O R D I N

privind aprobarea Regulamentului privind modul de elaborare,

monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe

 

nr. 187  din  24.12.2013

 

Monitorul Oficial nr.312-314/1922 din 31.12.2013

 

* * *

Abrogat: 01.01.2016

Ordinul Min.Fin. nr.209 din 24.12.2015

 

În scopul elaborării, monitorizării şi raportării bugetelor pe programe:

ORDON:

1. Se aprobă Regulamentul privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe.

2. Se abrogă Ordinul ministrului finanţelor nr.19 din 16 februarie 2008 “Privind aprobarea Regulamentului privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe”.

3. Prezentul ordin intră în vigoare din data de 1 ianuarie 2014.

 

 

Anexă

la Ordinul

nr.187 din 24 decembrie 2013

 

REGULAMENT

privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare

a bugetelor pe programe

 

I. DISPOZIŢII GENERALE

1.1. Prezentul Regulament stabileşte modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe.

1.2. Prevederile Regulamentului se aplică în procesul bugetar de către autorităţile publice centrale şi locale, precum şi de către instituţiile bugetare subordonate acestora.

1.3. Bugetarea pe programe reprezintă o metodă de prezentare şi fundamentare a bugetelor, avînd la bază programe cu scopuri, obiective şi indicatori de evaluare a performanţei acestora la toate etapele procesului bugetar. Bugetarea pe programe este de asemenea un instrument eficient de management bugetar, care asigură stabilirea priorităţilor şi luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare.

1.4. În cadrul bugetării pe programe accentul se pune pe rezultatele ce trebuie atinse în urma activităţilor preconizate/realizate de către autorităţile/instituţiile bugetare, astfel fiind asigurată legătura cheltuielilor bugetare cu programele şi activităţile care pun în aplicare măsurile de politică.

1.5. Caracteristicele principale ale bugetului pe programe sunt:

a) legătura cu cadrul de politici: bugetul este structurat pe programe care reflectă obiectivele de politici asumate în documentele de planificare strategică pe termen mediu şi lung;

b) focusat pe performanţă: pe lîngă informaţia financiară, bugetul pe programe cuprinde informaţia nefinanciară, fiind stabilite scopul, obiectivele şi indicatorii de performanţă;

c) responsabilitate sporită în procesul bugetar: bugetul pe programe implică responsabilitatea autorităţilor/instituţiilor bugetare pentru realizarea performanţei asumate în procesul bugetar;

d) perspectiva multianuală: formatul de prezentare a bugetului pe programe cuprinde informaţia în dinamică, incluzînd rezultatele înregistrate pentru ultimii doi ani, indicatorii aprobaţi pentru anul în curs şi estimările pentru următorii trei ani.

 

II. STRUCTURA PROGRAMULUI

2.1. Bugetul pe programe are la bază clasificaţia bugetară a programelor, care determină structura programelor şi cuprinde următoarele niveluri ierarhice:

• programul (P1)

◊ subprograme(P2)

■ activităţi (P3).

2.2. Programul (P1) reprezintă un ansamblu coerent şi agregat de activităţi implementate de către autorităţile publice pentru atingerea unui scop şi/sau realizarea anumitor obiective strategice pe termen mediu sau lung. Programul reflectă, de regulă, un domeniu public sau o funcţie a statului.

2.3. Orice program se divizează în subprograme (P2), ce conţin grupuri de activităţi interconexe, grupate logic, care au obiective specifice şi sprijină implementarea programului.

2.4. La formularea programelor/subprogramelor trebuie să fie respectate următoarele reguli:

a) trebuie să reprezinte un domeniu de politică;

b) trebuie să reflecte un singur scop;

c) trebuie să se ia în considerare structura organizaţională a autorităţilor publice ca să existe posibilitatea identificării şi verificării cheltuielilor subprogramului atît la elaborarea, cît şi în procesul implementării acestuia;

d) în funcţie de complexitate şi mărime, programul/subprogramul poate fi atribuit unei sau mai multor autorităţi/instituţii bugetare.

