punctul de vedere al costurilor. Monitorizarea respectării reglementărilor legale ar trebui să fie atribuţia Cancelariei de Stat, eventual a subdiviziunii responsabile de administraţia publică locală. În ceea ce priveşte participarea cetăţenească la fundamentarea deciziilor, se poate stabili o listă de domenii (de exemplu: buget, planificare teritorială/urbană, furnizare de servicii publice în regim de concesiune sau proiecte de investiţii peste o anumită valoare) pentru care dezbaterile prealabile cu cetăţenii să fie obligatorii, cel puţin pentru unităţile administrativ-teritoriale cu un număr minim de 20000/25000 de locuitori şi la nivel raional.

Activitatea 2.4. Îmbunătăţirea clarităţii şi a modului de aplicare a sistemului de incompatibilităţi şi conflicte de interese simplu şi coerent, aplicat consecvent, având la bază un cod etic eficace.

Indicator de monitorizare (output):

I2.4.1. Număr de conflicte de interese şi incompatibilităţi sesizate şi rezolvate în interesul public

256. Sistemul de incompatibilităţi şi conflicte de interese trebuie să descurajeze comportamentul aleşilor locali, în special al celor în funcţii executive, de a folosi poziţiile publice pentru a obţine, direct sau indirect, avantaje materiale pentru ei sau familiile lor. Sistemul trebuie să fie simplu şi clar, uşor de înţeles, neinterpretabil şi, mai ales, să se refere la domeniile cu riscul cel mai mare de a fi folosite în scopul obţinerii de avantaje materiale personale.

Sistemul trebuie să fie coroborat cu cel pentru funcţionarii publici, dar ceva mai strict, având în vedere puterea mai mare a aleşilor locali, în special a celor cu funcţii executive. Sistemul de penalităţi şi sancţiuni trebuie să fie eficace pentru a-şi îndeplini rolul de descurajare. Ar ajuta foarte mult un cod etic pentru aleşii locali, care să fie realizat în colaborare cu CALM, chiar cu asistenţa de specialitate a administraţiei centrale sau a unui proiect de asistenţă tehnică. Actualul sistem de incompatibilităţi şi conflicte de interese trebuie evaluat în raport cu cele de mai sus, urmând să se decidă dacă acesta poate fi îmbunătăţit.

Activitatea 2.5. Îmbunătăţirea reprezentativităţii şi a responsabilizării democratice a consiliilor locale/raionale şi aleşilor executivi, precum şi o mai bună claritate a raporturilor dintre aceştia.

Indicator de monitorizare (output):

I2.5.1. Cadrul legislativ adoptat şi implementat

257. Reprezentativitatea şi legitimitatea democratică reprezintă elemente esenţiale pentru consolidarea democraţiei locale. Un factor important îl constituie capacitatea aleşilor şi a consiliilor alese de a asigura formularea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice locale, precum şi capacitatea consiliilor de a lua decizii în mod democratic şi eficient, urmărind, în primul rând, interesul cetăţenilor. Această capacitate şi eficienţa consiliilor locale pot fi îmbunătăţite prin revizuirea numărului de consilieri locali, optimizând numărul acestora, mai ales în unităţile administrativ-teritoriale mici, care sunt susceptibile de a participa în procesul de amalgamare. De asemenea, calitatea şi competenţa consilierilor sunt mai mari în consiliile locale ale unităţilor administrativ-teritoriale cu populaţie mai mare, precum şi în condiţii de competiţie electorală mai mare.

258. De asemenea, legea administraţiei publice locale ar putea fi revizuită pentru a clarifica raporturile dintre primar şi consiliul local, consolidarea rolului primarului/preşedintelui consiliului raional ca manager al instituţiei publice şi al personalului acesteia, sistemul de schimbare din funcţie sau suspendare a primarilor şi viceprimarilor, preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor raionale.

Activitatea 2.6. Modificarea cadrului juridic actual care reglementează referendumurile locale de revocare a primarului, în contextul Avizului Comisiei de la Veneţia privind revocarea primarilor şi a aleşilor locali, pentru a îmbunătăţi, a clarifica şi a conferi mai multă securitate juridică acestui cadru. Motivele de declanşare a procesului de revocare prin referendum local ar trebui să fie precise şi previzibile pentru a evita orice risc de arbitrariu.

Indicator de monitorizare (output):

I.2.6.1. Cadrul legislativ adoptat şi implementat

 

B. Consolidarea capacităţii şi autonomiei financiare a administraţiei publice locale

Direcţia prioritară 3: autonomia şi capacitatea financiară a autorităţilor locale vor fi consolidate prin stimularea lărgirii bazei fiscale a impozitelor şi taxelor locale, prin consolidarea managementului propriu al fiscalităţii locale, prin managementul eficient al proprietăţii publice locale, creându-se astfel premise solide pentru implementarea cu succes a unor politici eficace de dezvoltare economică locală, inclusiv prin finanţare ţintită a investiţiilor pe baza unor priorităţi stabilite central.

