D E C I Z I E
de inadmisibilitate a sesizării nr.141g/2019 privind excepţia de
neconstituţionalitate a articolului 23 alin.(6) din Legea nr.133
din 17 iunie 2016 privind declararea averii
şi intereselor personale
nr. 143 din 16.12.2019
Monitorul Oficial nr.36-43/25 din 07.02.2020
* * *
Curtea Constituţională, judecând în componenţa:
dnei Liuba ŞOVA, preşedinte de şedinţă,
dlui Eduard ABABEI,
dnei Domnica MANOLE,
dlui Nicolae ROŞCA,
dlui Serghei ŢURCAN, judecători,
cu participarea dnei Dina Musteaţa, grefier,
Având în vedere sesizarea înregistrată pe 26 iulie 2019,
Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând pe 16 decembrie 2019 în camera de consiliu,
Pronunţă următoarea decizie:
ÎN FAPT
1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a articolului 23 alin.(6) din Legea nr.133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii şi a intereselor personale, ridicată de către dl avocat Alexandr Tabarcea, în dosarul nr.3-339/19, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.
2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de către dl judecător Marcel Gandrabur de la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.
A. Circumstanţele litigiului principal
3. Pe rolul Judecătoriei Chişinău, sediul Râşcani, se află acţiunea în contencios administrativ depusă de către dna Silvia Cernopiskaia împotriva Autorităţii Naţionale de Integritate cu privire la anularea actului de constatare.
4. În şedinţa de judecată din 18 iulie 2019, dl avocat Alexandr Tabarcea a depus o cerere privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a articolului 23 alin.(6) din Legea nr.133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii şi a intereselor personale [răspunderea pentru încălcarea prevederilor Legii privind declararea averii şi intereselor personale].
5. Prin încheierea din aceeaşi dată, instanţa de judecată a admis ridicarea excepţiei şi a sesizat, în acest sens, Curtea Constituţională, în vederea soluţionării ei.
B. Legislaţia pertinentă
6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:
Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă
„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”
Articolul 21
Prezumţia nevinovăţiei
„Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale.”
Articolul 23
Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile
şi îndatoririle
„(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.
(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”
7. Prevederile relevante ale Legii privind declararea averii şi a intereselor personale nr.133 din 17 iunie 2016 sunt următoarele:
Articolul 12
Categoriile conflictelor de interese şi modul de declarare a acestora
„(1) Subiectul declarării se poate afla în conflicte de interese ce pot fi împărţite în următoarele categorii:
a) conflict de interese potenţial;
b) conflict de interese real;
c) conflict de interese consumat.
[…]
(3) Conflictul de interese real apare în cazul în care subiectul declarării este chemat să rezolve o cerere/un demers, să emită un act administrativ, să încheie direct sau prin intermediul unei persoane terţe un act juridic, să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii în care are interese personale sau care vizează persoane ce îi sunt apropiate, persoanele fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial şi care influenţează sau pot influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică.
(4) În cazul apariţiei unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat:
a) să informeze şeful ierarhic sau organul ierarhic superior imediat, dar nu mai târziu de 3 zile de la data constatării, despre conflictul de interese în care se află;
b) să nu rezolve cererea/demersul, să nu emită actul administrativ, să nu încheie, direct sau prin intermediul unei persoane terţe, actul juridic, să nu ia sau să nu participe la luarea deciziei în exercitarea mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică pînă la soluţionarea conflictului de interese.
(5) Informarea despre apariţia unui conflict de interese real se va face până la soluţionarea cererii/demersului, emiterea actului administrativ, încheierea, directă sau prin intermediul unei persoane terţe, a actului juridic, participarea la luarea deciziei sau luarea deciziei şi va lua forma unei declaraţii scrise ce trebuie să conţină date despre natura conflictului de interese şi despre modul în care acesta influenţează sau poate influenta îndeplinirea imparţială şi obiectivă a mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică.
