H O T Ă R Â R E

privind controlul constituţionalităţii Decretului Preşedintelui Republicii Moldova

nr.105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican

consultativ asupra unor probleme de interes naţional

(referendumul republican consultativ)

(sesizarea nr.40a/2017)

 

nr. 24  din  27.07.2017

 

Monitorul Oficial nr.335-339/89 din 15.09.2017

 

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Tudor PANŢÎRU, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dna Victoria IFTODI,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Ana Florean, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 3 aprilie 2017

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 3 aprilie 2017 de către Fracţiunea parlamentară a Partidului Liberal, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii Decretului Preşedintelui Republicii Moldova nr.105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

2. Autorii sesizării au pretins, în esenţă, că Preşedintele Republicii Moldova a emis Decretul nr.105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ cu încălcarea prevederilor art.66 lit.b), 72 alin.(3) lit.b), 75, 141, 142 şi 143 din Constituţie.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 20 aprilie 2017 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

5. La şedinţa plenară publică a Curţii au participat deputaţii în Parlament, dnii Mihai Ghimpu şi Ion Casian, autori ai sesizării. Sesizarea a fost susţinută de către dl Maxim Lebedischi, consilier al Preşedintelui Republicii Moldova în problemele de drept. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei.

 

ÎN FAPT

6. La 28 martie 2017, Preşedintele Republicii Moldova a emis Decretul nr.105-VIII privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

7. Potrivit art.1 din Decretul Preşedintelui, desfăşurarea referendumului consultativ a fost stabilită pentru data de 24 septembrie 2017.

8. Art.2 din Decretul menţionat conţine următoarele întrebări, propuse a fi supuse referendumului republican consultativ:

„1. Susţineţi abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 (privind acoperirea furtului miliardului)?

2. Susţineţi acordarea Preşedintelui Republicii Moldova a drepturilor constituţionale suplimentare privind dizolvarea Parlamentului şi organizarea alegerilor parlamentare anticipate?

3. Susţineţi reducerea numărului de deputaţi în Parlament de la 101 la 71?

4. Susţineţi studierea în instituţiile de învăţământ a disciplinei „Istoria Moldovei” ?

 

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

9. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului.”

Articolul 66

Atribuţiile de bază

„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

[...]

b) declară referendumuri;

[...]”

Articolul 72

Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

(3) Prin lege organică se reglementează:

a) sistemul electoral;

b) organizarea şi desfăşurarea referendumului;

[...].”

Articolul 75

Referendumul

„(1) Cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului.

(2) Hotărârile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridică supremă.”

Articolul 88

Alte atribuţii

„Preşedintele Republicii Moldova îndeplineşte şi următoarele atribuţii:

[...]

f) poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional;

[...]”.

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

„(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. Cetăţeni care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puţin 20000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative;

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

c) Guvern.

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”

 

10. Prevederile relevante ale Codului electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997 (republicat M.O., 2016, nr.277-287, art.585) sunt următoarele:

Articolul 142

Referendumul republican

„(1) Referendumul republican se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi participării lui nemijlocite la conducerea şi administrarea treburilor de stat.

(2) Referendumul republican se efectuează prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în conformitate cu Constituţia şi prevederile prezentului cod.

(3) Actele adoptate prin referendum republican au putere juridică după confirmarea lor de către Curtea Constituţională şi sunt executorii pe întreg teritoriul Republicii Moldova.”

Articolul 143

Tipurile de referendum republican

„(1) În funcţie de natura juridică a problemelor supuse referendumului, referendumurile republicane pot fi constituţionale, legislative, privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova şi consultative.

(2) Referendumului constituţional sunt supuse propunerile privind revizuirea Constituţiei.

(3) Referendumului legislativ sunt supuse proiectele de legi sau unele prevederi ale acestora de importanţă deosebită.

(4) Referendumului consultativ sunt supuse problemele de interes naţional, în scopul consultării opiniei poporului asupra unor astfel de probleme şi adoptării ulterioare, de către autorităţile publice competente, a unor hotărâri definitive. Textul întrebării supuse referendumului consultativ se redactează în manieră neutră, fără ambiguităţi sau sugerarea răspunsului.”

Articolul 144

Iniţierea referendumului republican

„(1) Referendumul republican poate fi iniţiat de:

a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. În cazul referendumului constituţional, se aplică prevederile art.141 alin.(1) lit.a) din Constituţie;

b) un număr de cel puţin o treime din deputaţii în Parlament;

c) Preşedintele Republicii Moldova;

d) Guvern.

(2) Subiecţii menţionaţi la alin.(1) pot iniţia orice tip de referendum prevăzut la art.143.

(3) În cazul în care referendumul este iniţiat de subiecţii prevăzuţi la alin.(1) lit.a), la propunerea privind desfăşurarea referendumului se anexează şi listele de subscripţie.

(4) Propunerea privind desfăşurarea referendumului trebuie să includă problemele ce urmează să fie supuse referendumului, expuse clar, excluzându-se interpretarea lor ambiguă, precum şi scopul desfăşurării, data preconizată pentru desfăşurarea lui. Nu pot fi supuse referendumului probleme care se exclud reciproc.”

Articolul 145

Restricţiile privind desfăşurarea referendumului republican

„(1) Referendumul republican nu se desfăşoară în cazul decretării stării de urgenţă, de asediu ori de război şi nici în decursul a 120 de zile de la ridicarea acestor stări. Dacă data referendumului republican a fost stabilită pentru ziua în care, ulterior, se decretează sau se instituie starea de urgenţă, de asediu ori de război, el se anulează de drept sau se amână pentru o altă zi, respectându-se termenele de desfăşurare în condiţiile prezentului cod. Hotărârea privind amânarea referendumului republican se adoptă de către organul care a emis actul de declarare a referendumului.

(2) Referendumul republican nu poate avea loc, de asemenea, cu 60 de zile înainte şi cu 60 de zile după ziua desfăşurării alegerilor parlamentare, prezidenţiale şi locale generale, precum şi în ziua altui referendum republican.”

Articolul 146

Problemele supuse referendumului republican

„(1) Referendumului republican pot fi supuse problemele privind:

a) adoptarea Constituţiei Republicii Moldova şi revizuirea Constituţiei Republicii Moldova;

b) aprobarea legilor constituţionale adoptate de Parlament pentru revizuirea dispoziţiilor privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi a celor privind neutralitatea permanentă a statului;

c) demiterea Preşedintelui Republicii Moldova;

d) alte probleme importante ale societăţii şi ale statului.

(2) Organizarea şi desfăşurarea referendumului privind problemele indicate la alin.(1) lit.b) sunt obligatorii.”

Articolul 147

Probleme ce nu pot fi supuse referendumului republican

„Referendumului republican nu pot fi supuse problemele:

a) privind impozitul şi bugetul;

b) privind amnistierea şi graţierea;

c) privind măsurile extraordinare sau de urgenţă pentru asigurarea ordinii publice, sănătăţii şi securităţii populaţiei;

d) privind alegerea, numirea, demiterea persoanelor în/din anumite funcţii, care ţin de competenţa Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului;

e) ce ţin de competenţa instanţelor de judecată şi procuraturii.”

Articolul 148

Iniţierea referendumului pentru revizuirea Constituţiei

„(1) Iniţierea referendumului pentru revizuirea Constituţiei se efectuează în condiţiile art.141 din Constituţie.