Indicatori de evaluare (outcome):

I3.1. Ponderea veniturilor proprii în totalul bugetelor locale

I3.2. Număr de unităţi administrativ-teritoriale care îndeplinesc criteriul de capacitate administrativă adecvată, aşa cum a fost reformulat prin Legea nr.370/2022 pentru modificarea unor acte normative

259. Obiectivele şi activităţile acestei direcţii prioritare se coroborează cu implementarea prevederilor corespunzătoare din Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice pe anii 2023-2030, componenta 1: analiza macroeconomică şi cadrul macrobugetar, obiectivul specific 1: îmbunătăţirea calităţii previziunilor macroeconomice şi fiscale pentru a asigura elaborarea bugetului în baza unui cadru macrobugetar realist şi previzibil; componenta 2: elaborarea şi planificarea bugetului, obiectivul specific 1: asigurarea disciplinei bugetar-fiscale generale şi a stabilităţii bugetului public naţional pe termen mediu şi lung, respectarea calendarului bugetar, asigurarea alocării resurselor financiare publice în strânsă corelare cu priorităţile de politici şi limitele de cheltuieli stabilite în cadrul bugetar pe termen mediu; componenta 5: politici fiscale şi vamale şi administrarea veniturilor, obiectivul specific 1: crearea unui sistem fiscal şi vamal armonizat, echitabil, eficient şi simplu, care să asigure mobilizarea resurselor bugetare necesare finanţării obiectivelor de dezvoltare sustenabilă, facilitarea comerţului şi trecerea la o economie verde, digitală şi competitivă şi obiectivul specific 2: asigurarea eficientizării administrării fiscale prin creşterea calităţii serviciilor fiscale prestate, digitalizarea proceselor fiscale şi creşterea gradului de satisfacţie al contribuabililor.

Trebuie remarcat că prevederile acestei direcţii prioritare, prin măsurile pe care le propune de creştere a bazei fiscale a taxelor şi impozitelor locale, de creştere a ponderii veniturilor proprii în bugetele locale, de consolidare a autonomiei financiare la nivel local, contribuie la consolidarea sistemului de venituri ale bugetului naţional consolidat, la un management prudent al bugetului şi nu pune presiune pe deficitul bugetar. Evident, cooperarea şi coordonarea acţiunilor dintre Cancelaria de Stat şi Ministerul Finanţelor sunt foarte importante.

260. Sistemul de finanţare a administraţiei publice locale introdus în 2015 va continua să reprezinte baza modului de finanţare a autorităţilor publice locale. Realizarea reformei administraţiei publice locale impune o revizuire, probabil nu de mare amploare, a actualului sistem de transferuri bugetare către administraţia publică locală. O astfel de reformă ar reprezenta un pas spre consolidarea capacităţii administrative la nivelul administraţiei publice locale, şi de nivelul întâi şi de nivelul al doilea, şi ar permite continuarea procesului de descentralizare financiară în condiţii de eficienţă şi eficacitate. Structura de bază a sistemului de transferuri financiare interguvernamentale va rămâne în mare aceeaşi, dar anumite corecţii, cu siguranţă, vor mai fi necesare şi în viitor. În ceea ce priveşte utilizarea pentru finanţarea APL a altor impozite naţionale, cum ar fi: impozitul pe profit, TVA, accize, acestea pot fi folosite pentru a suplimenta Fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, din care se distribuie transferurile cu destinaţie generală/de echilibrare.

Îmbunătăţirea sistemului de finanţe publice locale – impozite partajate, transferuri generale şi condiţionate, precum şi creşterea veniturilor proprii – se va face înţelegând că schimbările nu pot acoperi dezechilibrul vertical de finanţare a administraţiei publice locale (vertical gap) şi că ajustarea necesară poate fi obţinută doar prin consolidarea administrativ-teritorială sau realocarea competenţelor (descentralizare asimetrică).

261. Pe termen scurt şi mediu se pot face modificări legislative pentru a consolida baza fiscală a autorităţilor publice locale şi pentru a întări şi mai mult sistemul de stimulente de colectare mai bună a impozitelor şi taxelor locale, indiferent de rezultatul reformei administrativ-teritoriale pe baza amalgamării voluntare. Următoarele tipuri de acţiuni pot fi luate în considerare:

Activitatea 3.1. Îmbunătăţirea sistemului de taxe şi impozite locale, astfel încât randamentul acestora să crească în mod semnificativ, creând premise pentru creşterea ponderii veniturilor proprii în bugetele locale. În acelaşi timp, scutirile sau facilităţile de plată la impozitele şi taxele locale, inclusiv la cele pe bunurile imobiliare, să fie acordate în condiţiile Codului fiscal nr.1163/1997, dar numai cu aprobarea consiliilor locale. Această acţiune se va baza inclusiv pe pilotarea alternativelor de politici publice pentru creşterea veniturilor proprii locale, atât pentru mediul urban, cât şi pentru cel rural, care să fie testate practic prin asistenţă tehnică specifică furnizată la nivel local în diferite tipuri de unităţi administrativ-teritoriale şi care să fie mai apoi generalizate la nivel naţional.

Indicatori de monitorizare (output):

I3.1.1. Ponderea veniturilor fiscale proprii în total venituri proprii şi în total venituri

I3.1.2. Venituri fiscale proprii pe locuitor

I3.1.3. Grad de colectare a veniturilor din impozite locale

262. Este vorba, în primul rând, de perfecţionarea sistemului de evaluare a proprietăţilor imobiliare pentru a face efective prevederile actuale ale art.279 din Codul fiscal nr.1163/1997, inclusiv prin creşterea rolului autorităţilor locale, simplificarea procedurilor, continuarea şi finalizarea implementării programului naţional de evaluare şi înscriere în sistemul cadastrului naţional a proprietăţilor imobiliare ale persoanelor fizice. Intermediar pot fi folosite sisteme de impozitare pe baza unor valori unitare pe metru pătrat (mp) stabilite prin lege şi a unor indicatori tehnici: zona de amplasare, suprafaţa construită, materialul de construcţie, facilităţile sanitare etc. Valorile pot fi indexate în funcţie de evoluţia inflaţiei.