2.5. În cadrul subprogramelor se definesc activităţile (P3), care reflectă serviciile prestate de către o autoritate/instituţie bugetară pentru atingerea obiectivelor subprogramului pe care îl realizează. Activităţile reprezintă elementul de cost al subprogramului şi asigură estimarea costurilor cu detalierea conform clasificaţiei economice. Pînă la implementarea clasificaţiei bugetare noi, în calitate de ”activităţi” se va utiliza clasificaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare - B. Tipuri de instituţii, organizaţii şi măsuri finanţate din buget.

2.6. În structura bugetului, programele şi subprogramele sunt integrate, interdependente şi legate între ele, în timp ce activităţile sunt o componentă independentă şi pot fi aplicate în funcţie de relevanţa acestora pentru un anumit subprogram.

2.7. Boxa 1 cuprinde cîteva exemple de programe, subprograme şi activităţi.

Boxa 1. Exemple de programe, subprograme şi activităţi.

 

[Pct.2.7 în redacţia Ordinului Min.Fin. nr.158 din 26.11.2014, în vigoare 01.01.2015]

 

2.8. Orice program trebuie să cuprindă o descriere succintă care să ofere o informaţie generală şi explicaţii suficiente despre scopul, obiectivele şi structura programului, cadrul instituţional şi beneficiarii acestuia. Descrierea narativă a programului trebuie să răspundă la următoarele întrebări: “ce se realizează prin programul dat?”, “ce instituţii sunt implicate în gestionarea programului?” sau “care sunt beneficiarii serviciilor oferite de programul respectiv?”  Boxa 2 cuprinde un exemplu de descriere a unui program.

 

[Pct.2.8 modificat prin Ordinul Min.Fin. nr.158 din 26.11.2014, în vigoare 01.01.2015]

 

III. CADRUL LOGIC ŞI ELEMENTELE PROGRAMULUI

3.1. Bugetul pe programe cuprinde următoarele elemente: (1) scop, (2) obiective, (3) indicatori de performanţă. Elementele se stabilesc la nivelul subprogramelor.

3.2. În structura unui program/subprogram trebuie să existe o legătură logică între elementele acestuia, atît la etapa de planificare, cît şi la etapa de implementare şi monitorizare. Cadrul logic este o modalitate de a structura elementele astfel încât legăturile logice directe dintre ele să fie evidente. Legătura logică între elementele programului reflectă abordarea de sus în jos la etapa de elaborare a programului şi abordarea de jos în sus – la etapa de implementare şi monitorizare şi se prezintă în figura 1.

 

 

 

3.3. Pentru a verifica corectitudinea stabilirii structurii programului, pot fi aplicate următoarele întrebări de control:

a) dacă activităţile vor fi implementate, vor fi obţinute produsele?

b) dacă vor fi obţinute produsele, vor fi realizate obiectivele?

c) dacă vor fi realizate obiectivele, vor contribui acestea la atingerea scopului?

În cazul în care cel puţin la o întrebare răspunsul este negativ, urmează de remediat greşelile, identificînd soluţii alternative.

3.4. Aplicarea periodică a cadrului logic în analiza structurii şi a relaţiilor între elementele programului/subprogramului oferă informaţii utile pentru procesul de monitorizare şi evaluare şi facilitează procesul decizional privind alocarea resurselor.

 

Scopul

3.5. Scopul este un deziderat cu caracter general şi reflectă efectele pozitive aşteptate sau rezultatele finale scontate de la realizarea programului. Scopul indică starea îmbunătăţită de lucruri sau efectele cu impact general asupra societăţii, schimbările de ordin economic şi social, care se aşteaptă de la implementarea unei politici publice şi răspunde la întrebarea: “ce se doreşte de realizat?”.