(2) Propunerea privind desfăşurarea referendumului pentru revizuirea Constituţiei se prezintă Curţii Constituţionale, care este obligată să efectueze, în termen de 10 zile, controlul constituţionalităţii problemelor ce urmează a fi supuse referendumului şi să prezinte un aviz.

(3) După efectuarea de către Curtea Constituţională a controlului constituţionalităţii problemelor ce urmează a fi supuse referendumului, propunerea privind desfăşurarea referendumului, la care se anexează avizul Curţii Constituţionale, se prezintă spre examinare Parlamentului.

(4) Nu poate fi supusă referendumului revizuirea Constituţiei dacă va avea ca rezultat sugrumarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(5) În cazul în care revizuirea unora şi aceloraşi prevederi ale Constituţiei este iniţiată concomitent de Parlament şi de cetăţeni, examinarea propunerilor de revizuire pe cale parlamentară încetează.”

Articolul 149

Iniţierea referendumului privind demiterea

Preşedintelui Republicii Moldova

„(1) Referendumul privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova poate fi iniţiat în exclusivitate de Parlament.

(2) După adoptarea hotărârii privind demiterea din funcţie a Preşedintelui Republicii Moldova în condiţiile art.89 alin.(1) şi (2) din Constituţie, Parlamentul, în termen de 5 zile, adoptă o hotărâre privind desfăşurarea referendumului cu privire la problema în cauză. Referendumul se desfăşoară în termenul prevăzut la art.89 alin.(3) din Constituţie.

(3) Desfăşurarea referendumului privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova este asigurată de Comisia Electorală Centrală.”

Articolul 150

Hotărârea sau decretul cu privire la desfăşurarea

referendumului republican

„(1) În termen de 6 luni de la primirea propunerilor de iniţiere a referendumului, Parlamentul adoptă una din următoarele hotărâri:

a) despre declararea referendumului, care se va desfăşura peste cel puţin 60 de zile de la adoptarea hotărârii;

b) despre respingerea propunerii privind desfăşurarea referendumului în cazul când aceasta este formulată de deputaţi;

c) despre soluţionarea problemelor, preconizate a fi supuse referendumului, fără efectuarea ulterioară a acestuia.

(2) În hotărârea sau decretul despre desfăşurarea referendumului republican se indică data desfăşurării lui, denumirea proiectului de lege sau de hotărâre preconizate a fi adoptate, expunându-se textul acestora şi/sau conţinutul întrebărilor supuse referendumului. ”

Articolul 151

Stabilirea datei referendumului republican

„(1) Data referendumului republican se stabileşte de către Parlament prin hotărâre dacă referendumul este iniţiat de cetăţeni sau de deputaţii în Parlament, ori de Preşedintele Republicii Moldova prin decret dacă referendumul este iniţiat de acesta şi are caracter consultativ.

(2) Data referendumului se stabileşte cu cel puţin 60 de zile înainte de ziua desfăşurării lui.”

 

ÎN DREPT

11. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, iniţierea de către Preşedintele Republicii Moldova a unui referendum naţional consultativ.

12. Prin urmare, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum dreptul la exercitarea directă a suveranităţii prin referendum, tipurile de referendum şi efectele acestuia, competenţele Preşedintelui Republicii Moldova în materia referendumului.

 

A. ADMISIBILITATEA

13. În conformitate cu decizia sa din 20 aprilie 2017, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea pentru controlul constituţionalităţii Decretului Preşedintelui Republicii Moldova nr.105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

14. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

15. Curtea menţionează că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

16. Curtea reţine că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.105-VIII din 28 marte 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

17. Curtea observă că actul contestat nu a constituit anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

18. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

19. Curtea reţine că autorii sesizării au invocat pretinsa încălcare a articolelor 66, 72 alin.(3) lit.b), 75, 88 şi 141 din Constituţie. În acelaşi timp, Curtea menţionează că obiectul actului contestat urmează a fi examinat inclusiv prin prisma articolului 2 din Constituţie.

20. Astfel, pentru a elucida corespunderea dispoziţiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolelor 2, 66 lit.b), 75, 88 şi 141 din Constituţie, precum şi cu jurisprudenţa sa anterioară, inclusiv prin raportare la actele internaţionale în domeniu.

 

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 2, 66 lit.b), 75, 88 lit.f) ŞI 141 DIN CONSTITUŢIE

21. Autorii sesizării susţin că Decretul Preşedintelui Republicii Moldova încalcă articolul 66 lit.b) din Constituţie, potrivit căruia:

„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

[…]

b) declară referendumuri;

[…]”.

22. De asemenea, autorii sesizării invocă încălcarea articolului 75 din Constituţie, potrivit căruia:

„(1) Cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului.

(2) Hotărârile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridică supremă.”

23. La fel, se susţine că Decretul Preşedintelui a fost emis contrar prevederilor articolului 88 lit.f) din Constituţie, potrivit cărora:

„Preşedintele Republicii Moldova îndeplineşte şi următoarele atribuţii:

[...]

f) poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional;

[...]”.

24. Totodată, autorii sesizării menţionează că actul contestat contravine articolului 141 din Constitute, care prevede:

„(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. Cetăţeni care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puţin 20000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative;

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

c) Guvern.

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”

25. La fel, actul contestat urmează a fi examinat şi prin raportare la articolul 2 din Constituţie, potrivit căruia:

„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului.”

 

1. Argumentele autorilor sesizării

26. În opinia autorilor sesizării, Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional excede cadrului constituţional şi legal.

27. Astfel, autorii sesizării consideră că, în conformitate cu prevederile art.66 lit.b) din Constituţie, Parlamentul are atribuţia de a declara referendumuri.

28. În viziunea acestora, Preşedintele Republicii Moldova urma să emită decretul cu privire la organizarea referendumului după adoptarea hotărârii Parlamentului cu privire la desfăşurarea referendumului, în conformitate cu Constituţia şi condiţiile prevăzute de Codul electoral.

29. În acelaşi timp, autorii sesizării reiterează că, potrivit art.75 din Constituţie, se supun referendumului cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului. În viziunea autorilor, întrebările formulate de Preşedinte nu pot fi supuse unui referendum republican consultativ, întrucât acestea constituie esenţa unui referendum constituţional şi legislativ.

 

2. Argumentele autorităţilor

30. În opinia sa scrisă, Parlamentul menţionează că referendumul a fost consacrat la nivel constituţional ca o modalitate prin care poporul are posibilitatea de a exercita direct suveranitatea naţională, exprimându-şi voinţa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanţă deosebită în viaţa statului.

31. De asemenea, în opinie se menţionează că, potrivit art.66 lit.b) din Constituţie, Parlamentul are atribuţia de a declara referendumuri, iar reglementarea constituţională de la art.88 îi rezervă Preşedintelui Republicii Moldova competenţa de a cere prin referendum (consultativ) exprimarea voinţei poporului în probleme de interes naţional.

32. Cu referire la întrebarea ce ţine de abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016, Parlamentul a susţinut că aceasta nu poate intra în sfera problemelor supuse unui referendum republican consultativ.

33. Referitor la întrebările a doua şi a treia supuse consultării poporului, şi anume cele care vizează acordarea drepturilor constituţionale suplimentare privind dizolvarea Parlamentului şi organizarea alegerilor parlamentare anticipate, precum şi reducerea numărului de deputaţi în Parlament, legislativul consideră că acestea extind sfera problemelor de interes naţional la o problemă ce implică revizuirea Constituţiei. De asemenea, Parlamentul susţine că iniţierea de către Preşedintele Republicii Moldova a unui referendum consultativ într-o problemă ce implică revizuirea Constituţiei este o interpretare forţată a art.88 din Constituţie.