263. Corelarea bazei fiscale a impozitului funciar cu productivitatea proprietăţilor funciare agricole, mai ales în cazul exploataţiilor de dimensiuni medii şi mari. Este nevoie de un sistem corect de evaluare a terenurilor agricole, astfel încât autorităţile locale să beneficieze de această resursă extrem de importantă în mediul rural.

264. Plata pentru serviciile comunale se poate face fie prin tarife, fie prin taxe speciale, în funcţie de preferinţele şi capacitatea administrativă a administraţiei publice locale. Taxele speciale sunt pretabile unei game destul de largi de servicii, în special în cazul întreţinerii/modernizării drumurilor şi serviciilor comunale: colectare şi depozitare de deşeuri, apă-canalizare etc. Ele vor înlocui mai eficient şi transparent actuala utilizare a aşa-numitelor „plăţi/contribuţii informale voluntare” pentru a realiza diferite proiecte de îmbunătăţire a unor servicii publice esenţiale. Se poate introduce o taxă de îmbunătăţire a infrastructurii locale, plătită o singură dată de dezvoltatorii imobiliari.

265. O posibilitate care ar trebui analizată este consolidarea unor taxe locale specifice (cum ar fi taxa de piaţă, taxa de parcare, taxa de publicitate) într-o singură taxă de utilizare a domeniului public. Baza fiscală a taxei va fi determinată în mp/zile, iar nivelul efectiv al taxei va fi stabilit de autoritatea locală. De asemenea, trebuie regândite şi alte taxe locale, deoarece ele sunt plătite în exclusivitate de antreprenori (companii sau persoane cu patentă de întreprinzător) – este nevoie de o partajare mai corectă a fiscalităţii locale între persoanele fizice şi întreprinzători. În acest context, taxa de amenajare a teritoriului ar trebui plătită atât de persoane fizice, cât şi de persoane juridice – caz în care modul actual de calcul ar trebui schimbat.

266. De asemenea, se poate analiza şi oportunitatea introducerii unui impozit/unei taxe pe autovehicule, indiferent de proprietar: persoană fizică sau juridică. Modul de calcul poate fi stabilit în funcţie de criterii precum: (1) tipul de motor; (2) cilindre (cu o creştere liniară limitată până la 1999 cmc şi una exponenţială după 2000 cmc); (3) vechime – tip (EURO 3, EURO 4, EURO 5); (4) dacă sunt motoare electrice sau hibride. Acest impozit ar avea şi un puternic efect de protecţie a mediului. Acest impozit, în cazul aplicării, ar deveni taxă locală/raională, care ar fi colectată de serviciile de specialitate ale autorităţilor publice de nivel întâi. Acest tip de impozit există în multe ţări din Uniunea Europeană (Germania, România). În cazul adoptării acestei soluţii, ar trebui regândit şi sistemul de aplicare a taxei pentru folosirea drumurilor.

267. Reducerea treptată a nişelor fiscale trebuie să fie în atenţia permanentă a Ministerului Finanţelor pentru toate tipurile de impozite naţionale şi locale – o bază fiscală cât mai largă şi cu cât mai puţine excepţii este un deziderat nu numai de eficienţă, ci şi de echitate fiscală. În acest sens, toate facilităţile şi scutirile de la plata taxelor şi impozitelor locale (inclusiv cele pe proprietate) trebuie să fie reanalizate, prevăzute în Codul fiscal nr.1163/1997 şi aplicate efectiv exclusiv prin decizii ale consiliilor locale.

268. Este foarte important să fie fundamentate diferite tipuri de politici publice pentru creşterea veniturilor proprii locale, atât pentru mediul urban, cât şi pentru cel rural, să fie combinate în diferite scheme şi să fie testate practic prin asistenţă tehnică specifică furnizată la nivel local în diferite tipuri de unităţi administrativ-teritoriale. Prin această pilotare se pot obţine rafinarea şi dezvoltarea acestor politici publice locale combinate, de dezvoltare locală, care să fie ulterior folosite şi generalizate la nivelul întregii administraţii locale din Republica Moldova.

269. Pe măsura creşterii capacităţii administraţiei publice locale şi a perfecţionării şi lărgirii digitalizării serviciilor publice la nivel local, trebuie realizat treptat transferul complet al managementului taxelor şi impozitelor locale (inclusiv al impozitului pe proprietate) către consiliile locale. Acest lucru presupune: stabilirea bazei fiscale (înregistrarea contribuabililor), stabilirea efectivă a ratei de impunere în condiţiile legii, calculul sumelor de achitat de fiecare contribuabil, informarea contribuabililor, colectarea sumelor datorate, administrarea rău-platnicilor, monitorizare şi control.

Activitatea 3.2. Îmbunătăţirea sistemului de transferuri cu caracter general, inclusiv cel de echilibrare, prin luarea în considerare a ajustării parametrilor formulei, a performanţei medii locale în ceea ce priveşte efortul fiscal local şi gradul de colectare a impozitelor şi taxelor locale, stimulând dezvoltarea bazei fiscale locale şi descurajând substituţia efortului fiscal local cu transferuri de la bugetul de stat.