3.6. La formularea scopului se iau în considerare următoarele reguli:

a) scopul rezultă din misiunea autorităţii publice şi trebuie să fie corelat cu obiectivele strategice cuprinse în documentele de planificare strategică de nivel naţional şi sectorial;

b) scopul nu trebuie să reflecte activităţi specifice şi să nu conţină referinţe la acte legislative şi normative;

c) scopul se defineşte în mod succint, clar şi concis. Trebuie să fie limitată utilizarea virgulelor, conjuncţiilor, precum şi să nu conţină descrieri şi informaţii excesive;

d) scopul se exprimă în termeni generali fără a indica termene sau date concrete;

e) scopul este relativ permanent şi trebuie să rămînă valid şi neschimbat pe parcursul întregii perioade de implementare a programului/subprogramului.

3.7. Boxa 3 prezintă unele exemple de formulare a scopurilor.

 

[Pct.3.7 în redacţia Ordinului Min.Fin. nr.158 din 26.11.2014, în vigoare 01.01.2015]

 

Obiectivele

3.8. Obiectivele reprezintă o formă mai concretă de exprimare a scopurilor definite şi determină rezultatele finale sau intermediare care se propun a fi realizate într-o anumită perioadă de timp. Obiectivele trebuie corelate cu strategiile sectoriale de cheltuieli şi planurile de dezvoltare pe termen mediu şi răspund la întrebarea: “cum se va atinge scopul propus?”.

3.9. Obiectivele reflectă direcţia de schimbare şi progresul aşteptat într-o perioadă concretă de timp. Obiectivele au un caracter operaţional şi trebuie să reprezinte cît mai concret posibil acţiunile ce se planifică a fi întreprinse şi termenul de realizare ale acestora, pentru a atinge scopul subprogramului.

3.10. În funcţie de ţinta stabilită şi perioada de timp în care se aşteaptă realizarea obiectivele pot fi grupate în:

a) obiective focusate pe rezultat – se referă la anumite efecte pozitive planificate pentru a fi atinse pe termen mediu (2-3 ani);

b) obiective focusate pe produse – se referă nemijlocit la produsele planificate şi se stabilesc pe termen scurt (de regulă pentru 1 an).

3.11. În cazul în care obiectivul reflectă o ţintă pe termen mediu, este necesar de indicat valorile intermediare ale obiectivelor pentru fiecare an bugetar.

3.12. Obiectivul se consideră bine formulat, dacă acesta întruneşte cerinţele enumerate în boxa 4.

Boxa 4. Cerinţele pentru stabilirea obiectivelor

 

 

3.13. Boxa 5 prezintă cîteva exemple de obiective.

 

[Pct.3.13 în redacţia Ordinului Min.Fin. nr.158 din 26.11.2014, în vigoare 01.01.2015]

 

Indicatorii de performanţă

3.14. Performanţa programelor/subprogramelor se exprimă prin indicatori, scopul cărora este de a măsura progresul în realizarea obiectivelor programului/subprogramului. Indicatorii de performanţă reprezintă o valoare concretă sau o trăsătură specifică utilizată pentru a măsura activităţile, produsele şi rezultatele obţinute în raport cu obiectivele.

3.15. La formularea programelor/subprogramelor se utilizează trei categorii de indicatori:

a) indicatorii de produs indică cantitatea sau volumul bunurilor publice produse sau a serviciilor prestate în cadrul programului/subprogramului pentru atingerea obiectivelor. Indicatorii de produs rezultă direct din activităţile instituţiei în procesul de realizare a programului. Produsele sunt măsurabile, atît din punct de vedere cantitativ, cît şi calitativ. Indicatorii de produs, de regulă, sunt utilizaţi la evaluarea necesităţilor de finanţare şi pentru determinarea resurselor necesare pentru un program/subprogram;