34. Mai mult, potrivit opiniei Parlamentului, referendumul consultativ privind o problemă de revizuire a Constituţiei încalcă procedura revizuirii Constituţiei, astfel cum prevede în mod expres şi imperativ art.141 alin.(1) din Constituţie,

35. În opinia Preşedintelui Republicii Moldova se menţionează că referendumul este un instrument legal al şefului statului. Constituţia nu prevede posibilitatea instituirii unor restricţii juridice asupra acestor prerogative.

36. În ceea ce priveşte caracterul important al subiectelor supuse referendumului, acesta este justificat prin următoarele argumente.

37. Cu referire la Legea 235/2016 se susţine că, deşi emiterea şi stingerea obligaţiunilor de stat se propune a fi realizată în termen de 25 de ani, cheltuielile bugetare pentru stingerea lor vor creşte în fiecare an, fapt care va determina reducerea sumelor rezervate domeniilor social şi economic.

38. Propunerea de acordare a drepturilor suplimentare Preşedintelui privind dizolvarea Parlamentului vine în contextul modalităţii alegerii directe a şefului statului, care atrage după sine necesitatea instituirii unor mecanisme de echilibrare a interacţiunii instituţiilor.

39. Cu privire la întrebarea privind reducerea numărului de deputaţi, în opinia prezentată se susţine că această necesitate derivă din analiza sub aspect comparat a numărului de aleşi raportat la numărul populaţiei. La fel, numărul extins al aleşilor atrage o sarcină bugetară nejustificată.

40. Referitor la introducerea disciplinei Istoria Moldovei, în opinie se susţine că menţinerea disciplinei Istoria Românilor în curricula şcolară creează un şir de impedimente în consolidarea statalităţii.

41. Totodată, cu referire la alegaţiile autorilor sesizării privind ignorarea recomandărilor Comisiei de la Veneţia, în opinia prezentată de Preşedintele Republicii Moldova se reţine că este unanim cunoscut că aceasta reprezintă în cadrul Consiliului Europei un organism consultativ. Prin urmare, actele adoptate poartă exclusiv un caracter de recomandare.

42. În opinia prezentată de Guvern, cu referire la prima întrebare din Decretul Preşedintelui, propusă a fi supusă referendumului, se menţionează că abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 în partea ce ţine de emiterea obligaţiunilor de stat nu poate conduce la anularea unor efecte deja produse sub imperiul acestei legi.

43. Referitor la întrebarea a doua, aceasta nu este formulată cu suficientă precizie, nefiind clar care atribuţii se propun a fi acordate Preşedintelui Republicii Moldova pentru dizolvarea Parlamentului, or dizolvarea Parlamentului nu poate fi dispusă în mod arbitrar.

44. Totodată, la întrebările a doua şi a treia, Guvernul subliniază că Legea Supremă admite revizuirea acesteia, dar numai cu respectarea cerinţelor prestabilite vizând iniţiativa de revizuire (art.141), limitele revizuirii (art.142) şi procedura (art.143). În acest sens, Preşedintele nu este subiect cu drept de iniţiativă a revizuirii Constituţiei. Prin urmare, ceea ce nu se poate obţine pe cale directă nu se poate obţine nici pe cale indirectă.

45. Cu referire la întrebarea a patra, Guvernul a menţionat că aceasta este formulată ambiguu şi nu respectă condiţia statuată la art.143 alin.(4) din Constituţie.

46. Referitor la data fixată pentru desfăşurarea referendumului, potrivit Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, pe parcursul anului bugetar în curs nu pot fi puse în aplicare decizii care conduc la reducerea veniturilor şi/sau majorarea cheltuielilor, dacă impactul financiar nu este prevăzut în buget.

47. În final, Guvernul subliniază că aspectul legat de modul de executare a decretului şi identificarea resurselor financiare pentru desfăşurarea referendumului este lipsit de certitudine, element care vine să atingă materia constituţionalităţii decretului. Or, potrivit art.131 din Constituţie, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

 

3. Aprecierea Curţii

3.1. Aspecte generale privind referendumul

48. Potrivit articolului 1 alin.(3) din Constituţie, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.

49. Întru dezvoltarea conceptului statului de drept, articolul 2 alin.(1) din Constituţie stabileşte că suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, pe care acesta o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

50. Curtea reţine că suveranitatea naţională constă în dreptul poporului de a hotărî necondiţionat asupra intereselor sale şi de a le promova în formele stabilite de Legea Supremă. Acest principiu constituţional derivă din articolul 1 din Constituţie, care consacră caracterul suveran al statului.

51. În acelaşi timp, Curtea menţionează că alin.(2) al articolului 2 din Constituţie statuează, cu titlu de principiu, că nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului.

52. Curtea subliniază că, potrivit normei constituţionale, o democraţie veritabilă poate fi constituită numai de către popor, prin exercitarea suveranităţii naţionale în mod direct prin participarea la referendumuri ori prin intermediul reprezentanţilor săi, aleşi în cadrul unui scrutin democratic, în acest sens, potrivit articolului 60 din Constituţie, Parlamentul fiind unicul organ reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova.

53. În acest sens, prin Hotărârea nr.16 din 29 martie 2001, Curtea a menţionat următoarele:

„Suveranitatea naţională înseamnă, potrivit Constituţiei, puterea absolută şi perpetuă a poporului, pe care acesta o exercită prin organele reprezentative ale puterii de stat, al cărei titular suveran este. În acest sens, suveranitatea naţională este inalienabilă, întrucât ceea ce se transmite organelor reprezentative este doar exerciţiul acesteia. Exercitarea suveranităţii în mod direct de către popor se realizează prin participarea lui la referendumuri şi alegeri, precum şi prin luarea unor decizii de către acesta în mod direct.”

54. Curtea menţionează că dacă prin intermediul alegerilor poporul participă la exercitarea puterii de stat prin desemnarea unor reprezentanţi, care pe durata mandatului acordat constituie factori de decizie în numele întregului popor, în cea de-a doua formă – referendumul, deţinătorul puterii de stat exercită suveranitatea în mod direct, printr-o modalitate eficientă de consultare a voinţei populare cu privire la probleme esenţiale.

55. Astfel, Curtea relevă că referendumul constituie un instrument al democraţiei directe, prin intermediul căruia cetăţenii îşi exprimă opinia asupra unor probleme de interes naţional.

56. Referendumul a fost consacrat la nivel constituţional ca o modalitate prin care poporul are posibilitatea de a exercita direct suveranitatea naţională, exprimându-şi voinţa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanţă deosebită în viaţa statului.

57. În acelaşi timp, Comisia de la Veneţia în Avizul asupra proiectului Constituţiei Ucrainei CDL-AD(2008)015 (§46) a menţionat că „[…] referendumurile nu reprezintă modalitatea cea mai potrivită de soluţionare a crizelor politice de scurtă durată. Referendumul riscă să prelungească criza dacă după un astfel de exerciţiu de succes sunt necesare alegeri noi. […]”.

3.2. Tipurile de referendum

58. După cum demonstrează normele dreptului internaţional şi practica internaţională, referendumul poate fi iniţiat prin mai multe modalităţi şi poate avea mai multe forme. Referendumul, prin natura sa, poate fi obligatoriu, atunci când este expres cerut de Constituţie, şi facultativ, în cazul în care factorii cu drept de a-l iniţia îl consideră necesar.