Indicator de monitorizare (output):

I3.2.1. Noua formulă aprobată, testată, implementată

270. Primul pas îl reprezintă ajustarea formulei de echilibrare prin diminuarea treptată pe o perioadă de 3-5 ani a ponderii capacităţii fiscale pe locuitor, pentru a stimula suplimentar procesul de amalgamare voluntară.

271. Ulterior, formula de echilibrare poate deveni tot mai complexă prin conectarea volumului sumelor de echilibrare de un nivel mediu al efortului fiscal local şi al gradului de colectare a impozitelor locale, în special a celui pe proprietate.

272. Alternativ poate fi introdus un transfer cu caracter general separat, un grant de performanţă care să stimuleze efortul fiscal local şi creşterea colectării veniturilor proprii ale APL. Bunele practici internaţionale recomandă folosirea unui transfer separat, special, pentru a stimula efortul fiscal local. Acest transfer va fi structurat pe baza unor simulări care să compare între ele modelele bazate pe includerea unei componente în formula de echilibrare cu modelele bazate pe crearea unui grant separat care să lege suma transferată fie de efortul fiscal exercitat de APL (recompensând un efort fiscal permanent), fie de gradul de colectare a veniturilor proprii.

Activitatea 3.3. Asigurarea interoperabilităţii digitale a întregii administrări a impozitelor cu sistemele naţionale de cadastru, cu sistemele Ministerului Finanţelor, cu alte sisteme interne ale administraţiei publice locale, precum şi comunicarea orizontală între diversele autorităţi locale. Acest aspect este extrem de important pentru un management eficient al resurselor financiare proprii ale autorităţilor locale din Republica Moldova.

Indicator de monitorizare (output):

I3.3.1. Număr de sisteme locale de management al taxelor şi impozitelor locale interoperabile cu sistemele de management fiscal şi bugetar ale Ministerului Finanţelor

273. Managementul modern al sistemului fiscal şi bugetar la nivel local este imposibil fără baze de date complexe, care să reflecte nivelul impozitelor locale, al bazei fiscale, al colectării acestora şi care să ofere date fiabile şi la timp. De asemenea, acest sistem trebuie să fie accesibil publicului, astfel încât să crească transparenţa şi încrederea în autorităţile publice locale.

Activitatea 3.4. Continuarea perfecţionării şi instruirii personalului din administraţia publică locală în tehnici moderne de management bugetar şi financiar, adaptate cerinţelor UE, ale donatorilor internaţionali, ale mediului financiar-bancar. Aceste măsuri devin importante în condiţiile apropierii de UE, apariţiei pieţei de capital pentru APL, creşterii numărului de investitori străini sau autohtoni etc.

Indicatori de monitorizare (output):

I3.4.1. Cheltuieli medii per salariat în administraţia publică locală pentru programe de instruire

I3.4.2. Număr anual de zile-om de instruire furnizate în programe specializate

274. Pe măsura dezvoltării economice continue, a creşterii numărului de investitori străini sau autohtoni, administraţia publică locală trebuie să folosească instrumente de management financiar şi bugetar cât mai adaptate şi pe înţelesul mediului de afaceri. Totodată, este posibil ca piaţa creditelor pentru administraţia publică locală să se dezvolte semnificativ şi este nevoie de creşterea capacităţii de a înţelege specificul acesteia, mai ales la nivelul oraşelor mai mari.

Activitatea 3.5. Accelerarea procesului de delimitare a proprietăţii publice între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală de nivelurile întâi şi al doilea.

Indicatori de monitorizare (output):

I3.5.1. Număr de unităţi administrativ-teritoriale pentru care au fost contractate lucrările de delimitare a proprietăţii publice

I3.5.2. Număr de unităţi administrativ-teritoriale pentru care au fost finalizate lucrările de delimitare a proprietăţii publice

275. Această activitate are o importanţă majoră pentru consolidarea autonomiei locale, atât instituţionale, cât mai ales financiare. Accelerarea procesului de delimitare a proprietăţii publice presupune eventuale modificări în cadrul de reglementare, precum şi îmbunătăţirea activităţii comisiei centrale de coordonare/avizare a documentaţiilor tehnice depuse de autorităţile publice locale. Totodată, trebuie consolidată cu personal şi îmbunătăţită activitatea Unităţii de Implementare a Proiectului de Înregistrare şi Evaluare Funciară (PÎEF).

 

 

MONITORIZAREA, RAPORTAREA ŞI EVALUAREA INTERMEDIARĂ⁵³

____________________

⁵³ Conform art.8. alin.9) din Hotărârea Guvernului nr.386/2020.

 

276. Pentru a asigura succesul în atingerea obiectivelor propuse în prezenta Strategie, este necesar un sistem eficient de monitorizare, evaluare şi raportare bazat pe rezultate, care să includă:

1) mecanismul de coordonare şi comunicare între cele trei niveluri de management al implementării prezentei Strategii prin intermediul programelor de implementare a acesteia;

2) setul de instrumente care va ajuta la colectarea şi prelucrarea sistematică a informaţiilor şi datelor necesare pentru evaluarea gradului de implementare şi a eficacităţii măsurilor şi activităţilor, inclusiv la alocarea resurselor financiare;

3) rapoartele semestriale şi anuale privind gradul de implementare şi atingere a obiectivelor şi rezultatelor stabilite.