b) indicatorii de eficienţă caracterizează eficienţa programului/subprogramului şi exprimă relaţia dintre bunurile produse, serviciile prestate şi resursele utilizate pentru producerea sau prestarea lor. De regulă, indicatorii de eficienţă exprimă cantitatea medie a resurselor consumate (timp, cost) pentru obţinerea unei unităţi de produs sau rezultat;

c) indicatorii de rezultat reflectă gradul de atingere a scopului şi obiectivelor programului/subprogramului şi caracterizează calitatea implementării acestuia. Indicatorii de rezultat prezintă o importanţă deosebită pentru analiza politicilor publice, deoarece evaluează impactul şi evidenţiază schimbările economice şi sociale realizate prin intermediul programului/subprogramului. Rezultatele, însă, uneori sunt greu de măsurat şi depind în mare parte de influenţa factorilor externi. La stabilirea indicatorilor de rezultat pot fi utilizate anumite criterii de evaluare sau gradul de corespundere la diverse standarde naţionale sau internaţionale de calitate sau rezultatele anumitor studii, sondaje etc.

3.16. De regulă, pentru fiecare subprogram se stabileşte cel puţin cîte un indicator de fiecare categorie. Setul indicatorilor de performanţă, prioritizat corespunzător scopului şi obiectivelor, trebuie să ofere o viziune completă şi să acopere toate activităţile majore ale programului/subprogramului.

3.17. La formularea indicatorilor de performanţă trebuie luate în considerare următoarele cerinţe:

a) să fie relevant pentru activitatea instituţiei şi să ofere informaţie utilă pentru factorii de decizie şi pentru public;

b) să rezulte din obiectivele stabilite, fiind focusaţi pe produse sau rezultate;

c) să fie clari şi verificabili, fiind cunoscute modul de calcul şi sursa de colectare a informaţiei;

d) să fie oportuni şi comparabili în timp;

e) să fie corelaţi cu costurile şi resursele disponibile.

3.18. La stabilirea indicatorilor de performanţă este necesară consultarea cu personalul cu funcţii de implementare, care cunoaşte mai bine posibilităţile şi riscurile legate de colectarea datelor.

3.19. Dacă în procesul implementării programelor apare necesitatea de a modifica sau completa lista indicatorilor de performanţă, este necesar de a estima impactul modificărilor date asupra indicatorilor existenţi, astfel încît să poată fi asigurată comparabilitatea în timp a indicatorului. Aceasta, însă, nu trebuie să stopeze selectarea indicatorilor noi.

3.20. Indicatorii de performanţă furnizează informaţia privind eficienţa şi eficacitatea programelor/subprogramelor. Legătura între obiective, resurse, produse, rezultate şi interacţiunea între ele pentru a determina eficienţa şi eficacitatea programului se prezintă schematic în figura 2.

 

 

 

3.21. Boxa 6 prezintă cîteva exemple de indicatori de performanţă.

 

[Pct.3.21 în redacţia Ordinului Min.Fin. nr.158 din 26.11.2014, în vigoare 01.01.2015]

 

IV. ELABORAREA ŞI APROBAREA PROGRAMELOR

4.1. Programele se elaborează şi se aprobă de către autorităţile publice (Org1) în comun cu instituţiile bugetare din subordine, conform Anexei nr.1 la prezentul regulament.

4.2. La etapa elaborării propunerilor de buget autorităţile publice pot înainta propuneri de reformulare sau de completare a clasificaţiei bugetare cu denumiri noi de programe, dacă consideră că acele existente nu reflectă corect misiunea pe care acestea o realizează. Propunerile respective se înaintează Ministerului Finanţelor, se examinează şi se procesează în conformitate cu procedurile de ţinere a clasificaţiei bugetare.