59. Cadrul constituţional privind referendumul este reprezentat de următoarele prevederi din Legea fundamentală:

- Art.66 lit.b): „Parlamentul [...] declară referendumuri”;

- Art.72 alin.(3) lit.b): „Prin lege organică se reglementează: [...]

b) organizarea şi desfăşurarea referendumului.”;

- Art.75: „cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului”;

- Art.88 lit.f): „Preşedintele Republicii Moldova [...] poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional”;

- Art.89 alin.(3): „Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui.”;

- Art.142 alin.(1): „Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.”

60. Aşadar, Legea Fundamentală reglementează după obiect următoarele tipuri de referendumuri naţionale: cel iniţiat de Preşedintele Republicii sau Parlament asupra unor probleme de interes naţional, menţionat la art.66, 75 şi 88, cel privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova, în condiţiile art.89, şi cel prin care se aprobă revizuirea Constituţiei, reglementat de art.142 alin.(1).

61. Prevederile constituţionale, în conformitate cu art.72 alin.(3) lit.b) din Constituţie, au fost concretizate la nivel de lege organică, fiind detaliate şi dezvoltate prin Codul electoral.

62. Astfel, potrivit art.142 din Codul electoral, referendumul republican se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi participării lui nemijlocite la conducerea şi administrarea treburilor de stat, iar în funcţie de natura juridică a problemelor supuse referendumului, în conformitate cu art.143 alin.(1) din cod, referendumurile republicane pot fi constituţionale, legislative, privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova şi consultative.

63. Referendumului constituţional se supun propunerile privind revizuirea Constituţiei, iar celui legislativ se supun proiectele de legi sau unele prevederi ale acestora de importanţă deosebită.

64. Referendumului consultativ se supun problemele de interes naţional, în scopul consultării opiniei poporului asupra unor astfel de probleme.

65. Curtea menţionează că formularea chestiunii supuse referendumului este influenţată de tipul referendumului, care, la rândul său, produce efecte juridice diferite.

66. În Codul bunelor practici privind referendumurile constituţionale la nivel naţional (CDL-INF (2001)10 din 6-7 iulie 2001), Comisia de la Veneţia menţionează următoarele: „Referendumul cu privire la proiectele redactate specific ca amendamente va avea, de regulă, caracter obligatoriu şi punerea acestuia în aplicare nu va prezenta probleme deosebite. Un referendum asupra chestiunilor de principiu sau a unor propuneri formulate generic ar trebui să fie doar consultativ.”

67. Cu referire la efectele referendumului, Curtea reţine că, în conformitate cu prevederile art.75 alin.(2) din Constituţie, hotărârile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridică supremă.

68. Curtea menţionează că, în conformitate cu prevederile art.75 alin.(2) din Constituţie citite împreună cu alte prevederi constituţionale (art.142 alin.(1) din Constituţie), produc efecte juridice obligatorii doar referendumurile constituţionale şi cele legislative, nu şi cele care au caracter consultativ. În acest sens, Curtea s-a pronunţat prin Hotărârea nr.32 din 15 iunie 1999, în care a stabilit că rezultatele referendumului republican consultativ nu produc efecte juridice.

69. Astfel, cu referire la referendumul consultativ, Curtea menţionează că în urma organizării acestui tip de referendum autorităţile pot lua cunoştinţă de opinia poporului cu privire la o problemă de interes naţional în care a fost consultat, fără a avea însă o obligaţie. Totodată, chiar dacă hotărârile adoptate ca urmare a desfăşurării referendumurilor consultative nu au putere juridică supremă, rezultatele acestora pot servi ca bază pentru decizii politice ulterioare ale autorităţilor, motivate de aceste rezultate.

3.3. Reguli specifice referendumului

70. Cu privire la procedura de organizare şi desfăşurare a referendumului, rolul Curţii Constituţionale, în temeiul art.135 alin.(1) lit.d) din Constituţie, este acela de a veghea la respectarea procedurii şi de a confirma rezultatele acestuia.

71. În acest sens, în jurisprudenţa sa Curtea a subliniat că instanţa constituţională trebuie să verifice îndeplinirea condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei referendare şi trebuie să vegheze la neutilizarea acestui instrument în alte scopuri decât cel pe care legiuitorul constituant l-a avut în vedere la consacrarea referendumului, ca instituţie juridică esenţială într-un stat de drept – formă de participare directă a cetăţenilor la luarea deciziilor (Avizul nr.1 din 22 septembrie 2014).

72. Potrivit Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia de la Veneţia la cea de-a 70-a sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), recurgerea la un referendum implică în mod necesar respectarea ordinii juridice în ansamblu.

73. În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2014 Curtea a statuat că respectarea garanţiilor procedurale şi formularea textelor supuse referendumului, care este însăşi condiţia formală în funcţie de care Curtea Constituţională este îndreptăţită, în temeiul art.135 alin.(1) lit.d) din Constituţie, să constate validitatea şi să confirme rezultatele referendumului, nu este un simplu aspect de ordin tehnic sau procedural, ci este un aspect substanţial, pentru clarificarea căruia este necesară determinarea intenţiei legiuitorului constituant, printr-o interpretare sistematică a Constituţiei.

a) Iniţierea referendumului

74. După cum s-a menţionat, Legea fundamentală reglementează următoarele tipuri de referendumuri naţionale: cel iniţiat de Preşedintele Republicii sau Parlament asupra unor probleme de interes naţional, menţionat la art.66, 75 şi 88, cel privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova, în condiţiile art.89, şi cel prin care se aprobă revizuirea Constituţiei, reglementat de art.142 alin.(1).

75. Potrivit articolului 144 alin.(1) lit.b) din Codul electoral:

„(1) Referendumul republican poate fi iniţiat de:

a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. În cazul referendumului constituţional, se aplică prevederile art.141 alin.(1) lit.a) din Constituţie;

b) un număr de cel puţin o treime din deputaţii în Parlament;

c) Preşedintele Republicii Moldova;

d) Guvern.

(2) Subiecţii menţionaţi la alin.(1) pot iniţia orice tip de referendum prevăzut la art.143.”

76. În conformitate cu art.66 lit.b) din Constituţie, Parlamentul este abilitat să declare toate tipurile de referendum republican prin hotărâre. În cazul iniţierii de către Preşedintele Republicii Moldova a procedurii de desfăşurare a referendumului cu caracter consultativ, acesta emite decretul respectiv.

77. În acelaşi timp, Codul de bune practici în materie de referendum stabileşte că: „Atunci când se supune la vot un text la cererea unui segment din electorat sau a unei autorităţi publice, alta decât Parlamentul, acesta [Parlamentul] trebuie să îşi poată da avizul consultativ asupra textului în cauză. În cazul iniţiativelor populare, poate avea dreptul de a opune o contrapropunere faţă de textul propus, care să fie supusă concomitent votului popular. Trebuie să fie fixat un termen înăuntrul căruia Parlamentul să îşi dea avizul consultativ; dacă acest termen nu este respectat, textul va fi supus la vot fără avizul Parlamentului.”

b) Validitatea în sens formal a textelor supuse referendumului

78. Principiul legalităţii este parte componentă a principiilor statului de drept, consacrat prin art.1 alin.(3) din Constituţie.

79. Ca urmare, Curtea reţine că respectarea legilor este obligatorie, iar încălcarea acestei obligaţii constituţionale atrage implicit afectarea principiului statului de drept.

80. În acest sens, Curtea menţionează că, potrivit articolului 143 din Codul electoral, textul întrebării supuse referendumului consultativ se redactează în manieră neutră, fără ambiguităţi sau sugerarea răspunsului.