277. Prezenta Strategie va fi implementată pe parcursul anilor 2023-2030, în două etape, prin intermediul programelor de implementare a acesteia: pentru anii 2023-2026 (I etapă) şi pentru anii 2027-2030 (etapa II). Programele respective vor servi ca bază pentru planificarea strategică şi operaţională a acţiunilor de reformă la nivel central şi local.

278. Sistemul de monitorizare, evaluare şi raportare bazat pe rezultate are scopul de a asigura, la nivel politic şi profesional, informaţii actualizate privind progresul în obţinerea rezultatelor şi evaluarea impactului intervenţiilor propuse în prezenta Strategie. Rezultatele monitorizării şi evaluării:

1) asigură promovarea acţiunilor stabilite – prin oferirea informaţiei despre cum să se obţină o mai mare eficacitate şi eficienţă în implementarea măsurilor propuse şi obţinerea rezultatelor;

2) asigură linii directoare clare în managementul schimbării – prin măsurarea sistematică a realizării obiectivelor;

3) asigură asumarea responsabilităţii – obţinerea rezultatelor şi impactul aşteptat justifică cheltuirea fondurilor publice şi asigură astfel responsabilitatea faţă de Guvern, Parlament şi, în final, faţă de cetăţeni;

4) asigură îmbunătăţirea prezentei Strategii – oferă informaţii despre cum se poate obţine o mai mare eficienţă în implementarea acesteia şi în obţinerea rezultatelor aşteptate.

279. Pe parcursul implementării prezentei Strategii vor fi realizate următoarele proceduri de monitorizare şi evaluare:

1) monitorizarea anuală – generarea raportului anual de progres privind implementarea prezentei Strategii în baza (i) programelor de implementare a acesteia pe termen mediu şi (ii) a documentelor de planificare ale autorităţilor publice responsabile de implementarea prezentei Strategii. Rapoartele anuale vor include: prezentarea gradului de realizare a acţiunilor pe programe ce derivă din prezenta Strategie, gradul de conformitate a acţiunilor întreprinse cu cele planificate, identificarea cauzelor întârzierilor şi modificărilor pentru îmbunătăţirea procesului de implementare a programelor; analiza dinamicii indicatorilor de monitorizare (de rezultat şi de produs) incluşi în prezenta Strategie, inclusiv a măsurilor de gestiune a riscurilor. Vor fi formulate recomandări privind îmbunătăţirea procesului de implementare a acesteia;

2) evaluarea intermediară – la expirarea primei etape de implementare a prezentei Strategii (anul 2026), va fi elaborat raportul intermediar de evaluare, ce va ţine cont de astfel de criterii cum sunt relevanţa, eficacitatea, eficienţa, sustenabilitatea şi impactul implementării. Evaluarea implementării va propune, după caz, o ajustare a obiectivelor şi direcţiilor de intervenţie în funcţie de progresul realizat şi de tendinţele înregistrate în implementarea acesteia la nivel central şi local. În evaluarea intermediară se vor lua în considerare opiniile tuturor factorilor implicaţi, cu precădere ale CALM;

3) raportul final de implementare – la finalizarea implementării prezentei Strategii, va fi elaborat un raport final de evaluare privind rezultatele şi impactul implementării acesteia.

280. Partenerii de implementare a prezentei Strategii şi organizaţiile societăţii civile, inclusiv CALM, vor fi invitaţi să elaboreze şi să prezinte rapoarte de alternativă privind implementarea documentului, acestea fiind discutate şi analizate pe platformele consultative şi în cadrul audierilor publice organizate anual.

281. În scopul creşterii transparenţei rezultatelor obţinute ca urmare a implementării prezentei Strategii, rapoartele de monitorizare anuală, rapoartele de evaluare intermediară şi finală vor fi consultate public şi plasate pe paginile oficiale ale autorităţilor publice.

 

1. MECANISMUL DE COORDONARE, MONITORIZARE ŞI RAPORTARE

282. Complexitatea în managementul şi monitorizarea reformei administraţiei publice impune necesitatea instituirii unui mecanism stabil de management care să implice o coordonare eficientă pe verticală şi pe orizontală, în vederea realizării integrităţii în implementarea, monitorizarea şi evaluarea efectelor reformei.

283. Prezenta Strategie prevede trei niveluri de coordonare a procesului de implementare şi monitorizare a măsurilor şi activităţilor prevăzute, din care primele două (nivelul politic şi nivelul profesional) asigură coordonarea verticală, iar cel de-al treilea (nivelul operaţional) – coordonarea pe orizontală.

 

1) Nivelul politic – Comitetul interministerial pentru planificare strategică (în continuare – CIPS)

Rolul principal al CIPS este de a oferi, la nivel politic:

a) coordonarea procesului RAP;

b) asigurarea armonizării şi conformităţii documentelor strategice (strategii, programe şi politici etc.) în domeniul reformei administraţiei publice;

c) planificarea coerentă a RAP, a bugetului şi a procesului de eurointegrare a Republicii Moldova;

d) monitorizarea implementării prezentei Strategii şi a programelor de implementare a Strategiei şi formularea de recomandări către Guvern pentru luarea măsurilor adecvate de reducere a riscurilor în cazul dificultăţilor întâmpinate în implementarea obiectivelor şi măsurilor planificate;

e) prioritizarea etapelor-cheie din procesul RAP;

f) analizarea efectelor activităţilor de reformă implementate în diferite sectoare publice, care au impact asupra administraţiei publice.