(6) Declaraţia privind conflictul de interese real se înregistrează în Registrul declaraţiilor privind conflicte de interese, ţinut conform anexei nr.4 de către persoana desemnată de conducătorul organizaţiei publice.
[…]
(10) Conflictul de interese consumat reprezintă fapta subiectului declarării de rezolvare a unei cereri/unui demers, de emitere a unui act administrativ, de încheiere directă sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, de luare sau de participare la luarea unei decizii în exercitarea mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică cu încălcarea prevederilor alin.(4) şi (7).”
Articolul 14
Modul de soluţionare a conflictului de interese real
„[…]
(3) Până la soluţionarea conflictului de interese real, subiectului declarării îi este interzisă întreprinderea oricărei acţiuni pe cauza dată, cu excepţia abţinerii.
(4) Subiectul declarării poate soluţiona conflictul de interese real în care se află prin abţinerea de la rezolvarea cererii/demersului, de la emiterea/adoptarea actului administrativ, de la încheierea actului juridic, de la participarea la luarea unei decizii sau luarea deciziei/votare, informând toate părţile vizate de decizia respectivă în privinţa măsurilor luate pentru a proteja corectitudinea procesului de luare a deciziilor.
[…]”
Articolul 23
Răspunderea pentru încălcarea prevederilor prezentei legi
„(1) Încălcarea prevederilor prezentei legi atrage răspundere disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz.
[…]
(4) Fapta subiectului declarării în privinţa căruia s-a constatat că acesta a soluţionat o cerere/un demers, a emis sau a adoptat un act administrativ, a încheiat, direct sau prin intermediul unei persoane terţe, un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese constituie temei pentru răspunderea contravenţională sau penală şi pentru revocarea, destituirea sau, după caz, încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului în cauză.
[…]
(6) Subiectul declarării eliberat sau destituit din funcţie potrivit prevederilor alin.(3)-(5) este decăzut din dreptul de a mai exercita o funcţie publică sau o funcţie de demnitate publică, cu excepţia funcţiilor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării sau destituirii din funcţia publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, ea nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.
[…]”.
8. Prevederile relevante ale Codului contravenţional, adoptat prin Legea nr.218 din 24 octombrie 2008, sunt următoarele:
Articolul 3132
Nedeclararea sau nesoluţionarea conflictului
de interese
„(1) Nedeclararea conflictului de interese de către persoana care activează în cadrul unei organizaţii publice în sensul Legii nr.133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii şi intereselor personale
se sancţionează cu amendă de la 45 la 60 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 120 la 180 de unităţi convenţionale aplicată persoanei cu funcţie de răspundere cu privarea, în ambele cazuri, de dreptul de a desfăşura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an.
(2) Nesoluţionarea conflictului de interese în conformitate cu prevederile Legii privind declararea averii şi intereselor personale
se sancţionează cu amendă de la 60 la 90 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 180 la 240 de unităţi convenţionale aplicată persoanei cu funcţie de răspundere cu privarea, în ambele cazuri, de dreptul de a desfăşura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an.”
ÎN DREPT
A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate
9. Potrivit autorului sesizării, dna Silvia Cernopiskaia a fost sancţionată de două ori pentru aceeaşi faptă şi ambele sancţiuni sunt de natură penală. Prima dată a fost sancţionată pe baza articolului 3132 alineatele (1) şi (2) din Codul contravenţional, prin care i-a fost aplicată o amendă şi a fost privată de dreptul de a desfăşura activitatea managerială a instituţiei preşcolare pe un termen de patru luni, iar prin a doua sancţiune i-a fost aplicată o altă privare de dreptul de a mai exercita o funcţie publică şi funcţii de demnitate publică pe o perioadă de trei ani în baza articolului 23 alin.(6) din Legea privind declararea averii şi a intereselor personale.