81. Totodată, potrivit articolului 144 alin.(4) din Codul electoral: „Propunerea privind desfăşurarea referendumului trebuie să includă problemele ce urmează să fie supuse referendumului, expuse clar, excluzându-se interpretarea lor ambiguă, precum şi scopul desfăşurării, data preconizată pentru desfăşurarea lui. Nu pot fi supuse referendumului probleme care se exclud reciproc.”

82. În partea ce ţine de validitatea în sens formal a textelor supuse referendumului, atât Codul bunelor practici privind referendumurile constituţionale la nivel naţional, cât şi Codul bunelor practici în materie de referendum prevăd că problema care face obiect al referendumului trebuie să respecte:

„- unitatea de formă: aceeaşi întrebare nu trebuie să combine o propunere de amendament, redactată în termeni specifici, cu o propunere formulată generic sau cu o chestiune de principiu;

- unitatea de conţinut: exceptând revizuirea totală a unui text (Constituţie, lege), trebuie să existe un raport intrinsec între diferitele părţi ale fiecărei chestiuni supuse la vot, astfel încât să se garanteze libertatea de vot a alegătorului, care nu trebuie chemat să accepte sau să respingă în bloc dispoziţii fără legătură între ele; revizuirea simultană a mai multor capitole dintr-un text este echivalentă cu o revizuire totală;

- unitatea ierarhică: este de dorit ca aceeaşi întrebare să nu se refere concomitent la norme juridice de rang diferit în ierarhia normativă.”

83. Curtea menţionează că în jurisprudenţa constituţională din ţările europene a fost instituit principiul potrivit căruia întrebarea din cadrul unui referendum poate viza doar un subiect unic şi omogen. Cerinţa referendumului monotematic este concepută pentru a evita confuziile referitoare atât la obiectul consultărilor, cât şi la răspunsul populaţiei. Acest principiu al omogenităţii şi unicităţii subiectului se referă la obiectul referendumului, nu însă efectiv la întrebări. Cu toate acestea, în cazul în care sunt mai multe întrebări, nu doar una singură, acest principiu devine important asupra modului în care acestea sunt formulate (ex. Hotărârea Curţii Constituţionale a Portugaliei nr.176 din 19 februarie 2014).

84. Curtea menţionează că problemele care nu sunt corelate după conţinut şi natură, la fel ca şi amendamentele legislative, nu pot fi supuse referendumului ca formând un singur subiect, deoarece ar altera posibilitatea de a determina voinţa reală a poporului.

85. În acest sens, Curtea subliniază că şi în cazul în care referendumul este iniţiat de cetăţeni (un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot) semnăturile urmează a fi colectate în mod separat pentru fiecare întrebare preconizată a fi supusă referendumului republican. O singură semnătură nu poate constitui ca suport pentru iniţiativa de a convoca un referendum cu privire la mai multe probleme necorelate după natură şi conţinut. Or, în caz contrar, cetăţenii vor fi lipsiţi de oportunitatea de a decide în mod separat cu privire la sprijinul lor pentru fiecare iniţiativă de a desfăşura un referendum şi ar fi imposibil de determinat dacă fiecare din aceste probleme, într-adevăr, necesită a fi supusă referendumului.

86. Curtea menţionează că raţionamentele enunţate la §84-85 au fost reţinute şi de către Curtea Constituţională a Lituaniei în Hotărârea din 11 iulie 2014.

87. Totodată, este necesar a se face distincţie între întrebările prin care se urmăreşte un interes public de întrebările prin care se urmăreşte un interes politic. Întrebările de interes public sunt cele care au în spatele lor o acţiune publică transparentă, de ansamblu, caracterizată printr-un mesaj principal ferm şi fără echivoc, aparţinând întregii clase politice şi îndreptată spre realizarea binelui comun. Întrebările de interes politic sunt cele folosite ca armă politică şi urmăresc obţinerea de avantaje în lupta politică.

88. Prin urmare, întrebările adresate poporului care nu reuşesc să coordoneze acţiunea politică, pe care liderii politici doresc să o implementeze, cu contextul politic, economic şi social din stat devin automat de interes politic şi, prin urmare, trebuie evitate pentru a nu adânci şi mai mult criza.

3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

89. Curtea menţionează că dispoziţiile art.88 din Constituţie abilitează Preşedintele Republicii Moldova cu atribuţia de a cere poporului prin referendum să-şi exprime voinţa asupra unei probleme de interes naţional.

90. Curtea constată că, la 28 martie 2017, Preşedintele Republicii Moldova a emis Decretul nr.105-VIII pentru desfăşurarea referendumului republican consultativ, care cuprinde patru întrebări.

91. În jurisprudenţa sa Curtea a menţionat că, având în vedere faptul că formarea liberă a opiniei reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii, în conformitate cu principiul statuat în art.2 din Legea Fundamentală, Curtea trebuie să găsească un echilibru între necesitatea protejării dreptului cetăţeanului de a decide participativ la referendum, ca un drept fundamental al său, şi asigurarea formării libere a voinţei electoratului şi onestitatea scrutinului.

92. Curtea subliniază că a recurge la un referendum implică în mod necesar respectarea ordinii juridice în ansamblu. În mod special, un referendum nu poate fi organizat dacă nu este prevăzut de Constituţie sau de o lege conformă Constituţiei, de exemplu, dacă textul supus referendumului ţine de competenţa exclusivă a Parlamentului.

93. Prin urmare, Curtea va examina în mod separat dacă întrebările incluse în Decretul Preşedintelui pot fi supuse unui referendum, precum şi dacă pot fi corelate între ele după conţinut şi natură, astfel încât în ansamblu să se asigure preeminenţa dreptului.

- Cu privire la abrogarea unei legi

94. Curtea observă că prima întrebare vizează abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015.

95. Curtea relevă că dreptul constituţional al Preşedintelui de a recurge la referendum nu îi poate conferi însă acestuia posibilitatea legiferării, întrucât, în conformitate cu prevederile Constituţiei, Preşedintele nu poate iniţia un „referendum legislativ”, ci numai un „referendum consultativ”. Aceasta rezultă cu claritate din prevederile art.60 alin.(1) din Constituţie, or Parlamentul este unica autoritate legislativă în stat. În caz contrar, acest fapt ar reprezenta o recunoaştere a competenţei de legiferare a Preşedintelui.

96. Curtea reţine că adoptarea/abrogarea unei legi prin referendum poate constitui obiectul unui referendum legislativ şi nu poate fi supusă referendumului consultativ.

97. Totodată, Curtea menţionează că dispoziţiile art.147 din Codul electoral stabilesc în mod exhaustiv problemele ce nu pot fi supuse referendumului republican, care conţin inter alia şi problemele privind impozitul şi bugetul, or, dispoziţiile Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 vizează aspecte bugetare.

98. Mai mult, Curtea relevă că asupra acestei legi instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat prin Decizia de inadmisibilitate nr.77 din 12 octombrie 2016. Or actele Curţii sunt definitive şi obligatorii.