284. CIPS va asigura gestionarea integrităţii procesului de reformă şi va oferi îndrumări de politici în reducerea riscurilor şi stabilirea priorităţilor în implementarea prezentei Strategii.

Astfel, în conformitate cu ciclul de planificare strategică şi bugetară din Guvernul Republicii Moldova, în cadrul CIPS anual:

1) în februarie–martie, vor fi analizate rezultatele programelor de implementare a prezentei Strategii şi vor fi confirmate priorităţile pentru următoarea perioadă, pentru ca ministerele şi alte organe ale administraţiei publice să asigure planificarea resurselor bugetare conform ciclului bugetar;

2) în octombrie–noiembrie, va fi analizată conformitatea politicilor, programelor şi documentelor strategice ale ministerelor cu bugetul stabilit, pentru a asigura o legătură orizontală între priorităţi şi o alocare bugetară adecvată pentru perioada următoare de planificare.

285. În implementarea acestui proces, Cancelaria de Stat, Ministerul Finanţelor şi Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene colaborează şi coordonează pentru a asigura legătura dintre prezenta Strategie, procesul de planificare strategică, procesul de bugetare şi procesul de integrare europeană. La şedinţele CIPS va fi invitat CALM, în calitate copreşedinte şi de reprezentant al Comisiei paritare pentru descentralizare din partea APL.

286. Comisia paritară pentru descentralizare, care este organul consultativ de monitorizare şi coordonare a procesului de descentralizare ce activează pe lângă Guvern, cu atribuţii privind examinarea, validarea proiectelor de acte normative şi de politici pe segmentul administraţiei publice locale şi domeniile conexe, precum şi a proiectelor rapoartelor de monitorizare şi evaluare a documentelor de politici publice aferente descentralizării.

De asemenea, pe platforma Comisiei paritare pentru descentralizare se asigură monitorizarea procesului de implementare a Legii nr.435/2006 privind descentralizarea administrativă; promovarea procesului de descentralizare administrativă, financiară şi patrimonială; coordonarea procesului de descentralizare cu alte reforme şi politici ale statului; coordonarea activităţilor ce ţin de promovarea şi comunicarea privind obiectivele şi consecinţele descentralizării. Scopul principal al Comisiei paritare pentru descentralizare va fi de a monitoriza, a discuta şi a valida procesul de implementare a prezentei Strategii şi a planului său de acţiuni, în partea ce se referă direct sau indirect la APL. Rezultatele şi concluziile principale ale Comisiei vor fi prezentate CIPS-ului.

2) Nivelul profesional – secretariatul pentru implementarea Strategiei de reformă în administraţia publică (în continuare – secretariatul pentru implementarea prezentei Strategii)

287. Rolul principal al secretariatului pentru implementarea prezentei Strategii este să emită recomandări tehnice şi opinii la nivel de experţi pentru a sprijini CIPS-ul în implementarea şi monitorizarea prezentei Strategii:

1) emite o opinie cu privire la armonizarea şi conformitatea documentelor strategice relevante pentru procesul de implementarea a prezentei Strategii;

2) oferă recomandări privind priorităţile în procesul de implementare a prezentei Strategii;

3) analizează rapoartele trimestriale de monitorizare a programelor de implementare a prezentei Strategii şi, după caz, face recomandări CIPS cu privire la progresele înregistrate în implementare;

4) iniţiază şi face recomandări pentru luarea de măsuri în cazul unor riscuri identificate sau al unor dificultăţi în implementarea obiectivelor, a măsurilor şi activităţilor planificate;

5) oferă îndrumări cu privire la implementarea măsurilor şi activităţilor programelor de implementare a prezentei Strategii autorităţilor administraţiei publice responsabile, inclusiv echipei pentru implementarea prezentei Strategii din Cancelaria de Stat şi persoanelor de contact pentru monitorizarea acesteia;

6) analizează efectele activităţilor de reformă desfăşurate în diferitele sectoare ale sectorului public care influenţează administraţia publică şi face recomandări CIPS-ului pentru luarea măsurilor corespunzătoare şi asigurarea respectării acestora;

7) oferă recomandări pentru eficientizarea ciclurilor ulterioare de planificare a reformei administraţiei publice.

288. Secretariatul pentru implementarea prezentei Strategii se întruneşte trimestrial pentru pregătirea întâlnirilor Consiliului pentru implementarea prezentei Strategii, ţinând cont de următoarele aspecte:

1) revizuirea progresului privind realizarea programelor de implementare a prezentei Strategii în trimestrul precedent de implementare a măsurilor şi activităţilor şi oferirea unei priviri de ansamblu asupra instituţiilor care nu implementează activităţile preconizate în timp util şi a motivelor neimplementării, precum şi înaintarea de recomandări pentru atenuarea acestor riscuri Consiliului, dacă problema necesită o decizie la nivelul superior de coordonare;

2) propune, dacă este cazul, să fie actualizate înainte de termen programele de implementare a prezentei Strategii şi să recomande acest lucru CIP-ului.

Această structură permite monitorizarea continuă a progresului în atingerea rezultatelor şi, în acelaşi timp, o mai bună gestionare a riscurilor printr-un sistem eficient de avertizare timpurie. Conţinutul documentelor de discutat la şedinţe va fi pregătit şi organizat conform structurii şedinţelor.