4.3. Conducătorii autorităţilor/instituţiilor bugetare asigură organizarea internă a activităţilor legate de elaborarea programelor şi desemnează persoanele responsabile. În procesul de elaborare a bugetului pe programe se utilizează abordarea “de sus în jos”. Astfel, autorităţile publice formulează scopurile, obiectivele subprogramelor, identifică lista indicatorilor de performanţă aferenţi acestora şi solicită instituţiilor bugetare subordonate să completeze informaţia privind indicatorii de produs şi de eficienţă aferenţi activităţii instituţiei, precum şi partea financiară. Ulterior, autorităţile publice sistematizează, analizează şi, după procedura de consultări interne, definitivează şi prezintă propunerile de buget administratorului de buget¹. În acest scop, în cadrul autorităţilor/instituţiilor bugetare se formează baze de date cu informaţii financiare şi nefinanciare aferente programelor/subprogramelor din domeniul de competenţă. Conducătorii autorităţilor/instituţiilor bugetare desemnează persoanele responsabile de crearea şi administrarea bazei de date, informaţia fiind periodic actualizată.

____________________

¹ Autoritate/instituţie împuternicită cu dreptul de gestionare a unuia dintre bugetele componente ale bugetului public naţional. Bugetul de stat se administrează de către Ministerul Finanţelor, bugetele locale se administrează de către autorităţile executive locale.

 

4.4. La estimarea costurilor activităţilor (P3), autorităţile/instituţiile bugetare vor consulta Ghidul metodologic privind evaluarea ex-ante a propunerilor de politici, elaborat de către Cancelaria de Stat, precum şi vor ţine cont de normele metodologice privind elaborarea propunerilor de buget, emise de Ministerul Finanţelor/Direcţiile finanţe.

4.5. Autorităţile/instituţiile bugetare prezintă propunerile de buget pe programe, însoţite de note informative care trebuie să conţină:

a) argumentări cu referinţă la acte normative, a scopurilor şi obiectivelor programelor/subprogramelor, precum şi explicaţii privind prioritizarea şi dimensionarea acestora;

b) calcule şi justificări privind estimarea costurilor tuturor activităţilor programelor;

c) alte informaţii relevante menite să faciliteze examinarea acestora.

4.6. În funcţie de evoluţia proiectului bugetului în cadrul Ministerului Finanţelor, cît şi la Guvern şi Parlament, autorităţile publice ajustează propunerile de programe, astfel încît să fie asigurate:

a) încadrarea în limitele de cheltuieli stabilite;

b) formularea adecvată a elementelor programului;

c) justificarea obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă.

4.7. După aprobarea legii/deciziei bugetare anuale, autorităţile publice asigură detalierea bugetului şi aprobă limitele de alocaţii bugetare anuale şi indicatorii finali de performanţă instituţiilor subordonate, care realizează activităţi în cadrul subprogramului dat. La rîndul lor, instituţiile bugetare asigură detalierea bugetelor conform clasificaţiei bugetare, în conformitate cu procedurile stabilite.

4.8. Indicatorii de performanţă aprobaţi în cadrul bugetului pe programe, nu se revizuiesc pe parcursul anului bugetar ca urmare a modificării bugetului sau ca urmare a redistribuirii alocaţiilor, iar devierile dintre indicatorii real executaţi şi cei asumaţi se explică în cadrul rapoartelor privind implementarea programelor.

4.9. După adoptarea legii/deciziei bugetare anuale şi detalierea alocaţiilor bugetare conform punctului 4.7, bugetele fundamentate pe programe ale autorităţilor publice în formatul Anexei nr.1 se fac publice.

 

V. MONITORIZAREA ŞI RAPORTAREA PROGRAMELOR

5.1. Sistemul de monitorizare a performanţei programelor se utilizează pentru a măsura cantitatea şi calitatea serviciilor prestate de către instituţiile bugetare, precum şi pentru a măsura rezultatele şi impactul lor.