- Cu privire la acordarea Preşedintelui Republicii Moldova a drepturilor constituţionale suplimentare privind dizolvarea Parlamentului, precum şi modificarea numărului deputaţilor

99. În continuare Curtea va examina distinct faptul (a) dacă Preşedintele are dreptul de a supune referendumului aspecte ce implică modificarea Constituţiei şi (b) instituirea unor noi temeiuri pentru dizolvarea Parlamentului.

a) Dacă Preşedintele are dreptul de a supune referendumului aspecte ce implică modificarea Constituţiei

100. În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2014 Curtea a statuat că în legile fundamentale sunt inserate diverse modalităţi tehnice de protecţie a stabilităţii Constituţiei, prin asigurarea unui anumit grad de rigiditate a Constituţiei. Rigiditatea constituţională constituie un important corolar al supremaţiei Legii fundamentale. Rigiditatea Constituţiei este o garanţie pentru stabilitatea ei, de aceasta din urmă depinzând, în bună măsură, şi stabilitatea întregului sistem normativ al statului, certitudinea şi predictibilitatea conduitelor umane fiind necesare pentru siguranţa juridică (şi nu numai) a membrilor comunităţii.

101. În acest sens, Curtea reţine că orice aspect care ţine de modificarea Constituţiei urmează să se circumscrie procedurii de revizuire a Constituţiei, strict determinată de Legea Supremă.

102. Curtea reiterează că subiecţii abilitaţi cu dreptul constituţional de a iniţia modificarea Legii Supreme sunt statuaţi exhaustiv în art.141 alin.(1) din Constituţie. Potrivit prevederii constituţionale, Preşedintele Republicii Moldova nu dispune de dreptul de a iniţia modificarea Constituţiei.

103. Totodată, în jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că prin textul art.88 lit.f) din Constituţie, care stipulează dreptul Preşedintelui Republicii Moldova de a cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional, legiuitorul constituant a prevăzut posibilitatea adresării Preşedintelui către electorat doar pentru probleme majore, cu care s-ar putea confrunta naţiunea la un anumit moment, dar nu şi în legătură cu aprobarea sau respingerea unei legi de modificare a Constituţiei (Hotărârea nr.57 din 3 noiembrie 1999).

104. Prin urmare, Curtea subliniază că aspectele ce ţin de modificarea Constituţiei nu pot intra în sfera problemelor ce ar putea fi supuse unui referendum consultativ de către Preşedinte. Or această modalitate ar implica acordarea în mod implicit Preşedintelui Republicii Moldova a dreptului de iniţiativă pentru modificarea Constituţiei, fapt contrar articolului 141 din Legea Supremă.

105. În acelaşi timp, cu referire la invocarea de către reprezentantul Preşedintelui, în cadrul şedinţei Curţii, a faptului că prin Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.930 din 22 martie 1999 a fost iniţiat referendumul consultativ privind schimbarea sistemului de guvernare, aspect ce ţine de materia constituţională, Curtea reţine că, până la modificările operate în Constituţie prin Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000, Preşedintele Republicii Moldova era subiect cu drept de iniţiativă de revizuire a Constituţiei. În urma amendamentelor operate la art.141 din Constituţie prin Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000, Preşedintele nu dispune de respectiva prerogativă. Prin urmare, având în vedere excluderea expresă a dreptului Preşedintelui de a iniţia revizuirea Constituţiei, referendumul din anul 1999 invocat nu este opozabil în prezenta cauză.

106. Totodată, examinând sesizarea, Curtea observă că, deşi art.148 din Codul electoral stabileşte că iniţierea referendumului privind revizuirea Constituţiei se efectuează în condiţiile art.141 din Constituţie, în acelaşi timp, prevederile art.144 alin.(2) stabilesc că subiecţii menţionaţi la alin.(1), printre care se regăseşte şi Preşedintele Republicii Moldova, pot iniţia orice tip de referendum. În acest sens, Curtea constată că prevederile art.144 alin.(2) din Codul electoral contravin art.141 din Constituţie.

b) Cu privire la instituirea unor noi temeiuri de dizolvare a Parlamentului

107. Curtea subliniază că art.85 din Constituţie prevede în mod expres şi exhaustiv cazurile şi temeiurile pentru care Parlamentul poate fi dizolvat înainte de expirarea mandatului său, şi anume imposibilitatea formării Guvernului sau blocarea procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni.

108. În jurisprudenţa sa anterioară, prin care a interpretat dispoziţiile constituţionale ale art.85 alin.(1) şi (2), care prevăd dreptul şi obligaţia Preşedintelui Republicii Moldova de a dizolva Parlamentul, Curtea a statuat că în acest mod se urmăreşte restrângerea perioadei de criză politică şi instituţională şi asigurarea funcţionalităţii organelor constituţionale ale statului, iar prin atribuirea dreptului Preşedintelui de a dizolva Parlamentul se evită obstrucţionarea activităţii unei puteri în stat [HCC 29/2015 (dizolvarea Parlamentului)].

109. Curtea a subliniat că, în ansamblul său, articolul 85 are calitatea de mecanism de echilibrare a puterilor, mecanism care se aplică în scopul evitării sau depăşirii unei crize instituţionale sau a unui conflict între puterea legislativă şi puterea executivă. Prerogativa şefului statului de a dizolva Parlamentul constituie o garanţie constituţională, care permite soluţionarea şi deblocarea unei crize instituţionale [HCC 30/2013 (dizolvarea Parlamentului)].

110. Totodată, Curtea reţine că dreptul Preşedintelui de a dizolva Parlamentul trebuie înţeles ca un mecanism de contrabalanţă, şi nu unul care ar dezechilibra puterile în stat şi ar genera crize politice.

111. Or, anterior anume astfel de crize s-au datorat unei prevederi constituţionale conţinute la articolul 78 şi care permitea Preşedintelui Republicii Moldova să dizolve Parlamentul în caz de nealegere a şefului statului de către Parlament, generând un cerc vicios de alegeri şi dizolvări.

112. Situaţia a fost remediată prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.7 din 4 martie 2016, în urma căreia s-a revenit la alegerea Preşedintelui Republicii Moldova prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către cetăţeni, în cadrul unui regim parlamentar. Hotărârea Curţii, motivată de necesitatea de a evita dizolvările repetate ale Parlamentului, şi nu de a le multiplica, a vizat exclusiv modalitatea de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova, nu şi competenţele acestuia, modificate prin Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000, în sensul configurării regimului parlamentar de guvernământ.

113. Curtea reţine că alegerea Preşedintelui prin vot popular nu impune necesitatea transformării acestuia într-un opozant al Parlamentului. Deşi alegerea prin vot popular tinde să consolideze poziţia Preşedintelui, în sistemele constituţionale similare, preşedinţii aleşi prin vot popular continuă să joace rolul de putere neutră şi nu dispun de competenţe largi, iar balanţele şi contrabalanţele necesare sunt garantate de parlamentarism.

114. În acest sens, Curtea reţine că în cadrul sistemelor parlamentare şeful statului joacă rolul unui arbitru, sau al unei puteri neutre, fiind detaşat de partidele politice. Chiar dacă nimeni nu poate împiedica şeful statului să aibă opiniile şi simpatiile sale politice, mandatul pe care îl exercită este limitat. Preşedintele este un element important al sistemului politic, dar acesta nu este un partizan al politicului.

115. Competenţa Preşedintelui de a dizolva Parlamentul este definită prin poziţia sa neutră, iar scopul acesteia este de a preveni blocajele instituţionale. Aşa cum ne demonstrează analiza comparativă, majoritatea statelor cu democraţii noi cu sistem parlamentar au optat în favoarea enumerării cazurilor specifice în care Preşedintele poate dizolva Parlamentul, şi nu pentru introducerea unei clauze generale de dizolvare discreţionară.