Secretariatul pentru implementarea prezentei Strategii este alcătuit din reprezentanţi cu putere de decizie din: Cancelaria de Stat, Ministerul Finanţelor şi Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene. La lucrările secretariatului sunt invitaţi să participe şi reprezentanţii CALM. Suportul profesional şi tehnic al secretariatului pentru implementarea prezentei Strategii este asigurat de Cancelaria de Stat, ca autoritate responsabilă de coordonarea implementării şi monitorizării RAP.

3) Nivelul operaţional – echipa pentru implementarea prezentei Strategii din cadrul Cancelariei de Stat şi persoanele de contact din instituţii (echipa pentru implementarea prezentei Strategii)

289. Cancelaria de Stat are un dublu rol în proces: pe de o parte, este instituţia responsabilă de gestionarea, monitorizarea şi raportarea privind implementarea procesului RAP, ceea ce înseamnă că asigură coordonarea orizontală a procesului, iar pe de altă parte, este o instituţie de conducere pentru implementarea măsurilor şi activităţilor din programele de implementare a prezentei Strategii, astfel încât, în această funcţie, asigură coordonarea verticală.

Echipa pentru implementarea prezentei Strategii este compusă din reprezentanţi ai Cancelariei de Stat şi din persoanele de contact din următoarele instituţii publice: Ministerul Finanţelor, Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene, Ministerul Infrastructurii şi Dezvoltării Regionale, Agenţia de Guvernare Electronică, Agenţia Servicii Publice, Agenţia Proprietăţii Publice, cu invitarea experţilor CALM. Echipa pentru implementarea prezentei Strategii asigură coordonarea orizontală, fiind responsabilă de următoarele sarcini:

1) monitorizarea şi coordonarea realizării programelor de implementare a prezentei Strategii;

2) consultarea şi armonizarea priorităţilor şi scopurilor prezentei Strategii cu priorităţile Programului de Guvernare şi angajamentele asumate de Republica Moldova în procesul de integrare europeană;

3) evaluarea impactului priorităţilor strategice ale Guvernului în raport cu RAP;

4) colectarea datelor şi pregătirea rapoartelor privind progresele înregistrate pentru secretariatul pentru implementarea prezentei Strategii, CIPS şi Guvern;

5) cooperarea şi coordonarea proiectelor de sprijin pentru implementarea prezentei Strategii finanţate de comunitatea internaţională şi alţi donatori;

6) asigurarea comunicării regulate cu persoanele de contact responsabile de implementarea prezentei Strategii din instituţiile relevante şi cooperarea cu toţi participanţii la procesul RAP.

Echipa pentru implementarea prezentei Strategii, constituită din angajaţii dedicaţi care vor lucra continuu la managementul şi coordonarea prezentei Strategii, este necesară pentru succesul implementării şi monitorizării acesteia.

Atât secretariatul, cât şi echipa pentru implementarea prezentei Strategii trebuie să lucreze foarte strâns cu structura propusă în mod specific pentru supervizarea reformei administraţiei publice, în special a procesului de amalgamare voluntară: Unitatea centrală de implementare şi monitorizare a reformei administraţiei publice locale (UCIM). Se pot contura 2 posibilităţi de aranjamente instituţionale: i) fie secretariatul pentru implementarea prezentei Strategii este preluat de UCIM; ii) fie UCIM şi echipa pentru implementarea prezentei Strategii sunt ambele în subordinea secretariatului pentru implementarea prezentei Strategii ca structuri de sprijin tehnic.

 

2. MECANISME ŞI INSTRUMENTE DE MONITORIZARE, EVALUARE ŞI RAPORTARE

290. Cancelaria de Stat va întocmi rapoartele anuale privind stadiul de implementare a prezentei Strategii şi semestriale privind realizarea programelor de implementare a prezentei Strategii. În acest scop, Cancelaria de Stat va colecta date electronice, prin echipa pentru implementarea prezentei Strategii, de la persoanele de contact din autorităţile publice, iar acurateţea şi actualitatea acestor date vor fi confirmate printr-o scrisoare oficială din partea fiecărei instituţii. După obţinerea datelor şi informaţiilor de la instituţiile respective, Cancelaria de Stat va analiza informaţiile primite, le va consolida şi va întocmi rapoarte semestriale şi anuale.

În acest scop, vor fi dezvoltate următoarele instrumente suport.

2.1. Ghiduri şi formulare tipizate pentru colectarea datelor

Pentru a unifica rapoartele semestriale şi anuale, echipa pentru implementarea prezentei Strategii va elabora ghiduri pentru monitorizarea şi raportarea informaţiilor privind implementarea prezentei Strategii pe baza metodologiei SIGMA. Ghidurile vor defini în detaliu informaţiile necesare de a fi furnizate de către instituţiile responsabile de implementare, precum şi formularele prin care vor fi colectate datele pentru întocmirea rapoartelor semestriale. De asemenea, ghidurile stabilesc dinamica întocmirii rapoartelor cu un calendar de activităţi, precum şi responsabilităţile participanţilor la proces.