10. De asemenea, autorul consideră că ambele texte normative stabilesc sancţiuni pentru aceeaşi faptă şi pot fi aplicate concomitent. Acesta menţionează că legislatorul incriminează o faptă identică, dar nu distinge în ce situaţii se aplică sancţiunile, fiind afectat principiul certitudinii juridice.
11. Potrivit autorului excepţiei, dispoziţiile contestate sunt contrare articolelor 7, 21 şi 23 din Constituţie.
B. Aprecierea Curţii
12. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.
13. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a Legii privind declararea averii şi intereselor personale, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.
14. Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de către dl avocat Alexandr Tabarcea în dosarul nr.3-339/19, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.
15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile articolului 23 alin.(6) din Legea nr.133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii şi intereselor personale.
16. Curtea reţine că, pentru a evita promovarea intereselor personale şi pentru a asigura respectarea interesului public, agentul public care ocupă o funcţie publică, inclusiv cu statut special sau de demnitate publică, trebuie să respecte restricţia de desfăşurare a activităţii profesionale în raporturi ierarhice nemijlocite cu o rudă directă sau cu o rudă prin afinitate în cadrul aceleiaşi entităţi publice.
17. Pentru a asigura interesul public cu imparţialitate şi obiectivitate, agenţii publici, împreună cu conducătorul entităţii publice şi, după caz, cu Autoritatea Naţională de Integritate, sunt obligaţi să identifice şi să trateze conflictele de interese care apar în activitatea lor profesională în termenele şi modul stabilit. În acest sens, articolul 12 al Legii privind declararea averii şi a intereselor personale prevede categoriile conflictelor de interese şi modul de declarare a acestora.
18. Cu privire la pretinsa încălcare a principiului ne bis in idem, Curtea observă că, potrivit Curţii Europene, regula generală stabilită de elementul bis (dubla procedură) al principiului ne bis in idem urmăreşte interzicerea repetării unei proceduri penale care a fost încheiată printr-o hotărâre „definitivă” („res judicata”) (a se vedea A şi B v. Norvegia [MC], 15 noiembrie 2016, §109).
19. De asemenea, Curtea Europeană a menţionat că articolul 4 din Protocolul nr.7 nu interzice desfăşurarea completă a două proceduri concomitente, dacă sunt respectate câteva condiţii. În acest sens, pentru a nu exista dublarea unei pedepse (bis), autorităţile statale trebuie să demonstreze în mod convingător că procedurile dublate în discuţie au „o legătură suficientă, din punct de vedere substanţial şi temporal” (a se vedea A şi B v. Norvegia, 15 noiembrie 2016, §130). Cu alte cuvinte, trebuie să se demonstreze că acestea au fost combinate de o manieră integrată, astfel încât să formeze un întreg coerent. Acest fapt nu presupune doar că scopurile urmărite şi mijloacele utilizate pentru a le realiza ar trebui să fie, în esenţă, complementare şi legate din punct de vedere temporal, ci şi că posibilele consecinţe ale organizării tratamentului juridic al conduitei în discuţie de o asemenea manieră ar trebui să fie proporţionale şi previzibile pentru justiţiabili.
20. Pentru a se stabili dacă există o legătură materială suficient de strânsă între procedurile duale de sancţionare, trebuie să se aibă în vedere în special următoarele criterii: (i) dacă procedurile diferite urmăresc scopuri complementare şi abordează, astfel, diferitele aspecte ale faptei în discuţie nu doar în abstract, ci şi în concret; (ii) dacă dublarea procedurilor vizate reprezintă o consecinţă previzibilă, atât din punct de vedere juridic, cât şi în practică, a aceleiaşi conduite imputate (idem); (iii) dacă seturile de proceduri sunt desfăşurate de o asemenea manieră încât să evite, în măsura posibilului, orice dublare în colectarea, ca şi în evaluarea probelor, în special dacă interacţiunea adecvată dintre diferitele autorităţi competente care stabilesc faptele în primul set are loc, de asemenea, în celălalt set; (iv) dacă calculul şi luarea în considerare a sancţiunii impuse în prima procedură la momentul aplicării sancţiunii din cea de-a doua procedură nu implică o sarcină excesivă pentru persoana în discuţie, fiind indicat să existe o procedură de compensare pentru evitarea unui asemenea risc (a se vedea A şi B v. Norvegia, citată supra, §132).