116. Curtea subliniază că cumularea cazurilor specifice existente de dizolvare cu altele noi ar putea fi interpretată ca oferind Preşedintelui dreptul de a utiliza instrumentul dizolvării Parlamentului drept unealtă pentru promovarea politicilor de partid, în contradicţie cu rolul său de putere neutră în cadrul actualului regim parlamentar. Acest lucru poate provoca conflicte politice inutile.

117. Această opinie este susţinută şi de către Comisia de la Veneţia, fiind expusă în Avizul asupra propunerilor Preşedintelui Republicii Moldova de modificare a Constituţiei în vederea extinderii competenţelor de dizolvare a Parlamentului, adoptat la cea de-a 111-a sesiune plenară din 16-17 iunie 2017, CDL-AD(2017)014.

118. De asemenea, în Avizul menţionat mai sus, Comisia de la Veneţia a subliniat că acordarea Preşedintelui a unor competenţe discreţionare de a dizolva Parlamentul face ca celelalte temeiuri indicate să fie total superflue. S-ar putea înţelege chiar că competenţa generală de dizolvare nu este legată de situaţii de criză instituţională (care sunt acoperite de cazurile speciale de dizolvare), dar oferă Preşedintelui posibilitatea de a dizolva Parlamentul pentru motive pur politice, de exemplu, atunci când el/ea nu este de acord cu opţiunea de politici a legislativului şi îşi doreşte alegeri noi. O astfel de interpretare a competenţelor Preşedintelui de a dizolva Parlamentul schimbă rolul neutru al Preşedintelui şi îl transformă într-un jucător politic. Acest lucru nu este compatibil cu logica regimului parlamentar.

119. Atribuirea şefului statului a puterii discreţionare de dizolvare a Parlamentului poate fi periculoasă în statele în care nu sunt tradiţii democratice consacrate şi atunci când acesta nu este supus anumitor restricţionări, anume din cauză că riscă să fie interpretată drept instrument al politicilor de partid.

120. La fel, acest lucru poate servi ca temei pentru o confruntare între o personalitate şi o instituţie colectivă. Motivul pentru care o astfel de situaţie se evită în constituţii este faptul că, într-un fel sau altul, o astfel de confruntare pentru încredere poate implica comportament demagogic (pe care o persoană îl poate manifesta mai bine decât o instituţie) şi poate genera riscuri pentru sistemul instituţional nu doar într-un caz particular, dar şi pe un termen lung.

121. Curtea menţionează că mandatul popular în sine nu modifică competenţele şefului statului şi nu presupune acordarea acestuia a puterii discreţionare de dizolvare a Parlamentului.

122. În acelaşi timp, Curtea reiterează că orice lege de revizuire a Constituţiei modifică conţinutul prevederilor acesteia şi relaţiile dintre aceste prevederi şi, de asemenea, ar putea modifica echilibrul valorilor consacrate prin Constituţie (Hotărârea Curţii Constituţionale nr.7 din 4 martie 2016, pct.67).

123. Astfel, în cazul modificării Constituţiei, trebuie să se ţină seama de faptul că aceasta este un act integral, toate prevederile Constituţiei fiind interconectate până la gradul la care conţinutul unor prevederi determină conţinutul altor prevederi. Prevederile Constituţiei formează un sistem armonios, astfel încât nici o prevedere a Constituţiei nu poate fi contrară celorlalte prevederi ale acesteia (Avizul nr.1 din 22 septembrie 2014).

124. Din această perspectivă, nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituţiei care ar afecta armonia prevederilor Constituţiei sau armonia valorilor consacrate prin acestea (Hotărârea Curţii Constituţionale nr.7 din 4 martie 2016, pct.70).

125. În acest sens, şi Comisia de la Veneţia accentuează că „fiecare constituţie este rezultatul procesului de echilibrare a diferitelor puteri. Dacă unei autorităţi a statului i-a fost conferită o anumită prerogativă, celelalte puteri trebuie să fie în măsură să controleze în mod eficient exercitarea acestei prerogative. Cu cât mai multă putere are o instituţie, cu atât mai necesară este instituirea de mecanisme de control cât mai riguros. Dreptul constituţional comparat nu poate fi redus la identificarea existenţei în constituţia unui alt stat a unei prevederi pentru a justifica natura sa democratică din propria Constituţie. Fiecare constituţie reprezintă un aranjament complex de balanţe şi contrabalanţe şi fiecare prevedere trebuie să fie examinată în lumina valorii pe care o are în ceea ce priveşte echilibrarea puterilor în general”.

126. Astfel, prin prisma celor enunţate, Curtea reţine că atribuirea Preşedintelui Republicii Moldova a unor competenţe extinse şi discreţionare de a dizolva Parlamentul nu asigură echilibrul materiei constituţionale într-un regim parlamentar în care atribuţiile Preşedintelui sunt limitate şi tinde să obstrucţioneze activitatea legislativului prin generarea unor crize constituţionale.

127. Mai mult, Curtea subliniază, cu titlu de principiu, că orice modificare care vizează competenţele Preşedintelui urmează să producă efecte doar pentru mandatul succesorului şi nu poate afecta atribuţiile Preşedintelui aflat în exerciţiul funcţiei. Această opinie este împărtăşită şi de către Comisia de la Veneţia în Avizul menţionat supra.

- Cu privire la studierea unor discipline în instituţiile de învăţământ

128. Referitor la studierea în instituţiile de învăţământ a disciplinei „Istoria Moldovei”, Curtea reaminteşte că în jurisprudenţa sa a statuat că aprecierea ştiinţifică a unei probleme, fiind resortul mediului academic, şi nu al mediului politic, urmează a fi tratată de către experţi şi savanţi (Hotărârea Curţii Constituţionale nr.36 din 5 decembrie 2013).

129. Curtea constată că această chestiune ţine de cercetarea prin prisma regulilor specifice metodelor ştiinţifice, care se fundamentează doar pe dovezi ale analizei istoriografice.

130. Din motivele enunţate, Curtea subliniază că aspectele care vizează materia ştiinţei nu pot fi politizate şi nu pot fi supuse votului politic şi/sau votului popular.

- Cu privire la formularea mai multor întrebări în cadrul unui singur referendum

131. Curtea constată că întrebările propuse de către Preşedinte a fi supuse referendumului vizează patru domenii distincte şi ţin de (1) abrogarea unei legi; (2) acordarea drepturilor constituţionale Preşedintelui pentru dizolvarea Parlamentului; (3) reducerea numărului de deputaţi; şi (4) studierea în instituţiile de învăţământ a disciplinei „Istoria Moldovei”.

132. Curtea reiterează că între natura întrebărilor supuse referendumului urmează să existe un raport intrinsec, astfel încât să se garanteze libertatea de vot a alegătorilor.

133. Curtea subliniază că în cadrul unui exerciţiu referendar nu pot fi puse întrebări de natură diferită, chiar dacă aceste întrebări se regăsesc în buletine de vot distincte.

134. În acelaşi sens, articolul 145 alin.(2) din Codul electoral interzice desfăşurarea unui referendumul republican în ziua altui referendum republican.

135. Având în vedere faptul că întrebările formulate vizează domenii de natură diferită, între care nu există un raport intrinsec, această situaţie echivalează cu desfăşurarea concomitentă a unor referendumuri diferite, eludând astfel interdicţia constituţională şi legală în acest sens.

- Cu privire la aspectele procedurale privind desfăşurarea referendumului

136. Curtea reţine că, potrivit art.66 lit.b) din Constituţie, de competenţa Parlamentului ţine declararea referendumului.