2.2. Sistemul de management al informaţiei pentru monitorizare şi raportare

291. Având în vedere complexitatea, numărul mare de activităţi, implicarea unui număr mare de instituţii, raportarea la fiecare şase luni a rezultatelor obţinute, a stadiului realizării obiectivelor şi a indicatorilor de rezultat, conform Ghidului, prelucrarea datelor care fac obiectul analizei în procesul de monitorizare implică sinteze şi comparaţii cu dinamica Planului de acţiuni, precum şi prezentarea informaţiilor pentru raportările semestriale şi anuale, în formă narativă şi tabelară pentru suportul deciziei privind eventuale măsuri corective.

În perioada celor opt ani (2023-2030) de implementare a prezentei Strategii şi a celor cinci domenii prioritare ale acesteia, gestiunea indicatorilor de progres, definiţi pe mai multe niveluri (obiective generale, direcţii prioritare şi activităţi), presupune un volum mare de date, care trebuie culese şi prelucrate în mod eficient şi cu un nivel înalt de acurateţe. Utilizatorii acestor date sunt pe toate nivelurile de coordonare a prezentei Strategii. Pentru o mai bună transparenţă a întregului proces, o coordonare, o monitorizare şi o raportare mai simplă şi mai rapidă, gestiunea datelor privind implementarea prezentei Strategii se va face cu ajutorul unui instrument informatic care integrează toţi actorii implicaţi într-un singur sistem informaţional.

 

3. RESURSE NECESARE PENTRU OPERATIONALIZAREA SISTEMULUI DE MONITORIZARE, EVALUARE ŞI RAPORTARE A STRATEGIEI

292. Pentru implementarea sistemului de monitorizare, evaluare şi raportare a prezentei Strategii, Cancelaria de Stat, în calitate de autoritate responsabilă de coordonarea implementării şi monitorizării prezentei Strategii, va include în programele de implementare resursele necesare pentru următoarele:

1) proiectarea, implementarea şi mentenanţa unui sistem informatic de monitorizare, evaluare şi raportare;

2) alocarea unui număr suficient de persoane în echipa pentru implementarea prezentei Strategii, ale căror sarcini de lucru vor fi direcţionate exclusiv spre monitorizarea, evaluarea şi raportarea coordonată a prezentei Strategii;

3) angajarea experţilor de evaluare externă (o activitate care se va desfăşura de două ori: în anul 2023 şi după termenul-limită pentru prezenta Strategie);

4) pregătirea şi aplicarea mecanismelor şi instrumentelor de monitorizare, evaluare şi raportare la nivelul cerinţelor şi în timp util;

5) organizarea formării specializate şi a atelierelor de lucru pentru echipa pentru implementarea prezentei Strategii şi persoanele de contact din celelalte instituţii implicate pe diverse subiecte şi provocări, necesare mai ales în perioada iniţială pentru buna înţelegere a modului de culegere a datelor, conţinutului indicatorilor, monitorizarea şi raportarea acestora;

6) organizarea dezbaterilor publice privind monitorizarea, evaluarea şi raportarea cu părţile interesate externe, inclusiv CALM (înainte de finalizarea fiecărui raport);

7) asigurarea cadrului întrunirilor trimestriale ale secretariatului pentru implementarea prezentei Strategii şi al celui de lucru curent destinat echipei pentru implementarea prezentei Strategii;

8) asigurarea leadershipului de proces şi de luare a deciziilor printr-o abordare proactivă şi un angajament de soluţionare a problemelor şi atenuare a riscurilor în timp util;

9) angajamentul continuu de a identifica sursele de finanţare pentru implementarea prezentei Strategii şi de a face demersurile necesare pentru a le asigura conform planului de activităţi.

 

ABREVIERI ŞI ACRONIME

APC – administraţia publică centrală

APL – administraţia publică locală

CALM – Congresul Autorităţilor Locale din Moldova

CIPS – Comitetul interministerial pentru planificare strategică

CNAS – Casa Naţională de Asigurări Sociale

CUPS – centru unificat de prestare a serviciilor publice

IPA – instrument de asistenţă pentru preaderare la Uniunea Europeană

MCloud – platforma tehnologică guvernamentală comună (MCloud)

MPass – serviciul electronic guvernamental de autentificare şi control al accesului (MPass)

MobiSign – serviciul guvernamental de identitate şi semnătură electronică mobilă (MobiSign)

MSign – serviciul electronic guvernamental integrat de semnătură electronică (MSign)

OECD/SIGMA – Suport pentru îmbunătăţirea managementului şi guvernării

UE – Uniunea Europeană

PlanPro – sistem informatic de monitorizare a implementării documentelor de planificare

RAP – reforma administraţiei publice

SAMEP – subdiviziunea de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor

SIA REA – Sistemul informaţional automatizat „Registrul electronic al angajaţilor”

SIA RFPFP – Sistemul informaţional automatizat „Registrul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici”

SIA EMRU – Sistemul informaţional automatizat de evidenţă şi management al resurselor umane din autorităţile publice

SND – Strategia naţională de dezvoltare „Moldova Europeană 2030”

PND – Planul naţional de dezvoltare

TIC – tehnologia informaţiei şi a comunicaţiilor

ODD – Obiective de dezvoltare durabilă

PNUD – Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare

TVA – taxa pe valoarea adăugată

UAT – unitate administrativ-teritorială

UCIM – unitate centrală de implementare şi monitorizare a reformei administraţiei publice locale

UTA Găgăuzia – unitatea teritorială autonomă Găgăuzia

WGI – indicatori globali ai guvernanţei (Worldwide Governance Indicators)