5.2. Monitorizarea este un proces continuu care se realizează pe parcursul executării bugetului şi oferă informaţii privind progresul realizat în implementarea programului. În procesul de monitorizare a performanţei se compară valorile indicatorilor de performanţă şi a obiectivelor realizate cu cele planificate, precum şi cheltuielile efectuate în perioada implementării programului cu cheltuielile aprobate.

5.3. Monitorizarea implică colectarea sistematică şi analiza datelor privind indicatorii de performanţă, pentru a furniza informaţii despre progresul în realizarea obiectivelor programului şi valorificarea resurselor alocate acestuia. Datele sunt colectate din surse interne şi externe, luînd în considerare accesibilitatea şi veridicitatea surselor de colectare a datelor şi costurile optimale pentru colectarea şi procesarea lor.

5.4. Rapoartele privind performanţa realizată pe programe/subprograme (în continuare – rapoarte de performanţă) se întocmesc semianual şi anual şi se prezintă concomitent cu rapoartele financiare în termenele stabilite pentru prezentarea acestora. Conţinutul şi formatul de prezentare a raportului de performanţă se cuprinde în Anexa nr.2 la prezentul regulament.

5.5. Rapoartele de performanţă semianuale conţin preponderent indicatorii de produs, în timp ce rapoartele anuale sunt focusate şi asupra gradului de realizare a obiectivelor asumate şi a indicatorilor de eficienţă şi de rezultat.

5.6. Conducătorii autorităţilor publice asigură organizarea internă a activităţilor aferente procesului de monitorizare a performanţei programului/subprogramului şi desemnează persoanele responsabile pentru colectarea datelor, precum şi pentru generalizarea şi analiza datelor şi elaborarea rapoartelor de performanţă. Spre deosebire de etapa de planificare, procesul de monitorizare se desfăşoară “de jos în sus”. Instituţiile bugetare, odată cu informaţia financiară, completează datele privind indicatorii de produs şi eficienţă şi le prezintă autorităţii publice ierarhic superioare. Subdiviziunile structurale din cadrul autorităţii publice analizează rapoartele de performanţă prezentate de instituţiile subordonate şi întocmesc rapoarte generalizate la nivel de subprogram, evaluînd indicatorii de rezultat şi măsura în care au fost atinse scopul şi obiectivele stabilite. După procedura de consultări interne şi coordonare în cadrul autorităţii publice, rapoartele de performanţă se semnează de către persoanele responsabile, se aprobă de către conducătorul autorităţii publice şi se prezintă administratorului de buget.

5.7. Raportul trebuie să fie însoţit de o notă informativă, care să cuprindă:

a) analiza performanţei realizate în raport cu obiectivele asumate şi cheltuielile efectuate în perioada de gestiune,

b) explicaţii privind devierile majore şi factorii care le-au influenţat, inclusiv dacă acestea au fost influenţate de modificările limitei de alocaţii,

c) identificarea eventualelor probleme în implementarea programului/subprogramului şi să conţină unele propuneri de soluţionare a acestora.

5.8. Rapoartele de performanţă ale autorităţilor publice se fac publice în conformitate cu regulile generale de transparenţă.

5.9. Informaţiile obţinute în procesul monitorizării permite de a interveni prompt la corectarea devierilor în implementarea programului. În baza rapoartelor de performanţă şi, după caz, a auditului intern, conducătorii autorităţilor/ instituţiilor bugetare întreprind măsuri pentru soluţionarea deficienţelor identificate în implementarea programelor/subprogramelor. De asemenea, informaţiile obţinute se iau în considerare în procesul de analiză şi luare a deciziilor la diferite niveluri de administrare în vederea îmbunătăţirii eficacităţii politicilor publice.

 

 

 

 

 

 

[Anexa nr.1 modificată prin Ordinul Min.Fin. nr.158 din 26.11.2014, în vigoare 01.01.2015]

 

 

 

 

 

 

[Anexa nr.2 modificată prin Ordinul Min.Fin. nr.158 din 26.11.2014, în vigoare 01.01.2015]