137. Curtea menţionează că prin norma constituţională citată legiuitorul constituant nu a circumscris tipul referendumului declarat de Parlament. În acelaşi timp, art.88 lit.f) din Constituţie doar stabileşte că Preşedintele Republicii Moldova „poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional”.

138. Prin urmare, coroborând normele constituţionale menţionate, Curtea reţine că prevederile art.66 lit.b) vizează toate tipurile de referendum.

139. Mai mult, Curtea constată că, potrivit art.150 alin.(2) şi art.151 din Codul electoral, Preşedintele prin decret iniţiază desfăşurarea referendumului naţional consultativ, stabilind data desfăşurării acestuia şi întrebările supuse referendumului, în timp ce art.150 alin.(1) stabileşte că în termen de 6 luni de la primirea propunerilor de iniţiere a referendumului Parlamentul adoptă una din următoarele hotărâri: a) despre declararea referendumului, care se va desfăşura peste cel puţin 60 de zile de la adoptarea hotărârii; b) despre respingerea propunerii privind desfăşurarea referendumului în cazul când aceasta este formulată de deputaţi; c) despre soluţionarea problemelor, preconizate a fi supuse referendumului, fără efectuarea ulterioară a acestuia.

140. Curtea reţine că prevederile art.150 alin.(1) din Codul electoral stabilesc că Parlamentul prin hotărâre declară referendum pentru toate propunerile de iniţiere a referendumului de către subiecţii care dispun de acest drept.

141. Curtea menţionează că desfăşurarea unui referendum necesită mijloace financiare. Prin urmare, doar Parlamentul este cel competent de a aloca mijloace financiare de la bugetul de stat cu acceptul Guvernului. De aceea, autorităţile competente în materie electorală urmează să acţioneze în vederea organizării unui referendum abia după adoptarea de către Parlament a unei hotărâri în acest sens.

Concluzii

142. Sintetizând cele enunţate mai sus, Curtea reţine că întrebările formulate în Decretul nr.105-VIII din 28 martie 2017 depăşesc competenţele constituţionale ale Preşedintelui şi, prin urmare, nu pot fi supuse unui referendum consultativ iniţiat de către Preşedintele Republicii Moldova.

143. Curtea subliniază că este contrar spiritului şi literei Constituţiei ca Preşedintele, sub „acoperirea” sintagmei „probleme de interes naţional”, să poată iniţia un referendum care implică modificarea Constituţiei sau care vizează chestiuni ce ţin de aprecierea ştiinţifică a mediului academic.

144. Suplimentar, Curtea subliniază că întrebările propuse pentru referendum vizează domenii total distincte, fapt care nu asigură exigenţa de formă şi conţinut a obiectului supus referendumului (exigenţa de validitate) şi nu asigură formarea neviciată a voinţei alegătorului.

145. Având în vedere considerentele menţionate, Curtea reţine că prin emiterea Decretului nr.105-VIII din 28 martie 2017 Preşedintele Republicii Moldova a încălcat prevederile articolelor 2, 66 lit.b) şi 141 din Constituţie.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite sesizarea deputaţilor în Parlamentul Republicii Moldova, dnii Mihai Gimpu, Alina Zotea, Ion Apostol, Valerian Bejan, Roman Boţan, Lilian Carp, Ion Casian, Petru Cosoi, Iurie Dîrda, Oleg Ogor şi Ştefan Vlas.

2. Se declară neconstituţional Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

3. Se declară neconstituţional alineatul (2) al articolului 144 din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997.

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

 

 

REPUBLICA MOLDOVA

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

 

PCC-01/40a – 24

Chişinău, 27 iulie 2017

Parlamentul Republicii Moldova

 

ADRESĂ

 

La 27 iulie 2017 Curtea Constituţională a pronunţat Hotărârea nr.24, prin care a declarat neconstituţional Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

Totodată, examinând sesizarea, Curtea a observat că, deşi art.148 din Codul electoral stabileşte că iniţierea referendumului privind revizuirea Constituţiei se efectuează în condiţiile art.141 din Constituţie, în acelaşi timp, prevederile art.144 alin.(2) stabilesc că subiecţii menţionaţi la alin.(1), printre care se regăseşte şi Preşedintele Republicii Moldova, pot iniţia orice tip de referendum. În acest sens, Curtea a constatat că prevederile art.144 alin.(2) din Codul electoral contravin art.141 din Constituţie.

În acelaşi timp, în procesul examinării dosarului Curtea Constituţională a constatat în Codul electoral unele divergenţe în materie de referendum.

Astfel, în timp ce Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa a menţionat că efecte juridice obligatorii produc doar referendumurile constituţionale şi cele legislative, în acelaşi timp art.143 alin.(4) din Codul electoral stabileşte că autorităţile competente urmează să adopte hotărâri definitive ca rezultat al desfăşurării referendumului consultativ. În acest sens, pentru asigurarea unei clarităţi a prevederilor enunţate este necesar de a stabili care sunt autorităţile de competenţa cărora ţine emiterea acestor hotărâri (organele electorale sau şi alte autorităţi publice), domeniul de reglementare şi efectele juridice ale acestora.

De asemenea, Curtea a reţinut că, potrivit art.66 lit.b) din Constituţie, de competenţa Parlamentului ţine declararea referendumului. Curtea a menţionat că prin norma constituţională citată legiuitorul constituant nu a circumscris tipul referendumului declarat de Parlament. În acelaşi timp, art.88 lit.f) din Constituţie doar stabileşte că Preşedintele Republicii Moldova „poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional”. Astfel, coroborând normele constituţionale menţionate, Curtea a reţinut că prevederile art.66 lit.b) vizează toate tipurile de referendum.

Mai mult, Curtea a constatat că, potrivit art.150 alin.(2) şi art.151 din Codul electoral, Preşedintele prin Decret iniţiază desfăşurarea referendumului naţional consultativ stabilind data desfăşurării acestuia şi întrebările supuse referendumului, în timp ce art.150 alin.(1) stabileşte că Parlamentul prin hotărâre declară referendum pentru toate propunerile de iniţiere a referendumului de către subiecţii care dispun de acest drept.

Prin urmare, în vederea excluderii interpretărilor contradictorii în partea ce ţine de competenţa Parlamentului de a declara referendum, în cuprinsul articolelor 150 şi 151 din Codul electoral urmează a fi efectuate modificările de rigoare cu luarea în considerare a raţionamentelor expuse în hotărârea Curţii.

Adiţional, Curtea a constatat că, în conformitate cu articolul 89 alin.(3) din Constituţie, referendumul pentru demiterea Preşedintelui se organizează în cel mult 30 de zile, iar articolul 150 din Codul electoral nu prevede reglementări similare. Astfel, legiuitorul urmează să aducă în concordanţă dispoziţiile articolului 150 din Codul electoral cu prevederile constituţionale în partea ce ţine de termenul de declarare a referendumului pentru demiterea Preşedintelui Republicii Moldova.

Totodată, Curtea subliniază că la adoptarea Hotărârii nr.22 din 23 septembrie 2010, precum şi a Avizului nr.1 din 22 septembrie 2014 instanţa de contencios constituţional a emis două adrese, prin care a semnalat Parlamentului existenţa lacunelor în legislaţia electorală cu referire la referendumurile democratice. Curtea reţine că până în prezent lacunele semnalate nu au fost remediate de către legislativ.

Respectiv, Curtea atrage atenţia Parlamentului asupra necesităţii executării respectivelor adrese, în conformitate cu prevederile articolului 28/1 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, şi solicită comunicarea rezultatelor examinării în termenele prevăzute de lege.