21. În ceea ce priveşte legătura substanţială, Curtea observă că, în conformitate cu articolul 12 alin.(4) din Legea privind declararea averii şi intereselor personale, în cazul apariţiei unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat să informeze organul ierarhic superior imediat şi să nu rezolve sau să emită acte administrative până la soluţionarea conflictului de interese, în caz contrar fiind pasibil de răspundere contravenţională, conform articolului 3132 alineatele (1) şi (2) din Codul contravenţional.
22. Prin urmare, Curtea constată că răspunderea contravenţională devine incidentă pentru „nedeclararea” şi „nesoluţionarea” conflictului de interese real existent, adică pentru inacţiunea subiectului.
23. În acelaşi timp, pentru conflictul de interese consumat (acţiunea subiectului) interdicţia intervine ca sancţiune de a mai exercita o funcţie publică pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării [articolul 23 alin.(6) din Legea privind declararea averii şi a intereselor personale].
24. Prin acţiunea subiectului se înţelege fapta subiectului declarării de rezolvare a unei cereri/unui demers, de emitere a unui act administrativ, de încheiere directă sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, de luare sau de participare la luarea unei decizii în exercitarea mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică cu încălcarea prevederilor legii.
25. Legislatorul a definit clar tipurile de conflicte de interese şi limita întinderii acestora, fiind previzibile consecinţele lor în funcţie de acţiunea/inacţiunea subiectului. Consecinţele încălcării prevederilor conţinute în Legea privind declararea averii şi a intereselor personale sunt previzibile pentru destinatarii normelor. Astfel, subiectul declarării este obligat să declare şi să soluţioneze un conflict de interese real pentru a evita survenirea conflictului de interese consumat (în cazul acestor inacţiuni survenind răspunderea contravenţională sau penală, după caz), iar în situaţia în care subiectul totuşi prin acţiune admite conflictul de interese consumat, inspectorul de integritate aplică prin actul de constatare interdicţia stabilită de articolul 23 alin.(6) din Legea privind declararea averii şi intereselor personale.
26. Prin urmare, Curtea observă că aceste două proceduri (sancţiuni) se referă la aspecte diferite ale actului care aduce atingere intereselor societăţii în respectiva situaţie.
27. Mai mult, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a menţionat că persoanele care exercită o activitate profesională trebuie să dea dovadă de o prudenţă mai mare în cadrul activităţii lor şi este de aşteptat ca acestea să-şi asume riscurile inerente activităţii lor (Sekmadienis Ltd. v. Lituania, 30 ianuarie 2018, §65; Satakunnan Markkinapörssi Oy şi Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, §145).
28. Aşadar, având în vedere aceste considerente, Curtea constată caracterul nefondat al criticii autorului excepţiei privind pretinsa încălcare a principiului ne bis in idem, protejat de articolul 21 din Constituţie.
29. În baza celor expuse, Curtea nu poate reţine nici criticile de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei în privinţa clarităţii şi previzibilităţii normelor contestate.
30. Prin urmare, în baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea este inadmisibilă şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.
Din aceste motive, în baza articolului 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională
DECIDE:
1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 23 alin.(6) din Legea nr.133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii şi intereselor personale, ridicată de către dl avocat Alexandr Tabarcea, în dosarul nr.3-339/19, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.
2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
| PREŞEDINTE DE ŞEDINŢĂ | Liuba ŞOVA |
| Nr.143. Chişinău, 16 decembrie 2019. |
